我的題目比較大，實際上涉及到公共財政與地方財政分權，先看看公共財政到底是什么樣的位置，實際上財政這個詞，英文對著私人理財，我們從歷史上看的話，是古代宮廷理財對著私人理財，現(xiàn)在的國家就是財政對著私人理財。在特殊的時期，也就是我們計劃經濟時期，包括我們市場經濟改革最初的時候，都強調“國家財政說”：國家作為一個獨立于個人，高于個人的主體，作為治人者統(tǒng)治其他治于人者，財政在這里作為統(tǒng)治的工具。

整個形態(tài)就是這樣。

　　到了改革開放一定的時候，我國開始構建公共財政體制。搞公共財政體制也就是大約十年。這里面有兩種考慮，為什么提公共財政？一個是要轉向服務職能，增加服務職能。第二是民主財政過去不好提，所以提了公共財政，不是說我們的財政學家腦袋糊涂，實際上是我們的政策環(huán)境，過去的制度環(huán)境讓你不好提這個民主財政�，F(xiàn)在講講民主財政是沒有問題的。

　　公共財政和民主財政還是有差別的。在中國，公共財政一方面是要體現(xiàn)公共性，另一方面又要體現(xiàn)民主性。公共財政在體現(xiàn)服務型政府的服務特征時，所謂的國家事實上可能張牙舞爪，或者是慢慢地不斷朝著私人領域擴張，蠶食私人領域。這里，公共財政這個單詞為國家對自己的領域擴張創(chuàng)造了條件。實際上我組織翻譯過一本書，洪堡的《論國家的作用》，他最后推論下來，國家的核心作用就是一個守夜人，也就是維護安全，其他的職能是堆加上去的。如果這么去看的話，你可以看到夏杰長教授講的民生財政僅僅是財政的一個部分，而且不是一個最基本的部分，有這個問題，這并不是說民生財政不重要，我們關鍵要討論一些規(guī)則性問題，實際上杰長講了很多表象事物和邏輯推斷結果，他每句話后面有一些理論，這些理論涉及財政學的很多方面。但我們從政治經濟學學理角度看，跟杰長的推導可能就不一樣，這里就不討論了。民主財政講財政的民主程序和民主性質。是強調面向規(guī)則的財政。

　　公共財政里面有兩類預設，一個是仁慈性政府的預設，馬斯格雷夫、奧茨，仁慈性政府預設也涉及壟斷性政府預設。第二類是自利性政府預設，其背后是預設政府官員均是自利取向的，導致政府的架構也可以被官員用于追求自利，政府總體上也更多表現(xiàn)為自利取向的。這里邊就分兩類進一步的預設，一是壟斷性政府預設，比如說布坎南就是如此，他也做模型，壟斷型政府模型。二是競爭性政府預設，比如布雷頓就做競爭性政府預設和模型。

　　財政學里涉及兩種分權， 也就是非集權體制下的分權和集權體制下的分權。在集權體制下的分權安排下，民主可能是一個裝飾語，decorative term, 裝飾性也很重要，因為我們老百姓的民生都是切切實實可以沾上一點光的，政府官員的自利和我們的自利都能從分權安排中得到一點好處，所以裝飾性的分權不是就不好，這種裝飾性成分多的話，我們大家個人都獲益。

　　財政學里面有一個奧茨的分權定理，中央政府提供的公共產品與服務，離當地公民的偏好更遠，要么就是過多提供，要么過少提供，但是恰恰不多不少地提供，是很少見的。地方政府由于接近于地方，或者就在地方當中產生，所以信息對稱程度低，所以地方提供的公共產品與服務就更加面向當地公民的偏好，這就更需要財政分權。哈耶克講分散知識。大量知識是分散在個體中的知識，而且這些涉及特定時間和地點的特定情形的知識，這里邊很有意思，比如說我馮興元可能是教授或者研究員，我擅長利用學術性書本知識，但是我的知識和你的知識不一樣，有些知識它是一個特定的、或者是臨時性的、一些瞬間的知識，比如你把握好股市上的瞬時知識，你的盈利機會可能會很大。我的學術知識長年累月積累，積累了這么多年，只能做到賺小錢，不賠錢，利用這些瞬時知識才能創(chuàng)造更大的盈利。每個人利用知識的方式不一樣，利用的分散知識也不一樣。如果每個人都去利用分散知識和全局知識，自己來創(chuàng)造財富，才符合你的人格，你的人格才有獨立性，你才不是依附的人，包括地方也是一樣，你自己創(chuàng)造財富，而不是靠轉移支付，再分配。一個地方自己盡量先用自己的錢去提供公共產品與服務，才是正道。

