提出要為言論、傳播立法，至今已經(jīng)整整30年。我們可以找到的最初一篇有影響的文章題為《要大大發(fā)揚(yáng)民主加強(qiáng)法制》，發(fā)表于1978年11月13日的《人民日?qǐng)?bào)》，作者之一就是大家熟悉的社會(huì)學(xué)家李銀河。文章回顧了“文革”期間人民權(quán)利受到踐踏的往事，提出要制定保障言論出版自由的法律，自此開(kāi)啟了中國(guó)傳播法制建設(shè)的漫長(zhǎng)歷程。

　　一、總結(jié)歷史教訓(xùn)創(chuàng)意立法

　　在70年代末的中國(guó)，最普遍、最有影響的大眾傳播媒體還是報(bào)紙，而“大眾傳播”一詞還不為世人所知，人們所關(guān)注和要求制定的，就是“新聞法”。在70年代到80年代的每次“兩會(huì)”上，幾乎都有人大代表和政協(xié)委員提出制定新聞法、保障言論出版自由的議案。1983年彭真委員長(zhǎng)批準(zhǔn)了中宣部呈送的制定新聞法的報(bào)告，新聞立法正式啟動(dòng)。

　　按照?qǐng)?bào)告的決定，1984年初成立了由人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭、胡績(jī)偉先生為首的新聞法起草組。這個(gè)起草組的具體工作班子，是設(shè)在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞研究所的新聞法研究室，由所長(zhǎng)商愷、副所長(zhǎng)孫旭培分別擔(dān)任正副室主任。在胡先生主持下，起草班子做了許多工作，包括搜集并翻譯各國(guó)新聞法（后來(lái)由人民日?qǐng)?bào)出版社出版）、出版《新聞法通訊》、寫作各類專題研究文章等，胡先生還先后在北京、上海、廣州、成都、重慶等地召開(kāi)座談會(huì)，并且到深圳邀請(qǐng)香港新聞界同行來(lái)座談聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，這些活動(dòng)留下的資料都成為中國(guó)新聞史的重要文獻(xiàn)。胡先生撰有回憶錄《制定我國(guó)第一部新聞法的艱辛與厄運(yùn)》記述具體經(jīng)過(guò)。

　　1987年新聞出版署成立，起草新聞法工作劃歸新聞出版署操辦，由副署長(zhǎng)王強(qiáng)華先生主持。按照王強(qiáng)華的提議，在上海成立了起草新聞法的“影子內(nèi)閣”，主持人是時(shí)任中共上海市委宣傳部副部長(zhǎng)的龔心瀚。胡先生原來(lái)的班子即新聞法研究室繼續(xù)把起草新聞法作為一項(xiàng)學(xué)術(shù)活動(dòng)做下去。到了1988年，新聞出版署的班子、上海的班子以及新聞法研究室都寫出了新聞法的文稿，這樣在全國(guó)就有了三個(gè)新聞法文稿。

　　這三個(gè)文稿都是各自獨(dú)立完成的，不同起草班子有些人士之間也存在著意見(jiàn)分歧，但是今天來(lái)看這三個(gè)文稿，應(yīng)該說(shuō)是大同小異，同多于異。

　　這三個(gè)文稿，都把新聞自由作為基本指導(dǎo)思想，都對(duì)新聞自由下了基本相同的定義；
都打破了三十年來(lái)的新聞媒介體制；
都規(guī)定了新聞媒介獨(dú)立地位，不得有事先的新聞檢查；
都規(guī)定了新聞工作者的采訪、報(bào)道、評(píng)論等權(quán)利；
都有國(guó)家保障新聞報(bào)道的義務(wù)性規(guī)定；
都規(guī)定了新聞自由和新聞工作者權(quán)利受到侵犯的救濟(jì)性措施。同時(shí)，也都就許可制、禁載、更正和答復(fù)、非政府組織管理諸方面做出了規(guī)定。

