《財經(jīng)》記者羅昌平楊彬彬趙劍飛等

　　大部門體制：向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的新變革

　　2008年的全國“兩會”期間，有兩大懸念：一是國務(wù)院機構(gòu)改革方案；
二是部門人事安排。

　　3月11日下午，十一屆全國人大一次會議舉行第四次全體會議。隨著國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏向會議作關(guān)于《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》（下稱方案）的說明，第一大懸念揭開。中國大部制時代：能源改革變奏曲不出所料，此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案中最鮮明的特點，正是此前各界熱議的“大部制”。所謂“大部制”，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，形成“寬職能，大部門”的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機制。視點觀察：中國大部制改革須有法律制度護航方案載明，國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國務(wù)院辦公廳，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個�？傮w上看，這次國務(wù)院機構(gòu)改革，涉及15個機構(gòu)調(diào)整變動，正部級機構(gòu)減少四個。

　　自1978年改革開放以來，中國已經(jīng)進行過五次大的政府機構(gòu)改革，其成敗得失見仁見智。而以機構(gòu)調(diào)整推動行政管理體制完善，一直是歷次改革的核心。此次以“大部制”為特點的第六次機構(gòu)改革，同樣遵循如此路徑。

　　30年來六次機構(gòu)改革，逐步從簡單的機構(gòu)裁撤、人員精簡，邁向行政體制轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變，目標(biāo)漸次清晰。而中共十七大報告把政府職能轉(zhuǎn)變方向明確為“建設(shè)服務(wù)型政府”，提出政府要從發(fā)展經(jīng)濟的主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持社會正義、提供公共服務(wù)、保障社會和諧的主體。因此，如果能以“大部制”重構(gòu)政府權(quán)力，弱化部門利益，減少部門掣肘，避免政出多門、職能交叉等弊病，就有望切實提高行政效率，降低行政成本。

　　藍圖已就，具體推進的過程更當(dāng)考究策略和方法�；仡櫄v史，歷次機構(gòu)調(diào)整在一定程度上成為權(quán)力重新分配的盛宴，此次“大部制”改革亦難例外，改革的最大阻力仍然是多年來屢屢被強化的部門利益；
同時，“大部制”又會把分散的小部門利益積聚為集中的大部門利益，故而遏制部門利益擴張、建立有效的權(quán)力約束機制、重構(gòu)政府權(quán)力制衡機制以及確立規(guī)范的權(quán)力運行機制，至關(guān)重要，否則改革極有可能背離初衷。

　　政府機構(gòu)改革作為行政管理體制改革的核心，還直接指向政治體制改革，因為一個真正的“服務(wù)型”政府，只能植根于法治與民主的環(huán)境中。故此，中共十七屆二中全會在通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》的同時，還通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，并在公報中首次提出“更高地舉起人民民主的旗幟”，并強調(diào)其“重要性和緊迫性”。這正意味著把行政體制改革視為政治體制改革內(nèi)涵，并將以推進“大部制”來逐步鋪開，最終走向公眾期盼已久的民主政治建設(shè)目標(biāo)。

　　我們切盼，以2008之春啟動的“大部制”改革為先機，中國真正揚起政治體制改革的風(fēng)帆，載著國人更高遠的期待和更深刻的期求，駛向政治文明的彼岸。

　　——編者

　　上篇 輪廓初現(xiàn)

　　□本刊記者羅昌平楊彬彬趙劍飛歐陽長征張娜王以超張映光任波常紅曉／文

　　方案揭盅

　　“大部制”先行一小步

　　3月4日，經(jīng)國務(wù)院總理溫家寶簽署的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，以議案之名遞交全國人大。這份在民間簡稱為“大部制”改革的方案，行字千言，墨紙兩張，至3月11日揭盅時，牽引了無數(shù)殷切和期待的目光。

　　原定當(dāng)日14時在人民大會堂向“兩會”記者發(fā)放方案。13時許，就有記者趕來，長龍從人民大會堂入口一直排到天安門廣場西側(cè)路。獲得方案文本的記者，爭分奪秒地向全球發(fā)布消息。

　　15時整，十一屆全國人大一次會議召開第四次全體會議。國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏，就改革方案向2918名人大代表和2000余名政協(xié)委員作說明。

　　方案載明八條改革意見，提出這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，“圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門”。

　　加強宏調(diào)與改善民生，是此次改革的關(guān)鍵詞。針對發(fā)改委、財政部、央行這三大宏調(diào)部門，提出“要建立健全協(xié)調(diào)機制，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系”。經(jīng)此改革，國務(wù)院原有28個組成部門（除辦公廳）減至27個，涉及調(diào)整變動部門15個，其中正部級機構(gòu)減少四個。

　　方案破中有立，新設(shè)的五個“大部委”中，原國家環(huán)�？偩稚�格為環(huán)境保護部；
建設(shè)部擴充為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；
組建工業(yè)和信息化部，合并信息產(chǎn)業(yè)部、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會（核電管理除外）、國務(wù)院信息化工作辦公室（下稱國務(wù)院信息辦），整合煙草專賣局；
組建交通運輸部，合并交通部和民航總局，同時整合國家郵政局以及建設(shè)部指導(dǎo)城市客運的職責(zé)；
組建人力資源和社會保障部，合并人事部以及勞動和社會保障部的職責(zé)。

　　此外，國家食品藥品監(jiān)督管理局并入衛(wèi)生部；
同時新成立副部級的國家能源局、國防科技工業(yè)局和國家公務(wù)員局，分別歸發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部管理。

　　國家行政學(xué)院教授王偉告訴《財經(jīng)》記者，此次“大部制”改革，醞釀始于2005年12月，當(dāng)時中央政治局開會研究深化行政體制改革的問題。2006年2月，國務(wù)院召開深化行政體制改革的聯(lián)席會議，發(fā)改委、財政部、中編辦等數(shù)個綜合部門參與討論，召集人即為國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏。2006年9月，改革意見初稿出臺；
2008年2月27日召開的中共十七屆二中全會，通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，同意把方案提請十一屆全國人大一次會議審議。

　　兩種方案醞釀或是反反復(fù)復(fù)。乃至此次方案出臺，外界多有議論的“大農(nóng)業(yè)”、“大文化”、“大金融”等均不在列，加之部門總體增減幅度不大，代表、委員普遍評價為“大部制”的一小步，亦顯現(xiàn)中國政府穩(wěn)中求進的姿態(tài)。

　　3月12日上午，35個代表團分組審議方案。與會前秘而不宣的方案保密相吻合，各代表團僅獲得半天的審議時間；
期間，數(shù)千條建議經(jīng)全國人大匯集至國務(wù)院。有代表建議改革步伐應(yīng)加大，或就具體操作獻策，或稱審議時間太短。當(dāng)日下午，大會主席團會議表決通過“大部制”決定草案，再提請各代表團審議。

　　3月15日上午，在十一屆全國人大一次會議第五次全體大會上，“大部制”草案毫無懸念地獲得表決通過。

　　發(fā)改委：手術(shù)方案保守

　　改革對“部中之部”局部動刀，術(shù)后其“微觀管理事項和具體審批事項均得到進一步減少”

　　在八條改革方案中，最受關(guān)注的兩條是“合理配置宏觀調(diào)控部門職能”及“加強能源管理機構(gòu)”，其指向均涉及國家發(fā)改委。

　　多年來，有“部中之部”之稱的發(fā)改委不僅執(zhí)掌宏觀調(diào)控權(quán)，還擁有微觀項目審批權(quán)；
既負責(zé)經(jīng)濟社會發(fā)展職能，又肩負體制改革重任。據(jù)不完全統(tǒng)計，國務(wù)院28個組成部門及相關(guān)直屬議事機構(gòu)，與發(fā)改委存在上百項職能交叉。

