【摘要】：就我國目前社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和城市化進程而言，推進流動人口市民化既是必然趨勢，也是現(xiàn)實需求。流動人口市民化的核心思想是“權(quán)利與義務(wù)對等”�；�于城市人口管理創(chuàng)新的視角，需要在城市人口管理方面對政策路徑進行適當調(diào)整：在管理過程方面應(yīng)當由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變；
在管理主體方面實行政府與社會互動式一體化管理；
在管理手段上實行社會政策配套改革，特別要重視利益導(dǎo)向機制在人口管理中所發(fā)揮的作用。

　　【關(guān)鍵詞】：流動人口；
市民化；
政策路徑；
城市人口管理；
創(chuàng)新

　　人口流動是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。自20世紀80年代以來，伴隨著改革開放步伐的加快和城市化水平的不斷提高，我國流動人口規(guī)模不斷擴大，流動速度不斷加快。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國流動人口超過1．25億人，其中省內(nèi)流動9146萬人，跨省流動3314萬人。[1]2005年全國1％人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，我國流動人口已達1．47億。[2]毫無疑問，人口流動將成為塑造未來中國人口態(tài)勢的最主要力量，流動人口規(guī)模及其市民化程度將成為影響未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程的重要變量。基于此，本文試圖就推進流動人口市民化的必要性、存在的矛盾與問題以及政策路徑進行探討，為推進流動人口市民化提供一些思路和參考。

　　一、流動人口市民化的基本涵義與必要性分析

　　流動人口通常被界定為離開戶籍所在地而在外從事各種活動的人口，或在流入地居住而沒有本地戶口的人。就我國而言，流動人口的主體是農(nóng)民工，流動人口的市民化主要是指農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工的市民化實質(zhì)上是農(nóng)民工個體舍棄過去的社會規(guī)范和價值標準，學習和接受城市社會規(guī)范、生活方式和行為方式的過程。劉傳江認為，“農(nóng)民工市民化”的內(nèi)涵至少包括生存職業(yè)、社會身份、自身素質(zhì)以及意識行為四個層面的含義，即農(nóng)民工職業(yè)由非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎��?guī)就業(yè)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工人，社會身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻�，自身素質(zhì)提高，意識形態(tài)、生活方式和行為方式城市化。[3]

　　總體而言，流動人口市民化是一個漫長的過程。一段時間以來，許多研究者就流動人口特別是農(nóng)民工市民化進程中的諸多問題進行了深入探討。王春光指出，在當前農(nóng)民工的城市社會融合過程中存在著突出的“半城市化”現(xiàn)象。這種“半城市化”現(xiàn)象，也即是一種介于回歸農(nóng)村與徹底城市化之間的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為：就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、社會名聲污名化、發(fā)展能力弱化及社會認同內(nèi)卷化。從結(jié)構(gòu)性和制度性因素看，流動人口“半城市化”的永久化跡象越來越突出。這是對中國社會發(fā)展提出的一個嚴峻挑戰(zhàn)。[4]而且，受制于計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的慣性影響以及與之相關(guān)的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等的制度性障礙，以農(nóng)民工為主體的流動人，逐漸成為游離于城市主流社會的邊緣弱勢群體。城市流動人口不僅遭受政策與社會制度的歧視，而且不能獲得足夠及合法的經(jīng)濟資源、社會資源以及文化資源，這使得城市流動人口處于社會排斥和邊緣化狀況。[5]其中，農(nóng)民工的公民權(quán)利邊緣化表現(xiàn)為社會政治權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利和文化教育權(quán)利的邊緣化。[6]

　　流動人口的這種“半城市化”現(xiàn)象以及邊緣化狀況與其在城市中的貢獻形成鮮明的對比。一方面，根據(jù)我國城市化發(fā)展的總體趨勢，城市規(guī)模趨于擴大，越來越多的農(nóng)村人口流入城市，在城市生活、工作、消費、納稅、創(chuàng)造財富，為城市經(jīng)濟增長做著貢獻。另一方面，流動人口“半城市化”長期化的變遷趨向，使他們有可能一直處于一種游離于城市與鄉(xiāng)村之間的“邊緣化”狀態(tài)，使他們享受不到與城市戶籍居民同等的各種福利待遇，也享受不到社會公共資源和城市發(fā)展的各項成果。這種狀況對于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和城市化進程具有極為不利的影響，對中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和變遷也是相當不利的。因此，積極推進流動人口市民化是政府的現(xiàn)實需求。