　　三個(gè)文稿的主要差異按照王強(qiáng)華當(dāng)時(shí)的說(shuō)法是，新聞法研究室的文稿“規(guī)定個(gè)人有辦私人報(bào)紙的自由，而另外兩個(gè)草案沒(méi)有涉及這一點(diǎn)”。新聞出版署文稿擬定“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位（或加上“其他公民集體”），可以申請(qǐng)創(chuàng)辦新聞報(bào)社、通訊社、新聞期刊社、新聞圖片社”，上海文稿擬定“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、科學(xué)教育文化機(jī)構(gòu)及其他取得法人資格的組織均可申請(qǐng)出版報(bào)刊”，而新聞研究室的文稿則多了一句“報(bào)刊的創(chuàng)辦也可以由自然人進(jìn)行”。我們知道，世界上有影響的報(bào)刊都是要組織公司來(lái)出版的，所以自然人還是法人可以辦報(bào)從字面上說(shuō)也許并不一定反映制度上的差別。

　　三個(gè)文稿規(guī)劃的舉辦報(bào)刊的圖景，今天看來(lái)也許覺(jué)得遙遠(yuǎn)，但是在當(dāng)時(shí)確有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。撥亂反正以后，全國(guó)報(bào)刊如同雨后春筍，報(bào)紙從1978年的186種猛增到1985年的1776種，自1980年到1985年，號(hào)稱每三天誕生兩張報(bào)，這還不包括省級(jí)政府批準(zhǔn)出版的數(shù)量更多的“內(nèi)部報(bào)刊”，文稿中開(kāi)列的所有辦報(bào)主體都是現(xiàn)實(shí)存在的，當(dāng)然公有制和許可制（審批制）還是不可逾越的底線，雖然個(gè)人想辦報(bào)的不少，但官方誰(shuí)也不敢開(kāi)這個(gè)口子，不過(guò)仿效所謂“紅帽子”企業(yè)的做法由個(gè)人集資而由一個(gè)合適機(jī)構(gòu)出面申請(qǐng)?jiān)S可的做法（有一個(gè)專用術(shù)語(yǔ)叫“掛靠”）則并不罕見(jiàn)。文稿的一些提法，正是當(dāng)時(shí)社會(huì)潮流的反映，體現(xiàn)了把這種多樣化局面合法化、制度化的意向，而新聞法研究室文稿則進(jìn)一步企圖把個(gè)人辦報(bào)由隱蔽提升為公開(kāi)。

　　新聞自由既是一項(xiàng)權(quán)利，又是一種制度。就制度而言，則包括了創(chuàng)設(shè)新聞機(jī)構(gòu)的自由和新聞信息流通的自由（采訪、報(bào)道、評(píng)論的自由）兩項(xiàng)。80年代辦報(bào)寬松化的趨勢(shì)，激發(fā)了人們對(duì)新聞自由的向往，形成一種共識(shí)，這正是參加起草的人們盡管傾向不盡一致，但寫出來(lái)的文稿卻大同小異的奧秘所在。

　　而這項(xiàng)工作遭到無(wú)限期擱置的結(jié)局，也應(yīng)該從現(xiàn)實(shí)中尋找原因。就在起草期間，有一位前輩領(lǐng)導(dǎo)人就對(duì)以法律來(lái)規(guī)范新聞出版活動(dòng)的做法有可能被異己勢(shì)力鉆空子提出了嚴(yán)重警告。此后國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展，使人們覺(jué)得這種警告儼然成為觸手可及的危險(xiǎn)。下文將會(huì)說(shuō)到主管部門如何在新的形勢(shì)下重新鞏固原有媒介體制的過(guò)程，新聞法當(dāng)然不需要了。

　　有一句名言：是民主創(chuàng)造憲法，而不是憲法創(chuàng)造民主。法律只能反映和保護(hù)現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系，而不能創(chuàng)設(shè)社會(huì)關(guān)系。如果某種社會(huì)關(guān)系在現(xiàn)實(shí)并不存在，那么立法也是無(wú)濟(jì)于事的；
即使寫成了法條，也會(huì)是一紙空文。

　　二、不以意志為轉(zhuǎn)移接受法的洗禮

　　當(dāng)傳媒界對(duì)新聞立法可望而不可求之時(shí)，法律卻從另一扇門悄然來(lái)到媒介身邊，這就是在80年代后期連綿出現(xiàn)的被稱為“新聞官司”、“告記者熱”的新聞媒介侵權(quán)案件。

