一、導言

　　市場轉型的不斷深入推動了國家與社會關系的深刻變革。以國家監(jiān)控甚至穿透社會各個角落為特征、甚至社會并不存在的全能主義時代，已經(jīng)一去不復返。自主性的社會空間不斷擴大，國家與社會的關系也變得多樣而復雜。在擴大了的社會空間中，最為活躍的、富有生機的、也引起廣泛關注的就是社團間(associationalspace)，也就是我們所說的“公民社會”。公民社會的發(fā)展在我國并非一帆風順。長期以來，受到某種單向性思維的影響，人們傾向于把公民社會視為國家的對立面，仿佛國家與社會的關系是一種零和博弈，國家強必定社會弱，而社會強必定國家弱。這種單向性思維在1990年代初期曾經(jīng)主宰了國際學術研究。實際上，只要我們把有關概念視為理想類型，那么其可應用性是無可置疑的，因為理想類型作為分析工具本來就同現(xiàn)實不能完全吻合。界。在這一思維的影響下，我國公民社會的推動者，正如我國市場經(jīng)濟的推動者一樣，著重鼓吹“國家退出”。國家作為民間社團組織的監(jiān)管者，則對公民社會發(fā)展的正面意義始終沒有深入的了解，從而采取了一種高度防范的態(tài)度，在具體措施上則沿用行政控制的手段，對民間社團組織的發(fā)展施加了很多不大必要的限制�？梢哉f，雖然國家對于公民社會組織在社會福利、扶貧、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、工商活動的治理、學術文化活動的開展等多方面領域的積極作用已經(jīng)開始有所認識，但是上述單向性思維的負面影響至今依然沒有消除。

　　實際上，世界各國的實踐已經(jīng)表明，國家與社會零和博弈的思路非常有害，它的具體實踐的確在不少國家和地區(qū)造成社會的混亂和不穩(wěn)定。但是，零和博弈絕不是唯一的思路和做法。事實上，從1990年代中期以來，國際學術界的主流是強調國家與社會的相互增權(mutualempowerment)、公私部門的伙伴關系，從而形成一個國家行政能力強大、社會組織富有活力的新局面。在推進強國家與強社會相得益彰的過程中，國家退出一些沒有必要管、也管不好的領域固然是必要的，但是國家一味退出也不是有益的。國家與社會相互增權的新思維主張，國家應該運用其特色的優(yōu)勢，發(fā)揮能促型作用(enablingrole)，推動公民社會的發(fā)展。以能促型國家的思路取代國家退出的思路，如果放在中國國家強于社會的歷史背景下來考察，則更為切合實際。事實上，我國眾多的民間社團原來都是國家的一部分，它們從國家體制中逐漸脫離出來，雖然其自主性正在慢慢增強，但是對于國家的依賴性依然十分嚴重。由于相當一部分社團在各自的領域內(nèi)具有壟斷性，因此中國公民社會與國家的關系呈現(xiàn)了強烈的法團主義特征，而中國公民社會的發(fā)展路徑，由于國家主義傳統(tǒng)導致的路徑依賴性，也必定具有強烈的法團主義特征。而法團主義盛行的歐洲國家強調的社會伙伴關系，也恰恰可以為我們強調國家發(fā)揮能促型作用推動國家與社會相互增權的思路提供支持。

　　本文首先從比較研究的角度對公民社會的發(fā)展提供一個概念框架，然后對于中國公民社會發(fā)展的法團主義之路進行概述，之后本文探討在公民社會法團主義發(fā)展過程中國家與社會的相互賦權以及國家發(fā)揮能促型角色的問題。

