問(wèn)題的提出

　　五年來(lái)，我們共同關(guān)注農(nóng)村政治的發(fā)展變化，協(xié)力研究了農(nóng)民有組織抗?fàn)�、信訪制度的實(shí)施效果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退化。隨著研究的逐步深入，費(fèi)解的問(wèn)題逐個(gè)清楚了，出乎意料的發(fā)現(xiàn)越來(lái)越少。但是，最近的一個(gè)偶然發(fā)現(xiàn)，完全出乎意料，促使我們重新思考一些問(wèn)題。

　　這個(gè)發(fā)現(xiàn)是河南省S縣兩任政法委書記關(guān)于信訪工作的講話，由從該縣到北京上訪的一位“冤民”提供。講話時(shí)間分別是2006年和2007年，場(chǎng)合分別是全縣重復(fù)上訪專項(xiàng)治理工作會(huì)議和全縣信訪穩(wěn)定工作會(huì)議。講話的大部分內(nèi)容是我們熟悉的，諸如接訪、息訪、聯(lián)席會(huì)議、聽證會(huì)。讓我們驚奇的是“銷帳”或“銷號(hào)”。

　　所謂銷帳或銷號(hào)，就是縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向中央和省信訪部門的工作人員行賄，請(qǐng)求他們注銷已經(jīng)登記的來(lái)自本地的群眾來(lái)訪，或者拒絕登記來(lái)自本地的群眾來(lái)訪。兩篇講話都說(shuō)得很明確。2006年的講話這樣說(shuō)：“對(duì)已發(fā)生的上訪，在勸返時(shí)必須注意同上級(jí)信訪部門及省、市工作組的溝通，爭(zhēng)取諒解、爭(zhēng)取不通報(bào)。銷帳要迅速，因?yàn)楝F(xiàn)在來(lái)訪登記都在電腦上進(jìn)行，或以電傳形式向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，錯(cuò)過(guò)了時(shí)機(jī)，也許要以十倍的代價(jià)、十倍的努力才能處理。”2007的講話一樣直截了當(dāng)：“如有上訪，京、省值班人員直接通知責(zé)任單位一把手，安排銷號(hào)、勸返事宜�！薄柏�(zé)任單位負(fù)責(zé)上訪發(fā)生當(dāng)時(shí)的銷號(hào)，要盡最大努力減少進(jìn)入登記量。信訪局負(fù)責(zé)每月通報(bào)前的溝通，壓縮每月通報(bào)量�！�

　　值得深思的是，S縣的銷帳和銷號(hào)舉措卓有成效。2007年的講話是這樣總結(jié)成效的：2007年1至3月份，S縣實(shí)際發(fā)生赴京上訪25起65人，進(jìn)入登記的只有1起（銷帳成功率為96%)；
到省上訪41起55人，進(jìn)入登記的只有7起（銷帳成功率為87%)。顯然，國(guó)家級(jí)信訪部門和河南省信訪部門對(duì)于S縣的銷帳舉措十分合作。

　　稍后我們就發(fā)現(xiàn)，銷帳并不是S縣的專利，而是普遍存在的作法。例如，河北省的一位上訪人員說(shuō)，縣政府為了銷他的號(hào)花了5000元，他親眼看見過(guò)報(bào)銷單據(jù)，并且愿意提供證人的姓名和聯(lián)系電話。又例如，山東省35名上訪人員，聯(lián)名指控國(guó)家信訪局的某個(gè)工作人員被山東Z市政府收買，對(duì)于來(lái)自該市的上訪人員一律拒絕登記。其它很多省市的上訪人員也有類似的指控。不僅如此，銷帳也不是最近這兩年才有，只不過(guò)是2005年經(jīng)過(guò)修訂的《信訪條例》實(shí)施后變得更加普遍而已。

　　我們一向把信訪當(dāng)作觀察中國(guó)政治和社會(huì)的重要窗口。事實(shí)上，在目前的體制下，信訪也是觀察中國(guó)政府與社會(huì)互動(dòng)的唯一窗口，因?yàn)槠胀ɡ习傩瘴ㄓ型ㄟ^(guò)信訪才能合法地向包括中央在內(nèi)的各級(jí)政府表達(dá)意見，也唯有通過(guò)信訪才能合法地對(duì)包括中央在內(nèi)的各級(jí)政府表達(dá)意見。通過(guò)分析上訪民眾反映的問(wèn)題和提出的訴求，可以相對(duì)集中地了解民情社意及其變遷，特別是可以感觸到民眾對(duì)于各級(jí)政府的期待和信任及其變化。同時(shí)，通過(guò)觀察各級(jí)政府如何處理信訪案件，特別是通過(guò)觀察各級(jí)政府官員與信訪人員的博弈，分析中央政府、各級(jí)地方政府、上訪民眾這三方多方向、多層次的交互作用，也可以獲得許多關(guān)于中國(guó)政治運(yùn)作的重要信息。從信訪銷帳現(xiàn)象我們看到了四個(gè)悖論。

　　其一，中央自上而下施壓，導(dǎo)致的是壓力的轉(zhuǎn)移，不是壓力的消解，而且壓力最終還是轉(zhuǎn)移到中央。從S縣的銷帳作法，我們不難看出這個(gè)中央通過(guò)給下級(jí)施壓而給自己施壓的政治機(jī)制。面對(duì)上級(jí)(市、省、最終是中央)的壓力，S縣政府試圖通過(guò)銷號(hào)減少進(jìn)京上訪的登記量。表面上看，S縣政府確實(shí)加強(qiáng)了信訪工作的力度，縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中央的權(quán)威表示了足夠的臣服，中央的權(quán)威似乎得到了再次確認(rèn)。然而實(shí)質(zhì)上中央并不是贏家，充其量只能算是贏了一點(diǎn)面子。之所以這樣說(shuō)，原因是S縣政府只是把來(lái)自中央的壓力轉(zhuǎn)移到本縣上訪民眾的身上，而由于上訪民眾普遍不相信縣政府是中央政府的忠實(shí)代表，他們一般不會(huì)屈服于縣政府的壓力，而是千方百計(jì)頂住壓力進(jìn)北京，這樣一來(lái)，就在事實(shí)上把中央發(fā)出的壓力反彈給了中央。我們的論點(diǎn)是對(duì)上訪人員的訪談為依據(jù)的。例如，關(guān)于地方政府為什么不給他們解決問(wèn)題以及地方政府與中央政府是否立場(chǎng)相同，一位來(lái)自河南省的上訪人員是這樣看的：“許多問(wèn)題是長(zhǎng)期積累下來(lái)的，很難一下子解決，動(dòng)一個(gè)人可能會(huì)牽扯到許多人。下面的政府官員出了問(wèn)題，上級(jí)的官員為了維護(hù)地方的安定，這時(shí)候不是想著去處理問(wèn)題，而是幫助下面掩蓋問(wèn)題，中央和省級(jí)政府的意圖不一定是一致的。再比如，某個(gè)官員從下面升到上面做官，他肯定也得幫助原來(lái)的部門掩蓋問(wèn)題，上下級(jí)官員是相互勾結(jié)在一起的，都腐敗。” 正是基于地方政府與中央不保持一致這種認(rèn)識(shí)，地方政府越是阻止民眾進(jìn)京上訪，民眾進(jìn)京上訪的動(dòng)力越大。還是這位來(lái)自河南省的上訪人員說(shuō)，“信訪的用處在于給地方政府帶來(lái)一種壓力。我覺(jué)得地方政府還是怕中央政府的，信訪出了問(wèn)題地方政府要承擔(dān)責(zé)任，他為了保烏紗帽，就想捂住問(wèn)題。但是我們信訪的次數(shù)越多，越有可能引起中央的重視，地方政府就會(huì)越害怕，我們問(wèn)題就越有可能得到解決�！鄙显L人員是真的這樣認(rèn)為，還是策略地這樣表示，是個(gè)有待進(jìn)一步驗(yàn)證的問(wèn)題。但是，無(wú)可爭(zhēng)議的是，不管他們是否真的認(rèn)為中央比地方政府好，他們的實(shí)際作法都是一樣的，那就是地方政府越壓制上訪，他們上訪的勁頭越大。幾乎所有的上訪人員都相信一個(gè)行動(dòng)邏輯，那就是被他們視為對(duì)手的地方政府怕什么，他們就偏偏做什么，北方的民眾把這種作法叫做“哪壺不開提哪壺。” 他們的心理軌跡似乎是這樣的：縣政府不讓上北京？很好，這說(shuō)明縣政府怕我們上北京，為了迫使縣政府解決問(wèn)題，我們就一定去北京。一旦群眾突破地方的道道防線，他們不僅持續(xù)進(jìn)京上訪，還采用各式各樣的“非正常上訪，” 諸如到使館區(qū)靜坐，造訪國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人駐地，甚至采取跳金水河和自焚等激烈手段，制造產(chǎn)生政治壓力的事件。這樣一來(lái)，上訪人員很快就把地方政府轉(zhuǎn)移到上訪群眾身上的壓力返還給了中央。S縣的情況如此，其他地區(qū)的情況也相似。概括成一句話，在信訪問(wèn)題上，面對(duì)包括縣政府在內(nèi)的地方政府的太極功夫，中央發(fā)力越大，受到的反彈就越大。