　　新中國(guó)立國(guó)二十多年，從未有法律保護(hù)公民名譽(yù)。當(dāng)時(shí)新聞媒介被定位為“階級(jí)斗爭(zhēng)工具”，在國(guó)家政權(quán)操控下開(kāi)展一輪又一輪的“革命大批判”，從今天法律觀點(diǎn)看來(lái)實(shí)即席卷社會(huì)的誹謗運(yùn)動(dòng)，這既殘害了眾所周知的成千上萬(wàn)精英人士，也給新聞媒介造成了很大的內(nèi)傷。

　　立法保護(hù)公民的名譽(yù)等人格權(quán)，這比新聞自由容易一些。1979年《刑法》規(guī)定了誹謗罪和侮辱罪。1986年《民法通則》設(shè)立了人身權(quán)的專節(jié)并且規(guī)定了民事救濟(jì)措施。這些法條公布之時(shí)，可以說(shuō)傳媒界沒(méi)有誰(shuí)會(huì)想到它與自己有什么相干。所以當(dāng)媒介和記者被告上法庭之際，引起的震動(dòng)是十分強(qiáng)烈的。似乎原來(lái)追求的自由尚無(wú)聲息，無(wú)端又添一重桎梏。

　　第一件“新聞官司”《瘋女之謎》誹謗罪案于1988年4月審結(jié)，距今恰好二十年。如今再看這篇“謗文”可能會(huì)覺(jué)得匪夷所思：兩位作者斬釘截鐵判定丈夫唆使妻子偽稱有精神病然后弄假成真把她關(guān)進(jìn)瘋?cè)嗽海�呼吁不能讓這個(gè)殘害婦女的兇徒逍遙法外；
然而妻子患有精神病是經(jīng)過(guò)一、二十位醫(yī)生多次診斷的，作者憑什么膽敢向科學(xué)挑戰(zhàn)而給丈夫橫加罪名呢？其實(shí)這早有軌跡可尋：若干年來(lái)新聞媒介在權(quán)力操控下口誅筆伐，在很多人心目中造成了所向無(wú)敵的假象，似乎批判的武器一定會(huì)發(fā)展為武器的批判，這種思維定勢(shì)使作者沉浸于為受害婦女申冤的正義信念之中而“無(wú)所畏懼”。從這個(gè)角度說(shuō)，作者也是受害人。要他們以受刑方式吞咽歷史遺留的苦果未免過(guò)于沉重，不過(guò)這也有一個(gè)無(wú)奈的背景：案發(fā)之初，《民法通則》尚未頒行，受害人只可以提起刑事自訴。

　　新聞侵權(quán)案件的重要積極意義是幫助新聞媒介走出階級(jí)斗爭(zhēng)的陰影。媒介充當(dāng)階級(jí)斗爭(zhēng)工具不需要對(duì)自己內(nèi)容承擔(dān)法律后果，而在法治條件下，媒介損害了自己的報(bào)道對(duì)象或受眾的權(quán)益時(shí)，承擔(dān)法律責(zé)任就是理所當(dāng)然的。媒介侵權(quán)案件是以追懲制方式對(duì)媒介以階級(jí)斗爭(zhēng)方式濫用新聞報(bào)道和批評(píng)權(quán)利的行為起到了特殊預(yù)防和一般預(yù)防的作用，它一定要限制言論自由，當(dāng)然限制的是傳播虛假事實(shí)的自由，是任意裁判是非、宣布“罪狀”的自由，是誹謗、侮辱、披露隱私、侵犯人格尊嚴(yán)的自由。

　　新聞侵權(quán)案件另一個(gè)積極變化是受到強(qiáng)勢(shì)媒體侵犯的民眾投訴有門。1988年《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表報(bào)道，對(duì)新疆一位年輕工會(huì)干部無(wú)端加上“怠工亂告狀”，“強(qiáng)詞奪理，撒潑耍賴”等惡名，質(zhì)問(wèn)“政紀(jì)為何對(duì)她失靈？”，于是她被“政紀(jì)”逐出單位，不得不進(jìn)京告狀，法院立案后等了三年，報(bào)社法人代表宣布“我們決定應(yīng)訴”。經(jīng)過(guò)八年的艱難訴訟，這位干部終于討回了公道。這個(gè)過(guò)程就表明，在過(guò)去絕不可能設(shè)想等級(jí)如此懸殊的雙方可以平等地對(duì)簿于公堂。

