近幾年來的兩會上，人大代表、政協(xié)委員對最高法院工作報告的非贊成票率逐年上升。民眾對司法不公、司法腐敗的反響也非常強烈。司法體制改革是無可回避的。

　　那么，怎么改革？最高法院近日公布《人民法院第三個五年改革綱要》，提出了未來幾年的法院體制改革規(guī)劃。因為它只是“綱要”，所以內(nèi)容比較籠統(tǒng)。而且，文件被兩種不同的價值拉扯著，在兩個不同方向間游移。這必然會導致綱要執(zhí)行過程中的莫衷一是與混亂�；膺@種內(nèi)在緊張，有效推進司法公正，惟有依靠理性而審慎的制度創(chuàng)新。

　　法院改革走上回頭路

　　從政治領導層、法院管理層，到普通法官、法學界，再到普通民眾、輿論，在一點上已經(jīng)達成共識：目前的司法狀況不能令人滿意，存在著相當嚴重的司法不公、司法腐敗現(xiàn)象，應當通過改革實現(xiàn)司法公正。

　　但是，如何達成這一目標？整個社會存在嚴重分歧。賀衛(wèi)方教授早在2002年的一篇文章就指出，任何司法改革方案必然面臨一大困境：改革所因應的壓力來自不同的方面，使得不同的措施產(chǎn)生指向上的矛盾。大致上說，法律界內(nèi)部多從法律職業(yè)化和司法獨立的角度考慮，因而希望通過獨立而達到公正；
法律界之外的人們則更多地寄希望于監(jiān)督，認為司法不公正的基本原因是法官權(quán)力的不受控制，因而改革的目標就是強化對法院以及法官的控制。雖然同冠以“改革”之名，但這是兩種完全不同的取向。迄今為止的法院體制改革方案，就是這兩種不同取向的改革的不同組合，側(cè)重點是不大相同的。

　　作為改革的對象，原有法院制度的基本特征是高度行政化，它首先表現(xiàn)為，法院在政府架構(gòu)中被當成一般行政機關、尤其是專政機關對待，其人事、財政嚴重依賴政治、行政部門，這些部門的官員可以方便地干預司法活動。其次，法院長期被當成專政機關對待，工作人員長期非職業(yè)化，大量沒有接受過法律訓練、沒有法律從業(yè)經(jīng)驗的人士進入審判工作崗位。第三，法院內(nèi)部同樣高度行政化，在審理案件過程中，院長、庭長、審判委員會可以隨意干預法官的司法活動。正是法院內(nèi)外多重行政化制度約束，導致憲法所規(guī)定的審判獨立原則落空，法院的整個司法活動受不斷變幻的政策左右，缺乏權(quán)威；
法官的審理活動又受法院內(nèi)部長官的左右，同樣缺乏權(quán)威。司法根本就不能在社會治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮其應有作用。

　　針對這種情形，全社會形成了司法體制改革的政治決心。九十年代末開始執(zhí)行的“一五”、“二五”法院改革綱要盡管同樣有局限性，但已致力于弱化法院的行政化傾向，推進審判獨立與司法職業(yè)化。應當說，這一方向的改革取得了一定進展。

　　不過，過去一年多來，變革的方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)移。法院管理層決心扭轉(zhuǎn)職業(yè)化、審判獨立的傾向，轉(zhuǎn)而強調(diào)對司法的外部監(jiān)督，包括“群眾”的監(jiān)督，上級法院對下級法院的直接指導，乃至于政治、行政對法院的監(jiān)督。河南省法院系統(tǒng)轉(zhuǎn)身的步子似乎最大。剛剛頒布的三五改革綱要進一步確認了這種做法。