　　二、公民社會的法團主義發(fā)展

　　不同的政治理論會提出不同的公民社會理念。最為流行的是自由多元主義理論，這一理論把一個生機勃勃的、多元的公民社會的存在，視為民主的社會基礎。在這一派理論看來，公民社會的最主要功能就是“以社會制約權力”。自由多元主義的公民社會理論可以追溯到法國思想家托克維爾。他在《論美國的民主》中強調一種特殊類型的社會對于民主的重要性。在這樣的社會中，權力與各種社會功能以一種分散化的方式由眾多相對獨立的社團、社會群體和社區(qū)組織來行使。在托克維爾看來，美國民主制度所依賴的三權分立體系，雖然絕對是必要的，但卻不足以能夠使一個自由民主正常運轉起來。一個由各種獨立的、自主的社團組成的多元的社會，可以對權力構成一種“社會的制衡”。在這里，權力既包括國家擁有的權力，也包括多數(shù)人擁有的權力。當代弘揚公民社會理念不遺余力的英國政治哲學家約翰·吉恩(JohnKeane)對此有形象的描繪：托克維爾所說的社會，具有一只獨立的眼，監(jiān)督著國家。限制國家行動的范圍，保護社會免受國家的任意干預，創(chuàng)造一個具有實質自主性、獨立性和自我管理的社會空間，這就是自由的、多元主義的公民社會的主要訴求。

　　顯而易見，這種公民社會的理念造就了一種“公民社會對國家”甚至“公民社會反抗國家”的意象，仿佛兩者存在此消彼長式的天然對立關系�？梢哉f，這種公民社會的理念支配了1990年代初期的有關研究。就當代中國研究領域而言，海外英文學術刊物涌現(xiàn)了大量文章，探討中國是否出現(xiàn)了公民社會。樂觀派把林林總總由于國家放松控制而產(chǎn)生的現(xiàn)象都歸結為“公民社會的要素或萌芽”，試圖挖掘其長遠的政治社會意涵。但是，這種“公民社會萌芽論”在1990年代中期激起了挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)者指出，“公民社會萌芽論”所蘊含的決定論具有方法論的謬誤，而中國社會空間的拓展并公民社會發(fā)展的法團主義之道不一定必然走向該論所憧憬的自由多元主義式公民社會。他們挖掘出大量經(jīng)驗例證(其實這樣的例證俯拾皆是)，來說明中國國家與社會的關系具有復雜性，而所謂具有自主性的社團充其量只不過是具有準自主性，社會對于國家的依賴依然十分嚴重。一些學者甚不大情愿使用“公民社會”這個字眼，轉而擁抱法團主義(corporatism)。有些學者索性用“公民社會對法團主義”這一兩分法來刻畫中國國家與社會關系的演變。

　　然而，把法團主義與公民社會對立起來，在理論上是有問題的。依照菲利普·施密特(PhilippeC.Schmitter)，法團主義和多元主義都是“以社團形式組織起來的公民社會的利益同國家的決策結構聯(lián)系起來的制度安排”。這就是說，法團主義不過是公民社會與國家關系的一種形式而已。與多元主義下社團組織及其與國家關系的情形有別，法團主義具有如下特征：1)在某一社會類別中社團組織的數(shù)量有限，因此形成非競爭性的格局;2)社團一般以等級方式組織起來;3)這些組織要么由國家直接出面組建，要么獲得國家的批準而具有某種壟斷性;4)國家在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面對這些組織行使一定的控制。因此，在法團主義占上風的地方：1)都有一個強有力但并不具有全能性的國家;2)社會群體的組織方式具有非競爭性，因而結社自由受到一定的限制和規(guī)范;3)代表利益群體的社團并不完全獨立于國家，但也不是國家的內(nèi)在組成部分。

　　法團主義可以分為很多亞類型。就我們所關心的國家卷入與社團自主兩者之間關系的問題而言，“社會法團主義”和“國家法團主義”的區(qū)分已經(jīng)廣為人知。關于這兩種類型的差別，我國學者通常的誤解是認為它們在許多特征上有所不同，例如在團體數(shù)量方面，前者眾多而后者有限;前者不具有社會團體的唯一性，而后者具有這種特征;在前者中，社團之間的競爭性高而在后者競爭性低;等等。兩種法團主義共享許多共同的特征，只是它們形成這些特征的過程有所不同。

