十七屆三中全會的一個重要文件，是關于農(nóng)民土地流轉政策的改革。這一文件出臺后，有人大聲叫好，有人痛心疾首。我們如果仔細研究雙方辯論的焦點，就會發(fā)現(xiàn)對于這個問題的辯論集中在三個問題上。第一，是土地承包經(jīng)營權可以進一步流轉這樣一個政策，會不會提高農(nóng)村的勞動生產(chǎn)效率，增加生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入。第二是這樣一個政策，會加大還是會減小貧富差距。對于我國的經(jīng)濟發(fā)展有沒有好處。第三，是土地承包經(jīng)營權可以進一步流轉，會不會減低基層干部的尋租行為。對于這些問題，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文在回答中國日報記者問他“這次土地承包經(jīng)營權可以進一步流轉和大規(guī)模經(jīng)營之后，在多大程度上可以進一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)力”這一問題時是這樣回答的：“要想發(fā)展土地承包經(jīng)營權流轉的市場，前提是產(chǎn)權必須清晰，并且受到保護。想要發(fā)展土地承包經(jīng)營權的流轉市場，最基本的是把土地承包關系真正穩(wěn)定下來，并且得到切實的保護。第二點，土地能不能流轉，集中起來發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，更主要的是取決于農(nóng)村的人口能不能向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)流轉，并且能夠穩(wěn)定地就業(yè)。如果農(nóng)民由于有了更好的就業(yè)機會、更高的收入，他自愿地流轉土地承包經(jīng)營權，這就是我們說的應當受到法律保護的流轉和集中�！�

　　在他看來，推動土地承包經(jīng)營權可以進一步流轉和大規(guī)模經(jīng)營的最終目的，在于提高效率并保障農(nóng)民的基本權利。正如于建嶸所說，土地流轉對農(nóng)民而言，是個基本的權利。推動土地承包經(jīng)營權進一步流轉，有利于農(nóng)民基本權益的保護，因為它確定了基本的財產(chǎn)權利。一方面，有利于土地相對集中，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，另一方面，從土地轉讓中獲得財產(chǎn)性收入，有利于資本積累，可促進農(nóng)民向城市流動。如果從支持一方的邏輯推斷來講，他們講的內容在這一知識體系中都是無可挑剔的。目前盡管有許多學者和有農(nóng)村實證經(jīng)驗的實際工作者挑戰(zhàn)這一政策，但挑戰(zhàn)方主要爭論的問題在于允許土地承包經(jīng)營權進一步流轉這一政策會不會達到其所設計的目標�；蚴钦f這一政策會不會導致一些預期不到的結果。我們至今沒有看到對于這一政策設計所要達到的目標的挑戰(zhàn)。

　　筆者要在這里提出的問題是，我們在制定土地承包經(jīng)營權流轉這樣的政策時，所設計的政策目標是否正確。自從西方經(jīng)濟學在1980年之后逐步占領中國知識界的話語權之后，我們的決策者在制定我國的經(jīng)濟政策時，永遠把提高效率作為最重要的政策目標。允許土地承包經(jīng)營權流轉這樣一個政策也不例外。但一個國家在制定經(jīng)濟政策時，提高效率是不是應該作為唯一或是主要的政策目標，是大可以探討的。

　　記得筆者出國后第一個學期，在美國哥倫比亞大學修過一門有關戰(zhàn)爭的課程，在課上老師問學生的第一個問題是作為國家政策的制定者，你們在審核軍工企業(yè)的撥款要求時應該遵循什么樣的原則？當時大多數(shù)人的回答是軍工企業(yè)首先要講究效率。聽到這樣的回答，老師大失所望。筆者至今還清楚地記得他當時的表情。他接著提示我們說，如果軍工生產(chǎn)要把效率作為最重要的目標來追求的話，那就要對于生產(chǎn)進行精密分工，推進專業(yè)化生產(chǎn)，而這樣做的必然結果就是每種武器只有一家或是兩家企業(yè)生產(chǎn)。我們的老師緊接著問了大家一個非常簡單或是可以說是一個常識性的問題，那就是如果生產(chǎn)某種武器的工廠在戰(zhàn)爭中被炸怎么辦？他接著講到，如果在軍工生產(chǎn)中單純追求效率，一旦企業(yè)被炸，軍隊得不到必要的武器供給，國家的戰(zhàn)爭機器可能立刻癱瘓。這樣的后果沒有一個國家可以接受。正因為如此，軍工企業(yè)絕對不能以效率為其最高原則。相反，軍工企業(yè)的設計原則應該是適當?shù)闹丿B——同樣一種武器應該由不同的企業(yè)重復生產(chǎn)。這樣即使一個工廠在戰(zhàn)時被炸癱瘓，還有其他的工廠可以生產(chǎn)同樣的武器。

