�。壅�要］本文從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型學(xué)角度，分析了我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)——體制型風(fēng)險(xiǎn)，聚焦它的內(nèi)涵、成因和表現(xiàn)，最后提出在體制型風(fēng)險(xiǎn)治理路徑選擇上，應(yīng)建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)行政問(wèn)責(zé)制度，推動(dòng)體制重建來(lái)促進(jìn)機(jī)制更新，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的治理；
在體制型風(fēng)險(xiǎn)治理模式，應(yīng)從“沖擊－回應(yīng)”模式向“預(yù)防—主動(dòng)”模式轉(zhuǎn)變。

　　［關(guān)鍵詞］轉(zhuǎn)型期；
體制型風(fēng)險(xiǎn)；
成因及其治理

　�。刍�金項(xiàng)目］國(guó)家社科基金重大項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目“建立健全社會(huì)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系”（06&ZD025）。

　�。圩髡吆�(jiǎn)介］童文瑩，南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

　　林閩鋼，南京大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，江蘇南京，210093.

　　一、轉(zhuǎn)型期我國(guó)體制型風(fēng)險(xiǎn)的提出

　　中國(guó)正進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，一是中國(guó)正處于人均GDP1000-3000美元的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)期，2008年我國(guó)人均GDP 可達(dá)3000美元，人均GDP 從3000美元到5000美元時(shí)，則要進(jìn)入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。二是從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)來(lái)看，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特定階段出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有“風(fēng)險(xiǎn)共生”[1]現(xiàn)象。還有學(xué)者則是從全球化風(fēng)險(xiǎn)角度，提出了中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)”[2]的可能等等。無(wú)論是“共生”還是“復(fù)合”的風(fēng)險(xiǎn)，都需進(jìn)一步探討在全球本地化背景下，中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要類(lèi)型、成因及其治理等等問(wèn)題。

　　風(fēng)險(xiǎn)有多種形態(tài)和表現(xiàn)形式，從已有的研究來(lái)看，可以把它按出現(xiàn)的領(lǐng)域來(lái)分，可以分為政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。從來(lái)源上分，可以把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)劃分為：自然具有的風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、制度引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、政策決策造成的風(fēng)險(xiǎn)以及個(gè)人造成的風(fēng)險(xiǎn)等。開(kāi)啟社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型學(xué)分析（typological analysis）的是吉登斯（Anthony Giddens ），他從風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的角度，區(qū)分現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的不確定性為“外部風(fēng)險(xiǎn)”（external risk ）和“被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)”（manufacturedrisk）兩大類(lèi)[3].

　　吉登斯認(rèn)為，雖然風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)有多種多樣，諸如有來(lái)自外部的自然風(fēng)險(xiǎn)，如地震、洪水、瘟疫等，但風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)主要是指來(lái)自被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也就是來(lái)自人類(lèi)自己制造的各種風(fēng)險(xiǎn)，與以往外部自然風(fēng)險(xiǎn)占主要地位不同，被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)目前已經(jīng)是人類(lèi)發(fā)展至今所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)[4]，它是由人類(lèi)知識(shí)在有意或無(wú)意中創(chuàng)造出來(lái)的，是全球化的結(jié)果。例如，核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性、生態(tài)災(zāi)難、人口爆炸、全球經(jīng)濟(jì)的崩潰、投資市場(chǎng)的動(dòng)蕩等等。

　　因此，在現(xiàn)代意義上的“風(fēng)險(xiǎn)”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是風(fēng)險(xiǎn)的“人化”，也就是說(shuō)，隨著人類(lèi)活動(dòng)能力的增強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為自然風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藶榈牟淮_定性和未來(lái)的可能性；
另一方可以說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)的“制度化”和“制度化”的風(fēng)險(xiǎn)。隨著近代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，在人類(lèi)活動(dòng)的主要領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)）中，人類(lèi)都創(chuàng)造了一系列實(shí)現(xiàn)自身活動(dòng)目標(biāo)的環(huán)境和規(guī)范性框架，在特定社會(huì)運(yùn)行中形成了特定的體制，這也帶來(lái)了另外一種風(fēng)險(xiǎn)，即整合失調(diào)、控制失靈的風(fēng)險(xiǎn)，從而使風(fēng)險(xiǎn)的“制度化”轉(zhuǎn)變成“制度化”風(fēng)險(xiǎn)。

