內(nèi)容提要：我國的村民自治制度產(chǎn)生已經(jīng)有20余年的時間，在這20余年的時間里，一方面是村民自治的制度文本不斷完善，另一方面又出現(xiàn)了實踐對文本的不斷偏離，致使村民自治難以充分實現(xiàn)其治理績效。本文借用國家與社會的研究范式以及制度分析與行動者概念，通過對村民自治生長與變遷路徑的解讀，合理詮釋了其文本與實踐之間的差異。作者認(rèn)為村民自治的制度文本與具體實踐間的悖離，應(yīng)歸因于國家在村民自治的制度建立與實踐運作過程中限制了村民的主體性，使得村民自治完全成為國家控制鄉(xiāng)村的工具，因而難以實現(xiàn)其基層民主訓(xùn)練的愿景。

　　關(guān)鍵詞：村民自治 文本 制度變遷 行動者 交易費用

　　改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)與社會得到了巨大的發(fā)展，與此同時，民主政治建設(shè)也取得長足地進(jìn)步。其中最令人矚目的當(dāng)屬“世界六大民主之一”[1]的村民自治制度，然而村民自治的發(fā)展并不是簡單的線式演進(jìn)，在近30年的發(fā)展過程中，村民自治制度本身表現(xiàn)出了復(fù)雜的復(fù)線式發(fā)展，并沒有成為學(xué)界所期待的“政治體制改革的突破口”[2]，反而不斷凸現(xiàn)其文本與實踐的悖離。本文首先對村民自治的生成與變遷進(jìn)行回顧，然后對其文本表述與實踐運作兩方面分別予以解讀，探討二者悖離的根源所在，最后就此提出筆者的一些看法。

　　一、村民自治的生成

　　村民自治作為一項重要的政治制度，其產(chǎn)生背景是農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原有的政社合一的管理體制無法適應(yīng)時代的需要，在此情況下由農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的村民自治制度得到了國家的肯定和支持。中國最早的村民自治組織1980年產(chǎn)生于廣西。當(dāng)年12月，廣西宜山縣(現(xiàn)為宜州市)屏南鄉(xiāng)的果作村(現(xiàn)為合寨村，因為原來果作村是合寨大隊所屬的自然村)曾擔(dān)任生產(chǎn)隊長18年之久的韋煥能與鄰近的五位隊長商議決定：在果作村成立村委會組織，以負(fù)責(zé)“包產(chǎn)到戶”后村莊治安、服務(wù)等日常管理問題。這樣，由每戶出一名代表選舉村委會成員。全村125戶，實到85戶，最后以無記名投票的方式選出了5位村委會成員，并按得票多少確定在村委會中的職務(wù)：韋煥能得全票，為村委會主任，副主任分別是韋有全、韋定陸，委員是覃立軒和韋鵬舞(分別兼任會計和出納)。[3]之所以村民自治組織出現(xiàn)在1980年代初期，學(xué)者普遍認(rèn)為是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以后，農(nóng)村社會面臨著公共產(chǎn)品供給短缺問題，為了解決這些問題，農(nóng)民創(chuàng)造了村民自治組織。[4]這一組織形式很快被擔(dān)心實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村陷入無人管事的混亂局面的國家領(lǐng)導(dǎo)人所重視，廣西的經(jīng)驗立即獲得中央的肯定。1982年全國人大五屆五次會議通過的新憲法正式認(rèn)可村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的合法地位。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生�！蓖ㄖ獙Υ迕裎瘑T會的性質(zhì)以及產(chǎn)生方式做了具體的規(guī)定，全國各地開始了建立村民委員會的試點，村民自治制度開始在農(nóng)村實施。

　　在村民自治逐步推廣的同時，為了解決村級組織癱瘓問題，在一些地區(qū)也出現(xiàn)了一種異于村民自治的解決思路，組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層。最早建立村民委員會的廣西也是最早組建村公所的地區(qū)。柳州融水苗族自治縣早在1985年11月，便在融水鄉(xiāng)、融水鎮(zhèn)、永樂鄉(xiāng)、和睦鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村基層政權(quán)體制的試點，在285個自然村組建村委會的同時，將設(shè)在原生產(chǎn)大隊的33個村委會改建為村公所。村公所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)和委托下行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所賦予的行政、管理、服務(wù)等職能，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所屬范圍內(nèi)各村委會的工作，協(xié)調(diào)各村委會之間的關(guān)系。村公所的干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府通過考試和考核直接招聘任命或委派，屬于集體性質(zhì)的合同干部；
聘期3年，可連聘連任，基本上脫產(chǎn)工作，由國家發(fā)工資(當(dāng)時每月約50元)，自己負(fù)責(zé)口糧、食油，仍承包責(zé)任田或山林，由家庭經(jīng)營。村公所干部一般配備3至5名，設(shè)書記、村長、副村長、文書、會計、民兵營長，可兼職。堅持實行村公所干部輪流值勤制度，要求每人每年出勤260天以上。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核，對不勝任者有權(quán)解聘。村公所設(shè)立后，很快顯示了它的優(yōu)越性，在認(rèn)真試點的基礎(chǔ)上，1987年廣西在把村委會下沉至自然村的同時，把原村委會全部改建為村公所，共有14737個。[5]對于村公所的設(shè)置，有學(xué)者給出了很高的評價：“目前有些地方已經(jīng)開始實行村公所體制，將村公所列為鄉(xiāng)政府的派出機(jī)構(gòu)，與村民委員會和村經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)署辦公，實行‘三塊牌子，一套人馬’，使社會體制的下線伸入到村組織中去，村組織也就有更為明確的調(diào)控地位和調(diào)控力量。我們認(rèn)為，從目前鄉(xiāng)村變化了的生活方式看，將社會體制的下線延伸入村是必要的�！盵6]這說明無論是在實踐中還是在理論上，國家權(quán)力滲透鄉(xiāng)村的努力始終未曾放棄，人們對于村民自治的認(rèn)識是存在分歧的。