　　正如其他領域的制度變遷一樣，公民社會的發(fā)育和發(fā)展具有路徑依賴的特征。在一個國家主義高度發(fā)達的歷史背景下，公民社會的發(fā)展直接走上多元主義之路是難以想象的。1990年代初期國際學術界有關公民社會研究的最大缺陷，就是把公民社會的多元主義發(fā)展，視為唯一之道。現(xiàn)在看來，公民社會的發(fā)展至少還存在著另外一條道路，這就是通過國家法團主義走向社會法團主義。在一個具有革命型全能主義遺產(chǎn)的國度，公民社會在初期發(fā)展階段顯然受到初始條件的制約，國家主義依然主導著國家與社會的關系，社會團體無疑一方面高度依賴于國家，另一方面也高度受制于國家，從而極有可能呈現(xiàn)國家法團主義的特征。至于社會法團主義類型的公民社會最終是否能夠實現(xiàn)，或者說國家法團主義能否轉型成為社會法團主義，這也并不一定是歷史的必然，還需要各種條件的配合，尤其是國家轉型的深化。

　　三、走向國家法團主義之路

　　中國公民社會的發(fā)展在改革開放前，中國國家與社會的關系呈現(xiàn)一種全能主義、國家主義的特征。實際上，真正意義上的社會并不存在。當時的社團空間，主要由國家創(chuàng)辦的群眾團體，還有大量科學技術協(xié)會所組成。這些組織無論從理論上還是在實踐中都可以被視為國家的組成部分。其運作經(jīng)費來自國家財政撥款，人員雇用有編制，組織和組織的領導人均有行政級別。事實上，它們都屬于事業(yè)單位，也就是國際上通稱的公立機構，屬于公共部門組織(public-sectororganizations)。自1978年以來，中國的社團空間發(fā)生了深刻的變化。社團空間的結構開始呈現(xiàn)多樣性，大量新型的社會團體開始涌現(xiàn)，包括專業(yè)性社團、工商組織、行業(yè)協(xié)會、學術性組織、社會公益類組織、體育娛樂性組織以及公共事務組織(例如環(huán)境保護組織等)。根據(jù)裴敏欣研究，在整個1980年代，全國性社會團體的數(shù)量增加了大約7倍，相當于以年平均48%的速度增長;而地方性社會團體的數(shù)量增長甚至更快。這種爆炸性增長的局面自1989年10月國家頒布《社會團體登記管理條例》之后基本上不復存在。自1991年以來，有關社會團體的全國性統(tǒng)計數(shù)據(jù)得到公布，除了1991-1992年間，社會團體在大多數(shù)年份的增長幅度已經(jīng)很低，到了1990年代便開始了負增長，直到2002年，負增長的局面才有所改觀。《中國法律年鑒》還提供了1991-1997年間社會團體注銷以及申請未獲批準的統(tǒng)計資料。這些不完整的統(tǒng)計資料依然可以展示，社會團體數(shù)量增長自1992年開始放緩，主要是申請數(shù)量呈現(xiàn)負增長的局面。

　　從結構上看，社團空間在1980年代以及1990年代初期的快速擴張，主要可以歸功于工商管理類社團、專業(yè)性社團和人文社會學術性社團的高速增長。與此相對照，慈善性組織、基金會、社會公益或公共事務類社團則不太發(fā)達。這種局面似乎自1990年代中后期以來沒有多大改觀。根據(jù)北京大學2000—2003年間在兩省和一個直轄市調查的數(shù)據(jù)，圖2展示了社會團體的活動領域，其中教育與學術類社團和工商管理類協(xié)會依然占據(jù)最大比重，接下來的是文化娛樂類社團和專業(yè)人士協(xié)會，從事社會公益、參與公共事務的社團所占比重依然不大。在整個1980年代，雖然社會團體的數(shù)量急速增長，但是當時卻沒有一套監(jiān)管體系。早在1950年，當時的政務院制定了《社會團體登記暫行辦法》，又在1951年制定了“實施細則”，但是經(jīng)過文化大革命，這些法規(guī)實際上已經(jīng)不起作用了。實際上，在1980年代新出現(xiàn)的大量社會團體并沒有依循1950年代的條例進行登記，而且當時由于5《社會團體登記暫行辦法》，新成立的社團也找不到地方進行登記。這些社團要么自下而上組織起來，要么是從既有的黨政事業(yè)單位分離出來。為了避免可能的政治麻煩，這些新社團大多數(shù)采取了“掛靠”的方式，依附在各種正式的組織之上，尤其是行政機構、事業(yè)單位或者已有的群眾團體。掛靠關系的建立依賴于高度個人化的社會資本的存在，也就是社團發(fā)起人與掛靠單位領導人的社會關系。一般而言，新成立的社會團體大多數(shù)不能獲得財政撥款，而只能八仙過海，通過各種渠道來自籌資金，其中主要的渠道是通過提供服務來換取收入，有些則是通過出版和發(fā)行圖書來籌資。