　　而法制，也在司法過(guò)程中得到發(fā)展和完善。最高人民法院高度重視此類案件，從90年代到本世紀(jì)初，不斷總結(jié)司法實(shí)踐，制定了一系列司法解釋，使名譽(yù)權(quán)案件的審判規(guī)則基本系統(tǒng)化。其中有些重要原則，如：重申侵犯名譽(yù)等人格權(quán)實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則而不是嚴(yán)格責(zé)任；
把嚴(yán)重失實(shí)或基本內(nèi)容失實(shí)規(guī)定為侵權(quán)行為的構(gòu)成條件而不是如有些國(guó)家那樣把真實(shí)作為對(duì)誹謗指控的抗辯理由；
以排他方式規(guī)定侵害名譽(yù)權(quán)包括失實(shí)和侮辱兩種方式而給自由發(fā)表意見(jiàn)留下了空間；
規(guī)定對(duì)自然人的名譽(yù)侵害只須“造成影響”而對(duì)法人必須“造成損害”；
規(guī)定客觀準(zhǔn)確報(bào)道國(guó)家機(jī)關(guān)文書和職務(wù)行為的特許權(quán)等，都考慮到了新聞傳播的客觀規(guī)律，發(fā)揮著積極作用。

　　根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》公布的數(shù)字，名譽(yù)權(quán)案件自2001年起逐年下降，據(jù)估計(jì)，其中涉媒案件每年約為1000件，這對(duì)于我國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的媒介單位來(lái)說(shuō)，比率其實(shí)不高。被告敗訴率大約在三分之二左右，這也不能說(shuō)太離譜，在香港這個(gè)比率還要高些。所以，所謂媒介被訴日趨上升并非事實(shí)，說(shuō)動(dòng)輒敗訴也未免有些夸大。對(duì)于名譽(yù)、隱私等人權(quán)從不保護(hù)到保護(hù)，怎么說(shuō)也是社會(huì)的重大進(jìn)步，不容低估，不可倒退。制裁侵害名譽(yù)、隱私等人格權(quán)行為并不必然影響言論自由，限制名譽(yù)、隱私保護(hù)也并不必然促進(jìn)言論自由。三十年不保護(hù)名譽(yù)，不見(jiàn)得那時(shí)言論就很自由；
立法保護(hù)名譽(yù)二十多年來(lái)，我國(guó)言論自由水平有了明顯的提升，這是誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)。

　　當(dāng)然法制的發(fā)展和健全也是沒(méi)有止境的。我們會(huì)看到人格權(quán)案件中也存在不少問(wèn)題，審判實(shí)踐還會(huì)不斷提出新的問(wèn)題，有的案件沒(méi)有嚴(yán)格依法裁判壓制了公民言論自由的情況也是存在的，這需要采取合適的方式予以解決，包括繼續(xù)發(fā)布新的司法解釋，以及期待未來(lái)《民法典》的頒行。

　　三、行政管理法制的體系化

　　雖然媒介立法的工作屬于起步最早的領(lǐng)域之一，而真正具有法律性質(zhì)的規(guī)范一直要到90年代后期才逐一出臺(tái)，這就是各類媒介管理的行政法規(guī)：音像制品、電影、出版物、廣播電視，以及稍后的互聯(lián)網(wǎng)，涵蓋了所有的傳播媒介。

　�。�1）90年代后期：各類管理法規(guī)基本齊備

　　這些管理法規(guī)是在整個(gè)國(guó)家法制建設(shè)和改革開(kāi)放發(fā)展的背景推動(dòng)下，在一二年內(nèi)迅速出臺(tái)的。國(guó)家提出“依法行政”，《行政訴訟法》、《行政處罰法》等基本法律陸續(xù)頒行，過(guò)去以規(guī)章和內(nèi)部文件管理的方式行不通了。媒介數(shù)量和種類的迅速擴(kuò)充，以及媒介經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化，也需要有普遍適用的管理規(guī)范。媒介業(yè)還要進(jìn)入國(guó)際舞臺(tái)，沒(méi)有法律自然是不行的。很清楚，亟須解決的任務(wù)是管理，所以采取了行政法規(guī)的形式。