　　1．流動人口市民化有利于促進我國的經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定

　　改革開放30年來，流動人口為城市建設(shè)與發(fā)展做出了巨大貢獻。僅就農(nóng)民工而言，世界銀行估計，從1978年到1995年中國GDP年平均增長的9．4個百分點中，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移貢獻了1．5個百分點。中國社會科學院人口研究所的一項研究表明，勞動力轉(zhuǎn)移對1982年到1997年中國經(jīng)濟增長的貢獻率為20．23％。l7j廣大農(nóng)民工的貢獻集中表現(xiàn)在經(jīng)濟增長中勞動力紅利的貢獻上，即占我國產(chǎn)業(yè)工人2／3的農(nóng)民工以極低的工資報酬和社會保障、福利的幾乎不享用，為企業(yè)的發(fā)展，進而為整個國民經(jīng)濟的增長提供了在當今世界上罕見的、持續(xù)的低成本勞動力供給。[8]

　　這種貢獻盡管是有目共睹的，然而由戶籍制度所決定的資源和利益的不平等分配，在很大程度上導(dǎo)致了流動人口與城市戶籍人口在發(fā)展機會和享受發(fā)展成果方面的不平等。流動人口既沒有被納入城市人口和社會經(jīng)濟統(tǒng)計體系，也無法均等地享受城市發(fā)展的成果和社會福利。這不僅限制了流動人口進一步向上流動的機會，也助長了城市戶籍人口的“惰性”思想。這在一定程度上抑制了城市發(fā)展的活力，也加劇了群體問的矛盾對立。同時，外來流動人口在面臨利益分配與權(quán)益保護時所處的不對稱的弱勢地位，也使其正當權(quán)益很易受到損害，帶來一系列社會問題。因此，無論是在政治、文化層面還是社會層面，積極推進流動人口市民化，給流動人口合理的市民待遇，促進流動人口與城市居民的社會融合和相互認同，不但有利于城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，而且也有助于社會穩(wěn)定。

　　2．流動人口市民化有利于提高我國的城市化和現(xiàn)代化水平

　　沒有移民，就沒有中國的現(xiàn)代化。中國的現(xiàn)代化過程，很大程度上是人口和資源的重新配置過程，是一個城市化過程。[9]城市化與現(xiàn)代化的進程同時也伴隨著流動人口的市民化進程。建國后，我國實行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為這一戰(zhàn)略的有效實施提供了強有力的支撐，但也造成了城市化明顯滯后于工業(yè)化的結(jié)果。改革開放以來，從鄉(xiāng)村到城市的、以大規(guī)模人口流遷為特征的快速城市化過程帶有相當程度的補償性。可以說，城市化水平的不斷提高是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，而流動人口市民化可以在很大程度上降低我國城市化的成本。在我國1．47億流動人口中，有相當一部分人廣泛地參與到了城市的建設(shè)和發(fā)展過程中，他們在城市工作、生活多年，憑借自己的努力在城市立足，不僅完成了職業(yè)轉(zhuǎn)換，擁有相對穩(wěn)定的職業(yè)、收入和住所，也接受了城市的生活方式、生活理念和創(chuàng)業(yè)理念。推進這部分流動人口實現(xiàn)“市民化”，成本相對小而效益大，是較為經(jīng)濟的城市化途徑，利于城市化水平的不斷提高。

