摘要：最新的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，從大港口往內(nèi)地走500-600公里，城市的經(jīng)濟(jì)增長率和土地利用效率越來越低。與此形成對(duì)照的是，在中西部城市，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過非農(nóng)業(yè)人口的增長速度，土地的集約利用遠(yuǎn)不及東部。因此，本文提出，應(yīng)允許建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，同時(shí)，獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)的沿海城市應(yīng)更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。土地和戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革既能為中國經(jīng)濟(jì)增長注入新的動(dòng)力，又能夠讓更多勞動(dòng)力分享經(jīng)濟(jì)集聚的成果，是一條在集聚中走向平衡的發(fā)展道路。

　　關(guān)鍵詞：集聚；
平衡；
土地；
戶籍

　　一、引言

　　自從2003年以來，一些內(nèi)地省份的經(jīng)濟(jì)增長相對(duì)快于東部沿海地區(qū)。2008年9月，中國受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊以后，進(jìn)出口下滑非常明顯，東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，而內(nèi)地省份則保持了相對(duì)快速的經(jīng)濟(jì)增長。從表面上來看，似乎中國長期以來地區(qū)間差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢得到了扭轉(zhuǎn)，事實(shí)上，短期內(nèi)的平衡增長趨勢可能只是政策所致，而經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊使得這一趨勢更為明顯，但是，從長期來看，在土地跨地區(qū)再配置和勞動(dòng)力流動(dòng)受到限制的條件下，區(qū)域間的平衡是以巨大的效率損失為代價(jià)的，最終，區(qū)域間平衡發(fā)展的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

　　基于最近的研究進(jìn)展，特別是基于本文作者的一系列實(shí)證研究，本文將提出，地區(qū)間平衡發(fā)展的關(guān)鍵是勞動(dòng)力（特別是低技能勞動(dòng)力）能夠跨地區(qū)自由流動(dòng)，只有這樣，才可能在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步集聚發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)人均收入和生活質(zhì)量意義上的差距縮小。從經(jīng)濟(jì)政策上來說，要實(shí)現(xiàn)這種“在集聚中走向平衡”的路徑，就需要土地和戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革，促使東部地區(qū)在獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)的同時(shí)，將更多在城市就業(yè)和生活的流動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)氐氖忻�。從長期來看，土地和戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革既能夠?yàn)橄乱惠喌闹袊?jīng)濟(jì)增長注入新的動(dòng)力，又能夠促進(jìn)區(qū)域間平衡和城市內(nèi)部的和諧發(fā)展。

　　本文的第二節(jié)將提供一個(gè)分析框架，闡述經(jīng)濟(jì)集聚與區(qū)域平衡的關(guān)系。第三節(jié)討論阻礙中國經(jīng)濟(jì)“在集聚中走向平衡”的制度障礙。第四節(jié)將給出一組土地和戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革的政策建議。

　　二、經(jīng)濟(jì)集聚與區(qū)域平衡：理論與證據(jù)

　　世界銀行的研究表明，經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展是大勢所趨，世界各國的經(jīng)濟(jì)都在向少數(shù)大城市的周圍集聚。平均來看，越是發(fā)達(dá)的國家，其經(jīng)濟(jì)的集聚程度越高，相比之下，中國經(jīng)濟(jì)的集聚程度是太低了，而不是太高了。[①]在國際貿(mào)易的主流方式是海運(yùn)的情況下，中國東部沿海擁有發(fā)展出口導(dǎo)向型的制造業(yè)的比較優(yōu)勢。雖然中國在過去過度依賴出口的經(jīng)濟(jì)增長方式需要轉(zhuǎn)變，但這只是說出口對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)應(yīng)該下降，而不是說出口的總量也會(huì)下降。只要出口導(dǎo)向的制造業(yè)持續(xù)增長，未來中國東部沿海地區(qū)的集聚效應(yīng)就將得到進(jìn)一步的發(fā)揮。事實(shí)上，已有研究已經(jīng)表明，在中國，沿海地區(qū)和靠近大港口的地方開放程度更高，確實(shí)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)向東部沿海地區(qū)的集聚。[②]那么隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)是否有必要進(jìn)一步向東部沿海集聚？與此同時(shí)，一個(gè)自然而言被提及的問題就是：這一過程是否會(huì)進(jìn)一步拉大中國經(jīng)濟(jì)的地區(qū)間差距，造成區(qū)域發(fā)展的失衡？本節(jié)將結(jié)合國內(nèi)外最新研究，特別是我們自己基于中國城市數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，對(duì)上述兩個(gè)問題給出回答。

