金融危機(jī)引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)大幅度下滑，暴露出我國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)問題——實(shí)物經(jīng)濟(jì)尤其是低附加值產(chǎn)業(yè)的過度開發(fā)與某些服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足的矛盾，通過體制改革推動教育、科技、文化等服務(wù)業(yè)的發(fā)展，尤其是民辦教育的發(fā)展應(yīng)提到戰(zhàn)略高度給予重視。

　　一、民辦教育存在的體制問題

　　30年改革開放的重大成果之一，就是重新發(fā)展了民辦教育。按照官方的定義，所謂民辦教育是指非財(cái)政性的投資辦學(xué)，它包括個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等利用非財(cái)政資金舉辦教育機(jī)構(gòu)。當(dāng)初搞民辦教育顯然是舒解財(cái)政教育資金不足的權(quán)宜之計(jì)，今天它已成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，并顯示出強(qiáng)大的生命力。

　　民辦教育（機(jī)構(gòu)）的興起對中國教育事業(yè)的大發(fā)展功不可沒。一是彌補(bǔ)了被稱為“公辦”教育供給的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全國各類民辦學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)約11萬所，在校學(xué)生2700萬人。也有學(xué)者認(rèn)為，2005年，學(xué)歷和非學(xué)歷教育在校學(xué)生達(dá)3057萬人；
二是民辦教育的興起打破了公辦教育的“大一統(tǒng)”或壟斷局面，為教育的多元化發(fā)展和競爭作出了貢獻(xiàn)；
三是改善教育公平，提高教育效率，擴(kuò)大教育自由，創(chuàng)新辦學(xué)思路和教育方式，推動教育改革，并為中國教育體制改革提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)；
四是減輕了財(cái)政辦學(xué)的壓力，促進(jìn)了教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，民辦教育（機(jī)構(gòu)）從無到有，是在舊體制向新體制轉(zhuǎn)型或過渡中產(chǎn)生的。它必然帶有過渡時(shí)期的“模糊”特征或非驢非馬的體制特征。正由于體制不清、身份不明，民辦教育缺乏長期戰(zhàn)略，很難做大做強(qiáng)，一些中小民辦教育機(jī)構(gòu)甚至陷入種種困局之中。

　　1、準(zhǔn)入規(guī)則的矛盾和混亂

　　準(zhǔn)入規(guī)則是指民辦教育者辦學(xué)性質(zhì)、條件、資質(zhì)等法規(guī)和政策性的規(guī)定。本文僅討論辦學(xué)性質(zhì)的規(guī)則問題。我國恢復(fù)非財(cái)政投入性質(zhì)的辦學(xué)始于上世紀(jì)80年代中期，當(dāng)初稱為利用社會力量辦學(xué)。發(fā)展民間力量辦學(xué)顯然是英明之舉。但是應(yīng)當(dāng)看到，與西方發(fā)達(dá)國家由教會和有財(cái)產(chǎn)的貴族辦學(xué)的非營利性目的不同（非營利性不是不要盈利，而是指不要投資收益），大多數(shù)不太富裕的中國人辦教育則是一種謀生手段或謀利的職業(yè)，其中不少人是作為產(chǎn)業(yè)來投資的，追求回報(bào)是題中之義。辦學(xué)的營利性是顯而易見的。當(dāng)然，投資辦學(xué)以營利為目的也沒有什么不好，就像許多追求價(jià)值增殖的市場經(jīng)營者也為社會提供使用價(jià)值一樣，民辦教育者在實(shí)現(xiàn)營利之時(shí)也為社會培養(yǎng)了人才。何況當(dāng)初一些人是借貸辦教育，不營利又如何還債？問題出在：我國的法律法規(guī)和政策對辦學(xué)的性質(zhì)進(jìn)行了種種限制。例如，《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)”。這種脫離實(shí)際的法規(guī)顯然使民辦教育者陷入尷尬境地。要么違法提取利潤，要么作假，轉(zhuǎn)移成本，抽逃資金，搞變相營利。更重要的是，由于投資及其收益沒有法律保障，機(jī)會主義盛行，民辦教育機(jī)構(gòu)何以做大做強(qiáng)？為了擺脫立法的困境，其后頒布的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》又允許 “合理回報(bào)”，即從辦學(xué)剩余并扣除發(fā)展基金后可提取利潤�！洞龠M(jìn)法》及其實(shí)施條例雖解決了辦學(xué)者投資回報(bào)的合法性問題，但卻與上位法的《教育法》中的禁止 “以營利為目的辦學(xué)”規(guī)定相矛盾。換句話說，如果禁止民辦教育營利，則不應(yīng)有什么投資回報(bào)之說，如果允許民辦教育營利，不僅有利潤回報(bào)，而且應(yīng)明確投資者的產(chǎn)權(quán)。如果歸誰所有的產(chǎn)權(quán)不清，按什么方式進(jìn)行分配不明，就會帶來民辦教育該不該收營業(yè)稅和所得稅？按什么規(guī)則定收稅？該不該給予財(cái)政補(bǔ)貼和支持？土地使用是否給予優(yōu)惠？終止后又如何清算等等一系列問題。