　　回顧歷史，在歷屆機構(gòu)改革中，發(fā)改委這個國務(wù)院綜合協(xié)調(diào)部門向來就是改革重點。如1988年的機構(gòu)改革，原國家計委和原國家經(jīng)委合并為新的國家計劃委員會；
從1993年至1998年，這個機構(gòu)由“一個綜合經(jīng)濟部門改造成一個宏觀調(diào)控部門”，后更有“小國務(wù)院”氣象；
至2003年成立國家發(fā)改委，諸多新職能并入，實際上是把短期調(diào)控、中長期調(diào)控、體制改革、總量控制等目標(biāo)一致和彼此關(guān)聯(lián)的宏觀調(diào)控職能歸為一體。

　　在過去五年的新一輪宏觀調(diào)控中，發(fā)改委雖偶有大手筆，但權(quán)力過于集中、不能進行有效監(jiān)督等問題頗受爭議。有識者亦稱，發(fā)改委模式并非“大部制”，其權(quán)力需要分解，不能永遠以“小國務(wù)院”身份行使職能。

　　“把改革機構(gòu)放在發(fā)改委是不合適的，需要改革的首先應(yīng)該是它，現(xiàn)在它去搞機構(gòu)改革，這怎么可能呢？”在3月12日的小組討論中，即將卸任的國家審計署審計長李金華做此批評。64歲的李金華在此次“兩會”當(dāng)選全國政協(xié)副主席。

　　“大部制”方案理當(dāng)對發(fā)改委的職權(quán)行削減調(diào)整之實。將發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃入新成立的工業(yè)和信息化部。與此相關(guān)的發(fā)改委相關(guān)司局，包括產(chǎn)業(yè)政策司、工業(yè)司等部分職責(zé)將剝離至工業(yè)和信息化部，正屬此列。此外，縮小其投資審核范圍，下放審核權(quán)限，以及改進規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理，明確中央與地方、地方與行業(yè)之間的職責(zé)，亦可視為削權(quán)歸位之舉。這正是國務(wù)院秘書長華建敏的報告中所說：“發(fā)改委的微觀管理事項和具體審批事項均得到進一步減少”。

　　能源管理機構(gòu)的設(shè)置，顯示出發(fā)改委改革手術(shù)保守或稱“穩(wěn)健”之處。方案出臺前，擔(dān)負能源管理職能的機構(gòu)主要有四個：一是國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組（下稱領(lǐng)導(dǎo)小組），由國務(wù)院總理溫家寶領(lǐng)銜，包括主管副總理、國務(wù)委員和相關(guān)部門“一把手”；
二是單設(shè)在發(fā)改委的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，為副部級機構(gòu)，作為國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)；
第三個是國家發(fā)改委下屬的能源局；
第四個則2003年方組建成立的電力監(jiān)管委員會。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組盡管規(guī)格很高，因為是高層非定期議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，管理力度受到影響。從公開媒體報道看，領(lǐng)導(dǎo)小組自成立后，僅在2005年6月2日、2006年4月20日召集過兩次會議；
而發(fā)改委下面的能源局只是局級單位，要監(jiān)管中石油、中石化、國家電網(wǎng)公司這樣副部級以上的機構(gòu)，其效能自然大打折扣。

　　此次方案提出，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會；
同時組建國家能源局，仍設(shè)在發(fā)改委之下，不再保留國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)。發(fā)改委與能源行業(yè)管理有關(guān)的職責(zé)及機構(gòu)，國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)、國家科工委的核電管理職責(zé)都將進行整合，劃入國家能源局。

　　改革之后，國家能源局級別確定為副部級，地位高于原來的發(fā)改委能源局�？煽肯�息顯示，發(fā)改委副主任張國寶有望出任國家能源局首任局長。張現(xiàn)在發(fā)改委11名副主任中排名第一，負責(zé)能源、工業(yè)、國民經(jīng)濟動員方面的工作。

　　國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室能源法起草專家組常駐專家吳鐘瑚對《財經(jīng)》記者表示，能源局作為“國家局”，其獨立性大大增強，“做事情肯定比部委局要好得多。”

　　原發(fā)改委能源研究所所長周大地也認為，國家能源局比過去發(fā)改委能源局規(guī)模大，功能更完整，“人員和管理的事情肯定比過去要更加龐大�！彼�認為，發(fā)改委里與能源有關(guān)的主要職能，應(yīng)逐漸向國家能源局歸攏。

　　根據(jù)國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏對方案所作的說明，國家能源局主要負責(zé)擬訂并組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進能源節(jié)約等。

　　然而，長期以來，發(fā)改委進行宏觀經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)調(diào)控的最主要途徑，就是項目審批和價格調(diào)控。倘若這些權(quán)力依然保留在發(fā)改委，則未來國家能源局對能源產(chǎn)業(yè)管理能力必然有限。吳鐘瑚認為，這些具體職能劃分，還要等“三定”方案來確定。

　　與交通、工業(yè)等領(lǐng)域的政府機構(gòu)改革相比，此次能源領(lǐng)域政府機構(gòu)改革可謂“動作不大”，更與此前成立“能源部”的推測相去甚遠。各界原本希望，能源領(lǐng)域通過“大部制”，能夠統(tǒng)一和強化原本分散的職能，加強對于石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業(yè)的監(jiān)管。全國人大代表、廣東科學(xué)院院長陳勇就曾連續(xù)三次在全國人代會上提出關(guān)于成立能源部的建議。

　　“這次改革之后，管理體制上仍有不足之處�！标愑抡f，作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的能源委行政權(quán)力偏弱，如果它只是領(lǐng)導(dǎo)能源工作，而發(fā)改委又領(lǐng)導(dǎo)能源局，體制上還是不順�？磥�，成立一個統(tǒng)一的能源部的設(shè)想，仍有待未來耐心推進。

　　此次改革方案，亦對負責(zé)宏觀調(diào)控的發(fā)改委、財政部、央行職責(zé)進行了明確的定位，要求發(fā)改委負責(zé)綜合平衡，財政部側(cè)重財政政策，央行掌控貨幣政策。

　　“大工業(yè)”“大交通”有多大？

　　廣電總局、鐵道部成為“局外者”，是此次大工業(yè)、大交通整合留下的遺憾

　　在首輪“大部制”改革中，“大工業(yè)”體制可稱步伐最猛。

　　根據(jù)方案，將發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)、國防科工委除核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息辦的職責(zé)，整合劃入新成立的工業(yè)和信息化部。同時，將國家煙草專賣局和新組建的國防科技工業(yè)局歸于該部管理。對應(yīng)于此，國防科工委、信產(chǎn)部和國務(wù)院信息辦不再保留。

　　這項調(diào)整，終結(jié)了信產(chǎn)部的十年歷史，將信息產(chǎn)業(yè)重新納入“大工業(yè)”體系之內(nèi)，對于未來電信行業(yè)的監(jiān)管將形成何種影響，尚難準(zhǔn)確衡量。但部分專家認為，這有可能為中國電信業(yè)辟開發(fā)展空間，從而帶動整個行業(yè)的轉(zhuǎn)型。(點擊此處閱讀下一頁)

　　信產(chǎn)部和國務(wù)院信息辦的整合，亦減少了兩者之前“職能重復(fù)，多頭治水”的局面。尚存遺憾的是，業(yè)界呼吁多年的電信與廣電監(jiān)管融合與重組在方案中無跡可尋，凸顯中國電信及互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)未來的不確定性。

　　《財經(jīng)》記者獲悉，預(yù)期中的廣電系統(tǒng)并未包含在新組建的工業(yè)和信息化部中，原因除推動“三網(wǎng)融合”的《電信法》尚未出臺，也與廣電系統(tǒng)尚未完全實現(xiàn)政企分開、臺網(wǎng)分離有很大關(guān)聯(lián)。