　　2.1為什么經(jīng)濟(jì)要向東部沿海集聚？

　　第一，地理區(qū)位是中國城市布局最重要的決定因素。

　　在過去30年中，中國經(jīng)濟(jì)逐漸融入了全球經(jīng)濟(jì)體系，參與了制造業(yè)的全球重新布局。根據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的理論，到大港口距離越近，城市更靠近國際市場，更有利于經(jīng)濟(jì)增長；
而距離大港口遠(yuǎn)到一定程度之后，由于交通成本太大，國外市場就不那么重要，這時(shí)更可能發(fā)展國內(nèi)和區(qū)域貿(mào)易，如果國內(nèi)市場規(guī)模大到一定程度，則有可能形成城市體系的次中心。這一規(guī)律被總結(jié)為城市體系的“中心-外圍”模式。[③]

　　在1990年代中期以后，中國出口導(dǎo)向型的制造業(yè)發(fā)展模式逐漸形成，使得沿海地區(qū)靠近大港口，國際貿(mào)易成本低的優(yōu)勢得以發(fā)揮。最新的實(shí)證研究表明，在600公里左右的范圍內(nèi)，距離香港和上海這樣的大港口越近，城市更靠近國際市場，更有利于經(jīng)濟(jì)增長；
而距離遠(yuǎn)到一定程度之后，即在600-1500公里的范圍內(nèi)，國外市場就不那么重要，距大港口遠(yuǎn)更可能發(fā)展國內(nèi)和區(qū)域貿(mào)易，增加本地市場潛力，從而有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，于是在距離大港口大約1500公里的地方，形成了城市體系的次中心；
如果城市到大港口的距離繼續(xù)增大到1500公里以外，到達(dá)國內(nèi)、外市場的交通成本均較高，不利于經(jīng)濟(jì)長期增長。[④]這不僅驗(yàn)證了新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的“中心—外圍”模型，也揭示了中國城市體系的發(fā)展模式。

　　第二，地理區(qū)位影響中國城市的土地利用效率。

　　由于制造業(yè)出現(xiàn)了向沿海集聚的趨勢，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也與制造業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高有關(guān)，因此，在東部沿海地區(qū)的城市，土地利用效率也更高。在1990至2006年間，距離大港口（香港、上海和天津）的距離對(duì)城市土地利用效率的負(fù)面作用越來越大。在2006年，距離大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地區(qū)低大約50%.[⑤]

　　在中國，城市化進(jìn)程不斷提高，在城市面積擴(kuò)張的過程中，由于邊際上被包括進(jìn)來的土地位于郊區(qū)，因此，城市擴(kuò)張會(huì)拉低平均的土地利率效率。但同時(shí)，由于城鄉(xiāng)面積擴(kuò)張本身具體規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此，城市擴(kuò)張又會(huì)提高平均的土地利用效率。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在距離大港口450公里以內(nèi)的范圍，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)占主導(dǎo)，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張促進(jìn)土地利用效率的提高，而在更遠(yuǎn)的內(nèi)地，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張有降低平均土地利用效率的作用。當(dāng)距離增加到大約1050公里之后，建成區(qū)面積的增加帶來的是土地利用效率的加速下降。這再次證明，如果要提高土地利用效率，建成區(qū)的擴(kuò)張應(yīng)該在距離三大港口450公里之內(nèi)的范圍內(nèi)，而這個(gè)距離大致就是三大港口為中心的長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海灣地區(qū)及其所能夠輻射到的腹地范圍，相當(dāng)于香港到福建漳州（434.80公里）、上海到安徽淮南（450.50公里）和天津到河南鶴壁（453.30公里）的距離。反過來說，如果限制土地的跨區(qū)域再配置，勢必造成內(nèi)地盲目擴(kuò)張城區(qū)面積，將帶來巨大的土地利用效率損失。[⑥]

　　第三，地理是中國城市發(fā)展的長期影響因素。

　　關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長的理論和實(shí)證都認(rèn)為，投資、FDI 、政府支出等都有可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，這些往往也是中國中央和地方各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長常用的政策措施。但是，我們基于中國城市數(shù)據(jù)的實(shí)證研究表明，投資、政府支出、FDI 等雖然有可能在短期內(nèi)（一年或五年）促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的增長，但在長期內(nèi)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長都沒有顯著的正向影響，這說明，依賴投資推動(dòng)和政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長方式在長期內(nèi)并不有效，這可能與這些經(jīng)濟(jì)政策在長期內(nèi)扭曲了市場資源配置的功能有關(guān)。[⑦]

　　中國目前仍然處在經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的階段，關(guān)于中國的實(shí)證研究表明，中國城市規(guī)模偏小[⑧]，而且城市間規(guī)模差距偏小[⑨].因此，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向東部沿海地區(qū)集聚的過程中，地理對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)的影響顯得尤為重要。我們的實(shí)證研究的確發(fā)現(xiàn)，在1990-2006年間，距離大港口更近的城市經(jīng)濟(jì)增長速度更快。當(dāng)然，影響一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)增長的因素很多，地理上的劣勢可以在一定程度上被其他變化所緩解。在我們的研究中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于中部地區(qū)而言，由于其自然條件還相對(duì)比較宜于居住，因此其人力資源和人口密度這兩個(gè)條件有助于緩解中部地區(qū)的地理劣勢。