　　在吉登斯依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源劃分風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別的基礎(chǔ)上，把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型學(xué)分析進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)者當(dāng)屬迪恩（Mitchell Dean ）和斯特萊登（Piet Strydom），其中斯特萊登以人類(lèi)的認(rèn)知程度為標(biāo)準(zhǔn)，把風(fēng)險(xiǎn)分為已知的、疑似的以及假定的。與風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)的領(lǐng)域：生態(tài)、個(gè)人、社會(huì)、政治、道德，形成二維劃分體系，形成了15個(gè)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型[5].

　　以上有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)理論的研究，對(duì)認(rèn)識(shí)中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有較大的借鑒意義。但是，中國(guó)的發(fā)展軌跡是一個(gè)典型的后發(fā)國(guó)家追趕模式，其發(fā)展的起點(diǎn)是較為落后、封閉的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，而目前仍處于快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化過(guò)程之中，因此，不能簡(jiǎn)單地套用作為后工業(yè)社會(huì)分析工具的風(fēng)險(xiǎn)理論來(lái)討論中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　從目前中國(guó)正在經(jīng)歷的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程來(lái)看，這其中不僅要完成從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，還要進(jìn)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度轉(zhuǎn)軌。在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)成為社會(huì)運(yùn)行的支配目標(biāo)的同時(shí)，政治行政系統(tǒng)日益偏離原有的社會(huì)管制軌道，更多的是指向市場(chǎng)、服務(wù)社會(huì)。因此，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型從體制的意義上說(shuō)，是在新舊體制轉(zhuǎn)換的過(guò)程中逐步推進(jìn)的，在這一過(guò)程中，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期不可避免地存在體制整合失調(diào)、控制失靈的現(xiàn)象，并成為引發(fā)諸多社會(huì)危機(jī)的一個(gè)重要原因。

　　為了較為全面地體現(xiàn)中國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要特征，本文提出“體制型風(fēng)險(xiǎn)”這一概念。所謂體制型風(fēng)險(xiǎn)，就是指在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于社會(huì)治理能力的滯后于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的變化，而產(chǎn)生社會(huì)損失的可能性。

　　體制型風(fēng)險(xiǎn)最直接的體現(xiàn)就是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)新舊體制或新舊機(jī)制的更替所帶來(lái)的不一致和不協(xié)調(diào)，更多時(shí)候會(huì)出現(xiàn)時(shí)間上的錯(cuò)位和滯后，即舊體制或機(jī)制被取締或者不再發(fā)生作用了，但新舊體制或機(jī)制卻未能及時(shí)產(chǎn)生或發(fā)揮應(yīng)有的作用，在大多數(shù)情況下，體制變遷是在由歷史所確定的特定的制度結(jié)構(gòu)中發(fā)生，并以這個(gè)現(xiàn)行的體制為條件的，它不可避免地造成了體制變遷的時(shí)序性差異。在這個(gè)意義上，套用貝克的話說(shuō)，體制型風(fēng)險(xiǎn)“成為了政治動(dòng)員的主要力量”[6]，成為一種造成傳統(tǒng)政治范疇過(guò)時(shí)的話語(yǔ)體系。

　　三、轉(zhuǎn)型期中國(guó)體制型風(fēng)險(xiǎn)的成因和表現(xiàn)