　　3．流動人口市民化有利于保障流動人口的合法權(quán)益流動人口的合法權(quán)益難以保障是當前中國城市流動人口所面臨的、直接關(guān)系到城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。該問題能否順利解決，與戶籍制度的改革密切相關(guān)。[10]我國現(xiàn)行城市人口管理仍然沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會體制的管理架構(gòu)。這種管理架構(gòu)即使在大規(guī)模人口流入城市、而且有相當一部分已經(jīng)成為事實上的城市常住人口的情況下，仍按戶籍人口和流動人口兩條線分別管理，構(gòu)成了城市內(nèi)部的新二元管理結(jié)構(gòu)。城市內(nèi)部的“城鄉(xiāng)分治”，以及由此導(dǎo)致的利益分配不均衡格局，集中表現(xiàn)為對戶籍人口利益的過多保護和流動人口權(quán)益保障的不到位和制度缺失。從經(jīng)濟上講，城市戶籍人口與流動人口之問的差別不僅使勞動力市場被分割，造成戶籍人口與流動人口在勞動市場上的不平等，而且也人為地增加了社會交易成本，為生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置設(shè)置障礙，損害了城市的經(jīng)濟競爭力。因此，只有推進流動人口市民化，使他們在勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、政治參與等諸多領(lǐng)域享有與城市居民同樣的權(quán)利，才能有效地保障他們的合法權(quán)益。

　　二、流動人口市民化推進過程中面臨的矛盾與問題

　　改革開放以來，為適應(yīng)城鄉(xiāng)勞動力資源合理流動、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，國家相繼出臺了一系列的關(guān)于戶籍改革以及改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境、維護其合法權(quán)益的制度和相關(guān)政策，希望借助于相應(yīng)的政策體系構(gòu)筑起有利于人口合理流動和城鄉(xiāng)社會統(tǒng)籌發(fā)展的制度框架。然而，政府在流動人口的城市接納上表現(xiàn)為相互沖突的兩個方面：一是希望以戶籍管理對象或流動人口的權(quán)利作為發(fā)展的工具，追求經(jīng)濟的快速健康發(fā)展和實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保護城市居民充分就業(yè)，推進城鄉(xiāng)勞動力市場的一體化，乃至保持國家政治、經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定；
二是以促進和保障流動人口的權(quán)利及其福利為導(dǎo)向，通過縮小城鄉(xiāng)差距，最大限度地促進不同群體的社會公平。實際上，在目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展難以提供充裕的就業(yè)機會和公共服務(wù)能力不足的情況下，地方政府一般都會優(yōu)先考慮既得利益以及地方的經(jīng)濟社會穩(wěn)定問題。面對規(guī)模龐大的人口的流人，地方政府在完善外來流動人口管理、服務(wù)以及推進流動人口市民化進程方面面臨著一定的矛盾和問題。

　　1．良好的管理、服務(wù)與人口總量調(diào)控之間的矛盾

　　大規(guī)模的人口流人對城市基本建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻，同時也對城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)帶來了巨大壓力，對現(xiàn)有城市管理體制和社會福利體制造成了很大沖擊，加大了城市人口綜合調(diào)控工作的難度。地方政府早已意識到控制人口規(guī)模過快增長對于城市可持續(xù)發(fā)展的意義所在，但是在城市人口宏觀調(diào)控和服務(wù)管理中卻面臨著“有顧慮、沒抓手”的困境。城市政府一方面擔心人口宏觀調(diào)控會提高企業(yè)用工成本，影響城市經(jīng)濟發(fā)展大局；
另一方面也擔心地方出臺“人口準人”政策會招致眾多的非議和責難。即便政府主觀上愿意嘗試調(diào)控人口，在實際操作中也存在缺乏有效的調(diào)控手段的問題。此外，地方政府還擔心良好的管理和服務(wù)對流動人口產(chǎn)生較大的吸引力，可能成為城市規(guī)模失控的潛在因素。

