盛洪：雙周已經(jīng)持續(xù)了十四年，每次幾乎都是全文放在網(wǎng)上。從主講人的報(bào)告到評(píng)議再到爭(zhēng)論，記錄是比較完整的。今天的周業(yè)安教授要做的報(bào)告是天則所的一個(gè)課題——度量公共治理。這個(gè)課題是茅老師牽頭的，周業(yè)安是研究核心力量。這個(gè)題目很有意義也很有難度。公共治理是政府要提供的公共服務(wù)，對(duì)政府的服務(wù)的評(píng)價(jià)涉及到對(duì)政府績(jī)效的判斷。同時(shí)，雖然實(shí)際不存在競(jìng)爭(zhēng)（政府是自然壟斷的），但是對(duì)不同地方的政府進(jìn)行評(píng)價(jià)可能會(huì)有助于建立一種標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。這樣，就可能促進(jìn)政府努力改進(jìn)其工作。難度較大是因?yàn)楣�共物品是不能直接由市�?chǎng)度量的。它不是競(jìng)爭(zhēng)的而是自然壟斷進(jìn)行提供的，同時(shí)又是非排它的，所以不能用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)評(píng)價(jià)它。因此，我們作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家就會(huì)進(jìn)行這樣的工作，試圖評(píng)價(jià)政府提供的公共治理的質(zhì)量和數(shù)量。我就不再多講了，請(qǐng)周業(yè)安教授給大家詳細(xì)地介紹。

　　周業(yè)安：感謝各位老師以及朋友來(lái)參加這次論壇。首先簡(jiǎn)單地介紹一下這個(gè)項(xiàng)目的背景。這個(gè)問(wèn)題首先是由茅老師和天則的楊培鴻想到的，也就是如何度量公共治理。當(dāng)時(shí)立了項(xiàng)以后的參與者有茅老師、楊培鴻、清華的賈西津等人。這個(gè)問(wèn)題的前一部分和我們之前做的對(duì)經(jīng)濟(jì)人權(quán)的研究有關(guān)。研究經(jīng)濟(jì)人權(quán)的時(shí)候，我們的想法還不是很成熟。我們開(kāi)始想到的是用一些客觀(guān)的指標(biāo)度量經(jīng)濟(jì)人權(quán)。后來(lái)發(fā)現(xiàn)效果不是特別好，所以在第二個(gè)階段的時(shí)候，我們嘗試用調(diào)查的方法解決這個(gè)問(wèn)題。由于對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查比較困難，所以我們只進(jìn)行了居民調(diào)查。

　　現(xiàn)在就講一下我們是如何設(shè)計(jì)這個(gè)調(diào)查，如何通過(guò)這些數(shù)據(jù)獲得對(duì)于公共治理的量化分析。和茅老師商量以后我們將這個(gè)主題分成兩個(gè)部分。我今天先和大家討論具體的度量方法，然后由清華的賈西津老師來(lái)談一談度量背后的公共治理的背景。因?yàn)楣�共治理是一個(gè)很特殊的概念，不把背景討論清楚可能使得討論度量存在一定的困難。

　　一、研究背景

　　這個(gè)研究的背景是現(xiàn)在的社會(huì)公共問(wèn)題越來(lái)越突出。關(guān)于公共問(wèn)題各位老師有很多的研究，比如收入分配問(wèn)題、公共安全問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題等等。我們認(rèn)為產(chǎn)生現(xiàn)有問(wèn)題的根本原因是現(xiàn)有的公共治理機(jī)制的失靈。國(guó)內(nèi)現(xiàn)在對(duì)公共治理的規(guī)范的討論比較多，但是實(shí)證數(shù)據(jù)比較少；
單方面的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)比較多，全面的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)比較少。相比之下，國(guó)外的公共治理評(píng)價(jià)是非常繁榮的。按照Malik(2002)的說(shuō)法，治理評(píng)價(jià)指數(shù)已經(jīng)成為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，迄今種類(lèi)不下150種。評(píng)價(jià)單一的時(shí)候不能排除評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)由于本身利益性的考慮可能有公正性的問(wèn)題。評(píng)價(jià)多了以后，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得判斷更加客觀(guān)。所以，對(duì)于公共治理的評(píng)價(jià)，多一點(diǎn)比少一點(diǎn)好。

　　目前國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)公共治理的評(píng)價(jià)建立在國(guó)別基礎(chǔ)之上，在地區(qū)層面較少。目前國(guó)內(nèi)地區(qū)層面的評(píng)價(jià)代表性的有三個(gè)：第一，國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行對(duì)中國(guó)120個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)力的評(píng)級(jí)，其中涉及到政府效率評(píng)價(jià)；
第二，樊綱 、王小魯和朱恒鵬（2007）等開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化指數(shù)，通過(guò)一系列調(diào)查數(shù)據(jù)和客觀(guān)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)各地區(qū)市場(chǎng)化程度，其中很多指標(biāo)涉及公共治理的內(nèi)容；
第三，陳昌盛和蔡躍洲（2007）首次對(duì)各地區(qū)的公共服務(wù)水平進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)價(jià)，采用了標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效度量方法，依據(jù)客觀(guān)數(shù)據(jù)給出了地區(qū)公共服務(wù)水平的排名，其中的主要內(nèi)容也構(gòu)成公共治理的一部分。這是較為三個(gè)有代表性的比較全面的評(píng)價(jià)，其它單方面的評(píng)價(jià)就不一一例舉了。這三個(gè)評(píng)價(jià)中前兩個(gè)涉及部分政府的權(quán)利運(yùn)用問(wèn)題，但沒(méi)有從權(quán)利合理配置的角度來(lái)評(píng)價(jià)，或者說(shuō)沒(méi)有就公共治理的本質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)；
而后一個(gè)是純粹的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，沒(méi)有涉及權(quán)利問(wèn)題。正在進(jìn)行的有世界銀行對(duì)中國(guó)部分城市的公共治理評(píng)價(jià)，以及天則經(jīng)濟(jì)研究所對(duì)全國(guó)30個(gè)城市的公共治理評(píng)價(jià)。

