地方政府破產(chǎn)是指地方財(cái)政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。破產(chǎn)之災(zāi)，也許有助于逼出一個(gè)廉價(jià)政府。

　　地方政府債務(wù)纏身

　　“破產(chǎn)”一詞所表達(dá)的優(yōu)勝劣汰、相反相成的哲學(xué)寓意，國(guó)人是在最近三十年逐步體會(huì)出來(lái)的。先前不知破產(chǎn)為何物，后來(lái)視破產(chǎn)為洪水猛獸；
及至1986年12 月2日，共和國(guó)第一部企業(yè)破產(chǎn)法在一波三折的“議會(huì)辯論”中火爆登場(chǎng)，人們漸漸發(fā)現(xiàn)它還真有不可替代的積極作用，終于見(jiàn)怪不怪�，F(xiàn)如今，在七萬(wàn)多家破產(chǎn)企業(yè)身旁，又冒出一個(gè)“地方政府財(cái)政破產(chǎn)”的問(wèn)題。

　　其實(shí)，地方政府財(cái)政破產(chǎn)案例，國(guó)外多有。日本已有過(guò)884個(gè)地方政府宣告破產(chǎn)；
最近日本北海道北部的小鎮(zhèn)夕張（Yubari）政府宣布它計(jì)劃于2009年申請(qǐng)破產(chǎn)，因?yàn)樵撴?zhèn)政府負(fù)債630億日元已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它的還債能力，其年度財(cái)政收入只有45億日元。

　　根據(jù)日興花旗銀行（Nikko Citigroup）信貸分析師的計(jì)算，日本地方政府借款數(shù)額巨大，其未償還債務(wù)占日本國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例高達(dá)34%，而英國(guó)和德國(guó)在這方面的比例僅為5%，美國(guó)也只有13%。

　　美國(guó)紐約州政府曾多次瀕臨破產(chǎn)。目前金融風(fēng)暴之中，紐約州政府又到了破產(chǎn)邊緣。

　　美國(guó)加州南部的橘縣曾于1994年12月宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)后縣政府改組，裁員12%，該縣17000名公務(wù)員被裁減2000余人；
然后不得不緊縮開(kāi)支，壓縮了固定資產(chǎn)投資計(jì)劃和公共服務(wù)項(xiàng)目；
最后是由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權(quán)人進(jìn)行談判，承諾以未來(lái)若干年內(nèi)的地方稅收償還債務(wù)。

　　考察美國(guó)地方政府破產(chǎn)案件，并非隔岸觀火。太平洋此岸亦有此火苗，只不過(guò)我們覺(jué)察較遲，但國(guó)內(nèi)媒體上也已有所反映。

　　據(jù)測(cè)算，2002年，全國(guó)2860個(gè)縣（市）中，預(yù)算赤字縣共計(jì)706個(gè)，占比達(dá)到25%；
而41040個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債總額已達(dá)到1770多億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債430多萬(wàn)元；
我國(guó)全部地方政府債務(wù)至少在1萬(wàn)億元以上。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，地方當(dāng)局在政府職能范圍內(nèi)、在還債能力限度內(nèi)的舉債是必要的，也是合理的。

　　譬如某市財(cái)政節(jié)余財(cái)力平均每年只有1億元，但城市基礎(chǔ)設(shè)施改造建設(shè)的整體工程需要投資10億元，才能一次性配套完工。其中城市道路下面必須預(yù)先埋設(shè)的給排水、供熱、供氣、通訊、電力管線等等系統(tǒng)工程，不可能分10年施工，每年挖一次路面。為此，該市政府一次舉債9億元投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爾后九年中逐年償付債務(wù)及其利息；
同時(shí)因投資環(huán)境改善帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益還能享受稅收增加的成果，實(shí)乃一大善舉。

　　目前由財(cái)政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方債務(wù)管理的方案，對(duì)地方政府舉債的程序和范圍有嚴(yán)格的規(guī)定。