　　2．流動人口權(quán)益保護與地方戶籍利益之間的矛盾

　　在中國的城市化進程中，人口是沿著農(nóng)村一小城鎮(zhèn)一中等城市一大城市的路徑單向流動的。而從城市的角度看，經(jīng)歷了20世紀80年代以來的社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的社會分化(特別是貧富分化)逐漸清晰起來，城市弱勢群體和底層人群的大量存在，加重了社會負擔，也加大了社會風險。特別是大規(guī)模產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生的大量的下崗、失業(yè)人員，這部分人群由于文化水平低、年齡大、技能差、觀念落后，就業(yè)相對比較困難，始終是政府再就業(yè)工程的難點。外來流動人口雖然在城市勞動就業(yè)方面處于拾遺補缺的位置，但是其就業(yè)與本地戶籍人口的競爭關(guān)系依然十分明顯，特別體現(xiàn)在一些非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，競爭關(guān)系更是十分激烈。因此，出于對本地戶籍人口利益的保護，地方政府出臺一系列就業(yè)政策，原則上會要求優(yōu)先安排本地勞動力。地方政府在流動人口權(quán)益保護與地方戶籍利益之間進行權(quán)衡和取舍的結(jié)果，一般都是傾向于后者�？梢�，在沒有國家層面的法律法規(guī)支持的情況下，流動人口的自由遷徙權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、平等教育權(quán)及社會保障權(quán)等一系列權(quán)益的保護仍然不能真正落到實處。

　　3．白發(fā)性的人口流動與戶籍屬地管理體制之間的矛盾

　　流動人口經(jīng)過長時期、自發(fā)性的集聚，從量的積累產(chǎn)生質(zhì)的變化：流動人口中有相當一部分人已經(jīng)成為事實上的城市常住居民，成為不流動的“流動人口”。只不過他們受目前戶籍制度以及由此衍生的勞動就業(yè)、教育、社會保障等一系列制度的限制，無法獲得合法的城市居民身份和市民待遇。盡管戶籍制度改革呼聲很高，一些地方也在戶籍制度管理方面進行了若干嘗試性改革，但時至今日，附加在戶籍制度之上的社會保障制度、子女教育制度、勞動就業(yè)制度等制度性障礙并沒有從根本上消除。這些制度不僅限制了人口的合理流動，影響到勞動力資源的有效配置，而且給流動人口的社會階層流動制造了障礙。流動人口作為城市發(fā)展的一支重要力量，參與了城市的社會經(jīng)濟活動，成為城市社會的納稅人，在履行了各種義務(wù)的同時卻未能合理地享用權(quán)利。

　　三、流動人口市民化的核心思想：權(quán)利與義務(wù)對等

　　基于上述關(guān)于流動人口市民化的必要性和流動人口市民化推進過程中若干矛盾的分析，本文認為，推進流動人口市民化應(yīng)有一個貫穿始終的核心思想——這就是“權(quán)利與義務(wù)對等”。具體而言，一個人在城市生活時間越長，履行義務(wù)越多，對城市經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻越大，就越應(yīng)當享有較多的城市福利和公共服務(wù)(見圖1)。

　　在城市社會的總體承受能力相對不足的情況下，應(yīng)當按照“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則，為流動人口獲得市民待遇提供合理途徑，(點擊此處閱讀下一頁)

　　構(gòu)筑起有利于推動人口合理流動和流動人口社會融合的制度框架。在這一制度框架內(nèi)，調(diào)控機制主要發(fā)揮的是引導(dǎo)和驅(qū)動作用。根據(jù)圖1三維曲面結(jié)構(gòu)示意圖，可以看出城市流動人口管理的權(quán)利、義務(wù)和居留時間三個方面之間關(guān)系所體現(xiàn)出的“權(quán)利與義務(wù)對等”思想：

　　1．權(quán)利

　　對流動人口各種權(quán)利的認可是尊重和保障其權(quán)益的重要基礎(chǔ)。權(quán)利層次從低到高，依次包括企事業(yè)單位招聘權(quán)、子女教育權(quán)、就業(yè)培訓(xùn)權(quán)、納入社會保險權(quán)、住房保障權(quán)和社會救濟權(quán)等；
高層次的權(quán)利可包含低層次權(quán)利，相互之間也可以是交叉關(guān)系。在城市，穩(wěn)定的工作崗位、可靠的收入來源、合法的固定住所是保證一個人體面生存的基本條件。對具有謀生能力和居留愿望的外來人口，理應(yīng)賦予他參與城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)利。對于長期在城市生活、工作，為城市發(fā)展做出貢獻的外來人口，在他們遇到困難時，也不排除個別的臨時性福利政策，如短期的社會救濟，以體現(xiàn)人文關(guān)懷和人性化的管理思路。