　　現(xiàn)在講講財政聯(lián)邦制理論與我國的體制特點。財政聯(lián)邦制理論到底有什么特點，它是一個規(guī)范性的理論，政府級次要劃分做什么事情，每一級政府之間要劃分什么樣的權限，需要配什么行政工具，這是規(guī)范性的，涉及應該做什么。馬斯格雷夫創(chuàng)建了財政聯(lián)邦制理論，里面仍有一些問題。

　　第一個問題是，財政聯(lián)邦制理論隱含了仁慈型政府預設，仁慈性政府是小概率事件，自利性政府則是一個大數，符合大數定律， 學過概率統(tǒng)計學的話就知道，如果不是創(chuàng)造發(fā)明之類的，現(xiàn)存的現(xiàn)象中，小概率事件就不應該大力宣傳。

　　第二個問題，財政聯(lián)邦制理論不考慮財政聯(lián)邦制下政府權力的來源和限政的目的，只關注不同級次政府職能和財政工具配置的效率。而且由于它強調仁慈性政府，就是有集權傾向，仁慈性政府就是你不需要規(guī)則了，聽話就行了。如果這個人的自利取向是主要的，包括非常樂施于人的，你會看到他也不會把他最基本的那部分施舍給別人。

　　第三個問題，傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦制理論借用了聯(lián)邦制之名，卻容易失去聯(lián)邦制之實。一般的聯(lián)邦制國家就是采取聯(lián)邦制，不采取聯(lián)邦制的國家就不是聯(lián)邦制國家。但是財政聯(lián)邦制理論不這么算，無論是不是聯(lián)邦制國家，只要你符合財政聯(lián)邦制原則，就是財政聯(lián)邦制國家，否則不是。不用說中國的學者、絕大部分財政學家，更不用說一般的政治家、官員、企業(yè)家、記者、學生之類的，不知道財政聯(lián)邦制指的是什么。也不知道不是聯(lián)邦制的國家也可能是傳統(tǒng)意義上的財政聯(lián)邦制國家。人家說我們是財政聯(lián)邦制，我們自己大多不知其所以然，這里面就有問題。傳統(tǒng)聯(lián)邦制理論說法本身可能就有問題。

　　 傳統(tǒng)財政聯(lián)邦制涉及到分權的原則和規(guī)則，八個原則，第一，多樣性原則，聯(lián)邦制本身就是講多樣性中的統(tǒng)一性，允許各個地方有差別，不需要在財政和公共產品服務方面遵循單一的模式。實際上它涉及到一點點財稅競爭的原則，這個里邊給它增加一點描述的話，可以把財稅競爭放在里面。但馬斯格雷夫和伯德(Bird)等人基本上反對把財稅競爭放在里面的。第二，等價原則，這個不多講了。第三， 集中再分配原則。如果說是地方政府搞再分配的話，會產生居民從這個轄區(qū)跑到福利待遇好的地方，這種現(xiàn)象是存在的，居民在轄區(qū)之間為了再分配福利而遷移存在。但是如果時間長的話，自然演化，如果這么多人來，我就會降低再分配的提供，或者對是否對再分配體制已經有稅收或者繳款貢獻有門檻要求，于是會有一個自然演化和平衡的過程。如果你去看中國的社會保障體系，你會發(fā)現(xiàn)不需要中央集權，各個省之間有一個能夠轉換的體制，或者你能夠帶得走的體制就行。比如說我繼續(xù)在老地方繳費，但是我在這個新地方享受社保。我參加這個省的體制，或者這個縣的體制要能夠轉換，如果我到北京工作學習，要能夠轉換，整合到北京的體制，這也行，而不是一個中央集權的社保體系， 沒有必要了，所以這個原則就需要相對集中再分配原則，不過既然是再分配，還是需要有一定程度的集中的。公民社會這一塊，包括慈善機構這一塊，其中不含財政因素。是分散分權安排的。第四，區(qū)位中性原則，實際上需要強調的是中央政府的財稅政策，不同的地區(qū)之間不應造成扭曲，中央財稅政策不要扭曲各個地方的經濟，包括企業(yè)、居民對區(qū)位的選擇，不要扭曲，但是布朗沒有講中央政府，他需要寫清楚，因為地方政府恰恰需要多樣性和財稅競爭。第五，集中穩(wěn)定原則，也是有點問題的，我講一下，以宏觀政策在全國范圍內統(tǒng)一形成，地方政府沒有政策工具形成自身的穩(wěn)定政策，但是，因為中國的省很大，一個省就是歐洲的一個國家，以省為單位搞宏觀穩(wěn)定也是可以的，不一定要在全國范圍內搞集中穩(wěn)定。而且全國范圍內搞是有問題的，因為我們國家的特點就跟澇災和旱災一樣，各個地方不一樣，統(tǒng)一的政策一刀切下去，肯定是有問題的。政策到了這一個地方，要么是過度，要么是不足，不多不少恰好適度的，那是小概率事件，可以搞相對集中穩(wěn)定原則就行，不需要強調中央集權。第六，溢出效應的糾正。第七，基本公共服務的最低供應，剛才三位都沒有講到的，在加上我們現(xiàn)在國家大量的文獻，這里邊都是講基本公共產品“均等化”，這個詞非常有意義，很多人有不同的看法。在這個地方寫得很清楚、很好：某種基本公共服務的最低水準保證、在這個水準上的財政均等化，你滿足到這個程度，國家的任務就算完成了。現(xiàn)在基本公共產品的均等化變成了平均主義了，那不對， 衛(wèi)生均等化，你全國平均化，搞很高的水平，搞不起，這個很成問題，布朗梳理財政聯(lián)邦制八大原則的貢獻的最重要一點就是基本公共服務的最低供應這句話。第八，財政地位的平等性，讓各地財政保證最低水準的服務。