　　也正是這種分歧的存在注定了《中華人民共和國村民委員會組織法》幾乎成為新中國立法史上最為艱辛的一部法律。1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議通過了《村民委員會組織法》，但是這部法的后面卻加上了試行兩個字，也即是說，面對這個法律地方政府可以采取靈活的處理方式。雖則如此，村組法的頒布還是具有里程碑的意義，農(nóng)村村民自治進(jìn)入制度化運作階段，中國農(nóng)村政治發(fā)展進(jìn)入了法制化時期。該法對村民委員會的產(chǎn)生、性質(zhì)、定位、運作方式以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系都做了規(guī)定。根據(jù)此法規(guī)定，1988年底，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉，到1992年底，各省都實施了農(nóng)村基層選舉。在這一階段村民自治制度在與村公所的競爭中取得了優(yōu)勢，中共中央[1993]7號文件規(guī)定：為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立派出機(jī)構(gòu)村公所”。此后，各地開始裁減村公所，村民自治制度在全國范圍內(nèi)開展起來。

　　然而，村組法的試行規(guī)定使得一直到1997年，還有廣東等省份沒有實施村組法，為了進(jìn)一步推進(jìn)村民自治制度，對村組法的修訂勢在必行。1998年，九屆全國人大常委會通過了修訂后的《村民委員會組織法》并取消了試行的限制，新修訂的村組法相對于試行法來說更加具有權(quán)威性，從此任何一個地方政府再也不能以法律的試行性質(zhì)為借口不實施法律。同年，中共中央總書記江澤民對村民自治制度給予了高度的評價，指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造�！盵7]以此為標(biāo)志，村民自治建設(shè)在經(jīng)過十年的探索、試點和實驗之后，終于獲得了普遍的認(rèn)同與支持。

　　二、村民自治的文本表述

　　任何一種制度都需要由一定的文本表示出來，村民自治制度也不例外，村民自治制度的建立正是通過一系列文本的方式不斷推進(jìn)的。對村民自治的制度文本的分析可以更好的認(rèn)清村民自治制度內(nèi)含的價值所在。

　　1982年新修訂的憲法，以國家根本大法的形式確定了村民委員會的法律地位。1982年憲法第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議�！睉椃�明確規(guī)定村民委員會是基層群眾自治組織，村民委員會成員應(yīng)由選舉的方式產(chǎn)生，并且規(guī)定了村民委員會的基本職能。通過憲法規(guī)定的方式，村民自治不再是某一地農(nóng)民自發(fā)的創(chuàng)造性活動，而成為了國家主導(dǎo)的農(nóng)村基層政治制度建設(shè)的重要一環(huán)，國家開始在村民自治的進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。

　　憲法的規(guī)定使得村民自治的試點在全國紛紛開展起來，1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，在此通知中對村民自治制度做了進(jìn)一步的規(guī)定：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚�機(jī)構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會的職能，也可同意試行”。相對于1982年的憲法，通知中除繼續(xù)肯定村民委員會的基層群眾性自治組織的性質(zhì)以外，還明確指出了村民委員會“要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，村民委員會的職能范圍有所擴(kuò)展，而“協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作”的規(guī)定在某種程度上有將一些政府的職能賦予了村民委員會，從此村民委員會在制度上除了要對村民負(fù)責(zé)以外，還要完成上級政府賦予的任務(wù)，村民自治從此游走在國家與社會之間。

　　雖然有憲法的規(guī)定，有中共中央和國務(wù)院發(fā)文的強(qiáng)調(diào)，但是村民自治在當(dāng)時并沒有完全的展開，因此在1986年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中，有大篇幅的關(guān)于村民自治的描述：“目前，有相當(dāng)一部分地方，特別是經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的村（居）民委員會組織不健全，甚至無人負(fù)責(zé)，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。這個問題必須引起各級黨委和政府的高度重視。各地要采取措施，認(rèn)真整頓農(nóng)村基層組織。要把思想整頓放在首位，教育基層干部全心全意為人民服務(wù)，積極帶領(lǐng)群眾勤勞致富，遵紀(jì)守法，抓好物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。其次是組織整頓，要幫助村（居）民委員會建立健全人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會福利等工作委員會（組）和各項工作制度，妥善解決村（居）民委員會工作人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和工作中遇到的困難。經(jīng)濟(jì)特別困難的地方，地方財政要幫助解決村（居）民委員會工作人員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼面可以小一些，但一定要落實。村（居）民委員會要進(jìn)一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評選五好家庭等活動，發(fā)動廣大村（居）民積極參加社會生活的民主管理，以進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用�！笨梢钥闯�，村民自治這種發(fā)源自基層的制度，在通過國家的力量推向全國后，并不如其在發(fā)源地那樣深入人心，許多地方村民委員會處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)，以至于必須要“引起各級黨委和政府的高度重視”，對于特別困難的地區(qū)地方財政要幫助解決經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步發(fā)揮“自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”。在這里村民自治制度這種外生制度在局部地區(qū)遭遇了挫折，社會并不必然接受外力強(qiáng)制的制度變遷，國家為了保證制度的實施采取了眾多支持性的政策，成為村民自治制度進(jìn)一步推進(jìn)的主導(dǎo)力量。

　　正是國家力量的不斷介入，使得村民自治制度一步步嵌入到鄉(xiāng)村社會中，其中的標(biāo)志性事件當(dāng)屬1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，即使只是試行法，但是作為專門規(guī)定村民自治制度的基本法律，其頒布與實施極大的促進(jìn)了村民自治制度在全國的開展。村組法（試行）第二條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議�！崩^承了1982年憲法以后黨中央、國務(wù)院對于村民委員會的一貫定性，以國家基本法律的形式規(guī)定下來，更加具體化。其第三條明確了村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作�！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會而只能發(fā)揮指導(dǎo)的作用，村民自治取得了相對的獨立性。