　　2．義務(wù)(或稱貢獻積分)

　　對權(quán)利的享用決定于所履行的義務(wù)或所做的貢獻，可采用積分制。義務(wù)或貢獻涉及的范疇應(yīng)包括無犯罪、依法納稅、個人信用良好、體面的居住條件、較高的文化素養(yǎng)、投資能力或自我負擔能力等。這些要素是對外來人121的社會經(jīng)濟參與能力和立足條件進行的界定。其中，無犯罪記錄是作為個人道德操守最基本的也是最低的要求，以規(guī)范外來人口的社會行為。城市發(fā)展既需要高學歷、有特殊技能、具備投資能力，能夠?qū)Τ鞘械陌l(fā)展做出巨大貢獻的人員，也需要中、低層次的一般勞動者。只要遵紀守法，有正當職業(yè)和穩(wěn)定收入，又有合法居住條件的，就應(yīng)當對其所履行的義務(wù)和所做貢獻予以認可。

　　3．居留時間節(jié)點

　　時間節(jié)點的確定可采用連貫制，也可以采用間斷節(jié)點，比如，居留時間在1年以上，無不良記錄，作為合法公民，可享受基本的權(quán)利和福利，如企業(yè)招聘、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險、子女教育；
居留時間5年以上，履行了基本義務(wù)，可享受所有的經(jīng)濟權(quán)利，如企事業(yè)單位招聘、公務(wù)員報考、就業(yè)培訓(xùn)、綜合保險、子女教育等；
居留時間在1O年以上，可享受所有福利和公共服務(wù)。如果外來人口的長期居留已成定局，對城市管理和公共服務(wù)就變成了長期的硬性需求。因此，依居留時間梯度整合的制度安排不僅體現(xiàn)了城市社會對外來人121的接納和包容，也符合公平性和城市發(fā)展的可持續(xù)性原則。

　　四、流動人口市民化的政策路徑：基于城市人口管理創(chuàng)新視角

　　從城市人121管理的角度看，城市化步伐的不斷加快，人口流動的FI益頻繁，人戶分離的FI趨普遍，流動人口邊緣化狀態(tài)的嚴重存在，這些都給流動人12I市民化增加諸多的復(fù)雜因素，也給城市流動人121的有效管理帶來很大難度。因此，推進流動人121市民化，在堅持“權(quán)利義務(wù)對等”的基礎(chǔ)上，必須在城市人121管理方面進行創(chuàng)新，對政策路徑進行適當調(diào)整。

　　1．管理過程：由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變

　　我國傳統(tǒng)的戶籍制度是一種靜態(tài)管理制度，采取由戶及人的運作方式，主要反映的是以家庭為單位的靜態(tài)信息，無法反映家庭戶中每個成員的動態(tài)信息。在現(xiàn)行管理體制下，一般地，除了1O年一次的人口普查和不定期的大規(guī)模人口抽樣調(diào)查之外，很難通過其他渠道獲取“人戶分離”人口的準確數(shù)據(jù)。因此，在城市流動人口規(guī)模如此巨大的情況下，要想實施有效管理，就需要對傳統(tǒng)的靜態(tài)管理進行改變。應(yīng)對“人戶分離”人口以現(xiàn)居住地作為管理的立足點，建立屬地化的人121管理模式，全面掌握屬地內(nèi)居民的人121信息，定期跟蹤人員的變動情況，實施動態(tài)管理。從長遠看，人口流動的常態(tài)性，要求對流動人121的管理也應(yīng)該是常態(tài)的制度性管理。這樣流動人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的獲取以及對實有人121的全覆蓋式管理具有重要的意義。但是，目前流動人151的數(shù)據(jù)獲取以及對實有人121的全覆蓋式管理存在許多問題。第一，以條線為基礎(chǔ)的流動人121統(tǒng)計既相互交叉又存在遺漏，各個條線的人121統(tǒng)計與實際情況存在很大偏差。第二，依靠每年一次的流動人121調(diào)查來獲取流動人El數(shù)據(jù)執(zhí)行成本太高。第三，退一步講，即使有辦法獲取流動人口數(shù)據(jù)，在實際工作中以戶籍為基礎(chǔ)的人口管理制度也難以對實有人151進行全覆蓋、動態(tài)式管理。因此，加強流動人121的制度性管理，最有效的辦法是加強居住地管理，建立相應(yīng)的全覆蓋的常住人口統(tǒng)計和管理體系。