　　其二，中央在信訪問(wèn)題上自上而下施壓，不僅不能消解壓力，反而會(huì)增加壓力，而且增加的壓力的最后著力點(diǎn)也是中央自己。中央對(duì)地方施加壓力，本意或許是促使包括縣政府在內(nèi)的地方政府切實(shí)為上訪民眾解決問(wèn)題、主持正義，從而舒解民怨，增進(jìn)社會(huì)和諧，或者至少減少社會(huì)的不和諧。但是，正如我們上面看到的，面對(duì)中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問(wèn)題，而是對(duì)上訪群眾采取的截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段壓制上訪人員。當(dāng)然，我們不是說(shuō)地方政府根本不想解決問(wèn)題，因?yàn)橛泻芏鄦?wèn)題確實(shí)不是地方政府能夠解決的，也有很多問(wèn)題是任何政府都不能解決的。但是，事實(shí)就是事實(shí)，地方政府對(duì)于上訪人員的壓制常常激起更大的怨憤。有些上訪人員，本來(lái)可能是無(wú)理上訪，但是一旦被地方政府打擊，比如勞教，那么因?yàn)樯显L被勞教便成了他們上訪的有理緣由。中央的意圖與效果南轅北轍的最好例子是銷帳。中央建立和維持信訪制度，本意或許包括借用民眾的力量防范腐敗。然而，中央加強(qiáng)信訪工作的客觀效果卻恰恰相反。在S縣，我們看到的是歸根結(jié)底來(lái)自中央的行政壓力客觀上迫使縣政府用納稅人的錢賄賂包括國(guó)家信訪局在內(nèi)的上級(jí)信訪部門。信訪制度或許不那么有效，上訪人員也不一定認(rèn)為信訪制度有多大用處。但是，至少在S縣，來(lái)自中央的壓力把信訪制度從無(wú)用變成了有害。這樣一來(lái)，信訪制度就從減壓閥變成了增壓器，中央給地方施壓的結(jié)果是給自己增加壓力。

　　第三個(gè)悖論我們姑且稱之為地方政府悖論。顧名思義，地方政府一方面應(yīng)該對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，一方面應(yīng)該對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)。如果不能兩全，至少得對(duì)一個(gè)方面負(fù)責(zé)。作為一級(jí)地方政府，縣政府應(yīng)該一方面應(yīng)該對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，一方面對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)。但是，在S縣關(guān)于信訪銷帳的這兩份講話中，既看不到對(duì)本地人民負(fù)責(zé)，也看不到對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。我們看到的是僅僅是對(duì)某一個(gè)頂頭上司效力。一切努力，一切開銷(我們很好奇這個(gè)開銷如何在在財(cái)政體制內(nèi)消化)，要么是為了保穩(wěn)縣委書記和縣長(zhǎng)頭上的烏紗帽，要么是為了確保市委書記的仕途暢通。2007年的講話，強(qiáng)調(diào)的是保障縣委書記和縣長(zhǎng)不被否決。2006年的講話強(qiáng)調(diào)的是不影響市委書記當(dāng)選省委常委。有文為證：“10月12日，市委、市政府召開了全市重復(fù)上訪專項(xiàng)治理工作會(huì)議，根據(jù)L書記的要求，決定在全市開展為期2個(gè)月(10至11月)的重復(fù)上訪專項(xiàng)治理。同時(shí)，省八次黨代會(huì)將于21至27日在鄭州召開，會(huì)議的主要內(nèi)容是換屆選舉，且我市L書記是常委侯選人，做為(按：原文如此)這期間的信訪穩(wěn)定工作十分重要。” 頂頭上司的仕途是唯一的理由，是壓倒一切考量的理由，中央的目的是什么，民眾的利益是什么，完全不在話下。這樣的地方政府，恐怕不是任何一種政治體制能夠消受的。

　　第四個(gè)也是最后一個(gè)悖論還是關(guān)于中央。我們認(rèn)為，中央在信訪問(wèn)題上自上而下施壓，本意或許是讓地方政府在本地熄滅民怨的火焰，結(jié)果卻很可能是引火燒身。第一第二個(gè)悖論講的是中央的努力客觀上與結(jié)果背道而馳，但那還是客觀過(guò)程。信訪人員客觀上把來(lái)自中央的壓力返還給中央，而且可能連本帶利返還給中央，但他們并不一定有意識(shí)這樣做。第三個(gè)悖論講的是，一些上訪人員很可能會(huì)走向或已經(jīng)走到有意識(shí)對(duì)抗中央的地步，而把上訪人員從信任中央的政治行動(dòng)者轉(zhuǎn)化成不信任中央的政治行動(dòng)者的力量，很可能正是來(lái)源于中央政府。從信訪銷帳可以看出，中央的壓力會(huì)迫使地方政府去腐化國(guó)家信訪部門，而國(guó)家信訪部門的腐敗，除了在體制內(nèi)平添一個(gè)政治腐敗點(diǎn)，還讓來(lái)京上訪的民眾把國(guó)家信訪部門與中央?yún)^(qū)格開來(lái)，這等于在保衛(wèi)中央的最后一道防火墻上挖出一個(gè)空洞。河南省S縣政法委書記的講話被上訪人員傳到北京后，在來(lái)京上訪的人員中迅速擴(kuò)散，極大地打擊了上訪人員對(duì)于國(guó)家信訪部門的信任，并連帶損害他們對(duì)于中央的信任。本來(lái)，在許多信訪民眾眼中，信訪部門雖然不象他們希望的那樣有效率，但至少還是一個(gè)讓他們說(shuō)話，能夠把他們的意見反映給中央領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。一旦他們發(fā)現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)能夠幾乎百發(fā)百中地收買腐化中央信訪部門的工作人員，他們就可能把信訪部門視為成為政治腐敗的共謀者。如此一來(lái)，在上訪民眾的心目中，能夠稱得上中央的政府機(jī)關(guān)就會(huì)越來(lái)越少，能夠代表中央的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)越來(lái)越少。如果他們失去對(duì)中央政府的信任，他們就可能產(chǎn)生政治絕望情緒。政治絕望是激進(jìn)主義情緒和行為的溫床，也是反體制思想和行動(dòng)的溫床。一旦這種情況發(fā)生，物理變化就轉(zhuǎn)變成了化學(xué)反應(yīng)，中央的努力就不僅僅是付之東流，而是適得其反。