　　一個(gè)難題是如何解決公民權(quán)利和原有媒介體制的沖突，這在廣播電視、電影等方面問(wèn)題尚不突出，《出版管理?xiàng)l例》就不能回避，不過(guò)終于找到了巧妙的辦法。第二十三條規(guī)定：“公民可以依照本條例的規(guī)定，在出版物上自由表達(dá)自己對(duì)國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的見(jiàn)解和意愿，自由發(fā)表自己從事科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其它文化活動(dòng)的成果。”那么出版物從何而來(lái)呢？第八條規(guī)定：“報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品和電子出版物等應(yīng)當(dāng)由出版單位出版�！倍�設(shè)立出版單位的條件之一，按照第十條規(guī)定，就是必須有“符合國(guó)務(wù)院出版行政管理部門認(rèn)定的主辦單位及其必要的上級(jí)主管機(jī)關(guān)”。這個(gè)以前三個(gè)“新聞法”文稿都沒(méi)有的“三段論”，概而言之，就是“公民有自由，媒介歸國(guó)家”，是我國(guó)迄今為止對(duì)于公民出版自由的最權(quán)威界定。按此規(guī)定，出版物（書、報(bào)、刊、音像制品等）必須由國(guó)家認(rèn)可的機(jī)構(gòu)所設(shè)立的出版單位出版，公民享有在這些出版物上自由表達(dá)的權(quán)利，公民不得自行設(shè)立出版單位，也不得自行印制出版物。

　　這些行政法規(guī)，為世紀(jì)之交的媒介整頓提供了法律依據(jù)。在1996年，全國(guó)有報(bào)紙2202種，另有“內(nèi)部報(bào)紙”6400種；
期刊8135種，另有“內(nèi)部期刊”10915種；
電臺(tái)達(dá)到1210座，各類電視臺(tái)總計(jì)3124座，這樣龐大的數(shù)字，不僅造成資源浪費(fèi)，而且存在失控的危險(xiǎn)。1996年、1999年、2003年，國(guó)家對(duì)全國(guó)媒介進(jìn)行三次大調(diào)整。撤銷了所有“內(nèi)部報(bào)刊”，撤銷了省級(jí)以下政府部門所辦報(bào)刊和絕大多數(shù)縣級(jí)黨報(bào)，少數(shù)可以保留的并入當(dāng)?shù)攸h報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)；
合并縣級(jí)電臺(tái)電視臺(tái)，合并無(wú)線電視臺(tái)和有線電視臺(tái)，撤銷專業(yè)臺(tái)。正是由于行政法規(guī)規(guī)定了媒介主辦單位要由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)才具有進(jìn)行這樣調(diào)整的權(quán)力。全國(guó)媒介大瘦身，主要成效是加強(qiáng)了黨對(duì)媒介的管控，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在2005年，全國(guó)黨報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)所辦報(bào)紙種數(shù)占全國(guó)報(bào)紙53%，總印數(shù)占67.86%。

　　行政法規(guī)還成功地解決了改革初期形成的“紅帽子”報(bào)刊問(wèn)題。一個(gè)典型個(gè)案是1999年行政部門對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》《精品購(gòu)物指南》產(chǎn)權(quán)的界定，這兩份報(bào)刊是80年代自籌資本創(chuàng)辦的，而由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院作為主辦單位。十多年后已擁有巨額資產(chǎn)，它的產(chǎn)權(quán)歸于誰(shuí)呢？行政部門在援引了《出版管理?xiàng)l例》規(guī)定后指出，報(bào)刊的主辦單位即是報(bào)刊的投資人。目前尚無(wú)可由個(gè)人、集體出資創(chuàng)辦或擁有報(bào)刊的規(guī)定，鑒于該報(bào)社的主辦單位是全民所有制單位，其形成的資產(chǎn)應(yīng)為國(guó)有資產(chǎn)。報(bào)刊創(chuàng)辦時(shí)若有個(gè)人、集體自籌啟動(dòng)資金的，不能認(rèn)定為對(duì)該報(bào)刊的投資，應(yīng)按債權(quán)債務(wù)關(guān)系處理，由主辦單位參照銀行同期貸款利率予以退還。這條同解決“紅帽子”企業(yè)截然不同的政策的意義在于杜絕任何體制外力量對(duì)報(bào)刊等媒介的染指。