　　二、國(guó)外的公共治理評(píng)價(jià)

　　公共治理評(píng)價(jià)和公共治理的定義有關(guān)。公共治理作為一個(gè)新的范式，學(xué)者們的理解也不盡相同。歸納起來(lái)，主要有以下代表性的觀(guān)點(diǎn)：第一種，把公共治理看作政治品（political goods）。它主要由政府提供，其他組織和個(gè)人也可以參與。持此種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者有Besançon（2003）、Rotberg（2004）、Rotberg和 West（2004）。第二種，把公共治理和代議制民主等同起來(lái)，看作是民主制度的一個(gè)組成部分。持此種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者有Apreda（2005）。第三種，把公共治理看成一個(gè)經(jīng)濟(jì)體或者社會(huì)中權(quán)威或者權(quán)力（權(quán)利）的實(shí)施。至于實(shí)施的主體可以是政府，也可以是非政府組織或者單個(gè)社會(huì)成員。推行此種理論的學(xué)者有Huther 和 Shah（1999）， UNDP(1997)，世行Kaufmann等人。第四種是利益相關(guān)理論，代表學(xué)者有Bovaird和 Loffler(2003)， Huden和Court(2002)。這種看法和歐洲對(duì)治理的理解一脈相承。我們知道OECD出臺(tái)了一系列的公司治理準(zhǔn)則，其核心也是利益相關(guān)理論。第三、四種看法分別在英美和歐洲占據(jù)主導(dǎo)地位。第五種，把公共治理看作是制度、行為和過(guò)程構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)。代表學(xué)者有Rhodes(1997:15)，UNDP（2006a）。第六種，把公共治理看成一個(gè)多元化國(guó)家中不同組織（政府和非政府）和個(gè)人共同決定和生產(chǎn)公共服務(wù)的機(jī)制和過(guò)程，代表學(xué)者是Osborne（2006）。這種看法類(lèi)似以前德國(guó)的公司治理中提到的共同治理的概念。雖然定義不同，但是涉及公共治理的三個(gè)基本問(wèn)題是共同需要面對(duì)的。

　　Bovaird(2005)把這三個(gè)問(wèn)題歸納如下：首先，公共治理是一個(gè)規(guī)范概念還是一個(gè)實(shí)證概念？研究公共管理學(xué)的學(xué)者可能認(rèn)為關(guān)于公共治理的討論是規(guī)范性的、是包含某種價(jià)值觀(guān)的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，公共治理又是實(shí)證的概念。公共治理到底運(yùn)行到了怎樣的程度，如何用數(shù)量的方式表達(dá)這些公共治理，如何通過(guò)這種表達(dá)改進(jìn)治理？也就是說(shuō)實(shí)際層面的運(yùn)行和績(jī)效也是我們關(guān)心的。這兩個(gè)方面有脫節(jié)的地方。

　　其次，政府和市民社會(huì)在互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的相對(duì)作用如何？公共品必須滿(mǎn)足兩個(gè)特征：非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性。政府提供這樣的產(chǎn)品可以被看成是公共領(lǐng)域中的一種治理方式。除此之外還有其它的方式，比如科斯的談判方式、布坎南的俱樂(lè)部方式等等。這些私人的方式也會(huì)引入進(jìn)來(lái)，但是他們?cè)谙到y(tǒng)中如何相互作用還不是很明確。后來(lái)的公共治理運(yùn)動(dòng)把政府、市民都看成公共治理中的平等主體，誰(shuí)提供的效率最高就由誰(shuí)提供。在很多領(lǐng)域，更多人強(qiáng)調(diào)的是政府和市民的合作提供。這經(jīng)常被稱(chēng)為公共服務(wù)的合作分散。這個(gè)公共服務(wù)不僅僅是純公共品的概念，還包含了有私人物品特征的公共服務(wù)的概念，比如教育、醫(yī)療。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這些不一定是私人物品。但是在很多公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)它們又是公益品，具有強(qiáng)烈的外部性。它們可以由政府提供，但又不是必然需要政府來(lái)提供。其中強(qiáng)調(diào)的是政府和市民在公共治理中形成的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，這種互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中政府和市民是平等的合作的關(guān)系。現(xiàn)在公共治理運(yùn)動(dòng)中的新的趨勢(shì)，也就是強(qiáng)調(diào)合作而不是對(duì)抗。這和過(guò)去的兩分法不太一樣。

　　另外，如何對(duì)治理原則和效率進(jìn)行權(quán)衡？在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們認(rèn)為在理性狀態(tài)下小政府是最好的。這種觀(guān)念就是一種治理原則。不同的看法涉及不同的治理原則。有些人強(qiáng)調(diào)最小政府，有的人贊成大政府。不同治理原則會(huì)體現(xiàn)在公共治理的不同的制度安排上。相應(yīng)地，治理原則是人們?cè)u(píng)判公共領(lǐng)域中的治理的好壞的標(biāo)準(zhǔn)。我們要考慮這些治理原則能否實(shí)施，在實(shí)際運(yùn)行中的表現(xiàn)。所以治理原則和效率的問(wèn)題就是規(guī)范和實(shí)證的問(wèn)題。