　　體制型風(fēng)險(xiǎn)是隨著社會(huì)發(fā)展積累的風(fēng)險(xiǎn)因素和人們對(duì)其感知的變化而不斷演變的社會(huì)性概念。在人類(lèi)先后經(jīng)歷了主要關(guān)注自然風(fēng)險(xiǎn)威脅、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)威脅和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)威脅之后[7]，進(jìn)入二十一世紀(jì)，體制型風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的主要對(duì)象。2003年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在其國(guó)際未來(lái)計(jì)劃中，進(jìn)行了一項(xiàng)以面臨新型風(fēng)險(xiǎn)威脅的可能性為內(nèi)容的研究，并出版了名為《Emerging SystemicRisks in the 21st Century ：An Agenda for Action 》的報(bào)告。該報(bào)告在繼續(xù)著眼于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)威脅的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)考察了未來(lái)數(shù)十年間影響風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的諸多趨勢(shì)和致因，指出未來(lái)社會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)的因素，主要來(lái)自人口、環(huán)境、技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)四個(gè)方面，這些因素改造了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，卻導(dǎo)致了新型風(fēng)險(xiǎn)，使不同風(fēng)險(xiǎn)的致因之間和同一風(fēng)險(xiǎn)的不同致因之間發(fā)生互動(dòng)效應(yīng)，從而給社會(huì)造成遠(yuǎn)甚于單一風(fēng)險(xiǎn)的綜合性影響。

　　自從2002－2003年我國(guó)SASS事件后，導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的體制型風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)始受到人們的廣泛關(guān)注，體制在這里通常指體制制度，是制度形之于外的具體表現(xiàn)和實(shí)施形式，是管理經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)生活各個(gè)方面事務(wù)的規(guī)范體系。例如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制、經(jīng)濟(jì)體制、軍事體制、教育體制、科技體制等。制度決定體制內(nèi)容并由體制表現(xiàn)出來(lái)，體制的形成和發(fā)展要受制度的制約。一種制度可以通過(guò)不同的體制表現(xiàn)出來(lái)。例如，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度既可以采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的做法，也可以采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的做法。機(jī)制通常指制度機(jī)制，機(jī)制通過(guò)制度系統(tǒng)內(nèi)部組成要素按照一定方式的相互作用實(shí)現(xiàn)其特定的功能。制度機(jī)制運(yùn)行規(guī)則都是人為設(shè)定的，具有強(qiáng)烈的社會(huì)性。如競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等[8].體制型風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，表現(xiàn)形式多樣，有如下主要類(lèi)型：

　�。ㄒ唬�體制真空風(fēng)險(xiǎn)。把體制引入風(fēng)險(xiǎn)研究中，從體制與風(fēng)險(xiǎn)的二維關(guān)系來(lái)看，體制真空風(fēng)險(xiǎn)的成因主要是社會(huì)對(duì)制度的供給不能滿足社會(huì)對(duì)制度的需求而引起的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期表現(xiàn)得最為突出，因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)快速發(fā)展，對(duì)舊制度的拋棄速度很快，而新制度的供給又跟不上。社會(huì)就會(huì)處于一種無(wú)制度支撐的“真空”狀態(tài)，這種狀態(tài)會(huì)帶來(lái)極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如在中國(guó)當(dāng)前，舊的城鄉(xiāng)二元管理模式已經(jīng)越來(lái)越不適合社會(huì)的發(fā)展，在這種情況下，沒(méi)有新制度支撐的社會(huì)“非均衡”狀態(tài)就出現(xiàn)了：“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出，城市治安日益嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大等等問(wèn)題。所有這些都是由于制度需求與供給的非均衡狀態(tài)而可能必然引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　從發(fā)生機(jī)理角度，體制真空風(fēng)險(xiǎn)的成因可以是：其一，舊的體制無(wú)法解決新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；
或其二，確立新的體制無(wú)法解決舊的風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ�）體制變遷風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)2002-2003年我國(guó)SASS事件回溯中，我們發(fā)現(xiàn)體制和風(fēng)險(xiǎn)之間還不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，為了進(jìn)一步說(shuō)明體制和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，又需要引進(jìn)體制和機(jī)制問(wèn)題。體制的形成和確立具有即時(shí)性的特點(diǎn)；
而機(jī)制的形成和確立則有過(guò)程性的特點(diǎn)。體制和機(jī)制的不一致和矛盾也會(huì)造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　從發(fā)生機(jī)理角度，體制剛性風(fēng)險(xiǎn)的成因主要是：新體制和舊機(jī)制不一致的問(wèn)題。從1984年我國(guó)實(shí)行體制改革起，就進(jìn)行了許多體制層面上的改革，如社會(huì)保障體制的改革、法律體制的改革、文化體制的改革、醫(yī)療體制的改革、住房體制的改革、教育體制的改革、金融體制的改革等等，2008年春，國(guó)務(wù)院又推出大部制的改革，在這些體制改革后都不同程度都出現(xiàn)了機(jī)制匹配滯后的問(wèn)題。