　　國防科工委的撤銷與國防科技工業(yè)局的組建，則為未來繼續(xù)“推動軍轉(zhuǎn)民”提供了足夠的想象空間。按照中共十七大的部署，未來五年，中國將“建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”。

　　據(jù)悉，工業(yè)與信息化部獲得約600人的編制，這與被整合的各部委現(xiàn)有編制相當(dāng)。業(yè)界傳聞，現(xiàn)任國家安監(jiān)總局局長李毅中將改任工業(yè)與信息化部部長，現(xiàn)任信產(chǎn)部長王旭東則任新部門的黨組書記。

　　與“大工業(yè)”體制接近“一步到位”相比，“大交通”體制步履頗大，但仍留下巨大缺口。根據(jù)方案，將組建交通運輸部，整合原交通部、民航總局、國家郵政局以及建設(shè)部指導(dǎo)城市客運的職責(zé)，旨在打通多個交通領(lǐng)域，統(tǒng)籌管理，發(fā)展綜合運輸。業(yè)界遺憾者，在于鐵道部予以保留，未納入其中。

　　62歲的李盛霖于2005年12月任交通部黨組書記兼部長，58歲的李家祥于今年1月履新民航總局黨委書記、代局長。這兩人將是未來交通運輸部部長和黨組書記的有力人選�！敦斀�(jīng)》記者獲悉，未來的交通運輸部將下設(shè)國家民航局、國家郵政局，同時另設(shè)數(shù)個子局，分管公路、水運等，局長均由副部級人員兼任。

　　“與交通部合并，級別不重要，關(guān)鍵是怎么發(fā)揮自己的功能�！崩罴蚁楦嬖V《財經(jīng)》記者，經(jīng)過五年運轉(zhuǎn)，現(xiàn)在民航系統(tǒng)在機場改革、空管改革方面還不到位。他認為“大部制”改革可能要到北京奧運之后才會正式實施。

　　鐵道部的意外“保留”，被業(yè)界普遍認為是此次“大交通部”組建的最大遺憾。

　　北京交通大學(xué)教授榮朝和告訴《財經(jīng)》記者，此次大部門體制研究過程中，業(yè)界專家學(xué)者廣泛參與討論，對于運輸部設(shè)計形成“快、中、慢”三套方案。從最終機構(gòu)改革方案看，交通運輸部的組建選擇了成立運輸部的“快方案”，而沒有選擇成立由國務(wù)院副總理領(lǐng)銜的交通委員會或維持現(xiàn)狀的“中慢方案”。這表明了政府對于大力發(fā)展綜合運輸體系和加強對交通運輸實行統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管的重視，但針對鐵道部的改革態(tài)度仍偏保守。

　　更令人遺憾的是，文件中涉及鐵道部的內(nèi)容為“保留鐵道部，繼續(xù)推進改革”；
既沒有提及鐵道部未來如何改革，也未對其未來是否并入交通運輸部，以及何時并入、如何并入作出具體說明。

　　廣東代表團代表、湛江港務(wù)集團董事長鄭日強批評稱，綜合運輸體系應(yīng)該包括航空、水運、鐵路、公路、管道五種運輸方式，未將鐵路和管道納入其中，可見這一體系尚不完整。

　　“有必要讓百姓知道，為什么鐵道部不并入交通部？”3月12日，全國人大代表、溫州市人大副主任王小同說。

　　全國人大代表、鐵道部副部長陸東福表示擁護改革方案，稱這是基于國防建設(shè)、維護國家民族統(tǒng)一、服從國家戰(zhàn)略的需要。陸東福強調(diào)，合并鐵道部沒有時間表，應(yīng)該取決于鐵路自身建設(shè)的完善。

　　“鐵道部拖了大交通運輸體制的后腿，”國家行政學(xué)院一位專家對《財經(jīng)》記者表示，這給未來綜合運輸體系的發(fā)展和監(jiān)管留下了很多難題。

　　實際上，一些地方政府已經(jīng)意識到交通運輸“諸侯割據(jù)”的弊端，紛紛組建綜合交通管理部門。2005年6月起，江蘇交通廳逐步將港口、鐵路和航空產(chǎn)業(yè)的建設(shè)和管理職能納入，初步形成“大交通”管理體制。王偉告訴《財經(jīng)》記者，江蘇省此舉的目的即在于降低運輸成本，讓交通更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

　　不僅僅是回歸

　　從衛(wèi)生到住房，政府機構(gòu)變革牽動了多少民生期望

　　京城西直門立交橋西南角，衛(wèi)生部和國家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱藥監(jiān)局）的行政大樓前后毗鄰。十年前，藥監(jiān)局從衛(wèi)生部獨立出來；
如今兩者重歸一體，十年輪回間，夾雜著以鄭筱萸為代表的藥監(jiān)系統(tǒng)窩案。

　　方案稱，藥監(jiān)局整體并入衛(wèi)生部，是因為“食品藥品直接關(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全”。方案明確衛(wèi)生部將承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。一個細微變化是，藥品法典、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制訂移交衛(wèi)生部，而藥監(jiān)局將與衛(wèi)生部下屬的衛(wèi)生監(jiān)督局合并，集醫(yī)政、藥政監(jiān)管于一體。

　　早在上世紀(jì)80年代，藥品監(jiān)管便在衛(wèi)生部轄下。至1994年，國務(wù)院授予國家醫(yī)藥管理局（下稱藥管局）頒發(fā)《藥品生產(chǎn)企業(yè)合格證》和《藥品經(jīng)營企業(yè)合格證》的權(quán)力，衛(wèi)生部藥政局則繼續(xù)負責(zé)藥品審批，藥企必須獲得兩個部門審批方可生產(chǎn)。藥品監(jiān)管陷入藥管與藥政的爭斗中。

　　1998年機構(gòu)改革中，新成立的藥監(jiān)局合并藥管局和衛(wèi)生部藥政局，時任藥管局局長鄭筱萸任藥監(jiān)局局長，衛(wèi)生部藥政局局長邵明立（現(xiàn)任藥監(jiān)局局長）任副局長。此時矛盾依舊存在，藥監(jiān)局擁有藥品、醫(yī)療器械的審批、注冊權(quán)，負責(zé)醫(yī)藥企業(yè)的監(jiān)管，衛(wèi)生部則負責(zé)醫(yī)療機構(gòu)的監(jiān)管。

　　故此，早在鄭筱萸主政藥監(jiān)局時期，基于藥政、醫(yī)政在監(jiān)管中長期存在齟齬；
一部分主要來自衛(wèi)生系統(tǒng)的專家便曾呼吁，將藥監(jiān)局并入衛(wèi)生部。鄭筱萸事件后，兩者合并、統(tǒng)一監(jiān)管的方案漸居主導(dǎo)。

　　重新“回歸”的藥監(jiān)局局長邵明立告訴《財經(jīng)》記者：醫(yī)藥合并的“大衛(wèi)生部”制改革，有利于藥品在產(chǎn)銷環(huán)節(jié)的安全保障，有利于醫(yī)療衛(wèi)生改革。

　　不過，來自廣東代表團的鐘南山院士告訴《財經(jīng)》記者，“大衛(wèi)生部”必須統(tǒng)一對公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保險、藥品供應(yīng)和安全監(jiān)督負責(zé)，“否則現(xiàn)在的醫(yī)改仍不能徹底解決問題，必須將防與治、醫(yī)與藥以及社會保障體系作為整體來考慮�！�

　　如果說藥監(jiān)局是機構(gòu)性回歸，那么住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部可稱名稱和職能的部分回歸，現(xiàn)建設(shè)部指導(dǎo)城市客運職責(zé)整合劃入新組建的交通運輸部后，又重啟當(dāng)年城鄉(xiāng)建設(shè)部的名稱，并前冠“住房”，意在顯示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展要義，且突出了對民眾住房的關(guān)切。