　　2、監(jiān)管規(guī)則的混亂

　　教育準(zhǔn)入規(guī)則的不確定性和矛盾必然引起教育監(jiān)管的混亂，因?yàn)槿魏我粋�(gè)事業(yè)或企業(yè)單位，不論其提供的產(chǎn)品是服務(wù)類還是非服務(wù)類，都涉及出資人和該團(tuán)體（事業(yè)、企業(yè)、社團(tuán)）的法律地位，產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品的性質(zhì)及社會管理等法律、稅收和行政監(jiān)管問題。如果法律法規(guī)含混，產(chǎn)權(quán)管理、工商法人登記管理、稅收管理、教育行政管理等具體的部門規(guī)章就不可能無歧義性，甚至模糊不清，就可能與實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致一些民辦學(xué)校屢屢發(fā)生產(chǎn)權(quán)、稅收、行政等方面的糾紛以及違規(guī)違法和短期行為，如抽逃資金，虛增成本轉(zhuǎn)移利潤，變相亂收費(fèi)，投入不足，克扣費(fèi)用，教學(xué)質(zhì)量低劣等等。

　　二、改革的方向

　　如何解決上述問題？必須從法律和制度層面上進(jìn)行解決。改革的方向是界定民辦教育的性質(zhì)，放開管制，引導(dǎo)和規(guī)范多元資金投向教育領(lǐng)域，形成多元化辦學(xué)的發(fā)展格局和分類管理的教育體制。

　　1、民辦教育（機(jī)構(gòu)）的性質(zhì)

　　民辦教育（機(jī)構(gòu)）的性質(zhì)歷來眾說紛紜、爭論不休。我認(rèn)為可以從以下幾個(gè)層面進(jìn)行界定：

　　（1）機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。民辦教育機(jī)構(gòu)屬于什么性質(zhì)？具備什么樣的法律地位，按何種方式進(jìn)行注冊登記？現(xiàn)有的民辦教育機(jī)構(gòu)一律被定義為“民辦非企業(yè)組織”。比照我國民法通則的四類法人：國家機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人，“民辦非企業(yè)組織”處于“四不像”地位。在西方發(fā)達(dá)國家，“民辦”教育可分為企業(yè)法人和公益性的社團(tuán)、財(cái)團(tuán)法人兩大類。因此，我們的民辦學(xué)校（或機(jī)構(gòu)）是否一定要登記為“民辦非企業(yè)”？換句話說，是否允許舉辦者（出資人）用“企業(yè)”的方式辦學(xué)校？我認(rèn)為可以。我們國家過去有、外國也有過企業(yè)式的“私立”辦學(xué)。是按“企業(yè)”還是按“事業(yè)”來辦學(xué)，應(yīng)由舉辦者自由選擇。關(guān)鍵在于：能否遵守辦學(xué)規(guī)則“按軌道行車”，“按規(guī)則出牌”。如果用“企業(yè)”的方式辦學(xué)，就要接受企業(yè)規(guī)則的監(jiān)管，比如照章納稅等等。如果按公益事業(yè)辦學(xué)則應(yīng)當(dāng)享受財(cái)政、土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策。

　�。�2）產(chǎn)品性質(zhì)。民辦學(xué)校是否一定要提供公共產(chǎn)品？我曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)，就其教育本身的技術(shù)性質(zhì)而言（如果量化到一個(gè)具體的學(xué)校），它不具備經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共產(chǎn)品性質(zhì)，即不符合薩繆爾森判定公共品的兩基準(zhǔn)：非排他性和非競爭性。教育只是一種外部性很強(qiáng)的特殊產(chǎn)品。當(dāng)財(cái)力允許并且教育價(jià)值選擇優(yōu)先時(shí)，基礎(chǔ)教育才成為人工的公共品。大多數(shù)國家都是在工業(yè)化的起飛階段后才提供基礎(chǔ)教育的“公共品”的。公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)為是否收費(fèi)，如果免費(fèi)即公共產(chǎn)品。但是，應(yīng)由國家提供免費(fèi)的基礎(chǔ)教育，而不能強(qiáng)迫私立學(xué)校進(jìn)行免費(fèi)的基礎(chǔ)教育。因此，民辦教育及其舉辦者可以提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的教育，也可提供收費(fèi)的私人產(chǎn)品的教育，應(yīng)當(dāng)允許其自由選擇。當(dāng)然，國家提供免費(fèi)的基礎(chǔ)教育，可采取市場的方式，如可采取委托協(xié)議，指標(biāo)競價(jià)，由公辦學(xué)校和民辦學(xué)校等“供方”采購。也可采取補(bǔ)“需方”的辦法，比如，通過發(fā)教育券給義務(wù)教育者擇校入讀等等。免費(fèi)基礎(chǔ)教育不一定由政府直接包辦和直接生產(chǎn)。