　　如在當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)變時(shí)期，中國(guó)政治體制正從權(quán)力集中的政治體制向更加公平、正義、民主的政治體制轉(zhuǎn)變。在這種重大變革的歷史時(shí)期，傳統(tǒng)的利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制被打破，但成熟的、公平合理的利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制并沒(méi)有迅速形成。新的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制形成過(guò)程之間的矛盾可以說(shuō)是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)許多問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。又如目前我國(guó)自主創(chuàng)新迫切需要解決的問(wèn)題，一方面是體制問(wèn)題，一方面是機(jī)制問(wèn)題。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，沒(méi)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，企業(yè)缺乏研發(fā)系統(tǒng)，而現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)成了市場(chǎng)的主體，要形成以企業(yè)為主體的產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的自主創(chuàng)新體系，這是有中國(guó)特色的體制。而機(jī)制問(wèn)題歸根結(jié)底是尊重人才和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，從小學(xué)教育開(kāi)始，一直到大學(xué)教育、研究生教育，都要注重培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神，在學(xué)術(shù)上要鼓勵(lì)創(chuàng)新，鼓勵(lì)不同見(jiàn)解，因此這樣的機(jī)制形成需要一定的時(shí)間和過(guò)程。

　　如果把風(fēng)險(xiǎn)、體制和機(jī)制放到管理運(yùn)行模式來(lái)考察，我們可以看到，在風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下，我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的運(yùn)行模型主要表現(xiàn)為：

　　在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，舊的體制和機(jī)制無(wú)法解決新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（第一種狀態(tài)）；
在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，體制發(fā)生了變化，但機(jī)制變化滯后，形成新的體制無(wú)法解決新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（第二種狀態(tài)）；
在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，體制和機(jī)制都發(fā)生了變化，但新的體制和機(jī)制可能無(wú)法解決新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（第三種狀態(tài)）。兩個(gè)或兩個(gè)以上因數(shù)的相互作用導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇，其中一種體制型風(fēng)險(xiǎn)在另一種體制型風(fēng)險(xiǎn)的作用下發(fā)生演化，后者反過(guò)來(lái)影響前者的變化，從而改變整個(gè)態(tài)勢(shì)的發(fā)展。（第四種狀態(tài)，可稱(chēng)體制型風(fēng)險(xiǎn)的耦合），因此，本文把這種在外來(lái)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)體制和機(jī)制的作用所引發(fā)的體制和機(jī)制變遷的我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的運(yùn)行模型稱(chēng)為“沖擊－回應(yīng)”模式（impact-response model ）。

　　三、轉(zhuǎn)型期我國(guó)體制型風(fēng)險(xiǎn)的治理方略

　�。ㄒ唬�體制型風(fēng)險(xiǎn)治理路徑選擇：建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)行政問(wèn)責(zé)制度，推動(dòng)體制重建來(lái)促進(jìn)機(jī)制更新，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的治理