　　我們認(rèn)為，信訪問(wèn)題顯示出的政治邏輯可能是普遍適用的。在目前的制度安排下，凡是意圖約束地方政府官員的中央政策和國(guó)家法律，無(wú)論措辭如何強(qiáng)硬，在執(zhí)行過(guò)程中最終都難免陷入執(zhí)行者“球員兼裁判”的困境，從而喪失剛性約束力。前些年，中央曾三令五申要求地方政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而，在湖南省H縣，縣委書記用搜刮的民脂民膏建設(shè)于民生毫無(wú)益處的豪華廣場(chǎng)，被抗議負(fù)擔(dān)過(guò)重的農(nóng)民斥為“奴隸主�！痹谝恍┑胤剑�連計(jì)劃生育這樣似乎是高壓線的國(guó)策都會(huì)在一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的手中變成牟利的工具。他們不是去控制生育，而是為了收取罰款默許超生，甚至誘騙超生，然后罰款，被農(nóng)民怒斥為“放水養(yǎng)魚�！� 而一旦中央在計(jì)劃生育工作方面的壓力增大，這些原來(lái)利用計(jì)劃生育政策牟利的地方政府官員又采取極端手段對(duì)付民眾，引發(fā)激烈的政治沖突。在一些地區(qū)，買官賣官不僅成為普遍現(xiàn)象，而且成為一次結(jié)清的一次交易，官場(chǎng)成了市場(chǎng)甚至賭場(chǎng)。在一些地方，縣委書記仿佛是拍賣員，一旦獲得權(quán)力，就開始拍賣，賣政府辦公樓的地盤，賣屬于民眾的黃金地段，賣屬于國(guó)家的各種稀缺資源。他們不僅可以源源不斷地找到拍賣品，還運(yùn)用手中的權(quán)力強(qiáng)買強(qiáng)賣。

　　如何理解和解決這些問(wèn)題呢？顯然，這是一個(gè)有關(guān)我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治制度的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的政治核心層面，是目前的整體政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力來(lái)源問(wèn)題，而行政技術(shù)層面的問(wèn)題則是干部管理制度中地方領(lǐng)導(dǎo)人的激勵(lì)體制和個(gè)人選擇。正因?yàn)槿绱�，這些問(wèn)題十分復(fù)雜，難以理解，更難于解決。甚至可以說(shuō)，這個(gè)復(fù)雜問(wèn)題自古至今一直困擾著中國(guó)的政治家、政治思想家和普通民眾，也是眾多政治學(xué)家力求破解的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外一些學(xué)者已經(jīng)對(duì)于問(wèn)題的核心層面發(fā)表了不少富有理論意義和真知灼見的議論。過(guò)去幾年，我們也在這種疑惑中尋找破解之方。我們?cè)诒疚闹兄�重討論�?wèn)題的技術(shù)層面。我們并不是說(shuō)政治核心層面不重要。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　恰恰相反，我們認(rèn)為它極為重要。我們只是強(qiáng)調(diào)，問(wèn)題的行政技術(shù)層面有相對(duì)的獨(dú)立性。這相對(duì)獨(dú)立性有兩層互為表里的意思。第一，即使問(wèn)題的政治核心層面發(fā)生了變化，問(wèn)題的行政技術(shù)層面也必須單獨(dú)處理，整體政治結(jié)構(gòu)的變化和政治權(quán)力來(lái)源的更新并不會(huì)自然而然地解決行政技術(shù)層面的問(wèn)題。第二，即使問(wèn)題的政治核心層面不發(fā)生變化，問(wèn)題的行政技術(shù)層面也可以單獨(dú)處理，解決或緩解行政技術(shù)層面的問(wèn)題并不以整體政治結(jié)構(gòu)的變化和政治權(quán)力來(lái)源的更新為必要條件。概而言之，我們覺(jué)得中國(guó)未來(lái)一段時(shí)間的政治發(fā)展或許可以從縣政改革著手，通過(guò)加強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)的自治性來(lái)打造真正的地方責(zé)任政府，通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域司法制衡來(lái)構(gòu)造民眾對(duì)于政治體制認(rèn)同的新底線。

　　一、集權(quán)體制和增壓機(jī)制

　　我們對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)有如下基本判斷：它在制度層面上高度中央集權(quán)，然而，在現(xiàn)實(shí)政治操作層面上，往往是各級(jí)地方政府通過(guò)對(duì)中央政策的修正甚至反動(dòng)來(lái)謀求其相對(duì)獨(dú)立的利益。集權(quán)體制有兩個(gè)方面的基本規(guī)定性。其一，相對(duì)于地方而言，中央集中主要權(quán)力；
其二，相對(duì)于社會(huì)而言，政府壟斷政治權(quán)力。從表面上，中國(guó)的政治體制具備這兩個(gè)特點(diǎn)。但是，只要深入觀察中國(guó)政治權(quán)力的運(yùn)作，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中央表面上強(qiáng)大的權(quán)力在各地的實(shí)際政治生活中發(fā)揮不出來(lái)。例如，在一個(gè)縣的政治舞臺(tái)上，真正的主角是縣委書記。在制度設(shè)計(jì)上，縣委書記只是中央的一個(gè)代理人；
在政治現(xiàn)實(shí)中，他卻是真正的權(quán)力實(shí)施者。在制度設(shè)計(jì)上，縣政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力一方面來(lái)自中央政府的授權(quán)，另一方面來(lái)自縣域民眾通過(guò)人民代表大會(huì)的授權(quán)，因此他們的權(quán)力應(yīng)該受到上下兩個(gè)方面的監(jiān)督和制約。然而在實(shí)際運(yùn)行中，縣政領(lǐng)導(dǎo)卻可以有效擺脫兩個(gè)方面的監(jiān)督，在縣的施政方面行使沒(méi)有任何有效監(jiān)督和制衡的權(quán)力。

　　榮敬本先生及其研究隊(duì)伍曾經(jīng)以“壓力體制”來(lái)描述當(dāng)代中國(guó)政治體制的基本特征并解釋高度集權(quán)的中央政權(quán)對(duì)地方政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)狀況�！皦毫�體制” 描述的是中國(guó)政治運(yùn)作的一個(gè)比較容易觀察的方面。毛澤東時(shí)代的群眾運(yùn)動(dòng)式執(zhí)政方式，表現(xiàn)為從中央開始層層向下施壓。后毛澤東時(shí)代的執(zhí)政方式在一些重大問(wèn)題上，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、打擊刑事犯罪，在相當(dāng)大程度上保留了群眾運(yùn)動(dòng)式執(zhí)政的特點(diǎn)，也是從中央開始層層向下施壓。從概念分析的角度看，“壓力體制”或許在一定程度上過(guò)分強(qiáng)調(diào)了自上而下的壓力運(yùn)行，而較少注意壓力自下而上的運(yùn)行。此外，“壓力體制” 這個(gè)視角注意到了壓力的層層增壓現(xiàn)象，但是更多的是關(guān)注壓力自上而下層層加壓，似乎假定增加的壓力可以無(wú)反彈地被最終的承受者承擔(dān)。我們認(rèn)為，為了更全面更動(dòng)態(tài)地把握中國(guó)的政治體制的實(shí)際運(yùn)行，需要更多地關(guān)注兩個(gè)比較隱蔽然而可能更加重要的方面。一是中國(guó)政治運(yùn)作中自下而上的增壓機(jī)制；
二是自上而下施加的壓力以非暴力的方式直接由民眾向壓力的起點(diǎn)即中央反彈。這兩個(gè)方面在毛澤東時(shí)代不明顯，甚至可以說(shuō)不存在，但是在后毛澤后毛澤東時(shí)代表現(xiàn)得相當(dāng)明顯，而且越來(lái)越明顯。