　　我們國家的一些具體的情況，我把中國事權做了一個廣義的劃分。中國的財政管理體系包括省管縣，市管縣，下管一級，都是集權的一種，這個解決不了信息的對稱問題，所以還需要地方民主來配合。接下去事權里面的稅收的立法權都是高度集中的，集中在中央，收費立法權集中在中央、 省、較大的市。收入權，剛才的立法權就是制訂規(guī)則的權，還有一個收入到了誰的手里，收入權，這個地方中央收入權大于地方，中央又支配所得的收入轉移支付， 給自己拿到的三分之二轉移給地方，這里一般性轉移支付比重少，也就是財力均等化一般性轉移支付是小塊，大塊的是中央的專項資金，帶著中央部門和個人的目的。

　　對政府事務主辦和管理權的決定權也很重要。誰來確定你這屆政府應該主辦管理什么事務，那個權力是要命的。該權力在中央政府和上級政府。事權本身涉及政府事務主辦和管理權，它們本來就應大量集中在地方，中央辦不了，為什么地方支出多，就是這個道理。如果中央集權了，但是地方有很多事實上的對策性行為。所以這樣的話，從中國的財稅收入一個是劃上去以后再分下來，然后支出主要發(fā)生是在地方。從國際的定義來說，中國是最分權的國家，這是因為國際上一般根據地方支出占全部支出的比例來定義分權程度，這樣一來中國是最分權的。最要命的權力卻是收入的立法權和收入權，以及確定政府事務主辦權和管理權的權力，這些基本上都在中央。從這個意義上，我國是最集權的國家，而由于存在大量地方政府的對策性行為，地方政府有較大程度上的、事實上的自主性。這樣來看，中國并不是財政上最集權的國家，也不是財政上最分權的國家，處于兩者期間，更靠近于財政集權。

　　這個圖是2006年各級支出比重，實際上是作為事權和支出責任的指標，剛才大家講到教育，中央占了不到5%，科學占了這么多，實際上中央根本不需要的。醫(yī)療占了大概3%，這個表格實際上是可以看中國政府的事權在各級政府的劃分，這是預算內的一些支出。

　　除了財政聯(lián)邦制之外，還有維護市場型聯(lián)邦制，涉及到經濟與政治聯(lián)邦制，把中國的經濟與財政體制連起來講，中國是屬于維護市場型聯(lián)邦制，這里面的核心是地方政府的發(fā)展地方經濟的做法，和它的財政或者是利潤的收入是正向掛鉤的，這是核心。與俄羅斯的財政體制完全不一樣。

　　如果要說政策意蘊的話，應采納修正后的財政聯(lián)邦制的原則和市場維護性聯(lián)邦制原則，這兩類原則意味著剛才劉老師講的輔助性原則，下級政府能做的，上級政府不要做。一般聯(lián)邦制的原則也要放在里面，要維護個人的基本權利和自由，要限政。由于財政聯(lián)邦制里面有一些集權現(xiàn)象，所以我們要用競爭性政治聯(lián)邦制理論來矯正財政聯(lián)邦制。我就講到這里，謝謝！

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