　　但是現(xiàn)在不少地方政府負(fù)債沉重的根本原因在于越出了政府職能范圍，發(fā)生了角色錯(cuò)位，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)員，篡位充當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)員。有的直接介入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資謀利，投資失敗便承擔(dān)了大量本應(yīng)屬于市場(chǎng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，落得負(fù)債累累；
有的不惜違規(guī)，以政府信譽(yù)作擔(dān)保為企業(yè)向銀行貸款提供方便，在市場(chǎng)風(fēng)云變幻中“賠了夫人又折兵”，結(jié)果損失慘重脫不了干系。山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年財(cái)政收入1136萬(wàn)元，而各種對(duì)外擔(dān)保借款就達(dá)1.2億元。還有一些基層政府部門一邊大肆舉債，一邊大吃大喝、鋪張浪費(fèi)。每到年終，賓館酒店、施工供貨單位的老板就會(huì)拿著厚厚一沓“簽單”，前往政府各衙門去催債，浩浩蕩蕩、絡(luò)繹不絕、蔚為壯觀。

　　地方政府負(fù)債超過(guò)了自己的償付能力，還不起債怎么辦？

　　從邏輯上說(shuō)，辦法有三個(gè)。

　　其一，賴債不還。

　　譬如說(shuō)，政府搞開(kāi)發(fā)，拖欠開(kāi)發(fā)商的錢；
開(kāi)發(fā)商就拖欠“包工頭”的錢、“包工頭”則拖欠農(nóng)民工的工資；
農(nóng)民工有的上吊、有的跳樓、有的找國(guó)務(wù)院總理。其中還真有一位重慶農(nóng)婦幸運(yùn)地于2003年10月遇到在地方調(diào)研的溫家寶，反映自己丈夫的工資被拖欠。更多的民工則沒(méi)有那么幸運(yùn)，有的走上了暴力討債的路子……地方政府賴債已成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)潛在殺手。

　　其二，下級(jí)政府欠債由上級(jí)政府乃至中央政府還錢。

　　這是個(gè)大鍋飯的老辦法。地方政府比賽花錢、全國(guó)納稅人被迫埋單、中央財(cái)政集中承擔(dān)無(wú)限風(fēng)險(xiǎn)的辦法，顯然也不是長(zhǎng)治久安之道。

　　其三，最后只有一個(gè)合理的辦法，就是破產(chǎn)處理。

　　逼出一個(gè)廉價(jià)政府

　　俗話說(shuō)：欠債還錢。還不起債怎么辦？——破產(chǎn)。

　　由于我國(guó)目前的破產(chǎn)法并不涵蓋政府機(jī)關(guān)，因此各級(jí)人民法院不可能在這方面執(zhí)法。地方政府財(cái)政瀕臨破產(chǎn)時(shí)的破產(chǎn)程序，作為一種變通辦法，性質(zhì)上屬于各方當(dāng)事人（債權(quán)人、債務(wù)人）在法院外的自愿調(diào)解協(xié)商程序。自愿調(diào)解協(xié)商的基礎(chǔ)，是有關(guān)當(dāng)事人對(duì)于破產(chǎn)程序的成敗利害關(guān)系的權(quán)衡。成，則各方當(dāng)事人的合法權(quán)益盡可能得以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序得以維持，政府信譽(yù)得到保護(hù)。破產(chǎn)事件雖然不幸，合理的破產(chǎn)處理程序卻能令人信服。

　　如果沒(méi)有破產(chǎn)程序或破產(chǎn)處理程序失敗，債權(quán)人可能一分錢也拿不回；
地方政府作為瀕臨破產(chǎn)、賴賬不還的債務(wù)人威信掃地，地方投資環(huán)境惡化、惡名遠(yuǎn)播，當(dāng)?shù)厝嗣裎镔|(zhì)生活和精神文化的損失都將慘重?zé)o比。

　　按照各國(guó)破產(chǎn)法的共同原理，一個(gè)人破產(chǎn)了，其高消費(fèi)要受到限制，高檔消費(fèi)品（豪宅、汽車等）要拍賣用以還債，但生活必需品（諸如御寒的棉衣等）不能拍賣，破產(chǎn)程序不能剝奪破產(chǎn)債務(wù)人的生存資料。

　　同理，地方政府財(cái)政破產(chǎn)了，地方政府還要生存、工作下去。破產(chǎn)后的地方政府不僅要廉政，而且還必須廉價(jià)。除了警察處理緊急公務(wù)需要保留少量公車外，至少80%以上的公車應(yīng)當(dāng)拍賣抵債；
政府辦公當(dāng)然還需要辦公室，但若原先是花園式、賓館式的辦公樓，那毫無(wú)疑問(wèn)要拍賣還債，可以去租用廉價(jià)的旅社或收購(gòu)因有喬遷之喜而騰空的舊居民樓或舊廠房、舊校舍。這樣既不擾民，又能大幅節(jié)省辦公經(jīng)費(fèi)，擠出錢來(lái)還債。破產(chǎn)之災(zāi)也許有助于逼出一個(gè)廉價(jià)政府。