　　2.2經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向東部集聚，是否會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間發(fā)展失衡？

　　第一，區(qū)域間平衡發(fā)展應(yīng)是“人均意義”上的平衡。

　　在追求區(qū)域平衡的目標(biāo)時(shí)，必需首先明確我們要的是總量意義上的還是人均意義上的平衡發(fā)展�？偭可系牡貐^(qū)間平衡是不可能實(shí)現(xiàn)的，世界上幾乎所有的國家，只要不是城市國家，其經(jīng)濟(jì)和人口一定是集中于一個(gè)或幾個(gè)都市圈的。以日本為例，2007年時(shí)，東京圈（東京、神奈川、千葉、埼玉）以及名古屋圈（愛知、岐阜、三重）和關(guān)西圈（京都、大阪、兵庫、奈良）三大都市圈的人口首次超過全國人口的50%，更不用說經(jīng)濟(jì)總量了。

　　對(duì)于人均意義上的平衡發(fā)展也有兩種理解，第一種是人均收入（或人均GDP ）意義上的。在任何國家，人均收入（或人均GDP ）意義上的平衡一定是有差距的、相對(duì)意義上的平衡。只要保持勞動(dòng)力（特別是低技能者）的自由流動(dòng)，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)規(guī)模差距雖然可能擴(kuò)大，但人均意義的差距則并不一定同步擴(kuò)大。根據(jù)我們對(duì)1990年到2006年期間城市數(shù)據(jù)的分析，這段時(shí)間內(nèi)城市之間的GDP 規(guī)模差距迅速擴(kuò)大，其GDP 規(guī)模的基尼系數(shù)從1990年的0.55提高到了2006年的0.66.而與此同時(shí)，城市人均GDP 差距則水平更低，增長緩慢。1990年城市人均GDP 差距的基尼系數(shù)是0.30，2006年達(dá)到0.40.事實(shí)上，人均GDP 的差距部分是因?yàn)橄鄬?duì)落后的城市有大量低收入的農(nóng)民，如果僅考慮非農(nóng)業(yè)人口的人均二三產(chǎn)GDP ，這一指標(biāo)的城市間差距更低，1990年，二三產(chǎn)人均GDP 的基尼系數(shù)為0.25，2006年時(shí)為0.34，而在1999年之后中國經(jīng)濟(jì)增長較快、沿海出口導(dǎo)向型的工業(yè)發(fā)展較快的這些年里，城市間二三產(chǎn)人均GDP 差距幾乎沒有擴(kuò)大。不難想象，如果允許來自內(nèi)地農(nóng)村的移民在沿海地區(qū)長期工作和生活下去，那么，城市間的GDP 總量差距可能會(huì)更大，但人均GDP 差距卻會(huì)更低。因此，經(jīng)濟(jì)集聚并不可怕，可怕的是勞動(dòng)力（特別是低技能者）流動(dòng)受到了阻礙，反而不利于人均收入差距的縮小。人類走過的歷史（特別是發(fā)達(dá)國家的歷史）也表明，只有勞動(dòng)力等要素自由流動(dòng)才可能使經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷一段時(shí)間的差距擴(kuò)大之后，再走向平衡。

　　所以，真正能夠做到的區(qū)域間平衡只有生活質(zhì)量意義上的，不同偏好的人自由選擇居住地的平衡。這時(shí)，經(jīng)濟(jì)集聚的好處主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)，從消費(fèi)者角度來說能夠獲得消費(fèi)品（特別是服務(wù)）的多樣性，從生產(chǎn)者角度來說能夠獲得專業(yè)化的分工和人力資源的多樣性。前者給人們帶來的是更好的享受，后者帶來的是更快的人力資本積累，從而更高的生產(chǎn)率和收入。但不是每個(gè)人都那么強(qiáng)烈地喜歡消費(fèi)品的多樣性和高收入的，而人力資源的多樣性則對(duì)知識(shí)密集型的行業(yè)才更有意義。相反，經(jīng)濟(jì)集聚帶來高人口密度的同時(shí)，也會(huì)帶來擁擠、污染、甚至犯罪問題。所以，真正有意義的區(qū)域平衡在終極意義上就是生活質(zhì)量的平衡。

　　第二，市場分割是區(qū)域間集聚和平衡發(fā)展的又一阻礙。

　　中國各省、市之間嚴(yán)重的市場分割，極大地限制了要素的自由流動(dòng)，在不利于經(jīng)濟(jì)集聚的同時(shí)，也不利于人均意義上的平衡發(fā)展。我們的實(shí)證研究表明，在給定其他省都在分割市場的條件下，分割市場是有利于本省的經(jīng)濟(jì)增長的，并且對(duì)于經(jīng)濟(jì)開放程度更高的觀察點(diǎn)來說，分割市場更可能有利于當(dāng)?shù)氐脑鲩L。[⑩]同時(shí)，我們用城市級(jí)的數(shù)據(jù)也發(fā)現(xiàn)，各省級(jí)政府有激勵(lì)分割市場，防止本省資源被其他省份大城市吸收，從而保護(hù)本省城市的經(jīng)濟(jì)增長，這種省際分割的邊界效應(yīng)相當(dāng)于在相鄰城市間增加約260公里的實(shí)際距離。[11]這些研究都表明，省際之間的市場分割嚴(yán)重阻礙了要素的自由流動(dòng)，限制了經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的發(fā)揮。同時(shí)，市場分割也不利于要素回報(bào)在地區(qū)之間的均等化，不利于地區(qū)間的平衡發(fā)展。