　　在村組法（試行）的基礎(chǔ)上，民政部先后下發(fā)了《民政部關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》和《全國農(nóng)村村民自治示范活動指導(dǎo)綱要(試行）》，寄希望于通過開展村民自治示范活動，推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展。提出了村民自治示范單位的任務(wù)是：“全面貫徹《村委會組織法》，村民委員會干部依法由村民直接選舉，實行直接民主，建立村民會議或村民代表會議，村中重大事情由村民民主決策，制訂村規(guī)民約或村民自治章程，村務(wù)工作由村民民主管理；
建立村務(wù)公開制度和村民監(jiān)督機(jī)制，(點擊此處閱讀下一頁)

　　實行民主監(jiān)督。通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的系統(tǒng)程序和制度，全面增強(qiáng)和提高村民的參政議政意識和能力，發(fā)動和依靠群眾，把村委會建設(shè)成為白發(fā)執(zhí)行黨的政策和國家法律、法規(guī)，履行自治職能，管好本村事務(wù)和具有較強(qiáng)凝聚力的群眾性自治組織�！钡谝淮卧凇叭�自”的基礎(chǔ)上提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個民主，從此“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”和“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”成為了對村民自治制度最為系統(tǒng)、完善的表述，成為村民自治的核心。到這個時期，國家對于村民自治的認(rèn)識有了相較于前期的重大進(jìn)步，民主成為村民自治表達(dá)中的主導(dǎo)詞匯，村民自治成為了中國民主的一個樣板。

　　隨著村民自治民主價值的彰顯，以及在村組法試行中出現(xiàn)的阻礙制度發(fā)展的因素的增多，對村組法（試行）的修改勢在必行。1998年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，相較于試行法，民主成了新修法的主導(dǎo)思想，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”被寫入新法，同時明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，對村民委員會的產(chǎn)生以及運作提出了更加詳細(xì)的規(guī)定，通過程序的完善來保障村民自治的民主屬性。同年，召開的十五屆三種全會做出了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，決定中對“四個民主”做了細(xì)化和明確，認(rèn)為“搞好村民自治，制度建設(shè)是根本。重點是建立健全村民委員會的民主選舉制度，以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。村務(wù)活動要照章辦事，推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化�！贝撕蟠迕褡灾蔚闹贫冉ㄔO(shè)成為村民自治的核心環(huán)節(jié)，2002年中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，要求“依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利”。2004年中辦、國辦聯(lián)合《發(fā)了“中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，更是從制度化的層面加強(qiáng)基層民主的重要手段，其所指向的就是村民的民主權(quán)利，要求保障村民的這些民主權(quán)利！

　　20多年來，關(guān)于村民自治的文本描述無不凸顯了村民自治的民主色彩和權(quán)利指向，村民自治要求村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，國家權(quán)力在村民自治進(jìn)程中是逐步退出的，村民自治是村民民主精神和主體性日漸發(fā)揮的過程！

　　三、村民自治的實際運作

　　然而，文本描述并不能替代現(xiàn)實的制度演進(jìn)，村民自治在現(xiàn)實中的運行并沒有完全按照文本的的路徑演化，而是呈現(xiàn)出了與文本悖離的趨勢！這種悖離的趨勢首先體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治選舉的干涉當(dāng)中，其次還體現(xiàn)在一些重大的國家政策層面。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉是目前廣泛存在的一個問題，具有普遍性的特點，不僅在中西部地區(qū)存在，在東部地區(qū)同樣也存在，不僅在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)存在而且在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)同樣存在！正是這種普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉使得村民自治悖離了文本描述而呈現(xiàn)出獨特的運行軌跡！

　　綜合有關(guān)資料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的干涉主要是通過以下途徑實現(xiàn)的：

　　首先是包村制度，包村制度不知道最初源自何方，但是目前已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廣泛的應(yīng)用。王孝勇博士通過對蘇北Y市B鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“駐村干部一般來源于從鎮(zhèn)上各機(jī)關(guān)抽調(diào)，人數(shù)一般依據(jù)村的大小和工作難易程度而定。多則三人，少則一人。駐村時間一般為1—3年，為此,鎮(zhèn)政府制訂了《B鎮(zhèn)包村駐村干部工作制度》，使駐村干部成為村基層組織相對穩(wěn)定的成員，全方位參與村組日常事務(wù)的管理�！盵8]從文章的描述來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部包村已經(jīng)形成一套系統(tǒng)、規(guī)范的制度，十分成熟。除了蘇北以外，其他的很多地區(qū)也存在包村現(xiàn)象，在一些政府的網(wǎng)站上，有著對包村制度的詳細(xì)表述。如昆明市嵩陽鎮(zhèn)規(guī)定：“2008年嵩陽鎮(zhèn)實行領(lǐng)導(dǎo)班子及站所干部職工掛鉤‘包村’制度。明確班子掛鉤領(lǐng)導(dǎo)作為掛勾村委會工作的第一責(zé)任人，站所干部職工掛鉤‘包村’工作與年度績效考核聯(lián)系，通過進(jìn)一步明確責(zé)任，切實加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)�！�1天津武清區(qū)大孟莊鎮(zhèn)也有類似的規(guī)定：“政府機(jī)關(guān)實行黨政領(lǐng)導(dǎo)包片、包村；
機(jī)關(guān)干部包村。包村內(nèi)容：掌握、了解所包村全面情況，包括村級黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)情況、經(jīng)濟(jì)運行情況、開展工作狀況，做到上情下達(dá)、下情上達(dá)。包村干部是村內(nèi)各項工作的直接責(zé)任人，及時將黨委、政府的決策、決定傳達(dá)到村、到群眾。對村內(nèi)情況能解決的及時解決，不能解決的馬上向上級主管部門反映，做好矛盾的排查，協(xié)助村干部及時化解各類不穩(wěn)定因素，保持村內(nèi)穩(wěn)定，并做到問題解決的回復(fù)和反饋及時準(zhǔn)確，決不能誤事。”2