　　具體來(lái)說(shuō)，自下而上的增壓機(jī)制最突出地表現(xiàn)在地方政府與民眾的雙向互動(dòng)上。以縣政府為例，縣政府往往得不到民眾的充分信任，因而也就缺乏讓民眾自愿服從的軟權(quán)力。軟權(quán)力的缺乏，使得縣政領(lǐng)導(dǎo)不得不經(jīng)常動(dòng)用以強(qiáng)制性國(guó)家機(jī)器為依托的剛性政治權(quán)力和行政權(quán)力。可是，縣政權(quán)的行政能力是不完備的。由于缺乏中央政府的清晰授權(quán)，縣級(jí)政府在財(cái)政汲取、政策貫徹執(zhí)行、人事管理、社會(huì)治安、協(xié)調(diào)溝通等方面都不具備完整的法定權(quán)力。在這些條件制約下，縣政府又必須履行一個(gè)完整地方政府應(yīng)該履行的職責(zé)。其結(jié)果是，縣級(jí)政權(quán)以及縣級(jí)政權(quán)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施的對(duì)于民眾的政治控制往往流于簡(jiǎn)單粗暴、政治動(dòng)員往往變成強(qiáng)迫命令、意識(shí)形態(tài)教化完全流于毫無(wú)效果的形式主義政治灌輸�？h政府的種種作法往往表現(xiàn)為縣政領(lǐng)導(dǎo)謀取相對(duì)獨(dú)立的利益，看起來(lái)既違背中央的政策又得不到民眾支持。這種情況在毛澤東時(shí)代經(jīng)常出現(xiàn)，但是在那個(gè)時(shí)代，民眾基本上是壓力的承受者。自下而上的增壓肯定也存在，因?yàn)槊癖妼?duì)于地方政府的種種倒行逆施一定十分憤怒。但是，這增加的壓力通常不會(huì)有民眾自發(fā)地釋放出來(lái)。相反，在階級(jí)斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)依附的雙重桎梏下，民眾常常是把積蓄的憤怒存在心里，等待下一次政治運(yùn)動(dòng)的到來(lái)。在毛澤東時(shí)代，民眾對(duì)于政治運(yùn)動(dòng)的期待既有歷史根據(jù)，又不是遙遙無(wú)期。民眾對(duì)于偉大領(lǐng)袖的無(wú)限信任和偉大領(lǐng)袖“七八年來(lái)一次”的政治承諾，都使得自下而上的壓力的爆發(fā)更象是可控的核反應(yīng)，而不是不可控的核爆炸。但是，情況在后毛澤東時(shí)代發(fā)生了根本的變化。政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)束，使非常態(tài)的、半軍事化政治生活具備了逐步制度化法治化的可能性，是個(gè)巨大的政治進(jìn)步。然而，制度化和法治化都需要很長(zhǎng)時(shí)間，可以短期內(nèi)發(fā)生效力的民主化又沒(méi)有實(shí)施，所以政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)束對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和民眾來(lái)說(shuō)，就具有了完全不同的意義。對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有了群眾運(yùn)動(dòng)，相當(dāng)于頭上懸著的達(dá)摩克利斯寶劍終于被拿開，取而代之的是有形乏實(shí)甚至形同虛設(shè)的制度約束和法律約束。面對(duì)民眾，他們失去了起碼的畏懼。在民眾一方，政治運(yùn)動(dòng)的結(jié)束使他們失去了在被動(dòng)員的情況下對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施問(wèn)責(zé)權(quán)的機(jī)會(huì)。難怪他們認(rèn)為，一不搞運(yùn)動(dòng)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)就變得無(wú)所畏懼。這雙重效果，一方面是強(qiáng)化了自下而上增壓的機(jī)制，另一方面又被強(qiáng)化了民眾自發(fā)釋放壓力的機(jī)制。

　　必須指出，地方政府謀求的相對(duì)獨(dú)立的利益與中央的利益和民眾的利益并不是必然水火不相容。在我國(guó)不少地區(qū)，特別是南方，經(jīng)濟(jì)在過(guò)去30年的高速發(fā)展在一定程度上應(yīng)該歸功于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)謀求的對(duì)于中央的相對(duì)獨(dú)立。但是，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)謀求的利益，確實(shí)而且經(jīng)常發(fā)生與中央的利益和民眾的利益均水火不相容的情況。也就是說(shuō)，在目前，政治體制意義上高度集權(quán)經(jīng)常不能落實(shí)為行政技術(shù)層面的高度集權(quán)。中央的政策很少得到真正的不折不扣也不夸大變質(zhì)的落實(shí)，中央對(duì)地方令行禁止是例外，而非常規(guī)；
中央對(duì)地方三令五申是常規(guī)，而非例外。這種狀況的發(fā)生具有結(jié)構(gòu)性的原因，不能簡(jiǎn)單歸因于政治人物。從中央看，不能歸因于中央領(lǐng)導(dǎo)人的能力問(wèn)題。事實(shí)上，連毛澤東這樣千年一見的政治強(qiáng)人也感嘆他只能管住北京和附近一點(diǎn)地方。在后毛澤東時(shí)代，“政令出不了中南�！苯z毫不足為奇。

　　我們并不認(rèn)同政治上的高度集權(quán)體制，但是高度重視這種制度與政治現(xiàn)實(shí)的背離，因?yàn)檫@種背離有可能導(dǎo)致各方面都不愿意看到的后果。我國(guó)歷史上不絕于書的官逼民反，歸根結(jié)底也是制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行的背離。無(wú)論是皇帝、官吏、民眾，都不愿意看到官逼民反的發(fā)生，然而官逼民反屢屢發(fā)生。官逼民反導(dǎo)致朝代更迭時(shí)，皇族被斬草除根自不待言，真正的代價(jià)是民族的浩劫。歷史上的農(nóng)民大暴動(dòng)，如今常常被美名為起義，殘酷的歷史事實(shí)被粉飾，甚至被浪漫化。實(shí)際上，無(wú)論起義的領(lǐng)袖人物是否實(shí)現(xiàn)他們個(gè)人的政治目的，起義對(duì)于大多數(shù)民眾都永遠(yuǎn)是巨大的災(zāi)難。革命也好，起義也好，改朝換代也好，永遠(yuǎn)只是極少數(shù)政治野心家樂(lè)此不疲的游戲和賭博，對(duì)于大多數(shù)民眾來(lái)說(shuō)只能是災(zāi)難。

　　那么，集權(quán)體制的制度設(shè)計(jì)與政治現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的背離是如何導(dǎo)致體制的合法性危機(jī)的呢？我們認(rèn)為，從行政技術(shù)層面看，目前的體制潛伏的最大的危險(xiǎn)是個(gè)人的理性選擇往往會(huì)導(dǎo)致集體的非理性。在現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作過(guò)程中，即使各方面的人員都保持清醒理智，既不喪心病狂，也不異想天開，各方面人員各自努力的結(jié)果也可能是各方面都不愿意看到的。這一點(diǎn)，在信訪體制上已經(jīng)得到相當(dāng)集中的體現(xiàn)。證據(jù)就是：地方政府官員和上訪人員經(jīng)常說(shuō)：“沒(méi)辦法！”這句話大概有兩層意思。第一是表示不滿，因?yàn)闆](méi)有人喜歡處于沒(méi)辦法的境地。第二是表達(dá)無(wú)奈，潛臺(tái)詞是：我也不愿意這樣做，但只能這樣做，沒(méi)有別的辦法。

　　我們向來(lái)京上訪人員請(qǐng)教過(guò)，上訪遇到這么多磨難，效果如此不可靠，能不能不上訪，用其它方法維護(hù)他們的合法權(quán)益。他們的典型答復(fù)就是說(shuō)：“沒(méi)辦法!”有人問(wèn)，能不能走司法途徑，由法院主持正義。一位從河南省到北京上訪的工人說(shuō)：“別提法院了，法院端著政府的飯碗，吃著政府給的飯，他敢給我們作主？他們自己就是政府的打手！”來(lái)京上訪人員的最新訴求之一是要求公平正義，我們問(wèn)他們，如何才能實(shí)現(xiàn)和保持公平正義。他們提出了種種建議，但是往往是復(fù)制現(xiàn)行體制，因此經(jīng)不起推敲。但是，他們中的一些人也提出了超越現(xiàn)行體制的建議：“選官�！弊蠲鞔_地得出這個(gè)結(jié)論的是來(lái)自山東省的一位農(nóng)民。她說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)公平正義，就各級(jí)政府的官都應(yīng)該民選，象村民選村委會(huì)那樣直接選舉。這當(dāng)然是個(gè)辦法，可惜這是個(gè)突破體制的辦法，而不是一個(gè)行政技術(shù)層面的辦法。