　　這樣，經(jīng)歷十年，司法改革的方向反轉(zhuǎn)了。這一反轉(zhuǎn)也許并不令人以意外。過去若干年，法院高喊自己在進行改革，結(jié)果并沒有如人們期望的那樣實現(xiàn)司法公正，黃松有事件更是給整個社會以強烈心理沖擊。既然司法職業(yè)化、審判獨立曾經(jīng)是司法改革的基本方向，很多人也就很自然地在它與目前日益嚴重的司法不公、司法腐敗之間建立起直接因果關系：因為強調(diào)審判獨立，法官缺乏外部監(jiān)督，所以導致腐敗更為嚴重。有些學者甚至相信，司法職業(yè)化將在社會中形成奧爾森所說的“分利”集團。基于這樣的認知，走回頭路就是合乎邏輯的選擇了。

　　有些人說，只要道路是正確的，走回頭路也無妨。只是，稍加分析即可發(fā)現(xiàn)，這條回頭路絕不是實現(xiàn)司法公正、解決司法腐敗的正道。

　　回頭路不是出路

　　尋找解決問題的正確出路，首先需要弄清問題究竟在哪兒。因而，所有關心法院改革的人需要思考的頭一個問題是：過去若干年，審判獨立、司法職業(yè)化果然已經(jīng)成為穩(wěn)定的司法制度了、因而需要對司法不公、司法腐敗承擔責任嗎？

　　回答恐怕只能是否定的。由于受到更為廣泛的制度框架的約束，過去十年的法院制度改革只能算淺嘗即止。法院內(nèi)外制度安排的行政化格局并無根本改變，法院依然被各級政府當作一般行政機構(gòu)、尤其是專政機關對待，司法職業(yè)化的水準依然十分低下。在法院內(nèi)部，法官在司法活動中的主體性、獨立性依然缺乏制度保障，法官仍然必須服從于法院內(nèi)部的行政化層級管理結(jié)構(gòu)，沒有哪個法官在真正獨立辦案。因此，在現(xiàn)有制度下，法官絕非沒有受到監(jiān)督，相反，法官遭受的是遠遠超出監(jiān)督層面的強力干預和控制。

　　過去若干年發(fā)生的最嚴重的司法腐敗、司法不公，正是外部的政府官員、與法院內(nèi)部的官員干預法官審判活動而形成的。比如，自九十年代中期以來，各地法院即明確聲稱，奉各級政治、行政部門之命，拒絕受理房屋拆遷糾紛、農(nóng)村征地糾紛、證券投資者向上市公司索賠案件，消費者向壟斷廠家索賠的案件也因為政治、行政壓力而屢屢敗訴。另一方面，人們也注意到，過去幾年發(fā)生的大多數(shù)司法腐敗案件都呈現(xiàn)為“窩案”的形態(tài)，這顯示，法院內(nèi)部現(xiàn)有的行政化治理結(jié)構(gòu)不僅未能約束法官，反而成為上級誘導、強制法官群體腐敗的便利管道。

　　確實，伴隨著司法職業(yè)化改革，新進法官普遍接受了法律教育，對法律也有一定的信念。但很多時候，尤其是在涉及官民沖突、地方重大案件的時候，這些法官只是實現(xiàn)外部其他部門、或上級法院權(quán)力意志的工具，現(xiàn)有的法院制度安排讓法官無從拒絕這種權(quán)力。正是這些權(quán)力，導致了司法的不公與腐敗。以黃松有案為例，他正是依靠其在法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政性權(quán)力為自己尋租的。在一個真正獨立而職業(yè)化的司法體系中，本來是不應當存在這類權(quán)力的。

　　基于這樣的現(xiàn)實，法院體制改革當然應當繼續(xù)增進法院在政府架構(gòu)中的獨立性，變革法院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以擴大與鞏固法院、法官審理案件的獨立性，提高司法職業(yè)化水平。惟有通過這種改革，司法才能夠逐漸地在社會治理框架中凸顯自己的獨特角色，法官才能被置于合理的職業(yè)激勵-約束機制中，發(fā)揮其對于社會治理本來應具有的功能。

　　當然，法官理應受到監(jiān)督，但在討論監(jiān)督機制的時候必須清楚一點：有了審判獨立、司法職業(yè)化，合理的監(jiān)督才是必要的，并且，監(jiān)督也才可能是有效的。在法院內(nèi)外的權(quán)力可以隨意干預、控制法官的時候談論監(jiān)督法官，頗類似于何不食肉糜的黑色幽默。這個時候，更重要的事情恐怕是制約、監(jiān)督那些干預、控制司法的權(quán)力。