　　這些不同地區(qū)都采用了同樣的包村制度，而且都有相類似的內(nèi)容，即包村干部是掛鉤村委會的或村內(nèi)各項事務(wù)的第一（直接）負(fù)責(zé)人。包村干部的身份是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員，也即是具有公務(wù)員身份的國家工作人員，其所代表的是國家的行政權(quán)力，擁有的是政府的權(quán)威，當(dāng)包村干部攜這種自上而下的科層制權(quán)威來到鄉(xiāng)村的時候，必然會發(fā)生行政權(quán)與村民自治權(quán)利之間的沖突，在這種沖突中依靠國家力量，擁有更多的資源的包村干部無疑會占有極大的優(yōu)勢，村民自治的權(quán)利在行政權(quán)力的向下滲透中自然消減。這一點政府自然是十分清楚的，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定包村干部是村委會或村內(nèi)事物的第一（直接）負(fù)責(zé)人的時候，就十分清晰的表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在包村制度中的態(tài)度，包村是在村民自治條件下加強(qiáng)行政權(quán)力對基層控制的一個重要的手段。而代表村民自治的村委會在與這些包村干部的博弈中處于被動接受的地位，“他們雖說是來指導(dǎo)工作，可如不按他們的意思辦，能行嗎?除非你不想干了�！盵9]王孝勇博士在蘇北調(diào)查時一位村主任的話很明顯的表露了自治權(quán)利在行政權(quán)的滲透下的劣勢和無奈。

　　其次是村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度。村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管是另外一項全國通行的政策，此舉主要是要解決農(nóng)村財務(wù)管理中存在的漏洞，規(guī)范和加強(qiáng)村級財務(wù)管理。村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度實施后取得了一定的成效而廣泛推廣�！渡蜿柸請蟆肪驮鴮ｉT報道過沈陽市于洪區(qū)光輝鄉(xiāng)永光村通過村財鄉(xiāng)管節(jié)約了千萬元資金的事跡3；
海南新聞網(wǎng)也報道過海南省東方市天安鄉(xiāng)實行村財鄉(xiāng)管的先進(jìn)經(jīng)驗4；
同樣推行村財鄉(xiāng)管制度的還有南昌市5；
貴州省湄潭縣甚至認(rèn)為“全面推進(jìn)‘村財鄉(xiāng)管’，為湄潭縣農(nóng)村推進(jìn)村民自治，構(gòu)建和諧社會打下了堅實的基礎(chǔ)。”6

　　公允的說，村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管之所以能夠得到廣泛的應(yīng)用是因為這項制度本身對于理順混亂的農(nóng)村財務(wù)關(guān)系具有重要作用。但是就在村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管推行的如火如荼之時，就曾有村委會向法院提起過訴訟，認(rèn)為村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管不合法。[10]筆者認(rèn)為村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度本身是違法的，首先違反了村組法“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”的規(guī)定。村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度侵犯了村委會的財務(wù)管理權(quán)，而獨立的財務(wù)管理權(quán)正是村民自治得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如果村委會失去了對本村財務(wù)的管理權(quán)，村級財務(wù)依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民的自治行為變成了政府管理為主的政府行為，那么《村民委員會組織法》所規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的指導(dǎo)關(guān)系難保不淪為村民自治實施之前的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民自治就是要求村民對于涉及自身的公共事務(wù)和公益事務(wù)進(jìn)行管理，如果對與本身最為密切的村級財務(wù)失去了控制的權(quán)力，那么民主決策、民主管理、民主監(jiān)督就會流于形式，村民自治就會失去存在的可能性，因此村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度是一項短視的制度，是對村民自治的倒退，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的粗暴干涉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力進(jìn)一步滲透到村民自治過程中。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制性的推行包村制度和村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制度，從根本上悖離了村民自治“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基本精神，其實質(zhì)是行政權(quán)對村民自治權(quán)的侵犯。但是，當(dāng)這種侵犯不是局限于某一地而成為全國各地的一種普遍現(xiàn)象時，我們需要考察的是，是什么使得各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有這么一種侵犯村民自治權(quán)利的動機(jī)。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治權(quán)利的侵犯不是偶然的，而是受到了更高層次、更大背景下對村民自治權(quán)力侵犯的鼓勵，這種更高層次、更大背景下對村民自治的侵犯就是一些表現(xiàn)在政策層面的侵犯。

　　這里所謂的更高層次、更大背景下出現(xiàn)的政策主要是指“大學(xué)生村官計劃”。大學(xué)生村官最初出現(xiàn)在1990年代中后期，1995年，為解決“三農(nóng)”問題，江蘇省率先開始招聘大學(xué)生擔(dān)任農(nóng)村基層干部，拉開了大學(xué)生村官的序幕，但是大學(xué)生村官成為一種國家層面的政策是在2005年，是年中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見》，成為大學(xué)生村官計劃的標(biāo)志性事件。隨后2007年的中央一號文件又明確提出，有條件的地方可以選派大學(xué)生到農(nóng)村任職。自此，各省先后啟動大學(xué)生村官計劃，選派大學(xué)生進(jìn)入農(nóng)村，而將大學(xué)生村官計劃推向高潮的則是2008年3月，中組部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部等部委決定，從2008年開始,將用五年時間選聘10萬名高校畢業(yè)生到村任職。大學(xué)生村官計劃進(jìn)入了全新的發(fā)展時期。