　　事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)集聚并不意味著內(nèi)地將越來越落后。恰恰是在經(jīng)濟(jì)集聚的過程中，內(nèi)地的勞動(dòng)力能夠更多地轉(zhuǎn)移到東部，使得內(nèi)地的人均資源（包括土地等自然資源）擁有量上升，從長期來看，這是成為地區(qū)間發(fā)展差距和“人均”生活質(zhì)量差距縮小的必要條件。此外，我們的實(shí)證模型只解釋了城市土地利用效率或者經(jīng)濟(jì)增長的50%不到，不可否認(rèn)，在中西部地區(qū)存在著眾多沒有被現(xiàn)有實(shí)證模型捕捉到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利因素，包括豐富的歷史和文化資源、充足的自然和礦產(chǎn)資源、優(yōu)良的教育資源以及地理上接近于其他周邊國家等等。全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向東部集聚發(fā)展，與區(qū)域范圍內(nèi)充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢、向區(qū)域性的中心城市集聚發(fā)展并不矛盾。

　　第三，東亞國家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，以犧牲經(jīng)濟(jì)集聚換取平衡發(fā)展不可行。

　　日本東京都的人口在經(jīng)歷戰(zhàn)后1953-1973年間20多年的持續(xù)快速增長之后，長期維持在略低于1200萬的水平。進(jìn)入1990年代以來，東京曾經(jīng)經(jīng)歷了一段“首都功能分散”的時(shí)期，其結(jié)果是東京人口規(guī)模有所下降，而與之相伴隨的是東京的發(fā)展速度和國際地位下降，現(xiàn)在，學(xué)術(shù)界正在把這一段時(shí)期作為“損失的十年”來反思。[12]

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　　東京都的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的下降還影響到了全日本的經(jīng)濟(jì)增長。我們的數(shù)據(jù)分析顯示，自1963年以來，東京都占日本總?cè)丝诘谋戎厥桥c日本次年的經(jīng)濟(jì)增長速度正相關(guān)的。在日本經(jīng)濟(jì)增長速度超過8%的年份里，東京都的人口比重至少達(dá)到10.7%（1973年），而日本經(jīng)濟(jì)增長速度低于2%的年份，東京都的人口比重最高值是9.7%（2003年）。最近這些年，日本經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，而東京都的人口總量進(jìn)入了一個(gè)明顯的上升時(shí)期。在1996-2006年間，東京都的年均人口增長量為8.88萬，目前這一增長趨勢沒有停止的跡象。非常值得一提的是，由于東京都的擴(kuò)張，日本另外一個(gè)大城市大阪的人口規(guī)模有所下降，這表明，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口向少數(shù)大都市的集聚的確體現(xiàn)了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。[13]

　　類似的，韓國首爾首都圈的不斷膨脹引起了地方的不滿。為此，盧武鉉政府制訂預(yù)算高達(dá)約8200億人民幣的“國家均衡發(fā)展5年計(jì)劃”，其中的措施包括限制在首都地區(qū)新建工廠，鼓勵(lì)企業(yè)遷入地方。然而，5年下來的實(shí)施結(jié)果卻是，地方人口不斷涌入首都地區(qū)，首都與地方居民的收入差距持續(xù)擴(kuò)大，只有一些中小企業(yè)遷往離首都地區(qū)較近的地方。[14]

　　日本和韓國的例子都告訴我們，以犧牲經(jīng)濟(jì)集聚的效率來換取地區(qū)間均衡發(fā)展是行不通的，這樣的政策可能導(dǎo)致效率與平等兼失。相反，只有促進(jìn)資源，特別是勞動(dòng)力的自由配置，才有可能實(shí)現(xiàn)前述的“經(jīng)濟(jì)總量集聚”與“人均平衡發(fā)展”的路徑。

　　三、“在集聚中走向平衡”的制度障礙何在？

　　“在集聚中走向平衡”是一條兼顧效率與平衡的區(qū)域發(fā)展道路，它要求土地和勞動(dòng)力能夠跨地區(qū)地再配置，但這條道路卻在三大方面受制于現(xiàn)有的制度安排。

