2008年6月，中共中央、國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》政策文件，標(biāo)志著農(nóng)村新集體林權(quán)制度改革（以下簡稱新集體林改）在全國的全面推廣實施。研究新集體林改，必然涉及到村集體組織。包括福建省、江西省等試點省份在內(nèi)，都賦予村集體組織相當(dāng)大的決策權(quán)和自主權(quán)。福建、江西兩省明確規(guī)定，新集體林改要因地制宜，按照“一村一策”來施行。作為農(nóng)村集體林地的法定代理人，村集體組織是新集體林改村級實踐的主要組織實施者，與林改有千絲萬縷的聯(lián)系。而本文所關(guān)心的議題是，新集體林改政策的實施，究竟對村級民主選舉和村民自治制度產(chǎn)生了哪些影響。我們將以閩贛兩省率先實行新集體林改的試點省份的L縣和T縣為例，對此議題進行專門的討論。

　　一、新集體林改與村級民主發(fā)展

　　《村民委員會組織法》頒布實施至今，我國的村級選舉和村民自治取得了很大的進展，村級民主選舉也開展得有聲有色，但是不可否認，在有的農(nóng)村地區(qū)，村級選舉和村民自治的進展始終比較緩慢。主要表現(xiàn)為村民參選意愿低，村民投票率低及相關(guān)的制度建設(shè)滯后等。筆者認為，導(dǎo)致這種情況的根本原因在于村級選舉過程中缺乏利益刺激，難以調(diào)動村民的民主熱情和參選積極性。很多村民認為，參與村級選舉沒有利益可圖，又與自身的利益聯(lián)系不密切，自然也對村級選舉和村級民主發(fā)展持不聞不問的態(tài)度。正如有的學(xué)者所指出的，發(fā)展村集體經(jīng)濟對于促進村級民主進程有積極的作用。經(jīng)濟發(fā)展程度越高，村集體控制的收入越多，選舉于村民的利益更為密切，就會有更多的村民參與選舉，村級選舉也更激烈，村委會選舉的制度也因此得到更好地實施。

因此，只有讓村級選舉成為村民在社區(qū)事務(wù)中利益表達的重要手段，村民的參選積極性才會真正提高，村級民主的發(fā)展才能更加順利。

　　事實確實如此。2003年福建省實施新集體林改過程中明確規(guī)定，必須認真遵照《村民委員會組織法》和《土地承包法》等法律條文來推行集體林改。而根據(jù)《村民委員會組織法》的相關(guān)法律條文規(guī)定，諸如村集體經(jīng)濟所得收益分配、村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案等重大事項必須提請村民會議或者村民代表大會討論決定通過，方可實施。類似新集體林改這樣的重大事件，當(dāng)然也要經(jīng)過村民會議或者村民代表大會討論決定。林改的程序、方案、內(nèi)容、結(jié)果都必須向全體村民公開，名為“四公開”。和以往的農(nóng)村改革不同，福建省明確把是否經(jīng)過2/3村民代表討論通過作為村級林改實施方案是否有法律效力的一個評判標(biāo)準(zhǔn)。閩西北的L縣更是明文規(guī)定，凡是沒有經(jīng)過2/3村民代表討論同意的林權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，都是屬于“非規(guī)范”行為。這樣一來，集體林改在客觀上就為村級民主和村級選舉搭建了一個利益博弈的平臺。

　　事實上，在新集體林改實施之前，福建全省各地轉(zhuǎn)讓山林，經(jīng)過招標(biāo)的、評估程序的林權(quán)流轉(zhuǎn)非常少。因為在那時候，一般村民甚至對村民代表的概念都沒有，大多數(shù)村民也不知道本村的村民代表是誰。因此，到了要實施新集體林改時，全縣大多數(shù)村莊的村干部對村民對本村的村民代表的具體身份都搞不清楚，以至于相關(guān)部門不得不到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的民政辦去查找相關(guān)資料，才確定村民代表的真實身份。不僅如此，很多村民代表實際上只是掛名的，長期以來沒有履行任何的職責(zé)，也沒有享受相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