　　大學(xué)生村官計劃的實施，是在新時期大學(xué)生就業(yè)難的背景下，針對新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村人才匱乏的問題而提出來的，一方面有利于緩解就業(yè)壓力，另一方面又為農(nóng)村的發(fā)展注入了新的活力，因此獲得了比較高的評價。大學(xué)生村官計劃被認(rèn)為是“突破了農(nóng)村干部選用的常規(guī)模式，是農(nóng)村村級組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉”[11]，“大學(xué)生村官為新農(nóng)村建設(shè)注入了新的內(nèi)容和動力”[12]。

　　然而，當(dāng)理論界和實務(wù)界都在為大學(xué)生村官計劃叫好的同時，卻鮮有人關(guān)注到大學(xué)生村官計劃本身內(nèi)含的對村民自治制度的破壞性。筆者在對“中國首屆十佳大學(xué)生村官”名單進(jìn)行研讀時發(fā)現(xiàn)，其中有3人擔(dān)任村（居）委會主任和副主任職務(wù)。媒體對這些大學(xué)生村官進(jìn)行了高度的褒揚，但是沒有一家媒體發(fā)覺這些大學(xué)生村官的產(chǎn)生本身是違法的。以獲得“中國首屆十佳大學(xué)生村官”稱號的安徽科技學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院2002級本科生、安徽省歙縣深渡鎮(zhèn)綿潭村副主任楊俊森為例，他是安徽六安霍邱人，但是卻成為了歙縣的村委會副主任；
與他類似的還有南京財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2003級本科生、江蘇省宿遷經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三棵樹鄉(xiāng)楊樓居委會黨支部書記兼居委會主任戈新化，戈新化也不是宿遷人而是徐州人，他們都是在異地他鄉(xiāng)成為村委會組成人員！除了他們之外，還有更多的不是村委會組成人員而是擔(dān)任村委會組成人員助理職位的大學(xué)生，這些人的戶籍也是怎么樣的呢？《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)意見》規(guī)定“到農(nóng)村就業(yè)的，可通過法定程序安排擔(dān)任村黨支部、村委會的相應(yīng)職務(wù)，市縣兩級政府可給予適當(dāng)?shù)纳�活補(bǔ)貼，其人事檔案由縣級人事部門管理。”這些村官的人事檔案由縣級人事部門管理，也就意味著他們并沒有落戶到其所供職的農(nóng)村。而《村民委員會組織法》第二條就規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；
第十一條規(guī)定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員�！比绻�村民委員會的組成人員甚至領(lǐng)導(dǎo)人員本身就不是本村村民，所謂的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”又如何能夠?qū)崿F(xiàn)呢？只要大學(xué)生村官在他們在所供職的農(nóng)村享有管理村務(wù)的權(quán)力，那么就違反了村組法的規(guī)定。因此，實施大學(xué)生村官計劃就存在著違反村組法的可能性，存在著必然的對村民自治的破壞！

　　從以上分析可以看出，對村民自治的破壞不僅僅來自作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且來自國家層面的指導(dǎo)性政策，正是這種不同層級政府不約而同的、有意識或無意識的對村民自治的破壞導(dǎo)致村民自治制度在現(xiàn)實運行中悖離了制度文本的規(guī)定，使得“村民自治有自治形式而無自治的內(nèi)容，因此淪為空殼化”[13]。

　　四、悖離的原因分析

　　這種制度文本與實際運作之間的悖離在某種程度上是一種普遍性現(xiàn)象，只要存在著制度文本的規(guī)定就會有文本與運作的差異。復(fù)旦大學(xué)教授林尚立先生在一篇論文中論述道：“現(xiàn)實中的任何制度，都首先在文本之中，其次在實踐之中，從而形成了文本制度與實踐制度之間的差異”，而“這種差異的根由在于制度背后的行動者”。[14]行動者不同的價值考量和利益動機(jī)都會造成現(xiàn)實中的制度運行悖離制度文本的規(guī)定。

　　因此不是制度本身而是身處制度中的行動者決定了制度的運行的績效。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在村民自治制度中，筆者認(rèn)為存在著兩大行動者，國家和村民。雖然近些年來有不少學(xué)者對于能否將國家與社會的兩分法直接應(yīng)用于對村民自治的分析存在不同意見[15]，但是筆者在這里認(rèn)為相較于其他的研究路徑，國家與社會的兩分法依舊是研究村民自治問題最為有效的理論工具。之所以做出這種判定是由于村民自治的特點決定的，我國的村民自治，在筆者看來，屬于由誘致性變遷引起的強(qiáng)制性變遷。首先是局部地區(qū)的群眾感受到了進(jìn)行制度創(chuàng)新的“潛在利潤”，為了追求這些“潛在利潤”村民自治制度被創(chuàng)建出來，最早成立村委會的廣西宜山縣(現(xiàn)為宜州市)屏南鄉(xiāng)的果作村之所以要成立村委會組織，目的在于負(fù)責(zé)“包產(chǎn)到戶”后村莊治安、服務(wù)等日常管理問題。正是出于對村莊治安、服務(wù)等的追求導(dǎo)致了村民自治制度的民間發(fā)軔。在村民自治制度萌發(fā)后，國家迅速認(rèn)識到這種制度的功效，意識到村民自治制度對于加強(qiáng)農(nóng)村控制的“潛在利潤”，從而開始了村民自治制度的全國推廣，這個時候村民自治制度對于廣大農(nóng)村地區(qū)而言就成了一種外力強(qiáng)制“嵌入”的制度。村民自身對于村民自治的“潛在利潤”并沒有直接的感受，國家以其強(qiáng)制力使得村民自治制度在農(nóng)村地區(qū)得以生發(fā)，村民自治制度由一種誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變成強(qiáng)制性的制度變遷。這就可以解釋為什么村民自治這種民主形式發(fā)生在社會經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村而不是更加發(fā)達(dá)的城市地區(qū)。這并不能完全歸因于農(nóng)民的首創(chuàng)精神，其根本的原因在于，國家意識到了這種制度創(chuàng)新對于加強(qiáng)統(tǒng)治的作用，是國家而不是農(nóng)民使得村民自治制度得普及。