　　社會團體的大量涌現(xiàn)以及極少數(shù)自發(fā)形成的社會團體采取了對抗國家的策略，促使國家重建有關的監(jiān)管架構。1988年9月和1989年6月，國務院先后頒布了《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規(guī)定》。1989年10月，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》，這標志著中國社團監(jiān)管體系的正式確立。1998年10月，國務院再次修訂了《社會團體登記管理條例》;并且同時頒布了《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》，為非社團型民間組織的建立確立了法律框架。2004年3月，新的《基金會管理條例》頒布。

　　中國社會團體的監(jiān)管框架具有強烈的法團主義色彩。由于篇幅有限，本文僅僅就1998年《社會團體登記管理條例》的有關條款，同法團主義的特征進行一些比較。上文所述法團主義的四大特征，除了等級化之外，均在中國社團監(jiān)管框架中有所體現(xiàn)。但即使在等級化這一點上，中國還是具有強烈的法團主義特征。在典型的法團主義國家，許多行使利益代表職能的社團，往往以等級體系的形式組織起來，其全國性的總會便成為所謂的高峰組織(peakorganizations)，在利益表達和政策制定方面扮演極為重要的角色。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在我國，社會團體則分為全國性和地方性兩類，就同一類型的社會團體而言，全國性社團和地方性社團沒有等級化隸屬關系。全國性社團不得設立地方性的分會，以免同地方性的社團形成競爭關系;地方性社團也不能以團體會員的身份加入全國性社團，但是不少地方性社團的領導人在全國性社團的領導機構中占據(jù)一定的位置。不同層級的社團在不同層級從事利益表達的活動，但是，由于領導人員重疊的情形，全國性社團在某種程度上扮演了高峰組織的角色。

　　不但如此，中國社會團體的監(jiān)管體系還具有強烈的國家法團主義色彩。實際上，1989年和1998年的條例，都通過有關“業(yè)務主管機構”的條款，把實踐中的“掛靠”關系法制化。條例賦予業(yè)務主管機構廣泛的權力，對社會團體進行控制。如果就表中所列國家法團主義和社會法團主義的差別進行考察，我們可以很容易發(fā)現(xiàn)，在數(shù)量有限性、非競爭性、職能分化、代表性的壟斷地位等方面，國家(無論是登記管理機構還是業(yè)務主管機構)都對社會團體施加強有力的控制。而且，在實際中，國家在社團的組成過程中也扮演了舉足輕重的角色。上述北京大學的調查數(shù)據(jù)顯示，在2807個回答了問卷的社團中，有1385個是由組織決定其成立的，占總數(shù)的49.3%;898個是自發(fā)成立的，占32.0%;有487個社團沒有回答此問題，占17.3%，我們有理由相信，沒有回答此問題的主要原因是這些社團在發(fā)起成立過程中，組織決定和自發(fā)興辦的因素都發(fā)揮了一定的作用;此外，還有37個社團(占1.3%)答非所問。由此可見，有一半的社團是由國家成立的，它們具有半官方的色彩。官方性社團與半官方性社團在中國的社團空間居統(tǒng)治性地位的局面，在經(jīng)歷了10多年的社會變革之后，似乎有了一些改變，但是對于這一空間的結構性影響還不大。王穎等1990年在浙江蕭山市進行的實地考察發(fā)現(xiàn)，當時官方和半官方的社團占大約69%的比重。