　　問(wèn)題是，如何按破產(chǎn)程序處理？

　　破產(chǎn)的具體程序

　　破產(chǎn)的含義并不復(fù)雜。債務(wù)人不能還債，客觀上便處于破產(chǎn)狀態(tài)。

　　這里的債務(wù)人，既包括商人，也包括非商人；
既包括自然人，也包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人，也包括政府。凡是債務(wù)人還不起債，人們就可以說(shuō)他實(shí)際上已經(jīng)陷于破產(chǎn)。對(duì)于諸多破產(chǎn)事件該如何處理，則要依破產(chǎn)法的立法狀況而論。

　　破產(chǎn)法在世界上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)數(shù)千載，中國(guó)從1935年公布破產(chǎn)法算起，也有七八十年歷史了。古今中外的破產(chǎn)制度，細(xì)節(jié)上雖然千差萬(wàn)別，但基本原理大同小異，形成了一套全球普適的破產(chǎn)程序。就破產(chǎn)法的適用范圍而言，絕大多數(shù)國(guó)家涵蓋所有債務(wù)人，少數(shù)國(guó)家在某一歷史階段上則只適用于商人或企業(yè)。

　　譬如說(shuō)，1935年頒布的中華民國(guó)破產(chǎn)法適用于所有債務(wù)人，1949年10月1日之后，它僅僅在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)繼續(xù)有效。中國(guó)大陸1986年12月2 日誕生的企業(yè)破產(chǎn)法，適用于全民所有制企業(yè)；
后經(jīng)修改，自2007年6月1日起，企業(yè)破產(chǎn)法的適用范圍擴(kuò)大到了所有的企業(yè)法人。

　　20世紀(jì)50年代中國(guó)大陸也有破產(chǎn)案件，那時(shí)沒(méi)有破產(chǎn)法，就是采取變通方式，按長(zhǎng)期以來(lái)約定俗成的破產(chǎn)程序處理，各有關(guān)當(dāng)事人均能接受。

　　如今，我們又面臨一個(gè)新的變通需要。我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法并沒(méi)有涵蓋企業(yè)之外的債務(wù)人，更沒(méi)有制定“地方政府財(cái)政破產(chǎn)法”，而某些地方財(cái)政喪失償債能力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，卻已擺在面前。不承認(rèn)不行，躲也躲不過(guò)去，賴也賴不掉，只能積極變通，按破產(chǎn)程序處理，并在逐步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)破產(chǎn)法的修改完善。

　　根據(jù)破產(chǎn)制度共同原理和我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，地方政府財(cái)政破產(chǎn)程序可以簡(jiǎn)括為以下五項(xiàng)要點(diǎn)：

　　一、債務(wù)人（地方政府，下同）不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，構(gòu)成客觀上的破產(chǎn)原因。

　　債務(wù)人一旦停止償付到期債務(wù)，即視為瀕臨破產(chǎn)；
債務(wù)人否認(rèn)自身瀕臨破產(chǎn)的有效行為只能是及時(shí)清償?shù)狡趥鶆?wù)。

　　二、在出現(xiàn)破產(chǎn)原因的情況下，債務(wù)人、債權(quán)人均有權(quán)就債務(wù)人破產(chǎn)問(wèn)題向當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告，由該級(jí)人大常委會(huì)指定特別小組協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作。

　　三、地方政府破產(chǎn)本身屬于地方財(cái)政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)。任何地方不允許出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)。地方政府是否需要以及如何進(jìn)行改組、改選的問(wèn)題，只能根據(jù)憲法、選舉法、政府組織法等處理。

　　四、鑒于破產(chǎn)案件的客觀基礎(chǔ)是債務(wù)人失去償債能力，因而地方政府破產(chǎn)后，破產(chǎn)債權(quán)人不可能得到100%的清償，破產(chǎn)程序旨在使債務(wù)人盡最大可能履行償債義務(wù)，最大限度地保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益。