　　在村民自治成為強(qiáng)制性制度變遷過程后，作為村民自治創(chuàng)始者的一方行動者農(nóng)民在制度的推進(jìn)中逐漸失去了主導(dǎo)地位成為消極的參與者，淪為制度實施過程中的政治弱勢群體。而這種政治弱勢群體地位的形成在國家強(qiáng)制力面前幾乎是歷史的必然。首先，農(nóng)民處于原子化的生存狀態(tài)，是馬克思所謂的裝在袋子里的馬鈴薯，缺乏組織的能力、動力和法律制度的支持，在依靠強(qiáng)制力的科層化的國家面前，農(nóng)民絲毫沒有與國家博弈的能力，只能是被動的接受國家的政策；
其次，改革開放以后農(nóng)民的理性化程度不斷的提高，在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，農(nóng)民首要考慮的問題是如何提升自己的生存質(zhì)量。在城市化的浪潮中，越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村進(jìn)入城市，候鳥般的往返與城市與鄉(xiāng)村之間，其生存更多的是依賴城市而不是農(nóng)村。在這種情況下，農(nóng)民工尤其是新生代的農(nóng)民工對于鄉(xiāng)村的情感已經(jīng)不及對于城市的情感，農(nóng)村中的精英更加希望能居住在城市而不是農(nóng)村，對于農(nóng)村公共事務(wù)已經(jīng)沒有興趣。筆者曾經(jīng)做過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在農(nóng)村中關(guān)心公共事務(wù)的主要是一些已經(jīng)賦閑在家的不能再外出務(wù)工的農(nóng)民，而作為未來農(nóng)村主力的青年一代對于這些公共事務(wù)表現(xiàn)出了十分冷漠的態(tài)度，仿佛與己無關(guān)一般。因此，關(guān)注于自身發(fā)展的日漸理性化的農(nóng)民不再是村民自治的積極參與者，而只能是被動的消極接受者，接受國家的制度供給；
最后，農(nóng)民缺乏足夠的利益表達(dá)能力，當(dāng)自身利益受到侵害時，出于搭便車的考慮或由于解決成本過高導(dǎo)致農(nóng)民更傾向采取“弱者的武器”來進(jìn)行反抗，而不是制度化的方式解決。綜合這三方面的原因，使得在村民自治過程中，本來是重要行動者的村民出現(xiàn)了隱退的現(xiàn)象，而國家在此過程中成為了村民自治制度供給中占主導(dǎo)地位的核心行動者。

　　我國村民自治的生長過程其實就是“各方行動者政治資源、行動能力與利益不平等，存在一個明顯的強(qiáng)勢行動者，由于其他行動者之間面臨無法克服的‘集體行動’困境而無法去制約強(qiáng)勢行動者等因素，制度往往是這個強(qiáng)勢行動者‘精心設(shè)計的改變博弈形式的產(chǎn)物’，并被強(qiáng)加于其他行動者之上”[16]的過程。在這里“明顯的強(qiáng)勢行動者”指的就是國家，自從國家開始推行村民自治制度開始，村民自治制度就是國家精心設(shè)計的產(chǎn)物，其主要目的就是為國家加強(qiáng)對鄉(xiāng)村的控制服務(wù)的�！叭魏沃贫鹊男袆诱�，不僅在其所運行制度的給定空間中存在，而且在該制度所在更大制度空間中存在……既然行動者是在兩個空間中存在，那么其運行制度的行動過程，不僅受到所運行制度的約束，而且受到這個制度所在的更大制度體系的約束�！盵17]因此，村民自治制度作為國家精心設(shè)計的產(chǎn)物，國家自然要遵從，但是國家并不是僅僅在村民自治這個空間范圍內(nèi)行動，國家更多的是在一個更大的空間——中國政治發(fā)展的進(jìn)程中展開活動的。這就決定了對于國家而言，村民自治制度在政治發(fā)展過程中具有的更多是工具性價值。正如林尚立教授在另外一篇文章中所論述的：“中國實際展開的政治建設(shè)和政治發(fā)展，雖然核心目標(biāo)是民主與法治，但其行動原則是創(chuàng)造有效政治，保持和提升政治對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體有效性�！盵18]村民自治制度在制度指向上無疑具有民主的色彩，但是這種民主首要服務(wù)的卻是如何提升國家政治的有效性，如何讓國家更加有力量加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、完善政治治理、維護(hù)政治穩(wěn)定從而實現(xiàn)政治發(fā)展。當(dāng)村民自治有可能威脅作為核心行動者的國家的這些要求時，國家就會從村民自治制度所給定的運行空間中跳出來，進(jìn)入到政治發(fā)展這個更為緊迫的、更為宏觀的運行空間中，行動者就會采取一定的限制措施來阻礙村民自治制度的發(fā)展，而這種阻礙擁有充足的理由，由此村民自治制度變得孱弱。

