和訊網(wǎng)：30年前，農(nóng)村改革從小崗村開始，“包產(chǎn)到戶”的聯(lián)產(chǎn)承包責任制令小崗村“一年越過溫飽線”，但也“20年沒過富�？病保�30年后的今天，小崗村又在進行著一場自發(fā)的土地經(jīng)營變革。全村60%的土地實現(xiàn)了向糧食、葡萄、蘑菇、花卉等種植大戶流轉(zhuǎn)、集中，土地對農(nóng)民生活的保障功能正日益減弱，非農(nóng)收入已成為小崗農(nóng)民收入的重要來源。站在改革開放30年的節(jié)點上，如何看待小崗村新一輪的土地流轉(zhuǎn)，中國農(nóng)村目前現(xiàn)行的聯(lián)產(chǎn)承包制度為什么要堅持，又有什么需要完善的地方？

　　仝志輝：30年前的包產(chǎn)到戶，克服了人民公社時候的一些弊端，又在人民公社時代投入的基礎設施建設上，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了較快的發(fā)展。但是單家獨戶干，在技術服務，市場信息，以及怎樣和市場實現(xiàn)一個最終的鏈接上還存在很大困難。同時在這個過程中，我國工業(yè)化和城市化在發(fā)展，所以出現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)在這個歷史過程中發(fā)生是一個必然現(xiàn)象。小崗村60%土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，主要有兩個方式，一個是農(nóng)戶之間自發(fā)自愿的流轉(zhuǎn)，這個是一直在發(fā)生的。到后期通過政府行政手段和集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的協(xié)商，現(xiàn)在也在進行流轉(zhuǎn)，比如說小崗村集中建葡萄園，雙孢菇的基地，還有養(yǎng)豬的基地，這些都是由集體向農(nóng)戶出面租土地，也實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

　　土地流轉(zhuǎn)的功能是很大的，一定程度上實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，節(jié)約生產(chǎn)成本，相對原來的單戶小農(nóng)來說，還建立了市場價格優(yōu)勢。但是我們要看到，土地流轉(zhuǎn)的基礎仍然是家庭承包制。

　　和訊網(wǎng)：所以聯(lián)產(chǎn)承包責任制還是要堅持。

　　仝志輝：對，沒有明確的農(nóng)村土地使用權，這樣一個流轉(zhuǎn)過程不可避免就是對農(nóng)村利益的剝奪。第二個，土地流轉(zhuǎn)不應該被誤讀為私有化的先聲。這個意思就是說，流轉(zhuǎn)后的土地收益，原來農(nóng)戶還有機會享受，不是說實現(xiàn)了所有權的轉(zhuǎn)移。這個也要明確，這恰恰是當前爭論的熱點。

　　和訊網(wǎng)：從你本人長期的農(nóng)村調(diào)研來看，現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況如何？

　　仝志輝：土地流轉(zhuǎn)一直在發(fā)生，但是政策層面確實沒有大的促進，尤其是全國統(tǒng)一的政策。雖然基層這些都在發(fā)生，各種土地流轉(zhuǎn)的自主創(chuàng)新形式都有。但是如果現(xiàn)在中央層面上有新的，統(tǒng)一的表達的話，我想對各地的實踐會產(chǎn)生推動。因為土地流轉(zhuǎn)不完全依照一個經(jīng)濟邏輯，它還有一個行政體制內(nèi)部的推動和政績的追求問題。

　　和訊網(wǎng)：你認為土地流轉(zhuǎn)在具體操作過程中，什么方式更為可行一些？

　　仝志輝：這牽涉到我們怎么看待中國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度。家庭承包經(jīng)營為基礎，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是應該一直堅持的，是符合中國國情的。

　　中國人多地少，農(nóng)民多、地少，要使每戶都有基本的生存保障，社會福利的保障，就必須均分土地，而且要以戶為單位來承包經(jīng)營，這是基礎。

　　第二個，均分土地以后，農(nóng)戶自己不能解決和市場對接問題，所以必須要有一個統(tǒng)一經(jīng)營的層面�，F(xiàn)在中國農(nóng)村發(fā)展要解決的問題仍然是在統(tǒng)和分的結(jié)合，在現(xiàn)在應該有新的方式和辦法。

　　在三農(nóng)問題研究的90年代后期，說農(nóng)民的組織化，現(xiàn)在可以更加明確的說是農(nóng)民的合作化，或者叫農(nóng)戶經(jīng)濟的合作化，這是中國農(nóng)村發(fā)展所迫切需要解決的問題。我覺得合作化可以把我們現(xiàn)在討論的土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，這些問題可以串起來，使它得到解決。我們應該追求制度創(chuàng)新的主線，應該是農(nóng)戶經(jīng)濟的合作化。

　　土地流轉(zhuǎn)將促進鄉(xiāng)村基層管理體制轉(zhuǎn)變

　　和訊網(wǎng)：國慶前，胡錦濤專門去小崗村考察，當場表示，以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而保障的土地承包經(jīng)營權。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。此話怎么理解？是不是代表著政策將主導農(nóng)村生產(chǎn)模式從小農(nóng)經(jīng)濟到規(guī)模化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變？而農(nóng)民對土地將會有更多財產(chǎn)處置權？