　�。�2）世紀(jì)之交：“黨管媒體”體制全面確立

　　中國(guó)入世，曾經(jīng)引發(fā)傳媒界對(duì)于開(kāi)放的各種遐想。不過(guò)后來(lái)公布的法律文件證明，涉媒行業(yè)開(kāi)放的范圍，就是限于入世談判中承諾的廣告、發(fā)行、印刷和電影院建設(shè)這幾項(xiàng)。仿佛是為了平息那些不切實(shí)際的遐想，在2001年下達(dá)、以主管機(jī)關(guān)發(fā)言人向新華社發(fā)表談話方式公布的一個(gè)著名文件提出，新聞出版廣播影視業(yè)，既是大眾傳媒，又是黨的思想宣傳陣地，無(wú)論什么情況下，黨和人民喉舌的性質(zhì)不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導(dǎo)向不能變。這是“黨管媒體”的說(shuō)法最初見(jiàn)之于正式文件。

　　按照這個(gè)文件，“黨管媒體”體制最主要之點(diǎn)就是：黨必須始終掌握對(duì)重大事項(xiàng)的決策權(quán)，對(duì)資產(chǎn)配置的控制權(quán)，對(duì)宣傳業(yè)務(wù)的審核權(quán)，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任免權(quán)。

　　入世前后制定的有關(guān)媒介領(lǐng)域法規(guī)條文，包括對(duì)所謂“一法五條例”的修改，貫徹了這一精神。其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是許可制的系統(tǒng)化，如《出版管理?xiàng)l例》規(guī)定有出版物的出版、印刷或復(fù)制、發(fā)行、進(jìn)口；
《電影管理?xiàng)l例》規(guī)定有國(guó)家對(duì)電影攝制、進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映和電影片公映；
《音像制品管理?xiàng)l例》規(guī)定有音像制品的出版、制作、復(fù)制、進(jìn)口、批發(fā)、零售、出租音像制品，等等。2003年《行政許可法》公布后，在某些領(lǐng)域大批撤銷許可之時(shí)，在媒介領(lǐng)域則有一批行政法規(guī)未曾設(shè)定的許可以國(guó)務(wù)院決定的方式得到確立，如新聞出版部門實(shí)施的行政許可共有40項(xiàng)，其中行政法規(guī)設(shè)定的22項(xiàng)，國(guó)務(wù)院“決定”設(shè)定的18項(xiàng)。廣電部門實(shí)施的行政許可共31項(xiàng)，其中行政法規(guī)設(shè)定的19項(xiàng)，國(guó)務(wù)院“決定”設(shè)定的12項(xiàng)。新聞?dòng)浾咦C件核發(fā)和廣播電視節(jié)目主持人資格認(rèn)定都成為行政許可的項(xiàng)目。

　　世紀(jì)之交興起的互聯(lián)網(wǎng)，雖然在所有制方面只能實(shí)行多元化，但是國(guó)家迅即通過(guò)制定一批行政法規(guī)和部門規(guī)章建立了互聯(lián)網(wǎng)的管理制度，除行政法規(guī)《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》外，尚有信息產(chǎn)業(yè)部以及中宣部、國(guó)務(wù)院新聞辦、公安部、文化部、新聞出版總署、廣電總局、衛(wèi)生部、教育部等14個(gè)部門參加了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管理，發(fā)布了約50件部門規(guī)章，據(jù)稱形成了世界上最為豐富、最為完備的互聯(lián)網(wǎng)法規(guī)管理系統(tǒng)。