　�。�1）要從風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的“有組織地不負(fù)責(zé)任”入手。正如貝克所說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)一旦出現(xiàn)就會(huì)自然而然地產(chǎn)生責(zé)任問(wèn)題，而人們?cè)谔幚磉@些風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中總是想法設(shè)法回避責(zé)任�！懊詫m式的公共機(jī)構(gòu)都是這樣安排的，即恰恰是那些必須承擔(dān)責(zé)任的人可以獲準(zhǔn)離職以逃避責(zé)任。我認(rèn)為，這是這種風(fēng)險(xiǎn)判斷中最引人注意的方面之一，即有組織地不負(fù)責(zé)任。其含義在于，第一次現(xiàn)代化所提出的用以明確責(zé)任和分?jǐn)傎M(fèi)用的一切方法手段，如今在風(fēng)險(xiǎn)全球化的情況將會(huì)導(dǎo)致完全相反的結(jié)果，即人們可以向一個(gè)又一個(gè)主管機(jī)構(gòu)求助并要求它們負(fù)責(zé)，而這些機(jī)構(gòu)則會(huì)為自己開(kāi)脫，并說(shuō)‘我們與此毫無(wú)關(guān)系’；
或者說(shuō)‘我們?cè)谶@個(gè)過(guò)程中只是一個(gè)次要的參與者’。在這種過(guò)程中，是根本無(wú)法查明誰(shuí)該負(fù)責(zé)的”。[9]

　　在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，科層制的弱點(diǎn)就充分暴露出來(lái)，因?yàn)樗�所面�?duì)的風(fēng)險(xiǎn)在來(lái)源上是多樣的，在影響上是發(fā)散性的。如果單個(gè)組織及其成員只對(duì)本組織或部門(mén)負(fù)責(zé)，那么就可能造成風(fēng)險(xiǎn)影響范圍的擴(kuò)散、影響后果的擴(kuò)大，出現(xiàn)所謂的“有組織的不負(fù)責(zé)任”或“組織性無(wú)政府”狀態(tài)。

　　違反法定義務(wù)而追究行政責(zé)任是傳統(tǒng)的責(zé)任追究依據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則把政府責(zé)任從機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到社會(huì)，從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向社會(huì)負(fù)責(zé)從上級(jí)的追究轉(zhuǎn)向由上級(jí)與社會(huì)共同對(duì)政府責(zé)任的追究。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，行政責(zé)任追究制發(fā)生了變遷。因此，科層制的單向或縱向責(zé)任機(jī)制必須被多層次、多維度的復(fù)合公共責(zé)任所替代。

　�。�2）要從建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)行政問(wèn)責(zé)制度入手。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)行政問(wèn)責(zé)是指行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在所管轄的部門(mén)或工作范圍內(nèi)在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)不履行或不正確履行職責(zé)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　以致使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，給社會(huì)和行政機(jī)關(guān)造成不良影響或后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的一種制度。行政問(wèn)責(zé)是一種內(nèi)部監(jiān)督程序，一般的啟動(dòng)程序是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的故意或過(guò)失、不正確履行或不履行職務(wù)的行為追究責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)是伴隨著現(xiàn)代責(zé)任政府而產(chǎn)生，來(lái)源于西方。2002年爆發(fā)“非典”之后逐漸在全國(guó)形成的行政問(wèn)責(zé)制正反應(yīng)了治理發(fā)展的趨勢(shì)。建立一套適宜的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，將會(huì)極大地推動(dòng)體制和機(jī)制的重建。

　�。ǘ�）體制型風(fēng)險(xiǎn)治理模式：從“沖擊－回應(yīng)”模式向“預(yù)防—主動(dòng)”模式轉(zhuǎn)變

　　國(guó)外社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的主流趨勢(shì)是更加注重風(fēng)險(xiǎn)管理的上游機(jī)制，即把風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)口前移到：風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃[10]，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管理在當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)更越來(lái)越注重預(yù)防，突出“未雨綢繆，防患未然”的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)采取相應(yīng)的預(yù)防措施，減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演化成社會(huì)危機(jī)的可能性，降低風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)的損失。

　　體制型風(fēng)險(xiǎn)治理一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)在于：政府只有在政策、規(guī)劃、資源的管理方面有效地實(shí)施了風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理，才能有效地預(yù)防、疏緩和降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失。因此，針對(duì)我國(guó)體制型風(fēng)險(xiǎn)“沖擊－回應(yīng)”模式，本文提出要向“預(yù)防—主動(dòng)”模式轉(zhuǎn)變。