　　第一、勞動(dòng)力自由流動(dòng)的成本下降，但城市公共服務(wù)的歧視依然嚴(yán)重。

　　因?yàn)閾?dān)心外來人口爭奪有限的城市公共品資源和擠占城市的就業(yè)崗位，城市政府，尤其是東部沿海大城市政府，通過各種手段限制外來勞動(dòng)力流入來保護(hù)本地城市居民的利益。從中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，雖然從上世紀(jì)80年代中后期開始有越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，但是目前以戶籍制度為手段的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場分割仍然存在于中國各地城市，特別是沿海大城市之中。不擁有本地城市戶口的外來農(nóng)民在工資水平、社會(huì)保障、子女教育等方面不能享有與城市人口同等的待遇。[15]表面上來看，似乎沒有戶籍并不影響在城市工作，但是，沒有戶籍卻意味著那些在城市打工的勞動(dòng)力不能擁有與城市居民一樣的社會(huì)保障，他們的勞動(dòng)權(quán)益也往往在城市有關(guān)部門的關(guān)注范圍之外，他們的子女在城市上學(xué)常常受到政策的歧視，更不可能在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖�。由于這些制度上的城鄉(xiāng)分割，中國的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)以短期為主，大部分外來勞動(dòng)力（特別是女性）在婚后以及有孩子的期間將回到農(nóng)村。[16]受制于戶籍和公共服務(wù)掛鉤的制度，流動(dòng)人口不能在工作所在地長期穩(wěn)定地居住，這是造成中國城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化的根本原因。

　　但事實(shí)上，限制外來人口流入的政策不僅不利于東部沿海進(jìn)一步發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，也不利于區(qū)域間的平衡發(fā)展。首先，由于勞動(dòng)力要素不能充分地流動(dòng)，城市內(nèi)部的集聚效應(yīng)就會(huì)受到制約。事實(shí)上，外來人口不僅增加了城市的勞動(dòng)力供給，也借助規(guī)模經(jīng)濟(jì)提高了城市勞動(dòng)力的生產(chǎn)率。隨著城市服務(wù)業(yè)比重的不斷提高，人口規(guī)模對(duì)城市發(fā)展的重要性將越來越高，相應(yīng)的，對(duì)于人口規(guī)模的不合理限制將損害城市的發(fā)展。[17]其次，外來人口（特別是來自內(nèi)地農(nóng)村的勞動(dòng)力）的利益受到損害，他們難以在城市立足，有很多農(nóng)民仍然滯留在土地上，導(dǎo)致中西部剩余勞動(dòng)力未能充分轉(zhuǎn)移，內(nèi)地的勞動(dòng)力要素回報(bào)遲遲難以上升，與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。

　　如果在城市內(nèi)部因?yàn)閼艏斐傻纳矸萜缫暤貌坏礁镜母淖儯敲措S著未來持續(xù)的城市化過程中更多的外來人口進(jìn)入城市就業(yè)，在城市內(nèi)部就會(huì)形成“本地人”和“外地人”之間“二元社會(huì)”分割的現(xiàn)象，導(dǎo)致外來人口在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)方面相對(duì)更差，并可能由此而進(jìn)一步擴(kuò)大城市內(nèi)部的收入差距。所有這些問題最終都將影響低收入階層的人力資本和物質(zhì)資本積累，加劇未來城市內(nèi)部不同人群之間的社會(huì)矛盾，給未來的城市治理、城市內(nèi)部的社會(huì)和諧發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長帶來巨大的挑戰(zhàn)。

　　第二、在保護(hù)耕地的目標(biāo)下，建設(shè)用地指標(biāo)不允許跨地區(qū)自由配置。

　　在中國的經(jīng)濟(jì)集聚和平衡發(fā)展這一對(duì)關(guān)系中，土地政策至關(guān)重要。一直到最近，中國政府仍然強(qiáng)調(diào)不允許跨省區(qū)市的土地“占補(bǔ)平衡”。換句話說，在保持18億畝耕地的目標(biāo)下，各個(gè)省區(qū)市都有自己的保護(hù)耕地指標(biāo)，不能被突破，沿海地區(qū)的一些城市即使迫切需要更多的建設(shè)用地指標(biāo)，也不能將可利用的建設(shè)用地指標(biāo)在地區(qū)間進(jìn)行再配置。除了保護(hù)耕地的目標(biāo)之外，政策制定者可能也試圖通過平均分配建設(shè)用地指標(biāo)，讓中國的中西部地區(qū)有更大的發(fā)展空間，從而推動(dòng)區(qū)域間的平衡發(fā)展。

　　但是，正如我們?cè)谇懊嬲撟C的那樣，限制土地的跨地區(qū)再配置雖然有利于保持不同地區(qū)在規(guī)模意義上的平衡，卻可能造成巨大的效率損失。我們還發(fā)現(xiàn)，中西部城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于非農(nóng)業(yè)人口的增長速度，與之相伴隨的是土地的大量浪費(fèi)。特別是在西部城市，每年非農(nóng)業(yè)人口增長速度要低于城市建成區(qū)面積擴(kuò)張速度近6個(gè)百分點(diǎn)，而在東部，土地的集約利用程度更高，兩個(gè)速度的差別僅僅約1.8個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，限制土地的跨地區(qū)配置并沒有改變經(jīng)濟(jì)集聚的客觀要求，城市間經(jīng)濟(jì)規(guī)模的差距有明顯的擴(kuò)大趨勢，而由于人口和土地的跨地區(qū)配置均受限制，城市間的人口規(guī)模差距、非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模差距和建成區(qū)面積差距都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)規(guī)模差距，變化速度也明顯更慢。[18]