　　以上三個(gè)問(wèn)題都會(huì)影響到公共治理的度量。公共治理治理度量會(huì)引起較大爭(zhēng)議，原因就是其中的概念分歧很多、關(guān)于度量思路和理論模型的分歧也很多。在公共治理運(yùn)動(dòng)達(dá)到高潮的現(xiàn)在，仍然存在傳統(tǒng)和現(xiàn)代的公共治理運(yùn)動(dòng)的沖突。不同的治理觀(guān)念會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的度量方法。并且對(duì)不同數(shù)據(jù)類(lèi)型和采集方法的依賴(lài)也會(huì)產(chǎn)生不同的評(píng)價(jià)效果。從目前國(guó)際上所流行的評(píng)價(jià)方法看，種類(lèi)雖多但從大類(lèi)上可以劃分為兩類(lèi)：基于客觀(guān)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)和基于主觀(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)。

　　先看看基于客觀(guān)數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)。第一類(lèi)是依賴(lài)各國(guó)和地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)體系進(jìn)行公共治理評(píng)價(jià)。典型的是Rotberg在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院發(fā)起的公共治理評(píng)價(jià)的系列研究。其中很多指標(biāo)類(lèi)似于公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)體系。經(jīng)過(guò)仔細(xì)研究，我們覺(jué)得他的這種評(píng)價(jià)體系沒(méi)有脫離績(jī)效評(píng)價(jià)的范疇，和我們所理解的公共治理的評(píng)價(jià)有一定的距離。Rotberg是一個(gè)堅(jiān)持客觀(guān)數(shù)據(jù)的代表人物。他認(rèn)為所有主觀(guān)數(shù)據(jù)的度量都是錯(cuò)誤的，只有他的客觀(guān)數(shù)據(jù)的度量是正確的。另外還有UNDP的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)，這和公共治理有關(guān)但不一定有絕對(duì)的關(guān)系。

　　第二類(lèi)是依賴(lài)事件記錄和量化。比如，把各國(guó)和地區(qū)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)生的和公共治理相關(guān)的時(shí)間記錄下來(lái)，形成數(shù)據(jù)集并由此進(jìn)行評(píng)價(jià)。最具代表性是人權(quán)觀(guān)察組織對(duì)各國(guó)和地區(qū)侵犯人權(quán)事件的記錄和評(píng)價(jià)。人權(quán)評(píng)價(jià)本身是公共治理評(píng)價(jià)的一個(gè)核心部分。人權(quán)觀(guān)察組織把每個(gè)時(shí)期各個(gè)國(guó)家和地區(qū)侵犯人權(quán)的事件進(jìn)行記錄、形成數(shù)據(jù)，然后將這些數(shù)據(jù)量化來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。我們當(dāng)時(shí)在討論的時(shí)候，張老師也提出過(guò)觀(guān)察當(dāng)?shù)氐氖腥菔忻�，將之記錄下�?lái)形成評(píng)價(jià)。后來(lái)，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)等問(wèn)題，我們放棄了這種方法。

　　主觀(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)方面的數(shù)據(jù)很多，現(xiàn)在對(duì)公共治理的評(píng)價(jià)也主要是基于主觀(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)。主觀(guān)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)的種類(lèi)非常多。有針對(duì)公眾的意見(jiàn)調(diào)查，有專(zhuān)家意見(jiàn)調(diào)查，有企業(yè)意見(jiàn)調(diào)查，有特定群體意見(jiàn)調(diào)查等等。不同的調(diào)查方法所采集的數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息量是不同的。從目前實(shí)施的各種方法看，各有千秋，相互之間有一定的互補(bǔ)性。世界銀行已經(jīng)試圖把一些重要的數(shù)據(jù)庫(kù)綜合起來(lái)，形成一些綜合指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)公共治理。這是一個(gè)非常好的嘗試。

　　客觀(guān)數(shù)據(jù)的度量方法剛才已經(jīng)提到了兩種，下面簡(jiǎn)單地介紹一些單項(xiàng)指標(biāo)。1、最簡(jiǎn)單的客觀(guān)指標(biāo)就是Clague等人（1999）提出的合同密集型貨幣指標(biāo)（Contract-Intensive Money，CIM），它是非流通貨幣占貨幣供應(yīng)總量的比例，即CIM ＝(M2 - C)/ M2。一個(gè)國(guó)家中的公共治理水平越高，人們就感覺(jué)自己的財(cái)產(chǎn)越安全（也就是越不會(huì)持有通貨）。這是他們的邏輯，由此進(jìn)行度量的效果還不錯(cuò)。2、Rotberg（2004）以及Rotberg和 West（2004）提出了六個(gè)方面的客觀(guān)指標(biāo)：法律規(guī)則、政治自由、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療。每一個(gè)指標(biāo)下面都有一系列的子指標(biāo)進(jìn)行度量。3、UNDP人類(lèi)發(fā)展指數(shù)。4、Djankov等人（2002，2003）對(duì)開(kāi)辦新企業(yè)的花費(fèi)的測(cè)度。5、Knack and Kugler（2002）等人通過(guò)測(cè)度裝電話(huà)的等待時(shí)間、電話(huà)錯(cuò)誤的數(shù)量等來(lái)度量公共治理。6、菲律賓政策研究中心（the Philippine Center for Policy Studies (PCPS)）從1999年啟動(dòng)了一項(xiàng)善治和地方發(fā)展指數(shù)（the Indicators of Good Governance and Local Development）計(jì)劃，2003年完成。該指標(biāo)簡(jiǎn)稱(chēng) GOFORDEV Index，提供了地方發(fā)展所需善治的客觀(guān)度量指標(biāo)。