　　中國房地產(chǎn)與住宅研究會副會長顧云昌告訴《財經(jīng)》記者，建設(shè)部改組為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，這是中國第一次在國家機構(gòu)中出現(xiàn)“住房”字樣，可以看成是政府保障職能的一次“歸位”。

　　“住房的概念遠比房地產(chǎn)更為豐富，它不僅包括屬于市場范疇的商品房，也包括屬于公共服務(wù)范疇的保障性住房。由此看來，此次建設(shè)部機構(gòu)調(diào)整當(dāng)屬順理成章�！鳖櫾撇�表示，如同聯(lián)合國提出的“人人享有住房”，對全體國民住房負責(zé)，讓弱勢群體也能住有所居，是政府的本職。在美國、德國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家，內(nèi)閣中均有專門負責(zé)解決國民住房問題的部門。

　　新中國成立以來，建設(shè)部先后經(jīng)歷過建筑工程部、城市建設(shè)部、國家建設(shè)委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部等多次機構(gòu)調(diào)整。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革后，房地產(chǎn)管理取代最初的建筑工程、城市規(guī)劃建設(shè)，成為建設(shè)部最重要的職責(zé)之一。

　　建設(shè)部政策研究中心主任陳淮也向《財經(jīng)》記者表示，建設(shè)部機構(gòu)整合有跡可循。2003年中央即將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展列入“五個統(tǒng)籌”之一，其實質(zhì)則是通過城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化。

　　中共十七大之后，中央對保障性住房問題日益重視。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）；
2007年12月，建設(shè)部將原有住宅與房地產(chǎn)業(yè)司功能進行拆分，專門設(shè)置了住房保障與公積金監(jiān)督管理司（住房制度改革辦公室）。2008年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶亦在政府工作報告中表示，要抓緊建立住房保障體系，加快廉租住房建設(shè)。2008年僅此一項的中央財政預(yù)算即達68億元，比去年增加17億元。

　　不過，也有業(yè)內(nèi)人士指出，住房問題涉及財政、稅收、金融、土地等諸多方面，此前歷次房地產(chǎn)宏觀調(diào)控均效果不彰，一定程度上與上述各個部門的動機不一、訴求不一有關(guān)。今后，如何協(xié)調(diào)好上述各方的關(guān)系，完善住房保障體系，將是新組建的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部所面臨的一項挑戰(zhàn)。

　　環(huán)保無懸念“入閣”

　　比升格更需要的是獨立執(zhí)法權(quán)

　　幾乎沒有任何懸念，環(huán)境保護部作為新組建的五個部之一正式浮出水面。改革方案交代環(huán)保入閣的動因：“環(huán)境保護是我國的基本國策，關(guān)系中華民族的生存發(fā)展。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國將面臨嚴峻的環(huán)境壓力�！�

　　這一刻，對于已經(jīng)78歲的中華環(huán)境保護基金會理事長曲格平，意義非凡。曲格平曾經(jīng)擔(dān)任國家環(huán)保局局長、素有“中國環(huán)保之父”之稱。他告訴《財經(jīng)》記者，早在1982年的機構(gòu)改革中就提出了建立環(huán)境部的設(shè)想，可惜當(dāng)時并未重視。

　　26年間，環(huán)境保護機構(gòu)歷經(jīng)了國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部環(huán)境保護局、國家環(huán)保局、環(huán)保總局的變遷。盡管這次升格仍然保持原來的正部級，但躋身為國務(wù)院組成部門的環(huán)保部，將獲得更大的政策制定和執(zhí)行權(quán)力。

　　在以往的中央政府序列中，屬于國務(wù)院組成部門的機構(gòu)共有28個，這些組成部門可以參加國務(wù)院重大會議或常務(wù)會議，參與國務(wù)院重大決策。但國家環(huán)�？偩謩澣�18個直屬機構(gòu)，一般不能參加國務(wù)院重大會議或常務(wù)會議；
只是在涉及其負責(zé)的專業(yè)性行政事務(wù)列席國務(wù)院會議，但沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。

　　近年來，隨著公共環(huán)境管理已非一個簡單的專業(yè)性、事務(wù)性的行政行為，而對國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃越來越具有全局性的重要影響，將環(huán)�？偩钟蓢鴦�(wù)院直屬機構(gòu)升格為直接參與政府決策的組成部門，就非常必要。

　　“這不是簡單的機構(gòu)升格。”國家環(huán)�？偩指本珠L王玉慶告訴記者，中編辦將就環(huán)保部制訂“三定方案”，等到下半年確定下來，環(huán)保部在國家環(huán)保規(guī)劃、政策、執(zhí)法等重大問題將有更大的話語權(quán)。

　　國家環(huán)�？偩终�策法規(guī)司司長楊朝飛對《財經(jīng)》記者表示，對于“大環(huán)保”而言，雖然這很可能只是未來改革的第一步；
但環(huán)保部的成立仍然非常積極，因為這將在很大程度上提升環(huán)保部門參與決策的能力。

　　不少民間環(huán)保組織亦將此視為令人鼓舞的信號，不過，他們認為這還遠遠不夠。種種跡象顯示，最起碼就目前而言，將地方環(huán)保部門從當(dāng)?shù)卣�府和上級環(huán)保機關(guān)“雙重管理”的體制下解脫出來，仍然沒有進入具體的議事日程。北京地球村環(huán)境教育中心主任廖曉義認為，除了行政上的升格，最重要的是必須加強環(huán)保部門的垂直管理，只有環(huán)保部門具有了獨立執(zhí)法者的身份，才能對地方政府形成強有力的“硬約束”。

　　北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍也對《財經(jīng)》記者坦言，如果不在資源、人力以及執(zhí)法權(quán)限等方面加強，僅僅提高行政級別只能是“換湯不換藥”。

　　畢竟，正如曲格平所指出的那樣，國家環(huán)�？偩旨由舷聦俚氖聵I(yè)單位，也只有2600多人，其中總局機關(guān)更是只有200多人。相比之下，美國環(huán)保局擁有1.8萬多人和每年上百億美元的預(yù)算。

　　在曲格平看來，環(huán)�？偩窒聦俚谋O(jiān)察局僅二三十人的編制，“即使都配專機，也不夠到處救火�！�

　　在美國和歐洲國家，法律賦予環(huán)境監(jiān)管者強大的獨立執(zhí)法能力，這也是中國的環(huán)保部門目前難以企及的。而這，或許也是中國真正走向“大環(huán)�！钡淖畲笳系K之一。

　　國家環(huán)�？偩脂F(xiàn)任局長周生賢年屆59歲，在2005年12月由國家林業(yè)局長改任此職。周繼任環(huán)保部部長并無懸念。

　　公平與效率

　　朝向建立統(tǒng)一勞動力市場邁進一步，新的大部應(yīng)超越原來兩部職能的簡單合并

　　北京和平里中街，有兩棟行政大樓。人事部在北，勞動和社會保障部居南，兩個部門遙相呼應(yīng)。

　　3月11日下午，這兩棟大樓的工作人員緊守在電腦或電視旁，傾聽從人民大會堂傳出的消息。按照方案，人事部、勞動和社會保障部將合并組建人力資源和社會保障部，其下單設(shè)國家公務(wù)員局。

　　過去20年來，勞動與人事兩個部門分分合合，見證了國務(wù)院機構(gòu)改革的歷史。

　　人事部與勞動部——現(xiàn)勞動和社會保障部的前身，是在1988年的機構(gòu)改革當(dāng)中被拆分的，此前在政府部門序列中稱為勞動人事部。拆分后，兩個部門的職能雖都與勞動人事密切相關(guān)，但工作重點集中于不同的群體。其中，人事部的主要職責(zé)是管理國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員，勞動部的職責(zé)則側(cè)重于對城鎮(zhèn)職工的管理，包括起草勞動和社會保險法律法規(guī)，城鄉(xiāng)就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)工作管理，同時還負責(zé)以城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村人群為主的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險工作。