　　被上訪人員稱為政府打手的法官們有辦法嗎？誠(chéng)實(shí)的法官并不否認(rèn)他們的尷尬處境。他們想必聽說(shuō)過(guò)不少諸如此類有欠恭敬的評(píng)論。大概是為了解嘲吧，南方H省高級(jí)人民法院的一位負(fù)責(zé)人總結(jié)出一個(gè)可以稱之為“三子論”經(jīng)典說(shuō)法：書記管著帽子，縣長(zhǎng)管著票子，政法委管著案子。這個(gè)說(shuō)法表明，法官們承認(rèn)自己無(wú)法反駁河南省上訪者對(duì)他們的判斷。這個(gè)說(shuō)法同時(shí)也表達(dá)了他們對(duì)于自己處境的不滿。試想，一個(gè)良知未泯的人，多年寒窗苦讀，歷經(jīng)無(wú)數(shù)考試，獲得依法判案的專業(yè)訓(xùn)練和資格之后，卻發(fā)現(xiàn)自己不能一展所學(xué)依法辦案，他內(nèi)心會(huì)是什么感覺(jué)？所以，假如上訪人員當(dāng)面質(zhì)問(wèn)法官為什么不實(shí)事求是地嚴(yán)格按法律判案，他們得到的誠(chéng)實(shí)答案一定是：沒(méi)辦法！

　　管著法院案子的政法委也沒(méi)辦法。河南省S縣的兩位政法委書記坦率地承認(rèn)了他們的無(wú)奈。2006的講話說(shuō)：“銷帳是無(wú)奈之舉，是最后一招，也是最直接的花錢買穩(wěn)定�！� 最后一招是最危險(xiǎn)的時(shí)候不得不施展的救命絕招。穩(wěn)定壓倒一切的政治任務(wù)，如果到了只能靠花錢買穩(wěn)定的地步，還能吝惜金錢嗎？2007年的講話說(shuō)得更透徹：“銷號(hào)是最后一招，目前，個(gè)別單位對(duì)銷帳不理解，發(fā)牢騷。有的向縣政領(lǐng)導(dǎo)反映說(shuō)銷號(hào)不合理，有的說(shuō)‘信訪體制不科學(xué)’。但今天我要強(qiáng)調(diào)：合理不合理，科學(xué)不科學(xué)，不是我們?cè)谧�各位能決定的，上級(jí)這樣考核，我們只能與時(shí)俱進(jìn)，適者生存嘛。今后，發(fā)生上訪必須銷號(hào)。銷號(hào)只是經(jīng)濟(jì)上的付出，不銷號(hào)就是政治前途上的損失，請(qǐng)同志們將這一要求轉(zhuǎn)告黨政一把手。一個(gè)單位進(jìn)入登記一起并不可怕，但每個(gè)單位登記一起全縣就是近百起，后果是影響縣委、縣政府的形象，是市對(duì)縣的追究和否決，這個(gè)責(zé)任不是哪個(gè)人、哪個(gè)單位能負(fù)起的�！边@段話有點(diǎn)長(zhǎng)，但邏輯極為清晰，修辭可圈可點(diǎn)。首先，不銷號(hào)會(huì)引發(fā)一串生存危機(jī)：縣委書記縣長(zhǎng)的政績(jī)考核有被市委書記市長(zhǎng)否決的危險(xiǎn)；
為了避免他們自己被否決，縣委書記縣長(zhǎng)必然祭出“不換思想就換人”的法寶，先否決工作不力的縣政法委書記。其次，下級(jí)對(duì)上級(jí)的考核無(wú)權(quán)質(zhì)疑，不能討價(jià)還價(jià)，只能無(wú)條件服從，否則就沒(méi)有做到“與時(shí)俱進(jìn)，”就應(yīng)當(dāng)在優(yōu)勝劣汰的生存競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。再次，經(jīng)濟(jì)上的付出歸根結(jié)底是老百姓的，“羊毛出在羊身上”；
相反，政治前途的損失是個(gè)人的，個(gè)人的政治生命只有一次。結(jié)論：花錢銷號(hào)吧，沒(méi)辦法!

　　管著法院院長(zhǎng)帽子和法院票子，同時(shí)還管著政法委書記烏紗帽的縣政領(lǐng)導(dǎo)有辦法嗎？如果有人當(dāng)面向S縣的縣委書記和縣長(zhǎng)請(qǐng)教，誠(chéng)實(shí)的答案也一定是：“沒(méi)辦法!”他們的處境與縣政法委書記的處境沒(méi)有實(shí)質(zhì)的差別。事實(shí)上，除了信訪銷號(hào)，不少縣政領(lǐng)導(dǎo)還有很多“沒(méi)辦法”的作為。下列情況不是個(gè)別地區(qū)的個(gè)別現(xiàn)象：出于不能公開的政治和經(jīng)濟(jì)利益考慮做各式各樣的“人事調(diào)整，”為了對(duì)上級(jí)表示服從搞不得民心的政績(jī)工程、面子工程或形象工程，在并非公眾的利益驅(qū)使下修建超豪華的辦公大樓。

　　如果“沒(méi)辦法”確實(shí)是一種普遍存在的政治現(xiàn)象，甚至是縣政領(lǐng)導(dǎo)的生存“常態(tài)，”那么僅僅用個(gè)人道德品質(zhì)解釋就是不夠的。有興趣的讀者不妨做個(gè)簡(jiǎn)單的思想實(shí)驗(yàn)。首先，承認(rèn)兩個(gè)未知，即沒(méi)有人知道全國(guó)的縣政領(lǐng)導(dǎo)道德品質(zhì)的平均水平，也沒(méi)有人知道民眾道德品質(zhì)的平均水平。其次，承認(rèn)一個(gè)事實(shí)，即普通民眾普遍不信任縣政領(lǐng)導(dǎo)，普遍懷疑和譴責(zé)縣政領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗。除非民眾認(rèn)為貪污腐敗不是道德污點(diǎn)，那么他們?cè)趹岩珊妥l責(zé)縣政領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗時(shí)就是在斷言縣政領(lǐng)導(dǎo)在道德品質(zhì)上不如他們。換言之，多數(shù)民眾認(rèn)為他們自己的平均道德標(biāo)準(zhǔn)高于縣政領(lǐng)導(dǎo)的平均道德標(biāo)準(zhǔn)。再次，假設(shè)可以找出一個(gè)統(tǒng)計(jì)意義上的“普通人，”把他放在縣政領(lǐng)導(dǎo)的位置上，看他的所作所為與統(tǒng)計(jì)意義上的“普通縣政領(lǐng)導(dǎo)”有什么區(qū)別。

　　不久前，我們做了這樣一個(gè)實(shí)驗(yàn)。參加實(shí)驗(yàn)的是來(lái)北京上訪的一位河北農(nóng)民，他曾因?yàn)樯显L被勞教，因而對(duì)勞教深惡痛絕。我們請(qǐng)他設(shè)想自己是縣委書記或省委書記，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　問(wèn)他遇到類似他的上訪者怎么辦。一開始他堅(jiān)持一定秉公處理，但是，面對(duì)一以貫之的“我就是不服! 就是要到北京上訪！”他的立場(chǎng)不斷后退，從親自處理到派人處理，從調(diào)查取證到民意調(diào)查，從說(shuō)服教育到拒絕受理，不到三分鐘，他就走到了自己的對(duì)立面：“那你不成了刁民了？我是省委書記就把你關(guān)起來(lái)勞教！”

　　這是一個(gè)孤立的實(shí)驗(yàn)，但是下述推斷可能是成立的：把一個(gè)道德品質(zhì)“普通”的人放在縣政領(lǐng)導(dǎo)的職位上，他的所作所為將與“普通縣政領(lǐng)導(dǎo)”的所作所為大致相同或相似。前面說(shuō)過(guò)，普通縣政領(lǐng)導(dǎo)的所作所為受到普通人在道德上的廣泛質(zhì)疑甚至譴責(zé)，被認(rèn)為低于普通人的道德水平。這樣，就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，一個(gè)道德品質(zhì)處于平均水平的人，一旦到了縣政領(lǐng)導(dǎo)的職位上，其行為就會(huì)低于平均道德水平，怎么解釋？道德觀念是長(zhǎng)時(shí)間形成的，是相對(duì)穩(wěn)定的，所以它不能令人信服地解釋短時(shí)期內(nèi)發(fā)生的行為變化。更有解釋力的是界定縣政領(lǐng)導(dǎo)職位的政治制度安排。