　　再看看主觀(guān)數(shù)據(jù)測(cè)度的代表性方法。1、Kaufmann, Kraay和 Zoido-Lobatón （1999a，1999b）構(gòu)建了一個(gè)全球治理數(shù)據(jù)庫(kù)（the Worldwide Governance Indicators，WGI)。數(shù)據(jù)來(lái)源于其他13個(gè)不同組織1997和/或1998年的主觀(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，比如自由之家的經(jīng)濟(jì)自由調(diào)查數(shù)據(jù)等。來(lái)自不同數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)的31個(gè)指標(biāo)經(jīng)過(guò)綜合形成三個(gè)總體指標(biāo)——法律規(guī)則、政府效力和瀆職，以此來(lái)反映治理的三個(gè)基本方面。這三個(gè)總體指標(biāo)覆蓋了166、156和155個(gè)國(guó)家和地區(qū)。為了獲得綜合指標(biāo)，他們采取了不可觀(guān)測(cè)成份模型（unobserved components model）來(lái)估計(jì)治理指數(shù)。其后，Kaufmann, Kraay和 Mastruzzi（2002，2004，2005，2006，2007）不斷修正了這種方法，并擴(kuò)大了數(shù)據(jù)來(lái)源以及數(shù)據(jù)的覆蓋面。在最新一期治理評(píng)價(jià)報(bào)告中， 該治理指標(biāo)體系已經(jīng)包含有六項(xiàng)綜合指標(biāo)：呼聲和責(zé)任（voice and accountability）、政治穩(wěn)定性和暴力免除（political stability and absence of violence）、政府效力（government effectiveness）、管制質(zhì)量（regulatory quality）、法律規(guī)則（rule of law）以及腐敗的控制（control of corruption）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　指標(biāo)覆蓋面達(dá)到212個(gè)國(guó)家和地區(qū)，時(shí)間是從1996到2002年。這些總體指標(biāo)包含了幾百個(gè)度量治理感知的單個(gè)變量，這些單個(gè)變量的數(shù)據(jù)來(lái)自30個(gè)組織構(gòu)造的33個(gè)獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)。2、顧客滿(mǎn)意度測(cè)量法，比如美國(guó)顧客滿(mǎn)意度指數(shù)（The American Customer Satisfaction Index ，ACSI）。這個(gè)度量純粹是把公共服務(wù)的好壞與其消費(fèi)者的滿(mǎn)意程度相關(guān)聯(lián)，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查獲得顧客對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意程度的數(shù)據(jù)，形成滿(mǎn)意度指數(shù)。然后用這個(gè)指數(shù)來(lái)評(píng)價(jià)公共治理的好壞。這類(lèi)似于商業(yè)調(diào)查中對(duì)企業(yè)服務(wù)進(jìn)行的調(diào)查。這個(gè)指數(shù)現(xiàn)在每年都會(huì)發(fā)布。因?yàn)樯婕暗剿�有居民的主觀(guān)判斷，對(duì)政府的影響很大。3、治理國(guó)際（Governance International）發(fā)展的一種多元利益相關(guān)者評(píng)價(jià)模型（the GI Governance Health Check），即多元利益相關(guān)者3600評(píng)價(jià)模型。這個(gè)模型中有一個(gè)像飛鏢盤(pán)的圖。一個(gè)圖劃分為幾塊，分別代表不同的治理層次。不同層次可以旋轉(zhuǎn)，外圍代表不同的顧客。這和測(cè)量顧客滿(mǎn)意度的方法類(lèi)似，不過(guò)評(píng)價(jià)方式是多層的。4、Bovaird和Loffler(2003)在利益相關(guān)者論基礎(chǔ)上發(fā)展的過(guò)程評(píng)價(jià)法。過(guò)程評(píng)價(jià)方法更重視的是公共治理的程序問(wèn)題。他們認(rèn)為公共治理的績(jī)效評(píng)價(jià)是結(jié)果，結(jié)果很多時(shí)候是有偶然性的。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、大家都有錢(qián)了，可能人們會(huì)覺(jué)得公共治理也改善了。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共治理的程序的改變并沒(méi)有必然的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了人權(quán)不一定會(huì)得到改善。5、Court, Hyden和 Mease（2002）等人提出的專(zhuān)家意見(jiàn)法。他們認(rèn)為簡(jiǎn)單地從居民的角度去測(cè)度存在很多問(wèn)題。因?yàn)榫用窨赡鼙旧韺?duì)公共治理這個(gè)概念不太理解。從居民的角度來(lái)評(píng)價(jià)偏差很大，應(yīng)該從專(zhuān)家的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。他們?cè)诿總�(gè)國(guó)家或者地區(qū)選擇35~40個(gè)專(zhuān)家，讓其打分。他們自己也承認(rèn)這種方法有很大的缺陷性。首先是專(zhuān)家的選擇問(wèn)題，還有就是打分的時(shí)候有相互交流的過(guò)程。如果小組的領(lǐng)導(dǎo)人不服責(zé)任或者在這方面不是很在行，采集的數(shù)據(jù)就可能非常無(wú)效。