　　互聯(lián)網(wǎng)管理中對(duì)新聞的管理，典型地體現(xiàn)了新聞傳播必須限制在“黨管媒體”體制之內(nèi)的意圖。依照有關(guān)部門規(guī)章，只有新聞單位設(shè)立的網(wǎng)站，可以發(fā)布自行采編或制作的新聞（時(shí)政新聞及其評(píng)論）。非新聞單位設(shè)立的網(wǎng)站，不得登載自行采編的新聞信息，只可轉(zhuǎn)載、發(fā)送中央和省級(jí)直屬新聞單位發(fā)布的新聞。這樣就可以杜絕中央和省級(jí)媒體之外的“小道新聞”在網(wǎng)上流傳。

　　（3）中共十六大以后：進(jìn)一步完善

　　十六大以后，在傳播領(lǐng)域，公民權(quán)利有進(jìn)一步發(fā)展，如提出表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的概念，開(kāi)放民營(yíng)資本進(jìn)入影視節(jié)目制作、重視互聯(lián)網(wǎng)上的民意表達(dá)、確立和擴(kuò)展政府公開(kāi)信息的義務(wù)等等；
同時(shí)，黨管媒體也進(jìn)一步得到強(qiáng)化。換言之，“公民有自由，媒體歸國(guó)家”的基本格局不變，而是“軟的更軟，硬的更硬”。

　　媒體歸國(guó)家，首先是指媒體一律屬國(guó)家所有。2005年，國(guó)務(wù)院以具有行政法規(guī)效力的《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》規(guī)定了非公有資本不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)的范圍，包括：通訊社、報(bào)刊社、出版社、廣播電臺(tái)（站）、電視臺(tái)（站），以及不得利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)以及新聞網(wǎng)站；
不得經(jīng)營(yíng)報(bào)刊版面、廣播電視頻率頻道和時(shí)段欄目等。媒體國(guó)有雖然一向如此，但以法律作出規(guī)定還是第一次。

　　媒體歸國(guó)家還有一層意思是指，大眾媒體、特別是新聞媒體，必須隸屬于一定的國(guó)家機(jī)關(guān)（包括共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)）之下。近年來(lái)還用“事業(yè)單位”的概念來(lái)表述媒體對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的這種隸屬關(guān)系。2006年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》提出，黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、通訊社、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站和時(shí)政類報(bào)刊，少數(shù)承擔(dān)政治性、公益性出版任務(wù)的出版單位實(shí)行事業(yè)體制。這是大眾媒體的核心部分，絕對(duì)不容外部力量插足。這種隸屬關(guān)系是“黨管媒體”的保證。

　　我們還可以從媒體產(chǎn)業(yè)化和信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)明這種“軟”“硬”消長(zhǎng)。

　　媒介產(chǎn)業(yè)化是十六大以后推行文化體制改革的一項(xiàng)重頭戲，其中的新舉措，包括將黨報(bào)、黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)等重要新聞媒體和重要出版社的可經(jīng)營(yíng)部分轉(zhuǎn)制為企業(yè)，將此外的報(bào)刊社和出版社逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)，對(duì)影視節(jié)目（新聞節(jié)目除外）制作單位，出版物發(fā)行、印刷行業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，對(duì)除新聞?lì)l道之外的廣播電視頻道實(shí)行市場(chǎng)化操作等。具備條件的，可以組建上市公司，涉媒上市公司至今已經(jīng)超過(guò)10家并且將會(huì)更多。產(chǎn)業(yè)化開(kāi)拓了媒介的獲利渠道，使一批媒介的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大增強(qiáng)。那么這些舉措及其產(chǎn)生的變化會(huì)不會(huì)沖擊現(xiàn)行媒介體制呢？答案是否定的。除了早已在法律和政策上對(duì)事業(yè)和企業(yè)作了切割外，即使改制為企業(yè)的媒體，前述四個(gè)不變同樣一個(gè)也不會(huì)變。2007年12月上海解放（日?qǐng)?bào)）報(bào)業(yè)集團(tuán)將其部分可經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)注入上市公司“新華傳媒”而成為后者第一大股東，在正式公告中把“中共上海市委宣傳部”列為解放集團(tuán)、上海文廣集團(tuán)（上海電臺(tái)、電視臺(tái)均在其中）等媒體集團(tuán)的全額出資人，亦即產(chǎn)權(quán)所有人。前述主辦單位即投資人的原則在此再次得到體現(xiàn)。可見(jiàn)媒介產(chǎn)業(yè)化的結(jié)果，使得黨管媒體，除了政治手段、思想手段、紀(jì)律手段之外，還增加了一項(xiàng)資本運(yùn)營(yíng)手段。足以表明不同視角的人們對(duì)產(chǎn)業(yè)化的任何憂慮或者希望都是不切實(shí)際的。