　　五、地方政府財(cái)政破產(chǎn)程序的主要環(huán)節(jié)是，債務(wù)人擬出還債協(xié)議草案（含拍賣資產(chǎn)并以一定年限內(nèi)的地方稅收收入用于償還債務(wù)等），經(jīng)債權(quán)人會(huì)議表決通過(guò)。在執(zhí)行還債協(xié)議之后，債務(wù)人未能清償?shù)膫鶆?wù)宣告豁免，債權(quán)債務(wù)關(guān)系及時(shí)了結(jié)。

　　中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)要匹配

　　我國(guó)已經(jīng)實(shí)行分稅制，各級(jí)財(cái)政分灶吃飯，各級(jí)債務(wù)由本級(jí)財(cái)政償還，上級(jí)政府不替下級(jí)政府還債，也不能為下級(jí)政府的債務(wù)擔(dān)保。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，各級(jí)財(cái)政各負(fù)其責(zé)的方向是對(duì)的，但要有一個(gè)邏輯前提，就是各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)當(dāng)相匹配�，F(xiàn)在從全國(guó)來(lái)看，地方政府享有財(cái)權(quán)30%，而其承擔(dān)的各項(xiàng)事務(wù)則占70%。錢少事多，讓地方政府很為難。地方政府要過(guò)好自己的日子，不得不多頭抓錢：一是“跑部錢進(jìn)”，向中央政府大搞公關(guān)要錢，這有違分稅制的初衷，同時(shí)也敗壞了中央某些部門的名聲；
二是變著法子提高地方稅費(fèi)收入，激起民怨，威脅政局的穩(wěn)定，譬如壟斷土地交易，人為割裂城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)蓄意推高房地產(chǎn)價(jià)格就是當(dāng)今社會(huì)一大流弊；
其三便是超出償付能力十倍、百倍地負(fù)債。

　　若要釜底抽薪、根治弊端，亦需多管齊下。辦法之一，就是分稅制改革繼續(xù)往前走，對(duì)于中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分。

　　人大應(yīng)安上“財(cái)政破產(chǎn)警報(bào)器”

　　任何破產(chǎn)案件都分前后兩個(gè)階段。破產(chǎn)事實(shí)（債務(wù)人失去償債能力，還不起債）發(fā)生在前；
承認(rèn)破產(chǎn)，按破產(chǎn)程序清理債權(quán)債務(wù)在后。如果能設(shè)立一個(gè)破產(chǎn)預(yù)警裝置，在前一階段出現(xiàn)破產(chǎn)苗頭的時(shí)候就發(fā)出警報(bào)，采取對(duì)策，就可以減少破產(chǎn)事件。那么，警報(bào)器安在哪兒好？安在中央政府嗎？全國(guó)四萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、兩千多個(gè)縣級(jí)政府都靠中央政府拉警報(bào)肯定不行。據(jù)我看，這個(gè)警報(bào)器安在地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，最合適。

　　地方各級(jí)人大本身就有監(jiān)督和審批本級(jí)政府財(cái)政的職責(zé)，只不過(guò)由于種種原因，這項(xiàng)職責(zé)過(guò)去履行得很不理想，今后要改進(jìn)，尤其要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督和管理。

　　冰凍三尺非一日之寒，一個(gè)地方政府債務(wù)超負(fù)荷以致瀕臨破產(chǎn)，并非一朝一夕形成的。張市長(zhǎng)上任后發(fā)生的破產(chǎn)事件可能是其前任李市長(zhǎng)欠下的巨額債務(wù)所致，上一屆市人大如果監(jiān)管到位，就可能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)采取措施，防患于未然，至少能使責(zé)任比較明確，有利于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有利于選民下次選舉市長(zhǎng)時(shí)心中有數(shù)。

　　生活之樹(shù)常青，理論是灰色的，轉(zhuǎn)型時(shí)代，立法往往落后于新形勢(shì)。有些地方政府財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)既然已經(jīng)出現(xiàn)，中國(guó)就應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，探索實(shí)施相關(guān)的破產(chǎn)程序，使法制建設(shè)和更多領(lǐng)域的改革再走一步。

　�。ㄗ髡邽楸本┧荚醇娌⑴c破產(chǎn)咨詢事務(wù)所所長(zhǎng)，來(lái)源：南方周末）

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