　　可以說，居住地管理體制是對人121進行有效管理和統(tǒng)計的基礎(chǔ)性制度。本文認為，實施常住人121的居住地登記制度，逐步實現(xiàn)戶籍人121和流動人口管理的平穩(wěn)對接，是城市人口綜合管理的基本目標。因此，應(yīng)逐步剝離依附于戶籍制度之上的各種利益與現(xiàn)有流動人121管理的部分成本，并使之最終轉(zhuǎn)化為按居住地登記的常住人口的社會福利。對于基于社區(qū)層面的居住地人口登記制度，由于其本身是人口信息數(shù)據(jù)庫和人口管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的基本內(nèi)容，因此在管理過程中，各職能部門應(yīng)通力合作，建立與之相聯(lián)系的信息共享和數(shù)據(jù)更新機制，這是實施有效的動態(tài)管理的必要環(huán)節(jié)。

　　2．管理主體：實行政府與社會互動一體化管理

　　現(xiàn)階段，城市流動人口管理是以政府作為管理的唯一主體。改革開放以來，為加強外來人口管理，一些地方政府如上海采取了建立外來流動人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組、增加外來人口管理的人力財力物力、推進外來人口的屬地化管理等種種措施，取得了較好的效果。但是，管理中所暴露出來的矛盾仍然十分突出。一方面，外來人121規(guī)模的持續(xù)擴大使政府部門面臨越來越大的管理壓力。為不斷適應(yīng)外來人El規(guī)模擴張帶來的各種需求，政府不得不一再增加管理中的資源投入，從而使管理成本不斷攀升，但管理效益卻沒有隨資源投入的增加而相應(yīng)提高。另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督約束，政府過于強調(diào)“防范式”的管理思路以及給予本地人口過多的地方利益保護，不僅潛在地造成了管理者與被管理者之間的對立，而且外來人15為維護自身的利益采取各種方式逃避管理，又造成管理效率的低下和管理成本的進一步提高。這使得城市外來人口管理陷于某種困境。城市外來人口管理陷于困境的一個重要原因在于，城市外來人口管理中的橫向聯(lián)系的缺乏與社會中間組織的缺位。根據(jù)城市發(fā)展的一般規(guī)律，城市管理中的公共事務(wù)不應(yīng)也不能由政府完全包辦。當城市發(fā)展到一定階段后，應(yīng)將一部分可以由社會自我管理的職能和權(quán)力適當?shù)胤蛛x出去，充分發(fā)揮社會的自我管理功能。同時，政府運用公共權(quán)力和有效的制度安排，協(xié)調(diào)政府、市場、社會之間的關(guān)系，形成合作管理的新格局。人VI管理作為社會公共管理的一部分，實行政府與社會互動式一體化管理，這是完善城市人VI管理體系、提高管理效率的有效途徑。