　　在分析制度安排對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)的影響前，首先選取三個(gè)常識(shí)或常理作為起點(diǎn)。第一，每個(gè)人都有兩個(gè)最基本的權(quán)利，一是生存，二是發(fā)展�？h政領(lǐng)導(dǎo)自然也具備這兩個(gè)權(quán)利。作為政治人物，他們的生存就是保住目前的職位，不被撤職或降職，發(fā)展就是晉升或者較廣義的事業(yè)有成。第二，每個(gè)人都是理性的，也就是說(shuō)，每個(gè)人都趨利避害，在選擇行動(dòng)時(shí)會(huì)根據(jù)自己掌握的信息選擇能夠把利益最大化把風(fēng)險(xiǎn)最小化的行動(dòng)�？h政領(lǐng)導(dǎo)是理性的政治人，政治理性就是在作出政治選擇時(shí)把政治風(fēng)險(xiǎn)或政治成本最小化，把政治收益和政治回報(bào)最大化。第三，個(gè)人的理性選擇不是在真空中獨(dú)自進(jìn)行，而是與參加博弈的同樣理性的他人一起在共同的博弈規(guī)則下進(jìn)行。

　　縣政領(lǐng)導(dǎo)的選擇看來(lái)是受到四個(gè)互相聯(lián)系的制度因素影響。第一，以黨內(nèi)任命、下管一級(jí)為特點(diǎn)的干部選拔制度，使他們傾向于對(duì)直接掌握他們政治生涯的頂頭上司唯命是從，即使這樣做不符合他們頂頭上司的上司的利益。在目前的干部選拔制度下，縣政領(lǐng)導(dǎo)的本錢十分微薄。他們名為一縣之首，其實(shí)并不享有本縣民眾的授權(quán)，不具備經(jīng)過(guò)公平、公正、公開的政治和法律程序產(chǎn)生和確認(rèn)的民意基礎(chǔ)。因此，他們無(wú)法用民意基礎(chǔ)和民眾的授權(quán)作為自己政治權(quán)力的支撐點(diǎn)。同時(shí)，雖然縣政領(lǐng)導(dǎo)從制度設(shè)計(jì)上說(shuō)是中央政府的代理人，但是他們并不具有中央政府的直接授權(quán)，中間隔了省和市這兩個(gè)層級(jí)，真正掌握縣政領(lǐng)導(dǎo)政治生涯的并不是中央政府，而是縣政領(lǐng)導(dǎo)的頂頭上司。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)縣政領(lǐng)導(dǎo)患了雙重意義上的政治軟骨癥。他們對(duì)于掌管他們?yōu)跫喢钡捻旑^上司沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，更不用說(shuō)提出異議和抵制的權(quán)利。難怪有不少縣政領(lǐng)導(dǎo)用“四無(wú)”概括他們的處境：無(wú)權(quán)(連本縣的工商稅務(wù)都管不著)，無(wú)錢(設(shè)在本縣的銀行不給貸款)，無(wú)人(缺乏合格的管理人才)，無(wú)地(沒(méi)有土地可以出賣) 。

　　第二，與他們微薄的政治授權(quán)形成對(duì)照，縣政領(lǐng)導(dǎo)從上級(jí)那里承受的是事實(shí)上無(wú)限的政治責(zé)任。四川省Y縣的組織部長(zhǎng)對(duì)此深有體會(huì)。他說(shuō)，縣委書記和縣長(zhǎng)要和上級(jí)簽責(zé)任狀，責(zé)任狀上規(guī)定了各種各樣的考核指標(biāo)，在具體考核過(guò)程中，上級(jí)還可以根據(jù)他們的需要隨時(shí)增加一票否決的項(xiàng)目。然而，縣政領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有履行無(wú)限政治責(zé)任所必需的無(wú)限政治權(quán)力。為了彌補(bǔ)有限的正式政治授權(quán)與無(wú)限的政治責(zé)任，縣政領(lǐng)導(dǎo)必須謀取權(quán)力的最大化，具體來(lái)說(shuō)就是謀取對(duì)于下級(jí)和民眾的無(wú)限權(quán)力。

　　第三，讓縣政領(lǐng)導(dǎo)們松一口氣的是，目前的制度安排為他們提供了足夠的生存和發(fā)展空間，盡管這空間可能是灰色的。自下而上看，縣人大代表選舉是虛的，縣長(zhǎng)選舉是虛的，因而縣人大對(duì)縣政府的監(jiān)督也是虛的。橫向看，司法服從行政、政府服從黨委、黨委服從書記。在這個(gè)空間中，縣政領(lǐng)導(dǎo)可以首先謀求對(duì)下級(jí)和民眾的權(quán)力最大化，然后利用干部目標(biāo)管理責(zé)任制把從他們從上級(jí)承受的壓力轉(zhuǎn)移給下級(jí)并最終轉(zhuǎn)移給民眾。各項(xiàng)任務(wù)都可以分解給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上級(jí)把什么指標(biāo)規(guī)定為一票否決的指標(biāo)，縣政領(lǐng)導(dǎo)可以照搬，為了保險(xiǎn)或者為了升遷，還可以加碼。

　　最后，目前的制度安排中有兩個(gè)因素，其設(shè)計(jì)目標(biāo)或許是限制縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力，但是完全可以被縣政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變成對(duì)自己有利的制度安排。一是異地為官，二是頻繁調(diào)動(dòng)。這兩個(gè)制度安排的意圖是使縣政領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法形成自己的地方權(quán)力基礎(chǔ)。但是，這兩個(gè)制度安排也降低了縣政領(lǐng)導(dǎo)選擇非常規(guī)行動(dòng)或者擦邊球式出軌的政治風(fēng)險(xiǎn)。首先，由于他們不是本地人，他們沒(méi)有對(duì)父老鄉(xiāng)親負(fù)責(zé)的道德責(zé)任，可以毫無(wú)愧餒地犧牲本地民眾的利益。其次，由于他們頻繁調(diào)動(dòng)，他們上任時(shí)甚至不帶家小，在任職地毫無(wú)后顧之憂，可以放大膽子為所欲為。再次，由于他們?cè)谝粋�(gè)地方任期短暫，而且一旦離任就實(shí)質(zhì)上獲得對(duì)于他們?cè)谠摰厥┱�效果的免�?zé)權(quán)(當(dāng)然也失去了對(duì)于施政政績(jī)的所有權(quán))，他們既可以在任期內(nèi)不考慮施政的長(zhǎng)遠(yuǎn)后果，還可以離任前最大限度地利用即將獲得的免責(zé)權(quán)。北京大學(xué)一位學(xué)者在甘肅省就觀察到一個(gè)事件，縣委書記在即將離任時(shí)把一百多名不具備適當(dāng)學(xué)歷的人硬塞進(jìn)本縣的教育系統(tǒng)當(dāng)教師，而聽任大批大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)。

　　把三個(gè)邏輯起點(diǎn)和四個(gè)制度安排結(jié)合起來(lái)，現(xiàn)實(shí)中常見的縣政領(lǐng)導(dǎo)行為模式就不難理解了。為了政治生存，縣政領(lǐng)導(dǎo)有動(dòng)力對(duì)下級(jí)和對(duì)民眾集權(quán)，而制度環(huán)境又為集權(quán)提供了條件。所以，地方政治運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程的結(jié)果往往是權(quán)力集中在縣委書記一人手中。問(wèn)題是，書記大權(quán)獨(dú)攬是一把雙刃劍。如果上級(jí)的決定和書記的選擇都有利于民眾的利益，它可以讓書記有力量推行他的治理理念。但是，如果書記的選擇不利于民眾的利益，它也讓書記的決定得到層層加碼的執(zhí)行。近年來(lái)，有些縣委書記作出了不同凡響的政治抉擇，冒著一定的政治風(fēng)險(xiǎn)試驗(yàn)各式各樣增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民眾的問(wèn)責(zé)的改革，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)公選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選和公選。這些改革能夠?qū)嵤�，在很大程度上是因�(yàn)榭h委書記大權(quán)獨(dú)攬。但是，更多的情況下，縣委書記的選擇是另外一類。為了謀發(fā)展，縣政領(lǐng)導(dǎo)往往需要在個(gè)人利益和中央政府利益(連帶民眾利益)之間進(jìn)行選擇。毫不奇怪，他們中的大多數(shù)是選擇把個(gè)人利益最大化，盡管他們承認(rèn)應(yīng)該選擇把中央政府的利益或者民眾的利益最大化。