　　政府信息公開(kāi)，也是近年法制建設(shè)的一大成果。行政法規(guī)《政府信息公開(kāi)條例》在2008年5月1日正式實(shí)施，2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)于突發(fā)事件的公開(kāi)也有規(guī)定，此法起草過(guò)程中刪除了對(duì)媒介擅自報(bào)道突發(fā)信息的處罰規(guī)定使媒介深受鼓舞。這些法律、法規(guī)的實(shí)施，明確了政府公開(kāi)信息的義務(wù)，擴(kuò)大了民眾對(duì)于重大事件的知情權(quán)，其積極意義是顯而易見(jiàn)的。而需要注意的是這些法律、法規(guī)的要旨還是在于加強(qiáng)政府對(duì)于信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，重在提升行政效率�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定處置突發(fā)事件的政府必須統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件的信息，其中“統(tǒng)一”置于首位；
《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定信息公開(kāi)不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，建立信息發(fā)布溝通和批準(zhǔn)機(jī)制，建立并健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制等，都表明我國(guó)信息公開(kāi)制度與西方信息自由制度有著根本的區(qū)別。最近5.13四川大地震信息，我國(guó)媒體以前所未有的速度、透明、開(kāi)放向世界公開(kāi)傳播，掌握了對(duì)此次事件的輿論主導(dǎo)權(quán)，贏得了普遍贊揚(yáng)。而此次信息傳播，從總體上說(shuō)，完全是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。新華社在網(wǎng)上發(fā)布地震信息是在震后18分鐘，這是以國(guó)家通訊社的身份受權(quán)向世界公告，不可謂不及時(shí)，而在這18分鐘內(nèi)，盡管國(guó)內(nèi)大多數(shù)媒體都已知悉此事，四川一些地方媒體還身受波及，但是沒(méi)有一家媒體搶先報(bào)道這條大新聞，而外國(guó)有些媒體則是在地震發(fā)生即時(shí)進(jìn)行同步報(bào)道，足見(jiàn)我國(guó)媒體處于何等嚴(yán)格的組織紀(jì)律狀態(tài)之中。仔細(xì)研究震災(zāi)報(bào)道的全過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)震災(zāi)報(bào)道的成功，乃是在現(xiàn)行媒介體制框架內(nèi)所取得的重大進(jìn)步，而不意味著對(duì)現(xiàn)行體制的任何“突破”。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　我在交往中，時(shí)常聽(tīng)到認(rèn)為中國(guó)至今還沒(méi)有“新聞法”、“媒介法”之類的說(shuō)法和對(duì)制定此類法律的希望和期待。其實(shí)中國(guó)的媒介法已經(jīng)有了，本文的回顧表明，甚至可以說(shuō)相當(dāng)完備了。中國(guó)媒介法的要旨就是“公民有自由，媒介歸國(guó)家”，主要功能就是落實(shí)“黨管媒體”，保證媒介的喉舌性質(zhì)和思想文化陣地的作用，抵制異己力量的任何侵?jǐn)_。而黨和國(guó)家機(jī)關(guān)與媒體之間的關(guān)系，是體制內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，處理其間關(guān)系的最高規(guī)范是共產(chǎn)黨的黨性原則而不是法律。如果以法律對(duì)兩者關(guān)系作出界定，確定媒介和新聞?dòng)浾哂心男��?quán)利，公共權(quán)力不得超越，勢(shì)必影響黨和國(guó)家對(duì)媒介的調(diào)控，干擾前面說(shuō)的四個(gè)不變和四個(gè)“權(quán)”的實(shí)施。在主管部門看來(lái)，目前中國(guó)媒介體制已經(jīng)相當(dāng)穩(wěn)定，并不具備制定“新聞法”、“輿論監(jiān)督法”一類法律的必要性和可能性。

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