　　雖然各有側(cè)重，但由于工作內(nèi)容相近，拆分后，兩個部門的職能屢有重疊和交叉。例如，勞動部主管以企業(yè)職工為主的勞動力市場，而以“干部”為主的人才市場則由人事部分管。(點擊此處閱讀下一頁)

　　隨著國內(nèi)人力市場的開放，勞動力和人才的概念區(qū)別十分模糊，管理上也很難區(qū)分。隨著人力流動政策障礙逐步消解，兩個市場并存，客觀上反而阻礙了人力的自由流動，也增加了管理難度。近期，事業(yè)單位綜合改革試點即將啟動，兩個市場的兩套管理辦法的整合已經(jīng)迫在眉睫。

　　國家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明指出，這既是中國政府探索實行職能有機統(tǒng)一的“大部門體制”的具體部署，也是實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員統(tǒng)一管理的重大進展。宋世明認為，此舉意在“打破現(xiàn)有機關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員管理的部門分割”。

　　按照1998年人事部和勞動保障部“三定”的文件，目前人事部共有11個職能司局、四名副部長，勞動和社會保障部擁有12個職能司局、四名副部長，兩個部門的在編公務(wù)員總數(shù)超過500名。據(jù)悉，副部長和司局總數(shù)肯定會減少，但是并未聽說削減公務(wù)員編制。

　　設(shè)立獨立的“國家公務(wù)員局”，負責(zé)政府人力資源的管理，亦為此次改革之亮點。

　　“中國公務(wù)員制度只有15年的短暫發(fā)展歷史，目前實施《公務(wù)員法》的任務(wù)還非常繁重，公務(wù)員能力建設(shè)還任重道遠，國家還需要有專門的機構(gòu)負責(zé)《公務(wù)員法》的實施。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明說。

　　宋世明分析指出，一方面，公務(wù)員管理與企業(yè)等人力資源管理不同，應(yīng)當(dāng)獨立、區(qū)別管理；
另一方面，公務(wù)員管理非公共行政，鮮有國家專門設(shè)置內(nèi)閣一級部門主管。

　　北京大學(xué)社會學(xué)教授李強在接受《財經(jīng)》記者專訪時，對于人事部與勞動保障部合并給予很高的評價，“這一改革所具有的深遠意義恐怕是難以估量的�！彼麑τ浾叻治稣f，中國由于計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，勞動力市場被人為地割裂為兩部分�，F(xiàn)在設(shè)立國家公務(wù)員局，負責(zé)公務(wù)員管理；
其余的勞動力將實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，將大大促進統(tǒng)一的勞動力市場的形成，促進統(tǒng)一的社會保障制度，也促進事業(yè)單位的改革。

　　不過，他認為，要實現(xiàn)建立統(tǒng)一勞動力市場的目標(biāo)，新的大部不應(yīng)該是將原來兩部的職能簡單合并，而應(yīng)該根據(jù)新的目標(biāo)重新劃分內(nèi)部機構(gòu)與職能。

　　勞動和社會保障部部長田成平現(xiàn)年63歲，他在2005年7月出任該職；
人事部部長尹蔚民履新僅半年，年滿54歲。兩個部門如何整合，未來人力資源和社會保障部的人事安排，也是下一步的焦點。

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　　到目前為止，“大部制”改革只是邁出了第一步。沒有時間表，也沒有實施細則，下一步的任務(wù)無疑更為繁重。中共十六大提出到2010年“完善基本經(jīng)濟制度”；
十七屆二中全會公報確定“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，據(jù)此可知時間表相當(dāng)緊迫，但實施中仍有彈性。

　　全國人大常委會法工委主任李適時證實，這次改革不是“孤軍”和“單項”，而是綜合配套的改革。國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在改革說明中也指出，由于存在“諸多困難和潛在風(fēng)險”，不能“畢其功于一役”。

　　“與其單純盯住機構(gòu)的數(shù)量，不如看重本次改革的內(nèi)核——政府轉(zhuǎn)型，政改推進�！比珖�政協(xié)委員、中共中央政策研究室副主任鄭新立告訴《財經(jīng)》記者。

　　這位中共十七大報告起草者之一表示，行政體制改革本身就是政改的一部分，而政改的核心命題是需要擴大社會主義民主。他告訴記者，溫家寶總理曾提過，這次改革方案的細則不僅要人民代表審議，還要在社會上征求意見�！霰究�記者溫秀、實習(xí)記者張瑞丹對此文亦有貢獻

　　下篇“大部制”路徑

　　□本刊記者段宏慶常紅曉／文

　　分合輪回

　　幾乎每次裁減之后，政府機構(gòu)都會經(jīng)歷一個再膨脹的過程

　　3月4日，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》公布當(dāng)天，在河北省藥監(jiān)局工作的凌銳（應(yīng)本人要求化名——記者注）心頭一震。盡管藥監(jiān)局回歸“大衛(wèi)生部”傳言已久，但這一天真的要到來，他還是有些茫然。

　　年近不惑的凌銳已經(jīng)做了16年公務(wù)員，他個人的職業(yè)經(jīng)歷幾乎是中國政府機構(gòu)改革的一段縮影——1992年7月，凌銳大學(xué)畢業(yè)后分配到河北省商業(yè)廳；
未及一年，1993年3月政府機構(gòu)改革，裁撤商業(yè)部，新組建國內(nèi)貿(mào)易部，地方機構(gòu)也隨即變更。凌銳由此換了崗位，進入河北省貿(mào)易廳。

　　五年之后，政府機構(gòu)于1998年3月再次調(diào)整，上屆政府剛組建的國內(nèi)貿(mào)易部被裁撤，相關(guān)職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。凌銳在此后隨地方機構(gòu)調(diào)整，進入河北省經(jīng)貿(mào)委就職。

　　又過五年，2003年政府機構(gòu)改革，國家經(jīng)貿(mào)委不再保留，其原有職能分別并入相關(guān)政府部門。凌銳第三次變動工作，進入新組建的食品藥品監(jiān)督管理局。

　　可是穩(wěn)定的狀態(tài)仍然只是五年。根據(jù)此次《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，五年前剛從衛(wèi)生系統(tǒng)中獨立出來的藥監(jiān)局，將再次回歸衛(wèi)生部管理。

　　“不知道這次國務(wù)院機構(gòu)改革后，我們省里的調(diào)整什么時候開始�！绷桎J告訴《財經(jīng)》記者，他相信全國公務(wù)員中，有他的類似經(jīng)歷的人應(yīng)該不少。

　　自1982年至今，中國已完成五次機構(gòu)改革�？偟内厔菔菣C構(gòu)在裁撤，人員在減少。如1982年國務(wù)院100個部門裁了39個；
1988年，國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)由67個減為60個，國務(wù)院人員編制減少9700多人；
1993年國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20％；
1998年，國務(wù)院的40個組成部門，僅保留29個；
2003年國務(wù)院組成部門進一步減少到28個。而此次國務(wù)院機構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，正部級機構(gòu)減少四個，國務(wù)院組成部門減少到27個。

　　但是，幾乎每次裁減之后，政府機構(gòu)都會經(jīng)歷一個再膨脹的過程。1982年國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)裁減到61個，1988年膨脹為67個，到1993年甚至達到86個。1998年以來，盡管國務(wù)院組成部門在不斷減少，但國務(wù)院還有諸多直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國家局以及議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)，事實上國務(wù)院機構(gòu)的總量并沒有實質(zhì)性的減少。

　　如2003年改革，國務(wù)院組成部門減少了一個，但新成立了一個特設(shè)機構(gòu)國務(wù)院國資委，另外還組建了一個正部級事業(yè)單位銀監(jiān)會，機構(gòu)數(shù)量實際上是增加了一個；
2007年，又新成立國家預(yù)防腐敗局。