　　有人試圖將主客觀(guān)數(shù)據(jù)結(jié)合起來(lái)，比如Malik(2002) 、Huther和Shah(1999)等出了將部分?jǐn)?shù)據(jù)和部分主觀(guān)數(shù)據(jù)加總。我們當(dāng)時(shí)也考慮過(guò)采取這種方法，但是擔(dān)心在加總的時(shí)候會(huì)存在一些問(wèn)題。如果客觀(guān)數(shù)據(jù)樣本和調(diào)查數(shù)據(jù)樣本不一致，加總時(shí)就會(huì)產(chǎn)生困難。最后我們放棄了這種方法。

　　關(guān)于度量方法，到現(xiàn)在仍然存在很大的爭(zhēng)論。首先，不同的治理概念會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集方案的差異。有些定義可以通過(guò)客觀(guān)數(shù)據(jù)來(lái)度量，而另一些定義則只能通過(guò)主觀(guān)數(shù)據(jù)來(lái)度量。對(duì)于兩種度量方式孰優(yōu)孰劣，大家爭(zhēng)論不休。其二，既然治理是多元的、系統(tǒng)的概念，是否需要把所有的維度都考慮進(jìn)來(lái)？有的數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)是很有側(cè)重的，比如專(zhuān)門(mén)的腐敗度量、政府信任度量、民主治理度量等等。有的度量則包容寬泛。不同口徑下會(huì)導(dǎo)致不同的度量效果。某如果定義較窄，那么需要度量的維度較少；
反之，需要度量的維度就較多。那么是不是維度越多越好？這就是治理度量當(dāng)中單一指標(biāo)和綜合指標(biāo)的爭(zhēng)論�？梢哉f(shuō)，這兩大問(wèn)題的爭(zhēng)論貫穿于治理評(píng)價(jià)的始終。Kaufmann 和 Kraay（2007）明確地指出：相對(duì)于試圖度量的特定治理概念來(lái)說(shuō)，任何特定的治理指標(biāo)本身都會(huì)存在度量錯(cuò)誤；
相對(duì)于更寬泛的治理概念來(lái)說(shuō)，任何特定的治理指標(biāo)都是不完美的度量。最近的一些爭(zhēng)論（比如WGI提出的第二代治理指數(shù)，以及類(lèi)似的其他人提出的可行動(dòng)的治理指數(shù)等）歸納起來(lái)都可以看作以下兩個(gè)方面：關(guān)于主觀(guān)度量和客觀(guān)度量的爭(zhēng)論以及總體指數(shù)和個(gè)體指數(shù)的爭(zhēng)論。

　　三、天則所公共治理評(píng)價(jià)思路

　　公共治理本身不是一個(gè)很清晰的概念，它的度量也不是一個(gè)清晰的概念。這給我們的研究帶來(lái)了很大的難度。我們需要清晰地提煉出自己的看法以及度量的思路。下面就講一下我們?cè)谧鲞@個(gè)研究的時(shí)候采取的評(píng)價(jià)思路。

　　下面給出我們關(guān)于公共治理的定義。公共治理就是確保公共領(lǐng)域中相關(guān)契約達(dá)成、實(shí)施和救濟(jì)的一系列制度安排和作用機(jī)制，它通過(guò)權(quán)利的合理配置和機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)集體福利最大化。這個(gè)定義有以下幾個(gè)主要方面：1、公共治理是為了解決公共問(wèn)題的。所謂公共問(wèn)題，并不局限于純公共品而是可以包含準(zhǔn)公共品以及外部性產(chǎn)品（如公益品）和行為。所以我們度量的不一定是純粹的政府行為，我們提出的公共治理的度量不是政府績(jī)效的度量，而是在公共領(lǐng)域中的公共治理機(jī)制的度量。從我國(guó)的現(xiàn)狀看，公共治理機(jī)制的主體是政府。2、公共治理本質(zhì)上是集體行動(dòng)，也就是公共選擇過(guò)程。既然是公共選擇過(guò)程，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)免費(fèi)乘車(chē)現(xiàn)象。公共治理就是通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)和權(quán)利安排來(lái)有效降低公共領(lǐng)域的交易成本（即政治交易成本）。3、由于公共治理涉及集體利益，就必然存在一個(gè)規(guī)范性問(wèn)題。究竟什么是好的公共治理，即善治的標(biāo)準(zhǔn)是什么？和單純的私人治理不同，在私人領(lǐng)域中只需要考慮資源最優(yōu)配置。但在公共領(lǐng)域，不僅要考慮資源最優(yōu)配置，而且還要考慮交易的公平性。也就是說(shuō)，公共治理必須做到公平和效率的統(tǒng)一，也就是社會(huì)福利最大化。4、公共治理是公共選擇過(guò)程，那么就存在多個(gè)參與人。也即，集體利益目標(biāo)是利益相關(guān)者目標(biāo)的加總。加總過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)社會(huì)談判過(guò)程，即政治過(guò)程。按照規(guī)范的理解，如果這個(gè)過(guò)程能夠保障每個(gè)社會(huì)成員的利益，就是好的。而好的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是布坎南倡導(dǎo)的一致同意原則。5、公共治理作為一個(gè)權(quán)利配置過(guò)程，所涉及的權(quán)利和私人治理不同。在私人治理中，財(cái)產(chǎn)權(quán)是最重要的權(quán)利。而在公共治理中，財(cái)產(chǎn)權(quán)僅僅是一個(gè)方面而已。不同的公共問(wèn)題和人們相應(yīng)的權(quán)利需求相對(duì)應(yīng)。純公共品對(duì)應(yīng)人們的最基本的權(quán)利需求，也就是對(duì)生命安全等公民權(quán)利和政治權(quán)利的需求；
準(zhǔn)公共品和外部性產(chǎn)品和行為對(duì)應(yīng)人們其他的權(quán)利需求，主要是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利需求。6、公共治理同時(shí)又表現(xiàn)為一個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)的過(guò)程，借助不同的治理機(jī)制來(lái)更有效的配置權(quán)利和資源。這些機(jī)制包括市場(chǎng)、關(guān)系和政府等一系列環(huán)節(jié)，不同治理機(jī)制的采納取決于相對(duì)應(yīng)的交易成本的大小。