　　當然，過去若干年，法律學術(shù)界在強調(diào)審判獨立、司法職業(yè)化的時候，可能確實存在一種偏差，即忽略民眾參與司法對于社會治理具有的重要意義。但首先可以確認一點，并不是這方面的缺失在過去幾年惡化了司法不公、司法腐敗。其次，今天人們提出的“群眾路線”、“司法為民”等理念，或?qū)W者們提出的“司法大眾化”等口號，聽起來很好，但都過于含糊，沒有為其構(gòu)想出可運轉(zhuǎn)的制度依托�；谶@些理念所采取的措施，都不免形式主義之弊，都不過是簡單地走回頭路。比如，要求法官脫下法袍，走入田間地頭，或者要求司法活動以調(diào)解為主、審判為輔，等等�？梢灶A料，這些措施不大可能推進司法公正的目標之實現(xiàn)，甚至可以說是南轅北轍。

　　這樣的措施之所以能夠出臺，原因很多，其中一項是，改革方案的設計者受自身知識局限。令人奇怪的倒是法律學術(shù)界內(nèi)部，對于司法體制改革的反復，保持了一種令人奇怪的沉默。有一位著名法學家，以人大代表身份痛斥了一番司法腐敗，但此后再無下文。另外一些學者則大力支持法院管理層目前的做法，并且與官員們一樣使用著含糊其詞的概念。既然現(xiàn)在所討論的是司法、尤其是法院體制改革，那就需要法律思考的謹嚴。

　　出路是制度變革

　　當然，討論法院制度變革，更需要具有制度主義的視角。而要進行制度變革，就必須弄清司法活動的性質(zhì)，司法在社會治理中的功能，司法與政治、行政、立法等治理活動的區(qū)別，以及司法體系運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯等等。惟有通過這樣的思考、辯論，才有可能超越情緒性反應，真正地找尋有效避免、解決司法不公、司法腐敗問題的制度安排，增進司法公正。

　　考慮到現(xiàn)代社會治理的基本原則，合理的法院制度變革方案必須有能力妥善地處理法官審判獨立與外部監(jiān)督、法官的職業(yè)化與民眾參與之間的關系，在兩者之間保持平衡。事實上，理論的邏輯與世界各國經(jīng)驗均可表明，透過合理的制度設計，是有可能化解這兩者之間的緊張，并且更進一步，可使兩者同時有助于司法公正目標之實現(xiàn)。此中關鍵是構(gòu)造一個合理的法院體系，即設立一個復合的法院體系，讓按照不同邏輯運轉(zhuǎn)的法院實現(xiàn)合理的混合，從而同時實現(xiàn)與司法相關的多個價值。

　　簡而言之，整個司法體系可以劃分為同時并存的國家法院體系與社區(qū)法庭網(wǎng)絡。所謂社區(qū)法庭網(wǎng)絡系以自治的村莊、社區(qū)、行會、市場等社會制度為依托，按照某種比較靈活的程序裁決大多數(shù)瑣碎的紛爭。國家法院體系則裁決較為復雜而重要的糾紛，基于政治與行政管理的現(xiàn)實，它又可進一步劃分為中央法院系統(tǒng)與地方國家法院系統(tǒng)。最高法院則是所有這些法院的終審法院。

　　社區(qū)法庭網(wǎng)絡作為社區(qū)自治的一種制度安排，其法官由社區(qū)德高望重之非專業(yè)人士擔任，并且完全可以定期輪換。當然，國家法院體系也可完善陪審員制度，在疑難案件中組成較具有權(quán)威的陪審團。這兩者可為民眾廣泛而深入?yún)⑴c司法提供有效的制度化渠道，