　　截至目前，中國國務(wù)院序列（相當(dāng)于內(nèi)閣）在辦公廳之外，有部、委、審計署和央行共28個組成部門，另有一個特設(shè)機構(gòu)國資委，以及18個與部、委級別相當(dāng)?shù)闹睂贆C構(gòu)，還有14個部級直屬事業(yè)單位（其中證監(jiān)會、銀監(jiān)會、電監(jiān)會和保監(jiān)會等四個部門名為事業(yè)單位，實際上行使的都是行政管理職權(quán)）。

　　此外，國務(wù)院還有四個辦事機構(gòu)；
12個部委管理的國家局，機構(gòu)數(shù)量總計高達77個。這個數(shù)字尚未包括28個正部級的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)（參見本期“國務(wù)院機構(gòu)全覽”）。

　　細觀此次國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院組成部門減少一個，正部級機構(gòu)減少四個，但新成立一個正部級的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會，新組建國家能源局、國家國防科技工業(yè)局、國家民用航空局、國家公務(wù)員局等四個國家局，機構(gòu)總數(shù)仍無實質(zhì)性減少。

　　“機構(gòu)改革每五年一輪，翻烙餅?zāi)Ｊ胶芷毡椤Ｈ耸虏糠址趾虾�，能源部三設(shè)三撤，醫(yī)藥剛分開又回去，這種循環(huán)往復(fù)的怪圈必須打破�！敝袊�政法大學(xué)副校長馬懷德對《財經(jīng)》記者說。

　　馬懷德認為，“大部制”改革之所以需要特別強調(diào)“轉(zhuǎn)變政府職能”，就是因為如果只是作機構(gòu)設(shè)置上的形式調(diào)整，只在數(shù)量上簡單裁減，無濟于事。而這個轉(zhuǎn)變就是由經(jīng)濟建設(shè)型政府，逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

　　“部門利益”憂思

　　如果部門利益不能解決，簡單的拆分或合并都不解決問題

　　此次“大部制”改革，能否開辟一條新路，走出分合輪回的怪圈？“兩會”期間，《財經(jīng)》記者遍訪代表、委員和行政學(xué)專家，大都不敢過于樂觀。

　　據(jù)有關(guān)專家研究，目前國務(wù)院部門之間有80多項職責(zé)，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委。顯然，“大部制”改革關(guān)鍵就是要解決這種部門之間的職責(zé)交叉，職權(quán)沖突，以及職能不清的問題。

　　顯然，目前的改革方案并不能徹底解決上述問題。“與大家的期望有一定距離�！笔�一屆全國人大代表、湖北高級法院副院長呂忠梅告訴《財經(jīng)》記者。她認為，按照目前這個設(shè)計，很多職能交叉的問題并不能得到解決。不過，她認為這是可以理解的，現(xiàn)實國情下，每前進一步都不容易。更嚴峻的是，“大部制”改革涉及打破傳統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置，對行政權(quán)力進行重新配置，必然觸及諸多部門利益，自非易事。

　　此次公布的方案中，曾被各界廣泛期待的“大農(nóng)業(yè)”、“大金融”、“大科技”等都未推出；
即便是已推出的改革，也并未一步到位。比如“大交通”就因鐵道部的保留而埋下遺憾。

　　《財經(jīng)》記者從業(yè)內(nèi)獲悉，支持保留鐵道部的觀點認為，鐵路目前正在進行大規(guī)模新線建設(shè)，鐵道部維持政企合一的體制，有利于中國大規(guī)模開展鐵路新線建設(shè)。

　　這一觀點廣受質(zhì)疑。在業(yè)內(nèi)主流意見看來，鐵道部政企不分的體制缺陷，正是目前鐵路引資的最大障礙；
鐵道部既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，并不利于推進中國鐵路建設(shè)的發(fā)展。

　　呂忠梅認為，如果部門利益不能解決，簡單的拆分或合并都不解決問題。呂在十屆全國人大期間就是代表，曾經(jīng)歷2003年的國務(wù)院機構(gòu)改革方案審議過程。

　　她以衛(wèi)生與藥監(jiān)分合輪回為例解釋說，五年前兩者分家并非完全沒有道理，因為多年的“醫(yī)藥不分，以藥養(yǎng)醫(yī)”正是中國藥價畸高的癥結(jié)所在。分家后，衛(wèi)生部與藥監(jiān)局盡管存在矛盾，但也具有相互制約的功能。如今藥品監(jiān)管重新納入衛(wèi)生部麾下，勢必弱化藥品監(jiān)管與醫(yī)政監(jiān)管的制衡機制，引發(fā)對新的部門利益的擔(dān)憂。

　　當(dāng)然，“大衛(wèi)生部”統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)的積極因素在于，會在一定程度上提高行政效率，使得在各部門利益矛盾下步履艱難的醫(yī)療體制改革更容易推進，對藥品的監(jiān)管也可統(tǒng)一覆蓋到藥品流通的各個環(huán)節(jié)中，不至于出現(xiàn)此前藥監(jiān)局、衛(wèi)生部各管一段的混亂與矛盾局面。但是，這些積極面要得以發(fā)揮，關(guān)鍵在于能否防止某些利益集團牟取私利。

　　中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟安全研究中心主任江涌博士為《財經(jīng)》撰文指出，大部制改革的最大阻力，正是多年來被不斷強化了的部門利益。

　　他分析認為，所謂部門利益，就是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實現(xiàn)小團體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人的利益，其實質(zhì)是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。

　　江涌認為，時下中國，部門利益膨脹嚴重，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團化，部門利益當(dāng)中有著極其復(fù)雜的集團利益、小團體利益、領(lǐng)導(dǎo)個人利益，這些利益并不會簡單因為體制的改變而自然消失。而且，如無妥善設(shè)計，“大部制”有可能把分散的部門利益積聚為集中的部門利益，減少了部門利益的廣度，但是有可能加劇部門利益的深度，因此治理起來更加困難。

　　分權(quán)與監(jiān)督

　　以權(quán)力制約權(quán)力，不如用公民權(quán)利來制衡公共權(quán)力

　　汕頭大學(xué)法學(xué)院院長杜鋼建對部門利益問題也持類似看法。他對《財經(jīng)》記者說，現(xiàn)有行政管理體制的弊端可以用四句話概括——政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復(fù)雜化。而“大部制”改革之后，政府權(quán)力更會強化到部門。

　　馬懷德認為，正是因為政府部門的行政權(quán)力本來就大，權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題又很嚴重，再加上腐敗問題也時有發(fā)生，中共中央十七屆二中全會在通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》同時，還通過了《深化行政管理體制改革的意見》，明確提出要在行政系統(tǒng)內(nèi)部實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三分制”，實現(xiàn)權(quán)力的相互制約和協(xié)調(diào)。即行使決策權(quán)的機構(gòu)不執(zhí)行決策，負責(zé)執(zhí)行的機構(gòu)不得決策，負責(zé)監(jiān)督的機構(gòu)專司監(jiān)督。這對于防止部門利益膨脹、權(quán)力過于集中當(dāng)有積極作用。

　　杜鋼建則指出，在“三分制”之外，還要加強“審議制”。所謂“審議制”，就是根據(jù)《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定的“完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制”，成立決策咨詢委員會，重大決策出臺前聽取意見。據(jù)杜鋼建透露，目前很多部委都成立了類似的咨詢委員會。但問題是，重大決策的審議制度并沒有真正建立起來，甚至越重大的決策越不公開，咨詢委員會完全流于形式。

　　“問題出在什么地方？”杜鋼建設(shè)問并回答，關(guān)鍵是咨詢委員會仍然是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政首長任免的，行政首長希望這種審議機制在自己的權(quán)力下運行，“說到底還是不肯放棄權(quán)力，不愿接受制約�！�

　　呂忠梅告訴《財經(jīng)》記者，目前“大部制”方案中已經(jīng)強調(diào)了建立行政部門的相互制約、協(xié)調(diào)機制，但這只是行政權(quán)力的內(nèi)部制衡，(點擊此處閱讀下一頁)

　　是權(quán)力制約權(quán)力的設(shè)計。事實上，當(dāng)下中國，最需要的是用公民權(quán)利來制衡公共權(quán)力，因此必須完善行政訴訟，即民告官制度。必須確保公民的權(quán)利受到侵犯時，能夠通過司法審查來解決的途徑。

　　呂忠梅認為，司法審查體現(xiàn)著司法權(quán)和行政權(quán)兩種公權(quán)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，但由于司法不能自行啟動，需要有公民起訴、主張權(quán)利才能進入司法程序，所以這也是用私權(quán)來制衡公權(quán)的體現(xiàn)。

　　不過，從目前中國的實際來看，司法審查能發(fā)揮的制約作用仍然是有限的。關(guān)鍵問題就是司法系統(tǒng)的人、財、物決定權(quán)實際上是掌握在行政部門手中。而“大部制”之后，司法進行監(jiān)督的難度將更大。

　　“政府部門應(yīng)該清醒地認識到，監(jiān)督其實并不損害權(quán)威，反倒是拒絕監(jiān)督將喪失權(quán)威。自信的政府才能實現(xiàn)公信�！眳沃颐氛f。

　　攻堅“事業(yè)單位”

　　事業(yè)單位改革“藍圖”之清晰明朗，遠超過“大部門體制”

　　機構(gòu)改革眾所矚目，前路漫漫。而種種證據(jù)和信息表明，起步已久、步履遲緩的事業(yè)單位改革，有望借此次“大部制”改革之機加速。

　　不諳中國政治結(jié)構(gòu)的人很難把事業(yè)單位改革與“大部門體制”聯(lián)系起來。其實，在中央高層的籌劃中，事業(yè)單位改革一直被視為政府機構(gòu)改革的一部分，而政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革都是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。故此，“大部制”改革和事業(yè)單位改革，理應(yīng)相互促進。

　　政府機構(gòu)改革要求事業(yè)單位體制同步改革，不僅是因為中國目前一些事業(yè)單位還掌握著不少行政權(quán)力，行使著政府管理職能；
同時也因為事業(yè)單位是政府提供公共服務(wù)的主體。如果說政府機構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，那么政府職能的調(diào)整，必然要求改革公共服務(wù)的提供方式和籌資模式。

　　中國現(xiàn)有事業(yè)單位120多萬個，涉及3800萬人，匯集了中國超過三分之一的專業(yè)技術(shù)人才，擁有數(shù)萬億國有資產(chǎn)。這些單位主要提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共服務(wù)，是中國最大的公共服務(wù)部門，消耗了地方財政一半以上的支出。

　　事業(yè)單位大多建立于計劃經(jīng)濟時代，長期依附于政府部門，有的承擔(dān)政府職能，淪為“二政府”；
有的則本就是企業(yè)，但作為事業(yè)單位享有諸多財稅補貼；
而真正提供公共服務(wù)的教育、衛(wèi)生、科技等事業(yè)單位則主要依靠財政撥款，缺乏競爭約束，普遍冗員繁多，效率低下。

　　要改革50多年來形成的國有事業(yè)單位體制殊非易事，其難度絕不亞于國有企業(yè)改革。事實上，自上世紀(jì)80年代中期至今，事業(yè)單位一直是改革的重要議題。迄今為止，中國的事業(yè)單位改革多集中于地方層面，集中于科技、文化、出版等個別行業(yè)，并未全國推開。在中央部委層面，整個改革既缺乏制度性突破，也缺乏可操作的規(guī)則。

　　正是基于此，加快推進事業(yè)單位改革，以期與政府機構(gòu)改革配套協(xié)調(diào)，已成為新一輪政府體制改革的一大重點和難點。

　　此次事業(yè)單位改革的藍圖已相當(dāng)清晰。3月11日下午，就在《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》面世不久，新華社發(fā)布了中央機構(gòu)編制委員會辦公室負責(zé)人就深化行政管理體制和機構(gòu)改革的答問。該負責(zé)人指出：“要抓緊研究提出……事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)意見及配套措施，確保各項改革相互銜接，協(xié)同推進。”

　　此前的3月4日，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》全文公布。《意見》在第四部分，把“事業(yè)單位改革”放在“政府機構(gòu)改革”的框架下統(tǒng)籌考慮，并提出了事業(yè)單位改革的“路線圖”——主旨是“推進分類改革”；
原則是“政事分開、事企分開和管辦分離”；
具體方案是“對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革”。其中，“主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機構(gòu)”：“主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)”：“主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管”。

　　很多人還注意到，就在“兩會”前夕，2月29日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行“事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點”，并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（參見本期“權(quán)衡事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革”）。

　　有專家指出，這意味著全面的事業(yè)單位改革已啟動，一旦事業(yè)單位改革步入“快車道”，一旦上述五省市的改革取得成效，其他各省份和中央部委直屬事業(yè)單位的改革就會進入議事決策者視野。

　　但是，中國的事業(yè)單位改革決不樂觀，其改革必然是持久戰(zhàn)。按照“分類改革”的思路，除了生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位改制為企業(yè)、承擔(dān)行政管理職能的回歸政府，最難改的還是占目前事業(yè)單位總量70％左右、提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。這些單位如現(xiàn)有的公立大學(xué)、政府所屬的科研院所、公辦中小學(xué)、公立醫(yī)院等等，如何按照新一輪改革的要求“完善法人治理結(jié)構(gòu)”、“改革籌資機制”、“提高公共服務(wù)效率和公平性”，最考驗改革決策者的智慧。

　　事業(yè)單位改革的進展取決于政府改革的成敗。目前行政管理體制改革有待全面展開，政府間職能的劃分、政府與市場的關(guān)系、政府與公共部門的關(guān)系，都沒有真正理順。在這種情勢下，事業(yè)單位作為行政管理體制的一部分，其改革必然受到多重制約。

　　但無論如何，當(dāng)前高層決策者已形成了相當(dāng)明確的事業(yè)單位改革的“藍圖”。該藍圖之清晰明朗，遠超過“大部門體制”。采訪中，不少學(xué)者認為，2008年將成為中國事業(yè)單位改革的“元年”。

　　政改指向

　　改革要真正取得成效，關(guān)鍵在兩個問題，一是法治，二是民主

　　如果從更高層面上看，成功的“大部制”改革，直接牽動政治體制改革。

　　江涌為《財經(jīng)》撰文指出，“大部制”改革涉及和涵蓋黨政、人大等權(quán)力系統(tǒng)，沒有政治體制改革的整體推進，建立起來的很可能是貌合神離而不是真正的“大部制”。

　　馬懷德指出，此次大部制改革方案確實有很多保留。很多大家期望的綜合部門不在方案之列，內(nèi)在原因是需要保持改革的力度和節(jié)奏，循序漸進，不能畢其功于一役。

　　“改革要真正取得成效，關(guān)鍵在兩個問題，一是法治，二是民主�！倍配摻ㄕJ為，近30年來，機構(gòu)改革最大的問題在于沒能“依法改革”。在一個法治社會，機構(gòu)改革方案出臺之前，首先應(yīng)該修訂《國務(wù)院組織法》，但事實上，中國的《國務(wù)院組織法》自1982年出臺后，至今26年沒修改過，期間這么多次改革，從法律的意義上講都有瑕疵。而且，不僅僅是修改《國務(wù)院組織法》的問題，還應(yīng)該給國務(wù)院每個部委都制定一部組織法，具體規(guī)定各個部委的名稱、職能、權(quán)限范圍等。