　　我們認(rèn)為公共治理有兩個(gè)需要度量的基本要素。將這兩個(gè)基本要素提煉出來(lái)以后，所有的度量都是圍繞其展開(kāi)的。一個(gè)要素是權(quán)利。和私人治理類(lèi)似，公共治理本質(zhì)上也是權(quán)利的配置。這一配置分為兩個(gè)層次。第一層次是基本權(quán)利的配置�；�本權(quán)利主要是公民權(quán)利、政治權(quán)利、以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利。第二層次是和公共資源有關(guān)的權(quán)利的配置。另一個(gè)是政治過(guò)程，就是如何保障和實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利。如果我們指望仁慈的政府，就會(huì)依靠政府去實(shí)現(xiàn)。如果我們接受布坎南的觀(guān)點(diǎn)，我們就需要一個(gè)明確的民主制度保障自己的權(quán)利。不同的民主形式在權(quán)利保障方面的作用又是不同的。我們要考察的是我們的政治過(guò)程是怎樣的。

　　權(quán)利和政治過(guò)程合起來(lái)就會(huì)產(chǎn)生一定的績(jī)效。如果權(quán)利和政治過(guò)程與績(jī)效之間是簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系，那么我們就可以通過(guò)公共服務(wù)評(píng)價(jià)來(lái)度量公共治理。但不幸的是，這種線(xiàn)性關(guān)系并不存在。我們看到，一些實(shí)行民主的政體并沒(méi)有獲得好的績(jī)效，而一些集權(quán)政體反而有高水平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，單純從績(jī)效角度來(lái)評(píng)價(jià)公共治理，顯然違背了公共治理的本意，對(duì)改進(jìn)公共治理沒(méi)有幫助。我們主張應(yīng)該從公共治理本身的基本要素來(lái)評(píng)價(jià)。這樣才能還原公共治理的本來(lái)面目，在這種評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上才能更好的提出改進(jìn)公共治理的建議。

　　為了度量我們剛才講到的兩個(gè)基本要素，我們的二級(jí)指標(biāo)（一級(jí)指標(biāo)是公共治理，二級(jí)指標(biāo)用于體現(xiàn)公共治理的不同的方面）有下面幾個(gè)。1、公民權(quán)利和政治權(quán)利。按照這一權(quán)利的內(nèi)涵，我們通過(guò)言論和出版自由、對(duì)私權(quán)的保護(hù)、對(duì)自由的保護(hù)來(lái)加以度量。由于我們打算度量地區(qū)，所以國(guó)防就沒(méi)有考慮進(jìn)來(lái)。因?yàn)閲?guó)防是一個(gè)國(guó)家的整體事務(wù)，和各個(gè)地區(qū)無(wú)關(guān)。2、社會(huì)權(quán)。國(guó)內(nèi)法學(xué)界通常把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利統(tǒng)稱(chēng)為“社會(huì)權(quán)”，它定義了人們?cè)诮逃�、健康、住房、勞�?dòng)等方面所享有的權(quán)利。按照社會(huì)權(quán)的通常定義，我們把該項(xiàng)權(quán)利分解為公共安全（不含國(guó)防，是日常生活中的安全保障）、交通、教育、勞動(dòng)、環(huán)境、公共衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障、基本建設(shè)等方面加以測(cè)度。3、政治過(guò)程。其中，關(guān)鍵要體現(xiàn)政府權(quán)利的行使、政治過(guò)程的透明度和居民的可參與程度。對(duì)于居民的參與程度，開(kāi)始存在很大的爭(zhēng)議。最初討論的時(shí)候，有些學(xué)者認(rèn)為考慮我們國(guó)家的居民的參與問(wèn)題作用不是很大。但是從我們的角度看，有參與和完全沒(méi)有參與是兩個(gè)概念。在現(xiàn)在有不同渠道參與的情況下，如果忽視參與就無(wú)法完全反映政治過(guò)程中居民的力量。也就是說(shuō)我們可能會(huì)夸大政府的作用（無(wú)論是正面的還是負(fù)面的作用）。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們參與的領(lǐng)域越來(lái)越多，參與的程度也越來(lái)越強(qiáng)。政治過(guò)程只有體現(xiàn)了利益相關(guān)者之間合作管理公共事務(wù)、共同生產(chǎn)公共品，才稱(chēng)得上是現(xiàn)代的公共治理。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)的公共事務(wù)管理可能就是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政管理模式，但我們?cè)谠u(píng)價(jià)公共治理的時(shí)候，不是為了描述現(xiàn)狀，這是我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)的。政治過(guò)程就可以分解為行政程序、民主、參與、信息公開(kāi)、效率、司法和執(zhí)法等幾個(gè)方面。其中司法和執(zhí)法被放入行政范疇中。因?yàn)樵谖覈?guó)這種政治架構(gòu)下司法和執(zhí)法還沒(méi)有分立，不能將之作為單獨(dú)的方面進(jìn)行度量。4、政府廉潔和政府信任。前面三項(xiàng)已經(jīng)足夠表達(dá)我們的需要度量的方面了。但是考慮到可能有在技術(shù)化處理中被忽略的指標(biāo)，我們?cè)O(shè)計(jì)了兩個(gè)綜合指標(biāo)。政府廉潔可以綜合體現(xiàn)整個(gè)行政管理體制的運(yùn)行效率和結(jié)果績(jī)效；
而政府信任反映了居民對(duì)政府的整體認(rèn)知水平。我們通過(guò)這兩個(gè)總體指標(biāo)的設(shè)置來(lái)調(diào)整前面單項(xiàng)度量的結(jié)果。