　　首先，要進一步推進外來人VI橫向管理的渠道，擴大以居委會為空間載體的屬地化社區(qū)制管理。社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，也是城市功能完善和管理效率提高的重要載體。在目前“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制中，隨著管理重心逐步下移，社區(qū)被賦予了較強的管理職能，包括財權(quán)、事權(quán)在內(nèi)的基層權(quán)力體系得到加強。屬地化社區(qū)制管理是以居住地登記制度和居民自治為基礎(chǔ)的，并輔之以融管理與服務(wù)于一體的理念。因此，實行屬地化社區(qū)制管理在解決城市戶籍人VI內(nèi)部的“人戶分離”問題的同時，可以引導(dǎo)外來人VI參與到社區(qū)自治管理活動中，這樣既可以讓社區(qū)承擔起“塊”的管理功能，又可以拓展外來人VI以單位或以血緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系而建立起來的狹窄空間，增強外來人口的自我管理意識。這項工作的開展需要以社區(qū)化建設(shè)為前提。今后，如何推進居委會組織向真正的社區(qū)制轉(zhuǎn)變，逐步淡化居委會的行政職能，恢復(fù)其群眾自治組織的本來面目，成為進一步加強外來人口管理的工作任務(wù)之一。

　　其次，要重視社會中問組織特別是外來人口自組織在外來流動人口自助和互助性橫向管理中的作用。社會中間組織參與公共服務(wù)是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一，也是城市公共管理現(xiàn)代化的必然要求。尤其是在城市化迅速擴張、城市外來人口規(guī)模不斷擴大的情況下，加快社會中間組織的培育發(fā)展并發(fā)揮其在城市外來人VI管理中的作用顯得尤為重要。社會中間組織介于政府和社區(qū)公眾之間，這決定了它們在發(fā)揮服務(wù)、溝通、公證和監(jiān)督職能方面具有獨到的優(yōu)勢。社會中間組織的獨立、公開、公平、公正的行為準則，也決定了它們在承擔人VI管理特別是外來人VI管理方面的有效性。因此，要充分發(fā)揮社會中間組織在外來流動人口管理中的優(yōu)勢和有效作用。

　　3．管理手段：社會政策配套改革與利益導(dǎo)向機制相結(jié)合從長遠看，戶籍管理從審核體制過渡到登記體制，實現(xiàn)居住地管理，是戶籍制度改革的基本要求；
逐步縮小由戶籍制度所造成的不同群體之間的社會福利差異，是未來城市人口管理發(fā)展的必然趨勢�，F(xiàn)階段城市人VI管理具有明顯的過渡性特征，在過渡期內(nèi)城市人VI管理模式的完善，在管理手段上需要實行社會政策的配套改革，特別要重視利益導(dǎo)向機制在人VI管理中所發(fā)揮的作用。長期以來，城鎮(zhèn)居民生活必需品的計劃供應(yīng)制度、統(tǒng)包統(tǒng)分的勞動就業(yè)制度和包括社會保障、教育制度在內(nèi)的城市福利制度，已經(jīng)使戶籍制度發(fā)展成為城市公共福利體制的載體性制度。盡管經(jīng)過若干年的改革，戶籍上附著的經(jīng)濟利益有所減少，但與城鎮(zhèn)戶VI相聯(lián)系的諸多顯性和隱性利益仍然是農(nóng)業(yè)戶口不可比擬的。戶籍改革的難點在于附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟政策以及由此形成的錯綜復(fù)雜的社會利益分配格局。只有研究解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟政策問題，戶籍管理制度改革才能穩(wěn)步推進。

　　目前，包括教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障與社會福利制度在內(nèi)的社會經(jīng)濟政策依然以城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割為基本特征。盡管取消戶VI限制、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍從道理上是正確的，但是一個不可回避的現(xiàn)實問題是，城市政府對公共產(chǎn)品的供給能力總體上是相對不足的。在這種情況下，貿(mào)然的政策變動往往達不到預(yù)期的效果，反而極有可能造成更難以克服的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

　　因此，包括城鄉(xiāng)社會保障制度、勞動就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等在內(nèi)的一系列制度改革必須要經(jīng)歷一個循序漸進的過程。城市社會對外來流動人VI的接納和認同也需要逐步從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到社會、政治等領(lǐng)域。我們要積極探索并制定各項社會政策配套改革措施，建立起與實施人口動態(tài)管理和居住地登記制度相適應(yīng)的利益導(dǎo)向機制，由此推進外來流動人口的城市社會融合，促進不同利益群體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，讓流動人口這一利益群體與其他不同利益群體一道共享城市社會發(fā)展成果。

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