　　2003年，由于福建省制定的林改政策嚴格規(guī)定，新集體林改實行“一村一策”政策，村級林改方案必須經(jīng)過本村2／3的村民代表或者村民會議討論通過方可施行，在此之后，L縣的村級民主發(fā)展進程因之得以迅速推進。2006年，筆者在L縣A鄉(xiāng)進行田野調(diào)查中親身經(jīng)歷了當(dāng)?shù)卮寮夁x舉的過程，從中感受到新集體林改給當(dāng)?shù)卮寮夁x舉所帶來的積極影響。按理說，這時候A鄉(xiāng)的新集體林改已經(jīng)完成了兩年多，但是我們?nèi)匀豢梢钥闯�，和以往的村級選舉相比，這次選舉出現(xiàn)了一些新的帶有積極意義的特征。

　　首先，相比過去，各村村民參選的熱情明顯更加高漲，村民的投票率較以往也有很大的提高。往屆選舉，村民對整個選舉事件很少關(guān)注或者關(guān)注度不高。特別是婦女更是基本不關(guān)心此事。而這次選舉，不僅在村的所有人關(guān)注此事，即使是那些在外打工經(jīng)商的也專門委托家人代為行使投票權(quán)。有的甚至專門回到家來競選村干部。在這段時間內(nèi)，每個村村民談?wù)撟疃嗟木褪沁x舉，他們不僅對整個選舉過程保持高度關(guān)注，而且對每個參選的候選人情況也展開廣泛的評論。由此構(gòu)建起一種前所未有的選舉氛圍，并給各位候選人造成心理緊張和壓力。

　　其次，相比過去，這次整個村級選舉過程相對更加規(guī)范，監(jiān)督機制也更加建立健全。這種監(jiān)督一方面來自村民之間的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面則是來自外部機構(gòu)包括鄉(xiāng)政府的監(jiān)督。相關(guān)部門在村里設(shè)置了舉報信箱，鼓勵村民對各種選舉的不法行為進行舉報。事實上，有的村主任原本還想打算競選連任，但是在相對公開的選舉氛圍中，他們知道村民對自己在任的所作所為表示不滿，因而不得不主動退出選舉。

　　最后，參選職數(shù)比過去大為增加。以往選舉，很多村民都只關(guān)注村主任一人的位置，而這次選舉，村民不僅關(guān)注村主任候選人情況，而且關(guān)注每個村委委員候選人情況，甚至連村民代表的選舉都要展開激烈的競爭。而在過去，村民代表大都由“村兩委”干部指定，本村村民基本不知道村民代表是誰，甚至連村民代表本人都不知道自己是村民代表。在A鄉(xiāng)，平均每個村的村民代表數(shù)大都是在25～30人之間。村民代表的選舉有各村民小組推舉產(chǎn)生。事實上，村民代表并不屬于村干部編制，他們沒有工資和其他補貼。2006年的這次選舉，所有的候選人都是實行差額選舉。

　　村級選舉中發(fā)生的上述變化，在很大程度上是和新集體林改的實施有關(guān)。福建省正是借助新集體林改這一涉及廣大農(nóng)民切身利益的有效載體和實踐，展開了聲勢浩大的法律政策宣傳活動。這樣不但增強了干部依法行政的意識，也提高了群眾依法維權(quán)和民主意識。按照村民的推理，既然山林的所有權(quán)屬于村集體，那么山林的分配既不是“上邊”說了算，也不是村干部說了算，而是要全體村民通過村民代表大會表決來決定。而在過去，哪怕類似新集體林改這樣的重大事件也是由“村兩委”干部甚至只是村書記、村主任說了算，普通村干部沒有什么發(fā)言權(quán)，至于普通的村民甚至連基本的知情權(quán)都沒有，更不要講參與權(quán)與決策權(quán)了。實際上，在新集體林改前，幾乎所有的村級重大事務(wù)或者事件，廣大村民也只是聽說而已，根本不知道其中的過程和內(nèi)幕。至于平常的村集體山場的流轉(zhuǎn)出讓，村民更是基本被排斥在外。長此以往，不僅導(dǎo)致村干部違規(guī)轉(zhuǎn)讓山場，而且也為村干部的尋租腐敗行為提供了便利的外部條件。很多新集體林改前被村干部轉(zhuǎn)讓出去的集體山場，就是這樣不明不白流失掉的，給村集體和普通村民造成了重大的損失。