　　仝志輝：我覺得這個政策走向還是集成了過去三十年改革的成功經(jīng)驗，一個是要確定雙營經(jīng)營體制是農(nóng)村政策的基石，不能突破這個，這是我們應該堅持的方向。怎么更好的保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，同時促進統(tǒng)一經(jīng)營層次這方面的多種探索，促進統(tǒng)分的有機結(jié)合上要有更好的制度設計，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，我覺得應該從這個角度理解。

　　第二個，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要有更加切實的政策。要求政府在城鄉(xiāng)各方利益的協(xié)調(diào)上有相關制度設計，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策能夠真正推行。

　　和訊網(wǎng)：土地流轉(zhuǎn)的完善，進而將改變農(nóng)村的生產(chǎn)方式和生活方式，具體到現(xiàn)有的村鎮(zhèn)基層管理模式，是否也要做相應調(diào)整？

　　仝志輝：現(xiàn)在組織模式的調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，合并村莊，很大程度上還是從節(jié)約行政成本，減輕農(nóng)民負擔這個角度設計的。以后如果土地的調(diào)整要成為將來農(nóng)村經(jīng)濟體制調(diào)整比較中心的內(nèi)容，就意味著這種組織體制的設計要更加依賴經(jīng)濟組織方式的調(diào)整來設計。

　　其實現(xiàn)在已經(jīng)有一些跨越鄉(xiāng)域，村域，包括跨越縣域的一些合作經(jīng)濟組織，這些組織將來他如果內(nèi)在和土地制度的改革結(jié)合起來，其實也意味著農(nóng)民在社會管理上，你屬于某個村某個鎮(zhèn)，但是你在經(jīng)濟利益實現(xiàn)上，你是屬于一個合作經(jīng)濟組織的，屬于一個農(nóng)村合作協(xié)會，屬于一個農(nóng)民合作社，這個合作社不一定按照現(xiàn)有村鎮(zhèn)的形式來隸屬。

　　和訊網(wǎng)：就是說整個的出發(fā)點會變，會從行政角度轉(zhuǎn)到經(jīng)濟社會層面。

　　仝志輝：或者說行政層面，要以經(jīng)濟社會層面的考慮為基礎，兩種考慮要疊加在一起，來構(gòu)筑治理的組織體系。

　　戶籍制度改革要打破部門利益

　　和訊網(wǎng)：有專家曾說，中國每四戶農(nóng)戶，只要保留一個種地就可，其他三戶都應該進城務工。隨著土地流轉(zhuǎn)的加快推進，必然造成大量的農(nóng)民進城， 9號召開的十七屆三中全會將農(nóng)村改革確定為會議主要內(nèi)容，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也將是焦點之一，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革難點在于現(xiàn)行的土地制度和戶籍制度，如何保障進城農(nóng)民享受相應的城市居民社會保障制度，也將反作用于土地流轉(zhuǎn)的推進程度，目前來看，單靠統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，并不能完全改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實，我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀還將長期存在，與之相應的社會管理以及公共政策的差異也將長期存在。在此前提下，中央和地方應如何推進戶籍制度改革？

　　仝志輝：具體的我沒有研究。我覺得戶籍改革中央要出精神、出方向，地方要出具體政策。中央要以地方為主，因為中國的區(qū)域差異特別大，政策的后果很大程度上由地方來承擔，或者是地方來支付制度變革的成本，要試點各個區(qū)域不同的模式，不要全求一律。首先地方要主導，哪一類部門主導呢？我覺得這個要多部門協(xié)調(diào)，要打破部門利益。

　　表現(xiàn)在你這個政策不能是單方推進，別人不配合就變成形式了。比如說公安部門推動的戶籍改革，就業(yè)、教育上對農(nóng)民工、對城市移民的權利沒保障的話，沒有意義。你就業(yè)、教育這方面改了，相應的社會管理方面，比如說居委會選舉、業(yè)委會選舉之類的，這些基礎設施組織上的政策參與如果不能保障也沒有用。

　　和訊網(wǎng)：也會有不安定的因素。

　　仝志輝：對，所以要使這種戶籍制度改革以及相關問題影響的層面相互配合，要有一個多部門協(xié)調(diào)的機制。這方面也不應對部門的合作效果有過多的期待，其實還要尊重更加基層一些的制度創(chuàng)新，在戶籍改革中也應該吸取。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關鍵是保障農(nóng)民長遠利益

　　和訊網(wǎng)：耕地間的土地流轉(zhuǎn)似乎問題不大，大家關注的在農(nóng)村建設用地，如果“城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，將農(nóng)村建設用地與城市建設用地統(tǒng)籌管理，平等視之，一方面會大大加速農(nóng)村的城市化進城，但另一方面，會不會帶來新一輪的房地產(chǎn)開發(fā)熱？進而造成對農(nóng)村建設用地的侵占？土地流轉(zhuǎn)的權力應該在農(nóng)民手中，這點大家都有共識，但如何防范在具體操作中，村集體、地方政府可能出現(xiàn)的越權行為？