　　第三、以GDP 增長為導(dǎo)向的晉升機(jī)制，扭曲了地方政府的治理行為。

　　中國政治體制的一個(gè)重要機(jī)制是，上一級(jí)政府通過考察下一級(jí)政府轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長的相對(duì)績效來晉升地方官員，而且這個(gè)機(jī)制在實(shí)證研究中已經(jīng)被證明的確是在被使用著。[19]這種為增長而競爭的激勵(lì)成為中國政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力源泉，它是有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)增長和資源配置的。[20]然而隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，以GDP 為導(dǎo)向的晉升機(jī)制，使得地方政府為了短期、局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而損害長期、全局的經(jīng)濟(jì)利益。

　　為了在GDP 競賽中名列前茅，同時(shí)，也為了獲得更多的就業(yè)和稅收，各地政府采用了各種各樣的以鄰為壑的手段，這些地方保護(hù)主義措施限制了要素（特別是勞動(dòng)力）和商品的自由流動(dòng)，極大地制約了大城市和大港口的空間集聚效應(yīng)，造成中國城市不僅普遍規(guī)模偏小，而且規(guī)模差距過小。[21]在勞動(dòng)力不能自由流動(dòng)的背景下，土地被禁止進(jìn)行跨區(qū)域再配置就成了一個(gè)政治上合意，但經(jīng)濟(jì)上缺乏效率的結(jié)果。

　　四、政策建議：土地和戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革

　　一系列的理論和實(shí)證研究表明，要進(jìn)一步釋放中國經(jīng)濟(jì)增長的潛能，就必須進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)再配置，要讓在城市里就業(yè)和生活的農(nóng)村勞動(dòng)力分享經(jīng)濟(jì)增長的成果，就必須逐步給他們城鎮(zhèn)戶籍和相應(yīng)的公共服務(wù)。一個(gè)具體的可以實(shí)施的政策是：全國統(tǒng)一規(guī)劃中新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)，以及農(nóng)村由于宅基地整理和復(fù)耕而增加的建設(shè)用地指標(biāo)，都可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置要與戶籍改革聯(lián)動(dòng)，哪里要更多的建設(shè)用地指標(biāo)，就必須相應(yīng)增加本地新增戶籍人口的數(shù)量，特別是要接納那些已經(jīng)在城市工作和生活的非戶籍人口。這一政策能夠在城市化進(jìn)程中提高經(jīng)濟(jì)集聚的水平，特別是促進(jìn)長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海灣地區(qū)城市群人口規(guī)模的適度擴(kuò)張，提高土地利用效率，讓更多勞動(dòng)力分享經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的好處，最終走向城市規(guī)模意義上的經(jīng)濟(jì)集聚與人均意義上的平衡發(fā)展。具體來說，這一改革方案分為以下三個(gè)方面：

　　首先，建立地區(qū)間土地利用指標(biāo)的交易機(jī)制是效率和平等兼顧的舉措。目前，中央政府向地方層層下達(dá)的農(nóng)業(yè)用地保護(hù)指標(biāo)相當(dāng)于同時(shí)界定了非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)的產(chǎn)權(quán)，如果允許不同的地方政府之間進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)（包括宅基地復(fù)耕和整理后新增的建設(shè)用地指標(biāo)）的交易，那就能夠在提高土地利用效率的同時(shí)，讓相對(duì)落后地區(qū)以此分享較發(fā)達(dá)地區(qū)的土地使用收益，而兩地之間土地利用效率的差距就是實(shí)現(xiàn)這種分享的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在土地指標(biāo)再配置的過程中，企業(yè)可以在沿海地區(qū)獲得相對(duì)更大的發(fā)展空間，兩地政府均可增加收入，而勞動(dòng)力可以在沿海地區(qū)獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的收入，因此，這是一個(gè)“多贏”的做法。