　　為了避免類似事件的重演，福建省嚴格強調(diào)要保證普通村民在村級林改實施過程中具有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。該省的林改政策明確規(guī)定，此次新集體林改實行“一村一案，一組一策”的方式，村級林改分配方案交由村民小組充分醞釀討論，在2/3的村民通過的情況下才能實施。這樣在客觀上保證了村民或者至少是村民代表的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。事實上，在集體林改實施過程中，廣大村民長期被壓抑的利益訴求一下子被激發(fā)出來了。于是他們紛紛以自己的方式參與到村級選舉中來，從而在客觀上極大地推進村級民主的發(fā)展進程。

　　正是由于新集體林改嚴格實行村民代表或者村民集體決策制，導(dǎo)致村民代表的職責(zé)和地位受到了前所未有的重視。過去“村兩委”干部特別是村書記和村主任說了算的事情，現(xiàn)在要村民代表集體說了算。這樣一來，包括村支書、村主任在內(nèi)的村干部的權(quán)力受到了明顯的約束。村干部如果要辦什么事情，必須首先征求村民代表的意見，并不得不讓渡出一部分利益給他們，以換取他們對自己的工作的支持。如此一來，村民代表不僅會產(chǎn)生一種被尊重感，而且會充分利用自己的身份地位，對村集體各項事務(wù)發(fā)揮自己的影響。正如有研究者所指出的，村民委員會選舉競爭激烈，村民小組因為擁有一定的實權(quán)也可經(jīng)由選舉產(chǎn)生組長和代表。

　　任何的制度一旦建立起來，就會循著特定的路徑依賴原則而發(fā)揮自己的作用。集體林改的實施，無疑給所有的村干部和村民都上了一堂生動的民主教育課。廣大村民為了維護自己的林權(quán)權(quán)益，就會自發(fā)地了解《村民委員會組織法》的相關(guān)內(nèi)容，村民代表也會出于履行代表職責(zé)及維護個人權(quán)益的需要，同樣也會去學(xué)習(xí)《村民委員會組織法》的內(nèi)容。至于包括村書記、村主任在內(nèi)的村干部，他們也真切地意識到自己手中的權(quán)力是會受到約束的�？傮w上看，福建省的新集體林改對于從源頭上鏟除村干部腐敗的土壤，有效地杜絕村干部“暗箱操作”亂賣山林亂花錢行為起到了明顯的制約作用。新集體林改后，各地涉林腐敗案件明顯減少，有效改善了干群關(guān)系。

在L縣A鄉(xiāng)，類似農(nóng)村低保人選、村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施興建等事務(wù)基本上要經(jīng)過村民代表討論決定。廣大村民踴躍積極參與村莊治理，參與村民選舉，表現(xiàn)出高漲的村民政治參與的熱情，整個村級民主發(fā)展因之呈現(xiàn)出新的氣象。所有這些積極性因素的出現(xiàn)，都與新集體林改制度實施有直接關(guān)系。

　　二、新集體林改中的群體決策失誤

　　在當(dāng)前我國的村集體組織運轉(zhuǎn)中，本應(yīng)是由黨組織選拔的優(yōu)秀分子和由村民代表大會選舉產(chǎn)生的優(yōu)秀分子執(zhí)掌著村集體組織的權(quán)力。過去我國發(fā)展村級民主選舉，注重的是村干部個人的品性素養(yǎng)。但是新集體林改中的村級民主實踐結(jié)果卻告訴我們，如何盡快培養(yǎng)和提高廣大村民代表的民主素養(yǎng)成了當(dāng)前村級民主和村民自治制度發(fā)展的關(guān)鍵。隨著村級民主制度的進一步建立健全，村民代表開始逐漸進入村莊權(quán)力核心，并發(fā)揮自身的作用和影響。如果他們的民主意識和民主修養(yǎng)沒有得到相應(yīng)的提高，無疑將有損于我國村級民主進程和村民自治制度的健康發(fā)展。

　　集體林改的實施，無疑給所有的村干部和村民都上了一堂民主教育課。新集體林改后至今，不少村莊的村集體開始逐步建立一些新的決策及執(zhí)行機制。包括原先沒有公開的村財村務(wù)開始逐漸公開；
村莊的重大公共事務(wù)必須經(jīng)過村民代表討論通過方可實行；
村主任的選舉罷免都由村民大會決定，任何外力無權(quán)干涉，等等。這些現(xiàn)代民主觀念開始逐步深入到普通村民的記憶中，他們的民主自覺性正逐漸被激發(fā)出來。