　　四、走向社會法團主義：國家與社會的相互增權與國家的能促型角色

　　種種證據(jù)表明，中國國家與社會關系的變革始終是在法團主義的框架內(nèi)展開，而且由于國家對社會保持強大的控制能力，這一框架是中呈現(xiàn)國家法團主義的特征。從比較的視野來看，中國社團空間的開放走上法團主義而不是多元主義的道路，同東亞的傳統(tǒng)是契合的。實際上，在許多東亞國家，國家與社會關系的基本形態(tài)是法團主義，強國家對弱社會是共同的特征，許多非政府組織是政府組建的非政府組織(GONGOs)。進而，東亞法團主義的主要形式是國家法團主義，這種局面自1990年代中期之后才開始發(fā)生緩慢的改變，例如在日本、韓國、泰國等，出現(xiàn)了從國家法團主義向社會法團主義的轉型，公民社會的發(fā)展取得了長足進步。東亞法團主義式國家與社會關系的轉型，如果放在發(fā)展研究和比較政治學領域中強調國家與社會相互增權的思潮背景下來考察，其意義會得到更加深刻的凸現(xiàn)。長期以來，國際學術界和思想界就國家與社會究竟何為社會經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者展開了激烈辯。主流看法是所謂社會中心論，也包括強調市場力量的新自由主義。然而，由于東亞的崛起，國家中心論自1980年代以來異軍突起，這一派把東亞社會經(jīng)濟的快速發(fā)展歸結為國家自主性;也就是說，發(fā)展的最主要推動者，不是社會，也不是市場，而是一個能夠不受各種社會群體以及短期市場力量左右的國家官僚組織，任職于國家官僚組織的公務員能夠根據(jù)國家長遠的發(fā)展需要制定并實施高瞻遠矚的政策。這就是有關“發(fā)展型國家”(thedevelopmentalstate)理念的核心主張。與此相呼應，許多學者把第三世界的不發(fā)達歸結為國家能力的薄弱，也就是發(fā)展型國家的缺失;而國家能力薄弱的癥結就在于社會的強大，強社會的存在致使國家的社會控制七零八落�？偠灾瑖遗c社會的關系似乎只有兩種：強國家對弱社會，弱國家對強社會。

　　國家與社會零和博弈的理念很容易同人們的日常經(jīng)驗契合。由于政府的干預或瞎指揮，市場的運作和企業(yè)的發(fā)展遭受扭曲的例子不勝枚舉。這樣的情形也經(jīng)常發(fā)生在社會領域，政府的干預有時會破壞對發(fā)展有利的社會網(wǎng)絡。但是，如果我們從大量國家與社會零和博弈的事例得出結論，認定這種關系勢所必然，那就大錯特錯了。在現(xiàn)實生活中，同樣存在大量國家與社會良性互動的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)了強國家、強社會的雙贏局面。因此，國家學術界自1990年代中期開始出現(xiàn)轉向。國家與社會零和博弈論的領軍人物美國華盛頓大學的約爾·米格達(JoelS.Migdal)在1994年率先修正了自己的主張，提出“國家在社會中”的研究思路，強調國家與社會的相互賦權。加州大學伯克萊校區(qū)的皮特·埃文思(PeterEvans)在1995年提出“嵌合型自主性”的理念，指出為了推進社會經(jīng)濟的發(fā)展，國家僅僅具有自主性亦即超然于社會的特殊利益是不夠的，同時國家還必須同社會保持緊密的聯(lián)系從而使國家的意志能夠貫穿全社會。進而，埃文思又在1997年提出了“國家與社會協(xié)同”的理念，強調社會力量的賦權并不必然削弱國家治理社會的權力。在某些情況下，由眾多生機勃勃的社會團體或民間組織組成的公民社會，構成了一種有別于物質性基礎設施的社會基礎設施(socialinfrastructure)。社會基礎設施的發(fā)展可以有效地把社會的需求同國家的權力聯(lián)系起來，也可以為國家提供了更為有效的制度能力，以幫助國家確定其政策目標并且推進政策目標的實現(xiàn)。