　　有了這個龐大的社區(qū)法庭網(wǎng)絡作基礎，國家法院體系的案件負擔將會大大減輕，從而可以從而地走上職業(yè)化、精英化之路，集中精力解決較為復雜、重大的糾紛。目前各級法院負擔沉重，但其實大多數(shù)案件也許是不必進入國家法院體系審理的。社區(qū)法庭將可讓人民按照自己熟悉的方式自行解決大多數(shù)糾紛。目前有些地方在群眾路線名義下所推廣的法官深入社區(qū)的做法，則混淆了國家司法與社會自治的界限，屬于不倫不類。

　　當然，在社會法庭網(wǎng)絡解決大多數(shù)瑣碎糾紛的基礎上，國家法院也可以從容地改革審級制度。目前的四級二審制的審級過短，沒有給當事人提供充分的上訴空間，且將終審限制在地市一級，很容易受制于地方權(quán)力網(wǎng)絡的操縱。司法不公與腐敗與其有極大關系，自然會誘發(fā)司法性上訪。世界上絕大多數(shù)國家實行三級終審制，這其中自然蘊涵著司法的內(nèi)在邏輯。二級終審改為三級終審，將為法院體系內(nèi)部的有效監(jiān)督提供更為有效的制度化渠道，并使法院體系的判決有可能擺脫地方權(quán)力網(wǎng)絡的影響。

　　司法擺脫地方影響、控制的根本制度還是設立中央法院系統(tǒng)。中國是一個大國，行政分多個層級，高度行政化的地方法院也就同時高度地方化了。其結(jié)果是，法院更多地在意地方政府的政策而不是全國性法律，甚至公然藐視憲法。于是，看起來十分莊嚴的全國性法律，反而沒有積極而合格的執(zhí)行者，反而要給地方政策讓路，地域歧視、地方保護等等現(xiàn)象自然層出不窮。如果設立中央法院系統(tǒng)，就可以有效地執(zhí)行全國性法律，為全國性大市場與大社會的發(fā)育和正常運轉(zhuǎn)提供堅實的法律支持。

　　中央法院系統(tǒng)應當是高度精英化的，它可以從容地審理跨地域的、涉及到地方政府的、最為復雜的案件，并通過制作指導性案例，在法律的縫隙完善法律。它的審理活動可以擺脫地方的控制，把中央政府的正義送到每個公民門口。不僅如此，中央法院系統(tǒng)還能夠通過受理民眾起訴地方政府的案件，約束地方政府的行為，審查地方性法規(guī)、政策的合法性。一個有效運轉(zhuǎn)的中央法院系統(tǒng)將逐漸以法律監(jiān)督機制替代目前高度行政化的中央政府監(jiān)督地方政府的機制，從而推進社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

　　在這樣一個復合的法院體系中，法官獨立審判與司法的外部監(jiān)督、司法職業(yè)化與民眾參與之間的緊張、沖突，將得到有效化解。民眾可以直接參與社區(qū)司法，國家法院則向職業(yè)化、精英化方向發(fā)展。但這個職業(yè)化的法院體系并非沒有監(jiān)督，上下級法院之間、中央法院與地方法院之間將形成有效的監(jiān)督、激勵、約束機制。比如，增加審級就等于強化了司法的內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)。指導性案例也可以限制下級法官的自由裁量權(quán)。

　　最為重要的是，一個規(guī)模適中的精英化法官群體內(nèi)部更容易發(fā)育并執(zhí)行司法倫理，這樣基于自我內(nèi)心自覺的倫理意識，對于司法公正的效用，當不亞于外部監(jiān)督。而現(xiàn)在，法官規(guī)模過于龐大，法官疲于奔命，不利于司法倫理發(fā)育，也不利于法官理性地裁決案件。

　　上述改革設想或許過于理想。但是，如欲解決司法不公、司法腐敗這一當代社會最嚴重的問題，并實現(xiàn)中國社會治理模式的轉(zhuǎn)型，則人們必須致力于尋找正確的解決方案，而不僅僅在可行的方案中間打轉(zhuǎn)。真正的改革就是要超越現(xiàn)有制度框架的邏輯，否則，必然是徒有改革之名，而無改革之實。

　　經(jīng)濟觀察報，2009，4，20

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