　　“預(yù)防—主動(dòng)”核心在于提高政府和社會(huì)應(yīng)對(duì)體制型風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)的能力�！邦A(yù)防—主動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)治理模式是指運(yùn)用系統(tǒng)的方式，確認(rèn)、分析、評(píng)價(jià)、處理、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。即把風(fēng)險(xiǎn)的管理與政府政策管理、計(jì)劃和項(xiàng)目管理、資源的管理有機(jī)的整合在一起，并在政府管理的過(guò)程中，突出風(fēng)險(xiǎn)的分析和風(fēng)險(xiǎn)的管理，這包括建立風(fēng)險(xiǎn)管理的能動(dòng)環(huán)境；
確認(rèn)主要的風(fēng)險(xiǎn)；
分析和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)；
確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)管理的能力和資源；
發(fā)展有效的方法以降低風(fēng)險(xiǎn)；
設(shè)計(jì)和建立有效的管理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的控制，有以下幾個(gè)關(guān)鍵方面：

　�。�1）完善社會(huì)安全閥。社會(huì)安全閥是一種“預(yù)防—主動(dòng)”的安全設(shè)置，完善和建設(shè)各種社會(huì)安全閥的渠道可以包括如下方面：第一，定期召開(kāi)各種協(xié)商會(huì)議，聽(tīng)取各個(gè)階層的代表對(duì)政府重大決策的意見(jiàn)，讓政府可以協(xié)調(diào)各個(gè)階層的利益。第二，允許公民在法律程序內(nèi)進(jìn)行游行、集會(huì)、示威活動(dòng)，表達(dá)他們的不滿，維護(hù)他們的權(quán)利。第三，輿情調(diào)查機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行國(guó)情調(diào)查和民情民意調(diào)查，并將信息準(zhǔn)確傳遞到管理層。第四，允許傳播媒介進(jìn)行輿論監(jiān)督，歡迎廣大群眾通過(guò)媒體的社會(huì)輿論發(fā)表見(jiàn)解和提出批評(píng)。第五，開(kāi)展定期的或不定期的各種形式的領(lǐng)導(dǎo)與群眾的對(duì)話活動(dòng)，溝通管理層與社會(huì)基層的信息，把可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)搞清楚，把可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)人群搞清楚，把可能引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)問(wèn)題搞清楚。第六，做好上訪與信訪工作，開(kāi)展機(jī)關(guān)干部“大接訪”、“大下訪”等活動(dòng)，通過(guò)下到社區(qū)解決問(wèn)題，化解基層社會(huì)的矛盾與沖突，消除各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。第七，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的橋梁作用，發(fā)揮民間組織在調(diào)解社會(huì)矛盾與沖突中的作用。安全閥制度一方面通過(guò)阻止其它方面可能的沖突或通過(guò)減輕其破壞性的影響，而有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；
另一方面社會(huì)安全閥顯露社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的信號(hào)，為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供幫助。

　�。�2）做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，往往是突然的，但它的發(fā)生和發(fā)展都會(huì)有一個(gè)過(guò)程。通過(guò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)機(jī)制和報(bào)警機(jī)制，使社會(huì)能做好應(yīng)對(duì)的可能，在一定意義上，能減少社會(huì)的損失。第一，需要建立一套社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。通過(guò)這套指標(biāo)系統(tǒng)，可以全面監(jiān)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)警源、評(píng)價(jià)警情程度、預(yù)警社會(huì)危害。第二，建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)。圍繞社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的內(nèi)容，開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，廣泛收集相關(guān)數(shù)據(jù)。建立依靠計(jì)算機(jī)輔助管理的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，完成數(shù)據(jù)的錄入、分類(lèi)、匯總、儲(chǔ)存、更新及數(shù)據(jù)計(jì)算工作。第三，進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的專(zhuān)家評(píng)估。在充分掌握信息的基礎(chǔ)上，需要專(zhuān)家對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，確定警情和警限。