　　在比較政治學和發(fā)展研究領域致力于糾正國家與社會零和博弈偏見的同時，研究公民社會和第三部門的權威萊斯特·薩拉蒙也同另一個角度有力地批判了把公民社會同國家對立起來的各種意識形態(tài)偏見�；趯�20多個國家非營利組織的比較研究，薩拉蒙等學者發(fā)現(xiàn)，國家與第三部門的合作伙伴關系具有主導性。實際上，民間組織的主要財源來自國家，而國家則依賴于民間組織為社會提供各種各樣的服務。薩拉蒙提出了“志愿失靈”的思想，同傳統(tǒng)的“政府、市場失靈論”進行了有效的整合，對國家與第三部門的合作伙伴關系給予了理論上的解釋。

　　國家與社會相互賦權的理念，預示著國家必須在公民社會的發(fā)展，尤其是社團空間的拓展和非營利組織的興起方面，扮演更加積極的角色。新自由主義的“國家退出”理念固然有一定的合理性，但過于消極了，而且在一個國家主義傳統(tǒng)強大的環(huán)境中，也不太切合實際。更為積極的國家角色，可以從社會政策研究領域中“能促型國家”的理念受到啟發(fā)。從1980年代以來，西方的福利國家發(fā)生了深刻的轉型，走上了所謂的“公私合辦福利”(public-privatemixofwelfareprovisions)的道路。對此，社會政策的研究者們展開了大量的經(jīng)驗研究，提出了各種各樣的理論概括。其中，能促型國家(theenablingstate)的理念，針對的是這一轉型過程中政府職能的轉變，同薩拉蒙關于國家與非營利組織合作伙伴關系的論述，具有明顯的平行性。能促型國家的理念是由加州大學伯克萊校區(qū)社會政策專家內(nèi)爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)在1980年代后期提出的，之后他在一系列著作不斷地詳述并且深化其內(nèi)容。在這一新的觀念和實踐中，國家的職能不再是直接為公眾提供社會福利的服務，但是也并非撒手不管。能促型國家的最重要特征，乃是國家資助那些以市場化方式來運作的社會服務提供者;而這些社會服務提供者，包括營利性的組織，但更為常見的是各種非營利性組織。能促型國家一方面極大地促進了民間組織的能力建設，另一方面也通過其強大的財力引導了民間組織的發(fā)展。

　　所有這些新理念啟示我們，中國社團空間以及公民社會的發(fā)展，有待于觀念的變革。在社會經(jīng)濟發(fā)展、社會服務與慈善、衛(wèi)生與保健、環(huán)境保護、法制建設等諸多領域，還有巨大的空間有待社會團體和其他種類的民間組織來填充。實際上，正是在這些領域，國家依然沿襲計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)做法，通過建立事業(yè)單位直接提供服務或者實施行政治理，而事業(yè)單位由于其組織的特性不可避免地在服務的效率和對民眾需求的反應性方面有所欠缺。目前，在這些領域，民間組織開始興起，但是國家法團主義的監(jiān)管體系，尤其是關于掛靠和唯一性的規(guī)定，極大地限制了民間組織的發(fā)展，進而也反過來削弱了國家有效推進社會發(fā)展的能力。我們不難發(fā)現(xiàn)，正是在這些領域，新興的民間組織(也包括從國家脫離出來的社團)致力于為社會提供服務，而不是同國家展開任何形式的對抗，因此高度防范的態(tài)度是不合時宜的。我們有理由期待，國家與社會相互賦權的實踐將會大量出現(xiàn)在這些領域;而這種國家與公民社會伙伴關系的建立，首先有待于國家發(fā)揮能促性角色，推進國家與社會的關系向社會法團主義轉變。

　　來源：浙江學刊2004年第6期

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