　　其次，勞動(dòng)力要和土地指標(biāo)一起流動(dòng)，推動(dòng)土地和戶籍制度的聯(lián)動(dòng)改革，讓更多的勞動(dòng)力分享經(jīng)濟(jì)集聚的好處。經(jīng)濟(jì)的集聚既能帶來更高的土地利用效率，也能夠帶來更多的就業(yè)崗位和更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率。如果土地在地區(qū)之間重新配置了，但勞動(dòng)力流動(dòng)卻不自由，或者更具體地來說，低技能勞動(dòng)力流動(dòng)受到了限制，那么，中國內(nèi)部各地區(qū)之間就可能會(huì)人均收入差距不斷擴(kuò)大，這一狀況就和發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家差距擴(kuò)大一樣。因此，伴隨著建設(shè)用地指標(biāo)的再配置，必須要求“買入”指標(biāo)的地方更多給予那些已經(jīng)在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和生活的農(nóng)村勞動(dòng)力城市戶籍。在這一過程中，未來中國要做的是，適度推進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化，讓勞動(dòng)力的地區(qū)間流動(dòng)不再基于公共服務(wù)的差異，而基于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的需求。需要指出的是，如果建設(shè)用地指標(biāo)的跨地區(qū)交易過于復(fù)雜，也可以直接通過中央政府的行政手段直接將新增建設(shè)用地指標(biāo)與新增戶籍人口掛鉤，[22]但是，與交易機(jī)制相比，土地和戶籍直接掛鉤的機(jī)制減少了農(nóng)村進(jìn)城人口的選擇權(quán)。相比之下，如果將建設(shè)用地指標(biāo)分配給個(gè)人，勞動(dòng)力就可以在選擇工作和生活地點(diǎn)的過程中，根據(jù)自己的獲益來決定將用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給何處，這就加強(qiáng)了地方政府對(duì)于建設(shè)用地指標(biāo)的競爭，提升了流動(dòng)勞動(dòng)力在分享城市化收益中的談判能力。

　　第三，改革地方政府官員績效的考核體制，對(duì)不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP 總量增長和人均增長的不同權(quán)重。如果實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力跨地區(qū)的自由流動(dòng)和土地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，那么，勢必造成內(nèi)地省份的經(jīng)濟(jì)總量增長相對(duì)較慢，這時(shí)，如果地方官員的績效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增長績效，那么，全國一盤棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到較落后地區(qū)的支持。因此，未來中國需要對(duì)官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時(shí)兼顧人均GDP （或人均收入）的增長和GDP 總量的增長，并且為這兩個(gè)目標(biāo)分別賦予一定的權(quán)重，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，GDP 總量增長目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高，而越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP 增長（或人均收入）增長目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高。更為根本的政策方向是，應(yīng)通過降低政府稅收占GDP 的比重來減少地方政府對(duì)于GDP 規(guī)模的盲目追求，更多地讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律來決定城市的合理規(guī)模和區(qū)域間布局。

　　特別需要指出的是，直接通過土地所有制改革來推動(dòng)勞動(dòng)力流動(dòng)、城市化和經(jīng)濟(jì)集聚的方案雖然好于目前的狀態(tài)，但是，也應(yīng)該對(duì)此方案的缺點(diǎn)保持冷靜。在中國，土地增值空間較大的土地位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，而擁有這部分地的農(nóng)民其實(shí)并不是勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)的主體，而作為流動(dòng)主體的那些勞動(dòng)力所擁有的土地實(shí)際上卻是比較偏遠(yuǎn)的，根本沒有轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地和增值的空間，即使土地所有制改革到位，他們可能也不會(huì)賣地，即使賣了，也得不到什么收入。更有甚者，即使他們將地賣了，人也進(jìn)城務(wù)工了，城市政府也沒有激勵(lì)給予他們平等的待遇和公共服務(wù)。從這一點(diǎn)來看，如果是將建設(shè)用地指標(biāo)的配置與戶籍制度的改革配套，農(nóng)民工向市民身份的轉(zhuǎn)變與他來自于哪里，放棄了哪塊土地并沒有關(guān)系，那就可以真正讓已經(jīng)在城市工作和生活的農(nóng)民工分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。

　　Why Combining Land and Hukou Reform ？

　　A Theoretical and Empirical Review on China ‘s City and RegionalDevelopment

　　Ming LU ，and Zhao CHEN

　　Abstract：Latest empirical studies show that the economic growthand land use efficiency of Chinese cities are increasingly lower fromthree main seaports to inland areas 500-600kilometers away.In contrast，in middle and western China ，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　the growth rate of urban land area is muchgreater than that of non-agricultural population，while land is moreintensively used in the east.Therefore ，we propose that the quotasof non-agricultural land should be reallocated across regions.As a requirement，cites in coastal areas that obtain more non-agricultural land quotas shouldbe responsible for giving more long-term migrants local urban Hukou.Combiningland and Hukou reform will serve as a new engine for China‘s economicgrowth，and allow more people to share the fruits of economic agglomeration.It’s a development path for balance through agglomeration.

　　Key Words ：Agglomeration，Balance，Land ，Hukou

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　　*陸銘：復(fù)旦大學(xué)和浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任，出生于1973年，籍貫安徽馬鞍山，主要從事勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。陳釗：復(fù)旦大學(xué)中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心副主任、教授，出生于1973年，籍貫浙江舟山，主要研究激勵(lì)與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展。通訊作者聯(lián)系方式：陸銘，上海市國權(quán)路600號(hào)復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，200433，電子郵件：lm@fudan.edu.cn.作者感謝許政的前期研究工作及對(duì)本文的貢獻(xiàn)，感謝北京大學(xué)林肯研究院和上海市重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目（B101）的研究支持。本研究是國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市和諧發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究：社會(huì)滿意度、收入分配與城鄉(xiāng)融合”（08BJL008）和教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)問題研究”（07JZD0023）的資助。

　　[①]World Bank，World Development Report 2009：Reshaping EconomicGeography ，2008.