　�。�3）注重防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)。在全球化的背景下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了很大變化，特別是全球化下人們所面臨的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)愈來(lái)愈大且多樣，而且更重要的是，體制型風(fēng)險(xiǎn)會(huì)以各種風(fēng)險(xiǎn)相疊加，以各種形式表現(xiàn)出來(lái)。正是在這種背景下，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)不僅僅是關(guān)注對(duì)個(gè)人提供物品或服務(wù)，而是關(guān)注社區(qū)和社會(huì)以及更廣闊的社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)結(jié)構(gòu)，所以，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力建設(shè)重點(diǎn)也不再是關(guān)于緩和個(gè)體需求或?qū)で蠹�體利益。相反，它是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的防范和風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的配置。

　　第一，建構(gòu)共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制�，F(xiàn)今人們已不再生活在兩極世界里，國(guó)家沒(méi)有了（傳統(tǒng)安全意義上的）敵人，卻不得不面對(duì)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。體制型風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)超出了工業(yè)社會(huì)的控制力，風(fēng)險(xiǎn)也因此成為進(jìn)行政治和社會(huì)動(dòng)員的最強(qiáng)符號(hào)，因此，應(yīng)該在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營(yíng)利組織之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，充分動(dòng)員一切社會(huì)力量，共同應(yīng)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)�，F(xiàn)代社會(huì)，政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)（或社群）之間應(yīng)該保持某種平衡，全社會(huì)都應(yīng)參與到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的界定、討論和決策中，而參與的擴(kuò)大和深入使公眾了解可行的方案。

　　第二，要加強(qiáng)政府的適應(yīng)性。體制型風(fēng)險(xiǎn)的空間擴(kuò)張性和時(shí)間延展性，使得這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)必須從時(shí)時(shí)處處入手，避免風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，由可能性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成后果嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。政府的適應(yīng)性的目標(biāo)是就地及時(shí)解決問(wèn)題，政府首先要明確自己的職能范圍，在社會(huì)事務(wù)管理上重新界定目標(biāo)函數(shù)，重視應(yīng)對(duì)政策的積極性和預(yù)防性，針對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)采取靈活的治理，使政府精力更多地用在防患于未然。

　　第三，發(fā)揮政府在治理體系中的領(lǐng)航作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的矛盾和問(wèn)題可能更復(fù)雜、更突出，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、組織形式、分配方式、價(jià)值取向等日趨多元化。多元化本身可能使社會(huì)充滿了生機(jī)和活力，也可能使社會(huì)充滿了風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)社會(huì)從某種程度上來(lái)說(shuō)正處于一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期，教育、衛(wèi)生、就業(yè)、分配、社會(huì)保障、社會(huì)管理等方面存在的各種問(wèn)題和矛盾成為不和諧的主要因素。如何將多元力量整合凝聚起來(lái)抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)關(guān)鍵的因素就是強(qiáng)有力的政府。沒(méi)有政府的主導(dǎo)，沒(méi)有一個(gè)獲得社會(huì)認(rèn)同的統(tǒng)一力量，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧。同樣，抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、市場(chǎng)、公民等都在其中發(fā)揮作用。但是，只有政府才能通過(guò)公共政策對(duì)全社會(huì)進(jìn)行有效的利益協(xié)調(diào)，使各利益主體各盡其能、各享其成、各得其所。

　　　�。蹍⒖嘉墨I(xiàn)］

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　　　　[1]鄭杭生，洪大用。中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)安全隱患與對(duì)策[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)。2004，（5）。

　　　　[2]楊雪冬等。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與秩序重建[J].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.36.

　　　　[3]吉登斯。失控的世界[M].南昌：江西人民出版社，2001.22；
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　　　　[4]吉登斯。失控的世界[M].南昌：江西人民出版社，2001.22；
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　　　　[5]Piet Strydom，2002，Risk ，Environment and Society，Buckingham：Open University Press，p.81.

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　　　　[7]史培軍等。建立中國(guó)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系[J].2005，（1）。

　　　　[8]程德明，唐亞平。怎樣理解制度、體制和機(jī)制的內(nèi)涵及相互關(guān)系[N].解放軍報(bào)。2006-12-20.

　　　　[9]薛曉源，周戰(zhàn)超。全球化與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。2005，23.

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　　來(lái)源：《社會(huì)科學(xué)研究》2009年第5期

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