　　同樣的道理，我們在制定農(nóng)村土地政策的時候首先應該回答的問題是應不應該把提高生產(chǎn)效率作為最重要的目標？如果不應該，那是為什么？我們在制定農(nóng)村土地政策時應該追求的主要政策目標到底應該是什么？如果有多個目標，那除了主要目標之外，還有什么其他目標？各種目標應該如何排序，以及不同目標孰輕孰重的問題。

　　本文認為，制定農(nóng)村土地政策時要追求的首要目標，絕不應該是單純追求提高生產(chǎn)效率，而是要有利于我國的可持續(xù)發(fā)展。提高勞動效率固然重要，但當提高效率與可持續(xù)發(fā)展這一目標發(fā)生沖突時，效率必須讓位于可持續(xù)發(fā)展這樣一個更為重要的目標。由于我國目前所處的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國的發(fā)展模式，以及我國經(jīng)濟在世界經(jīng)濟體系的地位而決定我們國家在農(nóng)村土地問題上所遇到的主要挑戰(zhàn)，是如何保持我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及社會穩(wěn)定。而這一政策目標，恰恰與追求效率這樣一個政策目標相互矛盾。

　　我國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展的基本模式，是以出口加工為主體的外向型經(jīng)濟。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出口貿易在國民經(jīng)濟中所占的比例越來越大。出口占國內生產(chǎn)總值的比例，從1980年的6%，增加到16.1%，2006年我國出口占國內生產(chǎn)總值的比例已增加到38%，外貿依存度達70%①。出口貿易的高速增加，一方面對我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了杰出的貢獻，同時也把我國的經(jīng)濟與世界市場緊密聯(lián)系在一起。這樣的經(jīng)濟結構和我們在世界經(jīng)濟中的地位，是我們研究農(nóng)村問題的基本出發(fā)點。

　　由于我國的經(jīng)濟與世界經(jīng)濟緊密結合，世界經(jīng)濟的周期，會對我國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的影響。而資本主義的生產(chǎn)方式，使得世界經(jīng)濟周期不可避免。到目前為止世界經(jīng)濟的發(fā)展與變化，并沒有離開擴張、停滯、危機、復蘇這樣的一個周期性的規(guī)律。由于我國所選擇的發(fā)展模式使經(jīng)濟越來越依靠世界市場，世界經(jīng)濟的周期性危機，會對我國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響。而最近美國發(fā)生的金融海嘯，以及必然接踵而來的經(jīng)濟危機，會嚴重打擊我國沿海地區(qū)以出口加工為主體的企業(yè)。當然，受經(jīng)濟本身的內在規(guī)律的制約，我們預期這次經(jīng)濟海嘯對于我國的影響，要到明年下半年才會全部顯現(xiàn)出來②。到那時候，我們預期美國及其他發(fā)達國家經(jīng)濟衰退會導致外貿訂單減少，并從而導致大批工人失業(yè)。根據(jù)保守的估計，我們國家沿海的出口加工以及相關企業(yè)，目前雇有大約兩億以上的農(nóng)民工，一旦經(jīng)濟衰退，其中相當一部分人會失業(yè)。