　　（3）出資的性質(zhì)。出資的性質(zhì)分為公益性和私益性。所謂公益性指無償資助或贊助他人（社會）的行為，而不是指產(chǎn)品（服務(wù)）的社會性（使用價(jià)值）。任何產(chǎn)品（服務(wù)）都是為社會而“生產(chǎn)”的，都具有使用價(jià)值，不能以使用價(jià)值的“社會性”來劃分公益性和私益性的界限。那么，民辦教育是否一定要非營利性或公益性？我認(rèn)為不一定。判定舉辦者（出資人）及其教育機(jī)構(gòu)是否公益性的主要標(biāo)準(zhǔn)為是否屬于營利性質(zhì)。公益性的核心就是非營利性，即出資人不追求投資回報(bào)，不要求投資所有權(quán)，相當(dāng)于免費(fèi)出資，如各種無償?shù)木柚�、贊助等等。如果出資人追求非營利性，其辦學(xué)機(jī)構(gòu)就表現(xiàn)為公共事業(yè)的性質(zhì)即公益性，在法律上則應(yīng)享受財(cái)團(tuán)（社團(tuán)）法人或公共事業(yè)法人地位；
相反，如果追求投資回報(bào)和營利性，與通常的企業(yè)沒有什么兩樣，在法律上就應(yīng)視為企業(yè)，其出資的性質(zhì)則是商業(yè)性即私益性的。

　　綜上所述，民辦教育的性質(zhì)應(yīng)由其出資的性質(zhì)決定。出資可以分為兩大類：一是公益性（非營利性），二是私益性（營利性）。民辦學(xué)校改制的方向就是要重新劃分兩類不同性質(zhì)的辦學(xué)，并按照不同性質(zhì)進(jìn)行分類管理，既要杜絕“掛羊頭賣狗肉”的假公益性，又要確保出資人的合法的商業(yè)權(quán)益。在當(dāng)前，既要提倡非營利性的公益性質(zhì)的辦學(xué)，也要鼓勵(lì)營利性辦學(xué)，以吸收大量資金辦教育，解決教育供給不足和教育活力（競爭）不夠的問題。

　　2、改革的建議

　�。�1）“修法”“修規(guī)”。從法律上重新界定民辦教育的兩類性質(zhì)，允許營利性辦學(xué)，允許多元辦學(xué)；
修改和完善產(chǎn)權(quán)、稅收、財(cái)補(bǔ)、行政等一系列的政府法規(guī)和部門規(guī)章。做到“有法可依”“有規(guī)可循”。即能使民辦教育改革具有合法性，又能保護(hù)民辦出資人的權(quán)益。

　�。�2）進(jìn)行民辦教育體制改革試點(diǎn)。在一些條件成熟的地區(qū)，開展民辦教育機(jī)構(gòu)的改制、轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)軌試驗(yàn)。一是制定和頒布民辦教育分類管理的法規(guī)和政策，即公益性（非營利性）和私益性（營利性）教育機(jī)構(gòu)的登記、管理、稅收、財(cái)補(bǔ)、土地優(yōu)惠等法規(guī)和政策。二是由民辦教育機(jī)構(gòu)的舉辦者自愿選擇申請改制和轉(zhuǎn)制。可分三類申請：轉(zhuǎn)為自營性的教育機(jī)構(gòu)；
轉(zhuǎn)為公益性（非自營性）的教育團(tuán)體；
轉(zhuǎn)為地方國有的，自收自支的事業(yè)單位。不論屬于哪一類別，不論民辦和公辦，都可以接受財(cái)政性的委托和招標(biāo)形式的“政府采購”以及其它財(cái)政性資助等等。但要實(shí)行“封閉性運(yùn)行和管理”，不準(zhǔn)挪作他用。三是對改制為公益性（非營利性）的辦學(xué)者給予獎勵(lì)。比如，根據(jù)其貢獻(xiàn)大小，給予一次性物質(zhì)獎勵(lì)和精神獎勵(lì)。四是對轉(zhuǎn)為營利性的民辦教育機(jī)構(gòu)，要根據(jù)公司法，參照當(dāng)年“集體企業(yè)”改制的辦法，重新評估、確認(rèn)和界定國家、學(xué)校、個(gè)人的有形和無形財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行教職人員的身份轉(zhuǎn)換或補(bǔ)償以及土地變性的補(bǔ)稅等等，要給予企業(yè)法人地位。

　　我們相信，只有通過改制，真正確立民辦教育的不同法人主體地位，民辦教育的舉辦者、投資者和捐助者才可能有長遠(yuǎn)的利益預(yù)期和戰(zhàn)略謀劃，才可能吸引各類資金，如各種投資基金、各種捐助基金等境內(nèi)外資金大規(guī)模的投向教育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，民辦教育大發(fā)展的春天才可能真正到來。

　　（作者于2009年5月15日在“如何振興中國民辦教育”研討會上的主題發(fā)言）

相關(guān)熱詞搜索：體制改革 民辦教育 建議 袁緒程