　　馬懷德也認為，中國行政體制改革需要加強組織法的制定，“我們現(xiàn)在的《國務(wù)院組織法》區(qū)區(qū)11條很不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟社會發(fā)展，需要盡快完善。不僅需要國務(wù)院組織法，還需要部門組織法�！彼�通過比較認為，日本在這方面做得比較好，日本的每個組織機構(gòu)都有相關(guān)法律，每個組織變化、調(diào)整、改革都有法律支撐，目的是把它納入到整個法治軌道上，把政府行使公權(quán)力納入法治化軌道。

　　此外，馬懷德認為，在《組織法》之外，同時要加強《行政程序法》的制定，政府部門的行政行為要有基本的程序規(guī)則。其他監(jiān)督、救濟的法律，如行政賠償、行政復(fù)議等方面的法律都需要加強。

　　“法律的制定完善必須通過人大；
而要人大真正發(fā)揮作用，就需要加強民主。”杜鋼建指出，要充分發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督制約作用，通過人大立法來規(guī)定政府組織機構(gòu)、權(quán)限，甚至人大在必要的時候召開各種會議來討論政府的重大決策，這實際上就是實現(xiàn)政治民主，因為人大是代表民意的機關(guān)。

　　“中國現(xiàn)階段，切實發(fā)揮人大作用就是一種政治改革。政治改革并非真的那么艱難�！倍配摻ㄕf�！�

　　本刊記者羅昌平、楊彬彬、張娜、張映光，實習(xí)記者胡玥對此文亦有貢獻

　　國外中央政府機構(gòu)設(shè)置概覽

　　▲美國

　　美國聯(lián)邦政府機構(gòu)主要分兩大類：一是總統(tǒng)及總統(tǒng)辦事機構(gòu)，主要包括白宮辦公廳和各委員會、局。后者包括行政辦公室、白宮軍事辦公室、中央情報局、總統(tǒng)外交情報顧問委員會、經(jīng)濟顧問委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會、國家安全事務(wù)委員會、行政管理和預(yù)算辦公室、美國貿(mào)易代表辦公室、政策制定辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室、國家藥品控制政策辦公室、全國毒品管理政策辦公室等。

　　二是內(nèi)閣和聯(lián)邦各部。目前聯(lián)邦政府共有十五個部門：國務(wù)院（相當(dāng)于中國的外交部）、國防部、財政部、司法部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、教育部、交通部、能源部、退伍軍人事務(wù)部、商務(wù)部、住房和城市發(fā)展部、國土安全部。

　　▲英國

　　自20世紀(jì)60年代以來，英國的政府機構(gòu)出現(xiàn)了“大部門”的趨勢。即擴大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄。上世紀(jì)六十年代到七十年代初，英國合并的“大部”有：1964年，國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并成新的國防部；
1968年，外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并成外交和聯(lián)邦事務(wù)部。同年，社會安全部和衛(wèi)生部合并成衛(wèi)生和社會安全部；
1970年，住房和地方政府部、公共建筑和工程部、運輸部合并為環(huán)境事務(wù)部，同年貿(mào)易部和技術(shù)部合并成貿(mào)易和工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交和聯(lián)邦事務(wù)部。

　　目前，英國中央政府部門有十多個，分別是財政部、外交與聯(lián)邦事務(wù)部、就業(yè)與養(yǎng)老部、環(huán)境食品及農(nóng)村事務(wù)部、衛(wèi)生部、文化新聞及體育部、國防部、內(nèi)務(wù)部、不管部、貿(mào)易與工業(yè)部、教育與技能部等。

　　▲法國

　　法國的中央政府由總理、國務(wù)部長、部長、部長級代表（次部長）、國務(wù)秘書組成，不設(shè)總理和副部長。而國務(wù)部長在內(nèi)閣中的權(quán)力和地位僅次于總理，一般都監(jiān)管一個部，相當(dāng)于一個部長，在政府決策中享有很大的發(fā)言權(quán)。

　　總理輔助機構(gòu)包括總理府與直屬機構(gòu)等�？偫砀�辦事機構(gòu)包括辦公廳、總秘書處和軍事辦公室。而總理直屬機構(gòu)則由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，包括行政與公職總局、法蘭西文獻局、政府公報局、信息與傳播處、國防總秘書處、重大自然災(zāi)害研究和預(yù)防委員會、中央公共服務(wù)成本和效益調(diào)查委員會、企業(yè)—行政使團、計劃總署、國家經(jīng)濟發(fā)展信息中心、收入和成本研究中心、國土整治和區(qū)域行動評議會、國家不動產(chǎn)交易和建筑委員會以及中央新興城市工作小組等。

　　目前法國內(nèi)閣部門主要有十五個部，分別是內(nèi)政和國土資源部、國防部、外交部、就業(yè)、社會和諧與住房部、經(jīng)濟、財政和工業(yè)部、國家教育、高等教育和研究部、交通、裝備、旅游和海上事務(wù)部、健康與團結(jié)部、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部、公職部、文化和交流部、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部、中小企業(yè)、商務(wù)、藝術(shù)家和自由職業(yè)者部、青年、體育和聯(lián)絡(luò)部等。

　　▲日本

　　日本中央政府主要包括十個大部：總務(wù)省（整合原郵政省、自治省和總務(wù)廳）；
法務(wù)�。ㄕ�府最高司法機構(gòu)，執(zhí)行有關(guān)中央司法行政事務(wù)）、外務(wù)省、財務(wù)�。ㄗ源蟛厥「�名而來，是主管國家財政、金融、稅收的中央最高行政機構(gòu)）、文部科學(xué)省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)�。▋�(nèi)設(shè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣、大臣官房、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)政策局、通商政策省、貿(mào)易經(jīng)濟合作局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)環(huán)境局、制造工業(yè)局、商務(wù)情報政策局、資源環(huán)境廳、專利廳等機構(gòu)）、國土交通省（整合原運輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)局和國土廳而來，目前機構(gòu)包括大臣官房、綜合政策局、國土計劃局、土地水資源局、城市和地區(qū)發(fā)展局、河川局、道路局、住宅局、鐵道局、汽車交通局、海事局、港灣局、民航局、北海道局、政策統(tǒng)括局、氣象廳、海上保安廳等）、環(huán)境�。ò�括環(huán)境大臣、大臣官房、環(huán)境政策局、地球環(huán)境局、環(huán)境管理局、水環(huán)境部、自然保護局、廢棄物回收管理部、環(huán)境衛(wèi)生部等）。

　　資料來源：《世界百國政府機構(gòu)概覽》

　　改革開放以來的五次機構(gòu)改革

　　▲1982年目標(biāo)是精簡機構(gòu)，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，干部隊伍年輕化。國務(wù)院各部門從100個減少為61個，人員編制從5.1萬人減少為3萬人。

　　▲1988年首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)，國務(wù)院部委從45個精簡為41個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減為44個，機構(gòu)人員編制比原來的實際人數(shù)減少19.2％。

　　▲1993年提出建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的行政管理體制目標(biāo)，實現(xiàn)“政企分開”，轉(zhuǎn)變政府職能。國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從原有的86個減少到共59個，人員減少20％。不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。

　　▲1998年主要任務(wù)是按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，進行國有企業(yè)所有制改革。國務(wù)院組成部門由40個減少到29個，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡了四分之一，移交給企業(yè)、地方、社會中介機構(gòu)和行業(yè)自律組織的職能達200多項，人員編制減少了一半。新組建了國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、勞動和社會保障部、國土資源部。

　　▲2003年進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面。設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，改組國家發(fā)展計劃委員會為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建商務(wù)部，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)貿(mào)委下屬的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。

　　資料來源：根據(jù)公開資料整理

　　來源：《財經(jīng)》2008-03-17

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