　　不過，新集體林改的實施在很大程度上雖然促進了村級民主和村民自治的發(fā)展進程，但至少在目前階段，我們對此所帶來的影響不可做過高的估計。

　　首先，試點省份在實施新集體林改過程中，各村普遍采取的做法是依據(jù)我國現(xiàn)行的《村民委員會組織法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，要求本村的林改方案必須經(jīng)過村民會議或者2/3村民代表通過方為有效。這種做法看似保證了村民對林改的發(fā)言權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，也看似非常合理公平，但是村民群體對林改的參與是有限參與，其所謂的決策權(quán)也是有限決策，并不是充分參與和完全決策。

　　其次，客觀地說，由于新集體林改是一個政策性很強的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識積累，他們難于在短時期內(nèi)知曉國家新集體林改政策的具體內(nèi)容，也很難完全理解和把握國家實施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經(jīng)民主訓(xùn)練，沒有“參政議政”經(jīng)歷，參與村級公共事務(wù)能力較低，缺乏職責(zé)意識。很多村民代表在參與村級事務(wù)中缺乏全局和長遠意識。這種客觀局限性決定了他們很可能會犯群體性錯誤，出現(xiàn)群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來不可彌補的損失。

　　在福建省L縣和江西省T縣的村級林改實踐中，村民代表出現(xiàn)群體性決策錯誤的最典型的一種表現(xiàn)就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標(biāo)形式轉(zhuǎn)讓，這種做法雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但卻極大地損害了村集體和村民的長遠利益，也無益于村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　2004年，福建省A鄉(xiāng)Z村在新集體林改實施過程中出現(xiàn)的招投標(biāo)流轉(zhuǎn)山林的例子就很好地證明了這點。這個村的村民代表經(jīng)過集體研究表決，決定把本村2556畝山場集中捆綁起來，實際只按照2385畝有林地計算，通過公開招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給一個當(dāng)?shù)氐牧值亟?jīng)營大戶。當(dāng)時這些山場的平均每畝標(biāo)底價為400元，實際“中標(biāo)”轉(zhuǎn)讓價為411元，總價為98萬多元。如果這些山場留到2008年，每畝平均價至少可以達到1500—2000元�？們r將升值到357.7萬—477萬元。短短4年時間，Z村損失至少在260萬元以上。按照村民代表的經(jīng)驗判斷，當(dāng)時外來資本開出來的林地林木價格已經(jīng)很不錯，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，Z村的村民代表同意把本村的集體山場捆綁拍賣，把村集體林木資產(chǎn)變現(xiàn)，這種短視行為導(dǎo)致了群體性決策失誤，其最終結(jié)果就是造成廣大村民因之失山失地，未能分享到林地林木增值的收益。

　　村民自治要面對兩個問題，一是村民民主管理，一是村民民主管理可能的限度。如果只關(guān)注前者而不關(guān)注限度，那么村民自治就不會真正向前發(fā)展。在許多國家和地區(qū)的公民投票法中規(guī)定，有些領(lǐng)域是不能公投，而必須把它從投票中獨立出來，不允許人們通過一人一票來進行的。以我國臺灣地區(qū)所制定的《公民投票法》為例，該法規(guī)定預(yù)算類和投資類等領(lǐng)域的議題不能進行全民公投，因為專業(yè)性太強，這個部分須交給專業(yè)人士或精英進行審議民主討論（如立法院設(shè)立的一些專門委員會，而委員必須是該領(lǐng)域的專業(yè)人才）。事實上，一個集體山林資產(chǎn)評估涉及到樹種組成、林型、平均胸徑、小班蓄積、平均樹高、畝蓄積、小班資產(chǎn)評估值等專業(yè)很強的知識結(jié)構(gòu)，而且還要對林木市場走勢有精確的專業(yè)判斷。在涉及村集體重大資產(chǎn)變動時，其評估應(yīng)交給專業(yè)機構(gòu)來事先規(guī)劃�？梢钥紤]的是，未來若有對《村民自治組織法》修改，可以參考一些國家和地區(qū)的《公民投票法》的內(nèi)容，補充“重大集體資產(chǎn)變動”方案應(yīng)采取“三分之二村民代表或村民會議通過、并結(jié)合專業(yè)人士咨詢方式”，因為未來有些地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)（土地和林地等）可能動輒幾百萬至上千萬面臨要流轉(zhuǎn)或拍賣。