　　而我國目前的發(fā)展模式，使得國家不可能在短期內建立全民失業(yè)保險系統(tǒng)。這恰恰是由于東亞發(fā)展模式的內在規(guī)律決定的。以出口導向為基礎的東亞模式，其內在邏輯是以低工資、低成本來吸引外國投資以及海外訂單。這就決定了保持國內勞動力成本低廉是這一發(fā)展模式持續(xù)的必要條件。國家要依靠這一模式發(fā)展，即使在經(jīng)濟形式好的時候，也必須設法控制勞動力價格上漲。這就決定政府如果希望繼續(xù)依靠這一模式發(fā)展經(jīng)濟，就不可能在短期內在全國建立有效的失業(yè)保險系統(tǒng)。這是因為建立這樣的系統(tǒng)，會大大增加勞動力成本，從而會導致資本出逃，反過來又會影響經(jīng)濟發(fā)展，并導致社會動蕩。事實上韓國軍政府在八十年代就是面臨這樣一個兩難的局面。如果政府不顧其發(fā)展模式內在的經(jīng)濟規(guī)律提高勞動力成本，就會導致企業(yè)外移，經(jīng)濟衰退，如果不顧工人訴求堅持壓低工人工資，就會引爆工人運動。對這一根本矛盾處理不當成為最終導致韓軍政府倒臺的結構性原因。我國在2008年推出的新合同法要求業(yè)主嚴格執(zhí)行國家勞動保障的規(guī)定，就已經(jīng)導致相當一部分沿海省份的企業(yè)倒閉外移，當然他們當中會有不法分子，但也有相當一部分企業(yè)則是不得已而為之：因為倘若他們提高產(chǎn)品價格，訂單就會流失。事實上，我國的學術界大多數(shù)人也認識到在短期內建立覆蓋全國的失業(yè)保障系統(tǒng)是不現(xiàn)實的。

　　我們在這里要提出的問題是，一旦我國經(jīng)濟受到國際經(jīng)濟周期的影響，產(chǎn)生大規(guī)模的衰退時，失業(yè)工人怎么辦？國家有沒有可能承擔他們的生活費用？如果不行，他們要靠什么來生活？誰來救濟他們？如果我們對于他們放任不管，對于國家的穩(wěn)定將意味著什么？

　　目前對這一矛盾唯一可行的解答是要讓這兩億多離開土地的農(nóng)民，在遇到經(jīng)濟上的風吹草動的時候，回到農(nóng)村，回歸土地。盡管這一解決方案并非理想，但至少可以保證失業(yè)的農(nóng)民工有口飯吃，可以在家鄉(xiāng)熬過困難時期，等到經(jīng)濟情況好轉時再外出打工謀求發(fā)展。從這個意義上講，土地對于農(nóng)民而言，不僅僅是他們的生產(chǎn)資料，還是他們可以放心外出打工，以改變他們生活質量的不可或缺的保障。對于國家而言，我們目前的土地制度，為我國目前的發(fā)展模式，提供了對我們的社會穩(wěn)定的必要制度保障。由此而言，維護現(xiàn)有的土地制度，對我國的長治久安是至關重要的。而目前的有關土地承包經(jīng)營權可以進一步流轉以利于大規(guī)模經(jīng)營的改革政策，會打破我國所特有的農(nóng)村社會保障體系。我們不否認，土地承包經(jīng)營權的流轉可以在很大程度上提高勞動生產(chǎn)率；
我們也不否認，土地承包權的進一步明晰，也會在相當程度上減低基層干部的尋租行為，從而降低干部的貪污腐敗行為，從而緩和干群矛盾。然而，這一政策的最大問題，在于一旦實施，會逐漸把暫時離開土地的農(nóng)民從土地上永久地驅趕出去，從而出現(xiàn)中國歷史上屢見不鮮的土地兼并。在我們國家的農(nóng)民工，還不可能有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)，以及國家沒有能力建立一個可以覆蓋全體農(nóng)民的社會保障系統(tǒng)的這樣一個發(fā)展階段，允許土地承包經(jīng)營權的流轉，事實上等于是拔掉現(xiàn)存的社會安全閥，剝奪農(nóng)民僅有的社會保障。這一政策也與我國的發(fā)展模式的內在規(guī)律相矛盾。正因為如此，這樣的“改革”措施應該緩行。

　　來源：華中科技大學學報 2009.1

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