　　不言而喻，上述制度分析最多只適用于統(tǒng)計(jì)意義上的“普通縣政領(lǐng)導(dǎo)�！� 既然有“普通的縣政領(lǐng)導(dǎo)，”自然就有兩種意義上“不同尋常的縣政領(lǐng)導(dǎo)。”現(xiàn)實(shí)中有選擇藏富于民，拒絕隨波逐流搞政績(jī)的縣委書記。他們?cè)谌珖?guó)上下盲目追求高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)選擇獨(dú)善其身，從而做到了兼濟(jì)一方百姓�，F(xiàn)實(shí)中也有親自接待所有上訪民眾，努力為他們解決問(wèn)題的縣委書記�，F(xiàn)實(shí)中還有大力推動(dòng)村民自治、呼吁還權(quán)于民、首創(chuàng)村委會(huì)“海選”、冒險(xiǎn)試驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公選的縣委書記。問(wèn)題只是，在現(xiàn)行體制下，他們只能算是異數(shù)。

　　三、地方自治與司法制衡

　　前面兩節(jié)分別提出了困擾中國(guó)政治的四個(gè)悖論和導(dǎo)致四個(gè)悖論的制度因素，這一節(jié)我們嘗試探索解決困局的改革思路。毫無(wú)疑問(wèn)，我們這樣做不會(huì)得到多少贊同的意見。造成中國(guó)政治目前困局的原因非常多，而我們只對(duì)制度原因作了一點(diǎn)粗淺的分析。政治學(xué)家會(huì)告訴我們，僅僅分析行政技術(shù)層面的問(wèn)題，輕說(shuō)是舍本逐末，目光短淺；
重說(shuō)是避重就輕，膽小懦弱。法學(xué)家或許會(huì)嘲笑我們以無(wú)知壯膽，冒充內(nèi)行。歷史學(xué)家一定會(huì)告誡我們，僅僅看目前的制度安排，忽視導(dǎo)致目前制度安排的歷史因素，既不明智，也是無(wú)知。對(duì)于這樣的質(zhì)疑和批評(píng)，我們都有充分的思想準(zhǔn)備，愿意接受和傾聽，更愿意見到高明的分析和思考。拋磚引玉，絕對(duì)不是一句客套話。

　　我們提議的改革思路可以用兩句話總結(jié)，一是按照地方自治原則建立縣域政治，而是按照分權(quán)原則建立縣域司法制衡。

　　按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設(shè)想。中央與地方的關(guān)系問(wèn)題，歷來(lái)是中國(guó)政治家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。自秦始皇廢除封建立郡縣以來(lái)，在長(zhǎng)期的皇朝政治階段，加強(qiáng)中央集權(quán)以保證朝庭的政令通順是基本的方向。到了清代后期，隨著皇朝政治的衰落，地方自治成為思想家和政治家們討論的問(wèn)題。孫中山先生設(shè)計(jì)的中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是在縣級(jí)政府自治的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。在我們看來(lái)，孫中山先生這種把縣級(jí)政治作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)的主張，可以為我們重構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代政治提供重要的思想制度資源。這是因?yàn)�，自秦以�?lái)，縣級(jí)政權(quán)一直是中國(guó)最為穩(wěn)定和基本的政治單元；
它是城市政治與農(nóng)村政治的結(jié)合部；
它是目前中國(guó)政治體制中具有完全制度架構(gòu)的政治體，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)；
現(xiàn)行體制中關(guān)于縣級(jí)人民代表直接選舉等制度按排為未來(lái)政治發(fā)展提供了一定的空間。正是基于對(duì)現(xiàn)行政治體制改革成本及可能性的考量，我們認(rèn)為，從行政技術(shù)層面特別是從國(guó)家行政結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行改革，也許是目前是中國(guó)政治發(fā)展的一條現(xiàn)實(shí)可行的路徑。

　　我們所理解和主張的按地方自治原則建立的縣域政治，起碼包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，著重點(diǎn)不是縣長(zhǎng)權(quán)力來(lái)源方式的民主化，而是重新對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政治定位。在目前的制度安排下，縣政領(lǐng)導(dǎo)具有政務(wù)官的責(zé)任，也能獲取政務(wù)官的權(quán)力，但他們面臨的激勵(lì)體系是科層制下公務(wù)員的管理體系。建立縣域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)，同時(shí)讓他們負(fù)起剛性的政治責(zé)任。建立了剛性的政治授權(quán)程序，縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治，縣政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才會(huì)變成一個(gè)受人尊重、創(chuàng)造成就感、值得長(zhǎng)期擔(dān)任的工作，才會(huì)吸引對(duì)本縣人民有承擔(dān)的地方政治精英。建立了縣域政治中剛性的政治負(fù)責(zé)制度，使在縣域政治中決策和行政失當(dāng)?shù)目h政領(lǐng)導(dǎo)必須付出個(gè)人的代價(jià)，無(wú)法托庇于干部流動(dòng)，縣政府才會(huì)建立公信力，才有可能成為既對(duì)本縣人民負(fù)責(zé)又對(duì)中央政府負(fù)責(zé)的地方政府。其二，地方政治自治的一個(gè)重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用。也就是說(shuō)，就是要用地方之人，接地方之議，管理好地方之事。如果具體到制度層面的要求，就是要改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官和任期制度。事實(shí)上，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人任用回避本籍制度是一個(gè)需要檢討的制度。這種制度的一個(gè)合理性解釋是可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭，結(jié)黨營(yíng)私。

然而，官員在本籍任職，“營(yíng)私固意，舉發(fā)亦陪易；
阿比亦多，責(zé)備亦陪多”（馮桂芬語(yǔ)）。對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，政治首長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)的身份認(rèn)同是十分重要的。當(dāng)然，如果要改變這一點(diǎn)，勢(shì)必限制了現(xiàn)存的上級(jí)政治部門對(duì)地方政治調(diào)配空間。但因此通過(guò)改變縣級(jí)政治生態(tài)所獲得的政治收獲則是十分巨大的。

　　按照地方自治的原則建立縣域政治，有可能建立對(duì)本地民眾負(fù)責(zé)的縣政府。但這只是一個(gè)方面。在中國(guó)這樣一個(gè)幅員廣闊、擁有多民族的統(tǒng)一國(guó)家里，還必須考慮如何保證國(guó)家基本政令的統(tǒng)一，也就是說(shuō)，必須考慮如何防范地方政府破壞單一制的國(guó)家最基本的政治原則。當(dāng)然，一些政治學(xué)家會(huì)說(shuō)，既然中國(guó)是這樣的國(guó)情，就應(yīng)該考慮采納聯(lián)邦制或類似聯(lián)邦制的某種制度，放棄政治成本巨大的大一統(tǒng)制度。不過(guò)，這是體制層面的問(wèn)題，超出了本文的范圍。我們的討論前提是現(xiàn)行基本體制不變。在這個(gè)前提下，我們提出的第二條制度改革思路是：在建立縣域政治的同時(shí)，按照分權(quán)原則建立對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的縣域司法制衡。