　　在度量方法上，我們采取主觀(guān)數(shù)據(jù)度量中的公眾意見(jiàn)法。沒(méi)有采取專(zhuān)家意見(jiàn)調(diào)查法，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為在國(guó)內(nèi)進(jìn)行專(zhuān)家意見(jiàn)的調(diào)查不太可靠。雖然專(zhuān)家對(duì)公共治理認(rèn)識(shí)較多，但是他們的意見(jiàn)可能是偏度較大的。如果采取特殊群體的調(diào)查方法，如何甄別特殊群體、如何進(jìn)行特殊群體的抽樣又是難度較大的。例如，只分析某個(gè)年齡段或者只分析女性受調(diào)查者都是無(wú)法進(jìn)行操作的�？紤]了經(jīng)費(fèi)、人員、方法的特點(diǎn)，我們最后選擇了公共意見(jiàn)法。這個(gè)方法類(lèi)似顧客滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。公眾意見(jiàn)法的本質(zhì)在于把當(dāng)?shù)鼐用窨醋魇且粋�(gè)當(dāng)?shù)毓�共治理的重要利益相關(guān)者和消費(fèi)者。他們對(duì)公共治理的主觀(guān)感受反映了當(dāng)?shù)鼐用袼�認(rèn)為的所享受的公共治理服務(wù)水平，以及他們對(duì)公共治理本身的認(rèn)知水平。我們對(duì)某個(gè)地方的公共治理進(jìn)行度量得出的結(jié)果會(huì)反映居民對(duì)當(dāng)?shù)氐墓�共治理的普遍看法。這個(gè)普遍看法可能是有偏差的，但是如果一直使用這種方法，第二次、第三次的研究結(jié)果就可以反映出當(dāng)?shù)鼐用竦母惺艿淖兓�。這樣的效果就會(huì)很好。通過(guò)一定的抽樣方法，我們可以獲取各地的樣本。通過(guò)對(duì)這些樣本進(jìn)行詢(xún)問(wèn)，我們就能夠獲得樣本在主觀(guān)上感知當(dāng)?shù)毓�共治理的重要信息�；�于這些信息，我們就可以給出可比性的度量和評(píng)價(jià)。我們做了一個(gè)假定：當(dāng)?shù)氐墓�共治理水平和�?dāng)?shù)鼐用駥?duì)當(dāng)?shù)毓�共治理的主觀(guān)感知度存在線(xiàn)性關(guān)系。這就意味著：如果當(dāng)?shù)氐墓�共治理水平好，�?dāng)?shù)鼐用駥?duì)其的主觀(guān)感知也應(yīng)該好。不會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：當(dāng)?shù)氐墓�共治理水平很差，但是�?dāng)?shù)氐木用駞s反應(yīng)良好。我們還假定：我們通過(guò)抽樣得出的樣本對(duì)當(dāng)?shù)毓�共治理的主觀(guān)評(píng)價(jià)程度反映了當(dāng)?shù)氐木用窨傮w對(duì)當(dāng)?shù)毓�共治理的水平的一般認(rèn)識(shí)。

　　以對(duì)教育的測(cè)度為例。設(shè)計(jì)的問(wèn)題是：1、在過(guò)去兩年里，您家為孩子上學(xué)大約花了多少贊助費(fèi)/借讀費(fèi)/擇校費(fèi)？2、對(duì)他（她）在學(xué)校里的各種教育花費(fèi)（包括學(xué)雜費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)、文具、校服等），家里感覺(jué)負(fù)擔(dān)重嗎？如果家庭中有沒(méi)有上學(xué)的適齡兒童，我會(huì)問(wèn)這個(gè)問(wèn)題。3請(qǐng)問(wèn)他（她）沒(méi)有上學(xué)主要是什么原因？4、請(qǐng)問(wèn)您對(duì)教育方面的表現(xiàn)滿(mǎn)意嗎？5、在過(guò)去兩年里，您認(rèn)為當(dāng)?shù)貙?duì)于教育，是有很大改善，一點(diǎn)改善，沒(méi)有變化還是更加退步了？4、5兩個(gè)問(wèn)題是對(duì)教育的直接滿(mǎn)意程度的度量。最后兩個(gè)問(wèn)題是對(duì)教育感知的正面判斷，這樣設(shè)置問(wèn)題是為了對(duì)沖前面的問(wèn)題導(dǎo)致的回答偏差。前面強(qiáng)調(diào)了負(fù)擔(dān)可能會(huì)給人負(fù)面的感覺(jué)，我們后面就提出了正面的感知，看看居民的判斷是怎樣的。6“政府在努力減輕家庭的教育負(fù)擔(dān)”，對(duì)此說(shuō)法，您是非常同意，比較同意，不太同意還是非常不同意？7、 “政府非常重視教育”，對(duì)此說(shuō)法，您是非常同意，比較同意，不太同意還是非常不同意？