　　仝志輝：這個涉及到政治權利、公民權利的問題。我覺得現(xiàn)有征地制度必須改革，更多的要約束政府權利，在確定什么地該征，地價怎么確定，這些方面要有更大范圍的參與。這個參與不僅是農(nóng)民的，也包括市民的。

　　當然非農(nóng)建設用地一個是房地產(chǎn)，還有一些公共用地。房地產(chǎn)這一塊的問題更多，公共用地上，你不能以公共用地的名義侵害農(nóng)民的利益，主要在耕地補償這一塊。另外，什么是公共用地？現(xiàn)在很多地方政府自己定義，這種公共用地的定義一方面不能夠代表多數(shù)市民的愿望。第二，還侵害了后代的利益。這個對公共利益要進行嚴格的界定，這個必須經(jīng)過一個民主程序來確定。包括你征了以后你怎么建，建什么用途，都需要民主的政治程序來決定。

　　和訊網(wǎng)：這會是一個非常漫長的過程，如果說這個政策將快速推進的話，相關配套制度跟不上，可能會出現(xiàn)更多的弊端。

　　仝志輝：對，如果我們要一種集中的決策模式，很容易帶來不能適應各地情況，而且魚龍混雜，各種勢力從中攫取自己的利益。但是一些明顯有利的措施，比如說城市建設用地增加，要復墾耕地，或者對你農(nóng)村建設用地進行約束等等，這種其實是中央管地方的辦法，是上級約束下級，這個有短期的正面效果。為了確保耕地不斷被侵占的惡性發(fā)展的趨勢，短期內(nèi)是有效的，就是必須堅持。而不能在堅持這些制度的時候還有一些討價還價，這樣就可能使最后的局面不可收拾，耕地減少的速度過快，將來想彌補都來不及。所以要有一些短期應急的政策堅決執(zhí)行，同時在這個基礎上再來謀劃長遠的政策。

　　和訊網(wǎng)：從重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套試驗改革試點來看，重慶政府分別在戶籍制度、土地管理和使用制度、社會保障制度、公共財政制度、農(nóng)村金融制度、行政體制等層面做了相關綜合配套推進，您如何看待重慶的試點改革經(jīng)驗？如果在全國范圍推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革，還應該有哪些相應的政策法律支持？

　　仝志輝：我覺得他們觸及到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革的各個層面，從單個改革來說肯定也是有一些新的思路和辦法。但是這個效果應該落實到哪呢？不能說把農(nóng)村拉進來以后城市發(fā)展更快了、GDP增長更快了，這個不能作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革最重要的成果。同時要看農(nóng)村的發(fā)展是不是得到了促進，而且關鍵是說農(nóng)民的長遠利益有沒有得到保障。因為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展絕對不意味著消滅農(nóng)村，也不意味著消滅農(nóng)民，一個健全的城鄉(xiāng)關系肯定是要有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在，就是說城鄉(xiāng)之間的良性關系有沒有建立，這個良性關系目前是農(nóng)民弱勢、農(nóng)村衰敗、農(nóng)業(yè)有危機的情況下，就是需要看在促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展上、促進農(nóng)民福利全面實現(xiàn)上、促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展上政策有沒有真正見到效果。

　　既要從統(tǒng)籌的角度考慮，同時也要從農(nóng)村內(nèi)在的組織制度建立上考慮。比如說你現(xiàn)在通過土地換社保，把農(nóng)民轉(zhuǎn)成非農(nóng)民了，但是他長遠就業(yè)前景不明朗，或者說他根本就不適合進行非農(nóng)就業(yè)，他只能成為一個城市低收入者，這樣的統(tǒng)籌是不成功的。所以我覺得探索的核心還是要在農(nóng)村地區(qū)有一個更多的服務于多數(shù)農(nóng)民，而且內(nèi)在有增長潛力的制度，就是說有增加收入潛力的制度，這個制度其實就是綜合農(nóng)協(xié)的制度，以兼業(yè)小農(nóng)為主的由國家介入的提供多種服務的農(nóng)民合作體系，這個應該成為農(nóng)村改革的一個目標。

　　加快土地流轉(zhuǎn)需要建立利益匯集機制

　　和訊網(wǎng)：我注意到，你以前也提到農(nóng)村合作體系需要有類似日韓臺綜合農(nóng)協(xié)一樣的組織形式，但為什么這種組織多年在中國一直在試驗，卻發(fā)展緩慢？

　　仝志輝：這與我們對綜合農(nóng)協(xié)的理解不到位有關，它應該是一個半官方的組織，需要國家支持，另外，它的身份又不能完全是一個行政體制，它要具有某種官方賦予的權威權力，它是一個特殊的社會團體、特殊法人，應該是具有某種公權力的組織。但是在這方面我們的認識一直不到位，是非此即彼的思維。第二，是國家各部門的利益阻礙這個組織的出現(xiàn)，其實各地有很多試點在縣級、市級都組織過這個，就是看到單個的專業(yè)合作社是發(fā)展不大的，不可能有覆蓋面更大的效果，就是建立綜合農(nóng)協(xié)。

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