　　分權(quán)原則的基本含義是眾所周知的，它指的就是把廣義的政治權(quán)力劃分為立法、行政、司法三個(gè)權(quán)力，分別由不同的機(jī)關(guān)和人員掌握，使影響人們經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生活的政治權(quán)力不至于由于集中在一個(gè)機(jī)關(guān)、一個(gè)組織、一個(gè)政黨甚至一個(gè)人的手中而被濫用。這個(gè)原則建立在對(duì)于人類政治歷史基本事實(shí)的認(rèn)識(shí)上，并不是建立某種人性論、某種宗教信仰、或某種政治文化的基礎(chǔ)上。由于分權(quán)原則客觀上具備普世價(jià)值，學(xué)者們?cè)谡劦剿鼤r(shí)一般都是在政治體制層面上討論，我們?cè)谶@里是在行政技術(shù)層面討論分權(quán)原則。換言之，我們不是討論如何按照分權(quán)原則重新構(gòu)建政治體制，而是討論如何運(yùn)用分權(quán)原則重構(gòu)縣域政治，從而重新界定中央與地方的關(guān)系。

　　目前，地方的司法權(quán)無(wú)論在制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中都是屬于地方的。在體制設(shè)計(jì)上，地方人大是地方的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人民法院和地方人民檢察院都對(duì)人大負(fù)責(zé)。在人事制度上，各級(jí)地方人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免，副院長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員、檢察員由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免；
地方各級(jí)人民法院和人民檢察院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民法院和檢察院的工作。以上描述的是制度設(shè)計(jì)上司法權(quán)的地方化。在現(xiàn)實(shí)中，司法權(quán)的地方化表現(xiàn)為各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)力的限制及影響。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　導(dǎo)致地方司法機(jī)關(guān)不隸屬地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)卻隸屬地方行政當(dāng)局的一項(xiàng)重要制度安排是：法院和檢察院的的主要經(jīng)費(fèi)都源于同級(jí)財(cái)政，其它物資資源也受制于地方行政部門。我們認(rèn)為，司法審判權(quán)力的地方化，影響了國(guó)家法律實(shí)施方面的統(tǒng)一性，影響到了司法獨(dú)立，使法官的公平和公正執(zhí)法沒(méi)有充分有效的法律保障。同時(shí)，它導(dǎo)致或助長(zhǎng)了審判和執(zhí)行中的地方保護(hù)主義，容易產(chǎn)生各種司法腐敗。因此，我們認(rèn)為需要建立一整套的司法制衡，以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關(guān)系。

　　我們?cè)O(shè)計(jì)的司法制衡制度的核心內(nèi)容是把司法審判權(quán)從地方收歸中央，由中央實(shí)行垂直管理�？h域司法制衡的原則是在一個(gè)縣的區(qū)域內(nèi)，司法部門與縣政權(quán)分離。顯而易見，建立縣域司法制衡的關(guān)鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權(quán)的控制，在人事、財(cái)政、業(yè)務(wù)三方面直接對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)縣政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級(jí)政權(quán)建立不合法的關(guān)系，中央政府可以考慮實(shí)行司法人員的流動(dòng)回避制。

　　總而言之，以地方自治原則重建縣域政治和以司法獨(dú)立于行政原則建設(shè)縣域司法制衡是一項(xiàng)改革的兩個(gè)方面。一方面，應(yīng)該把不應(yīng)當(dāng)上收的行政權(quán)力歸還縣級(jí)政權(quán)，讓縣域政治名副其實(shí)。另一方面，建立縣域司法制衡，保證縣域政治成為法治的政治，而不是人治的獨(dú)立王國(guó)。目前，縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力在制度設(shè)計(jì)上是不完整的，但在實(shí)際運(yùn)行中沒(méi)有有效的法治約束，所以專權(quán)和濫用權(quán)力沒(méi)有制度的約束。對(duì)于以權(quán)謀私的縣政領(lǐng)導(dǎo)，在本縣范圍內(nèi)，沒(méi)有獨(dú)立的廣義政治力量可以約束。改革后，縣政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力在制度設(shè)計(jì)上相對(duì)完整，但在實(shí)際運(yùn)行中必須服從強(qiáng)有力的法治約束。

　　建立縣域政治和縣域司法制衡是治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而不是政治體制的變革。但是，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整并不一定就比政治體制變革容易，因?yàn)樗�的基礎(chǔ)是從人治轉(zhuǎn)向法治。人治的特點(diǎn)是不講規(guī)則。人治的政治就是不停地在兩種斗爭(zhēng)狀態(tài)中切換，一是戰(zhàn)爭(zhēng)，二是非程序化的權(quán)力斗爭(zhēng)。二者都是零和游戲，都具有巨大的不可測(cè)性。人治的政治是不講規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)，因而不是文明的競(jìng)爭(zhēng)。在非程序化的政治中，贏得權(quán)力者不僅可以謀取無(wú)數(shù)倍的回報(bào)，還能決定輸?shù)魴?quán)力者的命運(yùn)。因此，在非程序化的政治中，政治人物只能在主子和奴才兩種角色之間不停地切換，永遠(yuǎn)無(wú)法獲得真正的人的尊嚴(yán)。

　　結(jié)語(yǔ)：當(dāng)代中國(guó)需要偉大的政治家

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，凡是重大的經(jīng)濟(jì)改革，都有財(cái)政壓力的背景。這種壓力包括財(cái)政收入有限、財(cái)政支出增長(zhǎng)失控、政府公共產(chǎn)品提供不足等。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)過(guò)去三十年的經(jīng)濟(jì)改革就是在這種壓力下進(jìn)行的。改革成就了包括資本市場(chǎng)、股份公司和現(xiàn)代稅收體制的當(dāng)代中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使中央政府的財(cái)政汲取能力得到了前所未有的加強(qiáng)。這場(chǎng)改革是在以鄧少平為代表的一代偉大的政治家領(lǐng)導(dǎo)下完成的。

　　現(xiàn)在中國(guó)面臨著嚴(yán)重的社會(huì)沖突和公共參與危機(jī)。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)堪與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相匹配的政治發(fā)展，需要設(shè)計(jì)也需要施行行政體制的變革，為此也需要偉大的政治家。

　　什么樣的政治家是偉大的？尼克松回憶錄中提到，有記者問(wèn)周恩來(lái)：作為一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨員，你首先是中國(guó)人，還是首先是共產(chǎn)黨人。周總理答道：我首先是一個(gè)中國(guó)人。周總理的回答，就是一個(gè)偉大的政治家的回答。偉大的政治家首先屬于他的民族，其次才屬于他的政黨。任何政黨的利益都是暫時(shí)的，只有民族的利益才是永恒的。在我們看來(lái)，偉大的政治家是平實(shí)的，決不裝神弄鬼，也不矯揉造作。他們不會(huì)授意下屬把自己供上神壇，也不會(huì)把自己的政治利益神化，從而間接神化自己。同樣，他們也不會(huì)炮制“政治有真理”的神話，讓自己的民族充當(dāng)歷史發(fā)展規(guī)律或歷史邏輯的工具，把本應(yīng)有尊嚴(yán)的把公民貶抑為“亞人”甚至“非人�！眰ゴ蟮恼�治家首先是普通人，其次才是普通人的領(lǐng)袖。他們承認(rèn)“人所擁有的我都擁有，”優(yōu)先考慮的是全體公民具體的個(gè)人利益，而不是抽象的“人民利益”或“國(guó)家利益�！痹谥卮髿v史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，他們當(dāng)仁不讓；
在平凡歲月，他們鞠躬盡瘁。偉大的政治家出自平民，也能歸于平民。偉大的政治家是有遠(yuǎn)見的。他們既務(wù)實(shí)，又有超越歷史和現(xiàn)實(shí)的政治理想。他們不會(huì)逆自然而動(dòng)，以空想為理想；
但他們也不會(huì)營(yíng)營(yíng)茍茍，以抱殘守缺、充當(dāng)“維持會(huì)長(zhǎng)”為偉業(yè)。偉大的政治家有智慧，更有勇氣。有政治智慧，才能看清各種改革建議的深層和長(zhǎng)遠(yuǎn)涵義；
有政治勇氣，才敢面對(duì)改革可能產(chǎn)生的任何人都無(wú)法預(yù)料的副作用。

　　當(dāng)代中國(guó)應(yīng)該產(chǎn)生也能夠產(chǎn)生這樣偉大的政治家。

　　于建嶸，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

　　李連江，香港中文大學(xué)政治與公共行政系

　　本文載《領(lǐng)導(dǎo)者》第十八期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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