　　當(dāng)作為行動者的國家在政治發(fā)展這個空間內(nèi)行動時，尤其是在中國這樣一個后發(fā)國家的政治發(fā)展空間行動時，面對同時出現(xiàn)的各種經(jīng)濟(jì)和社會問題與危機(jī)時，加強(qiáng)國家的權(quán)威力量和重建國家的領(lǐng)導(dǎo)核心就成了解決危機(jī)的必由之路，通過權(quán)威與秩序的作用發(fā)揮實現(xiàn)政治的現(xiàn)代化。而在中國傳統(tǒng)上，社會自身沒有足夠的力量來推動自身的發(fā)展，社會的運行嚴(yán)重依賴于國家力量，因此通過加強(qiáng)國家的方式來實現(xiàn)政治發(fā)展和現(xiàn)代化是具有內(nèi)在合理性的。沈延生認(rèn)為：“20世紀(jì)的中國政治有兩大特色。一是……二是金耀基所謂的‘行政吸納政治’。不論是執(zhí)政的國民黨還是共產(chǎn)黨，都是奉行精英主義（‘先知先覺’論和‘特殊材料’論）和發(fā)展主義，以實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化為鵠的，因此他們并不真的在乎如何在民主政治程度中匯聚意見、整合利益、形成決策。以行政過程吸納和替代政治過程，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，旨在更強(qiáng)有力貫徹國家意志，加速實現(xiàn)國家工業(yè)化的目標(biāo)。這樣一來，表達(dá)和體現(xiàn)地方利益的地方政治受國家行政勢力排擠，處于非常邊緣化的地位�！盵19]建立村民自治制度，國家的初衷同樣是要通過對農(nóng)村的控制，實現(xiàn)國家意志在鄉(xiāng)村中貫徹和執(zhí)行。對于這一點，徐勇教授論述道：“隨著人民公社體制的廢除，國家急于尋求一種替代性組織。在許多地方，村民委員會只是作為公社組織的替代物而存在，政府仍然將其作為下屬組織對待。”[20]亦即是說，國家之所以推行村民自治制度主要是為了重構(gòu)人民公社解體后能夠有效進(jìn)行鄉(xiāng)村控制的組織，來源于村民自主創(chuàng)造的村民自治制度被認(rèn)為是替代人民公社的首選。

　　也正是如此，在村民自治制度建立初期，出現(xiàn)了不同的制度之間的競爭。最早建立村民委員會的廣西壯族自治區(qū)也最早組建村公所，這樣在農(nóng)村基層就出現(xiàn)了村民自治制度和國家直接下派、代表國家的村公所之間的競爭。兩種制度競爭的焦點是如何以最低的成本實現(xiàn)對農(nóng)村的控制，如何以最低的成本保證國家意志在農(nóng)村得到貫徹。在人民公社體制解體之后，國家已經(jīng)意識到僅僅依靠國家的力量來和遍布全國的農(nóng)民進(jìn)行“交易”，成本將是十分昂貴的，為了降低成本，不同的地區(qū)提出了兩種不同的解決思路——村民自治和村公所。作為理性的行動者，國家沒有辦法從一開始就判定哪一種制度成本更加的低廉，因此不得不允許不同制度間的競爭。競爭的結(jié)果表明，村民自治制度擁有更多的優(yōu)勢，其原因在于村公所本質(zhì)上還是國家直接與農(nóng)民之間的“交易”，只不過是在“交易”過程中引入了“經(jīng)紀(jì)人”，這些“經(jīng)紀(jì)人”權(quán)力來源于上級的授予，與本地村民毫無關(guān)系，極有可能演變成“贏利性經(jīng)紀(jì)”，不但不能降低“交易費用”反而有可能增加額外成本；
相較而言，村民自治制度則可以有效的降低“交易成本”，因為村民委員會是有村民選舉產(chǎn)生的，其權(quán)威來村民，更容易為村民所接受。當(dāng)村民委員會產(chǎn)生之后，就在國家與村民之間起到了緩沖帶的作用，村民們不滿的矛頭首先指向的是村民委員會而不是國家。這是因為法律給村民委員會規(guī)定了眾多的“準(zhǔn)行政”職能，使得國家的很多政策到農(nóng)村基層以后都是由村委會負(fù)責(zé)實施的，直接與村民“交易”的是村委會，國家成為隱于后的角色，并以其權(quán)威性規(guī)范著村委會與村民之間的“交易”行為，使村民們認(rèn)為真正侵犯自己利益的只是這些村官而已，是村官們沒有貫徹實施國家的政策，國家的政策本都是好的。當(dāng)村民認(rèn)為村官們不能很好的代表自身利益時，國家又適時的為村民提供了糾偏的舉措，村民可以通過選舉的方式產(chǎn)生新的村民委員會，這樣隱于后的國家具有了公正、權(quán)威的形象，既實現(xiàn)了對農(nóng)村的有效控制，又避免了過高的“交易費用”。

　　但是村民自治如果嚴(yán)格按照制度文本的規(guī)定運作下去的話，村民自治制度可能會使作為核心行動者的國家付出更多的“交易費用”，如果村民委員會嚴(yán)格由村民選舉產(chǎn)生，不受國家力量的干涉，那么其權(quán)力來源于村民，也就會依照村民的意志行動，從而出現(xiàn)與政府博弈的行為。這一點不愿為國家所接受，因此作為核心行動者的國家在制度文本的現(xiàn)實運作中就會通過自身的行動改變制度文本的運行軌跡，使文本運作符合自己的利益需要。由是，國家開始了對村民自治制度的干涉，出現(xiàn)了制度文本與現(xiàn)實的制度運行之間的悖離，一方面是制度文本上對村民自治制度的日漸完善，對村民民主權(quán)利的尊重和保障；
另一方面是現(xiàn)實中村民的自治權(quán)利受到擠壓，自治的空間縮小，村民失去對村莊內(nèi)部事務(wù)的控制權(quán)。正是如此，賀東航先生認(rèn)為：“村民自治制度是在原有的基礎(chǔ)制度框架基本未變的情況下的‘單刀突進(jìn)’，村委會的組織變革名義上是指向‘自治’，但實際上更深刻地、更全面地復(fù)制了政府的科層特征，因此距離自治的組織性質(zhì)卻愈來愈遠(yuǎn)。特別在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，村莊的經(jīng)費來源更趨向于正式化和程序化，政府對村莊的影響和干預(yù)非但沒有鋸斷，反而顯得更為強(qiáng)大”，“使村民自治制度有走向內(nèi)卷化和行政化的可能”。[21]