　　我們還發(fā)現(xiàn)一點，在新集體林改的村級決策過程中，很多村民代表容易受到村干部和外來資本的利益誘惑，后者只要給他們一點利益甜頭，就會放棄自己的原則立場。我們在福建省將樂縣和江西省銅鼓縣調(diào)查時都發(fā)現(xiàn)，有的外來資本公司只要請村民代表吃一餐飯或送上禮物，他們就會覺得受到尊重而被感動。在集體林改的村級實施過程中，許多的村民群體無法做到真正維護自己的長遠利益。根據(jù)我們對十三起因低價出售集體山林的集體決策模式的分析發(fā)現(xiàn)，由于絕大部分村民代表此前沒有受過“民主訓(xùn)練”，他們主觀上雖然有維護村民群體利益的良好意愿，但是由于客觀上知識水平有限，再加上受到信息排斥、政策排斥和資本排斥等社會排斥因素的影響，因此在參與決策村級林改方案時，很容易犯下群體決策失誤。例如，我們在贛州市全南縣中寨村調(diào)查時，詢問村支書把集體林地賣給亞洲漿紙有限公司（簡稱APP）一事，當(dāng)時是否考慮到林地價格趨勢？中寨村的村主任說：“我們現(xiàn)在也感到后悔。但當(dāng)時林地流轉(zhuǎn)方案也召開了村民大會，這是村民大會定的�！痹谝恍┑胤�，由于已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的林地價格不斷上漲，與外來資本產(chǎn)生糾紛的可能性在增大。事實上，這些基層政府面臨一個頭痛的問題是，由于當(dāng)年因群體性失誤而流轉(zhuǎn)的山林價格不斷上漲，現(xiàn)在他們要與外來公司協(xié)商如何讓失山林農(nóng)分享不斷升值的山林收益，這已成為林地流轉(zhuǎn)后亟待解決的問題。

　　實際上，一些林權(quán)糾紛已大面積爆發(fā)，不少失山林農(nóng)通過使用所謂的“弱者的武器” 如“鬧”、“說”、“纏”的“三字訣”行動策略來表達自己的不滿。

2008年，在閩西北將樂縣白蓮鎮(zhèn)大王村村就發(fā)生過這樣的案例。當(dāng)?shù)卮迕駥π录�體林改的村級實施方案提出普遍的質(zhì)疑，并于2008年發(fā)起了大規(guī)模的上訪運動。

從他們上訪陳述中可以看出，一方面，大王村普通村民沒有真正地參與林改過程；
另一方面，即使有的林改方案經(jīng)過村民代表開會討論通過，但上訪事件表明普通村民并不信任村民代表，村民代表的權(quán)威性明顯受到質(zhì)疑。

　　結(jié) 語

　　從上面的分析中可以看出，新集體林改在很大程度上促進了村級民主和村民自治制度的發(fā)展，但也有一些存在的問題，對此我們不宜做過高的估計。盡管國家賦予村民代表以權(quán)利，讓他們在新集體林改中選擇自己的發(fā)展道路，但是他們卻可能很好地維護村集體和廣大村民的利益。這就是為什么在村級集體林改過程中，會出現(xiàn)那么多的群體決策失誤，進而導(dǎo)致農(nóng)民失山失地。當(dāng)然，換一個角度來看，在中國最落后的農(nóng)村山區(qū)地帶推進村級民主進程，本身就要付出一定的代價。只是以新集體林改中農(nóng)民大面積失山失地作為代價，這個代價似乎太大了點。由此我們也聯(lián)想到最近召開的十七屆三中全會提出的要把促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地制度改革的方向，并同樣強調(diào)要以農(nóng)民“自愿”作為前提，讓農(nóng)民自己決定自己的承包地流轉(zhuǎn)，這種改革模式幾乎與新集體林改的制度設(shè)計如出一轍。本文無意對此進行深入討論，筆者只想提醒的是，新集體林改中出現(xiàn)的農(nóng)民大面積失山失地的事實是國家設(shè)計新土地改革政策時必須引以為戒的。

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