　　　　[②]金煜、陳釗、陸銘，《中國的地區(qū)工業(yè)集聚：經(jīng)濟(jì)地理、新經(jīng)濟(jì)地理與經(jīng)濟(jì)政策》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2006年第4期，79-89頁。陸銘、陳釗，《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場整合與工業(yè)集聚》，上海人民出版社，2006.

　　　　[③]Fujita，M.，P.R.，Krugman and T.，Mori ，“The Role ofPorts in the Making of Major Cities ：Selfagglomeration and Hub-effect，”Journal of Development Economics ，1996，vol.49，pp.93-120；
Fujita，M.，P.R.，Krugman，and T.，Mori ，“On the Evolution ofHierarchical Urban Systems，”European Economic Review，1999，vol.43，pp.209-251.

　　　　[④]許政、陳釗、陸銘，《中國城市體系的“中心-外圍模式”——地理與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[⑤]陸銘，《土地跨區(qū)域配置：中國經(jīng)濟(jì)新的增長動(dòng)力》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[⑥]陸銘，《土地跨區(qū)域配置：中國經(jīng)濟(jì)新的增長動(dòng)力》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[⑦]許政、陳釗、陸銘，《中國城市體系的“中心-外圍模式”——地理與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[⑧]Au，Chun-Chung and J.Vernon Henderson ，“Are Chinese CitiesToo Small ？”Review of Economic Studies，2006，73（3），549-576.

　　　　[⑨]Fujita，M.，Henderson，V.，Kanemoto Y.，and T.，Mori，2004，“Spatial Distribution of Economic Activities in Japan and China，”in V.Henderson and J.-F.Thisse（eds ），Handbook of Urban and RegionalEconomics ，vol.4，North-Holland，2911-2977.

　　　　[⑩]但對(duì)于不到5%的分割過于嚴(yán)重的樣本點(diǎn)，市場分割是不利于本省經(jīng)濟(jì)增長的。參見陸銘、陳釗，《分割市場的經(jīng)濟(jì)增長——為什么經(jīng)濟(jì)開放可能加劇地方保護(hù)？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第3期，42-52頁。

　　　　[11]許政、陳釗、陸銘，《中國城市體系的“中心-外圍模式”——地理與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[12]王桂新，《人口與發(fā)展：上海、東京的比較》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2003年第6期，10-17頁。

　　　　[13]具體參見陳釗、陸銘，《在集聚中走向平衡——中國城鄉(xiāng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)證研究》，北京大學(xué)出版社2009年。

　　　　[14]參見《首都圈膨脹讓韓國地方不滿》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2008年4月15日。

　　　　[15]蔡昉、都陽、王美艷，《勞動(dòng)力流動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社2003年。

　　　　[16]Zhao Chen，Shiqing Jiang，Ming Lu and Hiroshi Sato ，“Howdo Heterogeneous Social Interactions Affect the Peer Effect in Rural-UrbanMigration ：Empirical Evidence from China，”LICOS Discussion Paper Series227/2008，Katholieke Universiteit Leuven.

　　　　[17]Au ，Chun-Chung and J.Vernon Henderson ，“Are Chinese CitiesToo Small ？”Review of Economic Studies，2006，73（3），549-576.

　　　　[18]陸銘，《土地跨區(qū)域配置：中國經(jīng)濟(jì)新的增長動(dòng)力》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009.

　　　　[19]Li ，Hongbin and Li-An Zhou ，“Political Turnover and EconomicPerformance ：the Incentive Role of Personnel Control in China ，”Journalof Public Economics ，2005，89，1743-1762.

　　　　[20]周黎安，《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期，33－40頁。王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，《中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第1期，4-16頁。

　　　　[21]相關(guān)的實(shí)證證據(jù)參見許政、陳釗、陸銘，《中國城市體系的“中心-外圍模式”——地理與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究》，復(fù)旦大學(xué)工作論文，2009；
Au，Chun-Chungand J.Vernon Henderson ，“Are Chinese Cities Too Small？”Review ofEconomic Studies，2006，73（3），549-576；
Fujita，M.，Henderson，V.，Kanemoto Y.，and T.，Mori ，2004，“Spatial Distribution ofEconomic Activities in Japan and China，”in V.Henderson and J.-F.Thisse（eds ），Handbook of Urban and Regional Economics ，vol.4，North-Holland，2911-2977.

　　　　[22]在一次筆者參加的學(xué)術(shù)研討會(huì)上，華生同時(shí)提出了建設(shè)用地指標(biāo)與戶籍直接掛鉤的政策思路，即如果城市需要新增建設(shè)用地指標(biāo)，中央政府就要求將一定數(shù)量的外來人口轉(zhuǎn)為本地戶籍人口。

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