　　我們認(rèn)為，國家對于村民自治制度的發(fā)展具有雙重性作用，一方面正是由于國家力量的介入使得村民自治能迅速的在全國范圍內(nèi)開展；
另一方面又是由于國家權(quán)力的不當(dāng)干涉使得村民自治制度的運行出現(xiàn)偏差。村民自治制度在其最初的生發(fā)過程中，由于國家迅速的認(rèn)識到了村民自治制度之于國家加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)控制的功效，所以國家以其強(qiáng)制力將局部地區(qū)的誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化為全國范圍內(nèi)的強(qiáng)制性制度變遷，村民自治制度得以在全國范圍內(nèi)建立起來。但是國家推動村民自治的原因并不在于村民自治本身而在于其對于加強(qiáng)農(nóng)村控制的作用，因此村民自治對于國家而言只具有工具性的價值，是為了實現(xiàn)更具目的性的價值——當(dāng)代中國政治發(fā)展服務(wù)的，當(dāng)兩種者出現(xiàn)沖突時，首先犧牲的便是村民自治制度，這也就是村民自治制度文本與現(xiàn)實運行之間出現(xiàn)悖離的根本原因所在。

　　五、總結(jié)

　　根據(jù)以上分析，村民自治困境根源在于，它仍是一項國家主導(dǎo)的制度，國家是其中的核心行動者，并缺乏一個足夠強(qiáng)大的另一方行動者與其博弈。如果存在一個強(qiáng)大的、與國家力量基本平衡的行動者，那么雙方通過平等的協(xié)商，共同制定制度，糾正實踐偏差，最終可以逐漸消除制度文本與具體實踐間的悖離。

　　　　因此要想真正實現(xiàn)村民自治的民主目標(biāo)，就需要培育國家之外的另一方行動者，而這還得依賴于國家的制度供給來完成，這樣就又有可能使新的制度實踐實踐偏離既定的制度文本。由于初始條件的限制，在我國進(jìn)行制度創(chuàng)新極有可能被“鎖定”到這樣的一個路徑當(dāng)中去，形成固定的路徑依賴。如何才能突破這種路徑依賴，只能通過一個長期的、漸進(jìn)的過程來實現(xiàn)，讓另一方行動者能夠在國家的制度供給中找到自身壯大的途徑，增強(qiáng)自身的力量，最終具備與核心行動者進(jìn)行協(xié)商的能力。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　　　[2]張厚安.三個面向,理論務(wù)農(nóng):社會科學(xué)研究的反思性轉(zhuǎn)換——華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心20年回顧[J].華中師范大學(xué)學(xué)報,2001(1).

　　　　[4]唐興霖,馬駿.中國農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析[J].政治學(xué)研究,1999(1).

　　　　[5]張厚安.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)[M].成都:四川人民出版社,(點擊此處閱讀下一頁)

　　1992:193-194.

　　　　[6]王滬寧.當(dāng)代中國村落家族文化——對中國社會現(xiàn)代化的一項探索[M].上海:上海人民出版社,1991:274.

　　　　[7]江澤民.全面推進(jìn)農(nóng)村改革,開創(chuàng)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面——在安徽考察工作時的講話[N].人民日報.1998-9-25.

　　　　[8][9]王孝勇.村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作用的兩重性分析[J].理論與改革,2005(5).

　　　　[10]崔中奎.村委會狀告“村財鄉(xiāng)管”[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇,2005(9).

　　　　[11]宋相義.農(nóng)村村級組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉[J].前沿,2007(2).

　　　　[12]韓新寶.新農(nóng)村建設(shè)中大學(xué)生村官的作用及實現(xiàn)途徑[J].中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報,2008(2).

　　　　[13]徐勇.村民自治的成長:行政放權(quán)與社會發(fā)育[J].華中師范大學(xué)學(xué)報,2005(2).

　　　　[14][17]林尚立.行動者與制度效度：以文本結(jié)構(gòu)為中介的分析[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2006(5).

　　　　[15]吳理財.村民自治與國家重建[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2002(4).

　　　　[16]李月軍.以行動者為中心的制度主義[J].公共管理學(xué)報,2007(3).

　　　　[18]林尚立.有效政治與大國成長——對中國30年政治發(fā)展的反思[J].公共行政評論,2008(1).

　　　　[19]沈延生.中國鄉(xiāng)治的回顧與展望[J].戰(zhàn)略與管理,2003(1).

　　　　[20]徐勇.村民自治：中國憲政制度的創(chuàng)新[J].中共黨史研究,2003(1).

　　　　[21]賀東航.中國村民自治制度“內(nèi)卷化”現(xiàn)象的思考[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2007(6).

　　　　1參見http://www.smlm.gov.cn/contents.aspx?RecID=9fe83cd6-245f-43f9-85df-76d20c25f95a

　　　　2參見http://dmz.tjwq.gov.cn/system/2007/01/30/000026928.shtml

　　　　3參見http://news.sohu.com/20080904/n259363058.shtml

　　　　4參見http://www.hinews.cn/news/system/2006/03/19/000094092.shtml

　　　　5參見http://www.jx.xinhuanet.com/news/2008-06/12/content_13523067.htm

　　　　6參見http://www.gz.xinhuanet.com/zfpd/2006-11/18/content_8554929.htm

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