　　對(duì)于全面度量公共治理，我們?cè)趪?guó)內(nèi)是第一個(gè)做這項(xiàng)工作的。是不是做得很好，我們也不是特別有把握。因?yàn)楣�共治理這個(gè)問(wèn)題太復(fù)雜了。但是我們希望這個(gè)研究能夠?qū)��?guó)內(nèi)關(guān)于公共治理的理論和實(shí)踐作出一點(diǎn)貢獻(xiàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　研究中可能存在一些不足。研究中可能存在一些不足，我們歸納了這幾個(gè)方面。1、定義和指標(biāo)分解是否恰當(dāng)。我們將之定義在權(quán)利和政治過(guò)程上，是否恰當(dāng)有待討論。2、我們采取了公眾輿論調(diào)查方法，試圖從居民的主觀(guān)感知程度來(lái)度量公共治理水平。如前面指出的，這需要兩個(gè)假定：一是居民主觀(guān)感知和實(shí)際的公共治理水平成線(xiàn)性關(guān)系；
二是樣本數(shù)據(jù)能夠代表總體，反映一個(gè)地區(qū)的一般公共治理水平。第一個(gè)假定成立與否和居民自身的認(rèn)知水平、偏好、文化和制度背景甚至情緒等都有關(guān)系。比如，以前世行在非洲進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，南非經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)期人們的滿(mǎn)意度會(huì)非常低。在有一些國(guó)家，發(fā)展得不好的時(shí)候滿(mǎn)意度很高。不是說(shuō)所有樣本都會(huì)出現(xiàn)異常，但還是有這個(gè)可能的。我們調(diào)查的三十個(gè)城市，可能其中兩三個(gè)會(huì)出現(xiàn)異常。第二個(gè)假定和樣本采集方法有關(guān)。由于經(jīng)費(fèi)的限制，我們當(dāng)時(shí)采集的樣本的數(shù)量不是很多，方法也值得進(jìn)一步討論。這個(gè)調(diào)查是委托零點(diǎn)公司進(jìn)行的，他們也出具了技術(shù)報(bào)告。據(jù)他們分析，數(shù)據(jù)的可信度是不錯(cuò)的。3、公共意見(jiàn)調(diào)查法只能測(cè)度一個(gè)地區(qū)居民的一般感知程度，但不能測(cè)度特定群體的感知。比如腐敗的感知很少發(fā)生在普通居民身上，我們的方法就會(huì)低估這方面的感知水平。我們?cè)�先試圖通過(guò)企業(yè)調(diào)查進(jìn)行這方面的測(cè)度，但是由于管制問(wèn)題這個(gè)調(diào)查無(wú)法實(shí)施。在度量公共治理的時(shí)候，對(duì)那些特定群體的度量又是很重要的。雖然很多時(shí)候權(quán)利被侵犯的只是少數(shù)人，但是權(quán)利被侵犯對(duì)這少數(shù)人卻是事實(shí)。這種人的權(quán)重就得不到體現(xiàn)了。除非按照人權(quán)觀(guān)察組織的方法，把這些特殊事件收集起來(lái)作為實(shí)證�，F(xiàn)在我們通過(guò)公眾意見(jiàn)調(diào)查沒(méi)法體現(xiàn)這些方面。比如農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)我們就沒(méi)法體現(xiàn)。我們采取的是住戶(hù)調(diào)查，所以搜集的樣本是常住居民。這樣就可能使得數(shù)據(jù)的搜集受到限定。4、在一些技術(shù)細(xì)節(jié)上同樣存在諸多值得改進(jìn)的地方。一是問(wèn)題的設(shè)計(jì)是否能夠充分顯示必要的信息？在討論的時(shí)候，大家提了很多意見(jiàn)，我們也吸收了一部分意見(jiàn)。但是由于操作上的問(wèn)題，還有一些意見(jiàn)沒(méi)法吸收。二是問(wèn)題的賦權(quán)是否合理？進(jìn)行調(diào)查以后，我們要將結(jié)果代入可計(jì)算的公式。做這個(gè)工作的時(shí)候需要對(duì)一些數(shù)據(jù)分別賦予權(quán)重，關(guān)于怎么賦權(quán)也有很多問(wèn)題。三是評(píng)分的方法是否恰當(dāng)？我們最后是算出總權(quán)重，這樣使得數(shù)據(jù)有可比較性。合成指數(shù)的方法很多，比如等權(quán)重法、專(zhuān)家打分法（專(zhuān)家給出權(quán)重）、成分分析法等等。但是其它方法不能保持結(jié)果的時(shí)間序列性。權(quán)重方法的好處在于權(quán)重穩(wěn)定，這樣各年的數(shù)據(jù)可以比較。這也是通行的方法，但是都有待進(jìn)一步討論和改進(jìn)。

　　最后再捋一下總體思路。首先下面這張表（表一）將各種不同的治理觀(guān)念和相應(yīng)的定義、度量方法進(jìn)行了匯總�？梢钥吹剑�不同的治理觀(guān)念所得到的治理方法以及相應(yīng)的結(jié)論都可能很不相同。但是現(xiàn)在也有學(xué)者研究不同的度量方法得出的結(jié)果之間是否存在相關(guān)性。我看到的這方面的文獻(xiàn)的判斷是比較樂(lè)觀(guān)的。也就是說(shuō)，不同的測(cè)量方法得到的結(jié)果之間的相關(guān)性是比較高的。只有個(gè)別結(jié)果出現(xiàn)異常，大部分還是保持一致的（只是程度不同）。

　　下圖（圖一）描述了公共治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這個(gè)公共治理指數(shù)由四個(gè)分指數(shù)組成。這些分指數(shù)包括公民權(quán)利和政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)、程序正義以及綜合指標(biāo)。第四項(xiàng)是對(duì)前面三項(xiàng)的調(diào)整，通過(guò)一個(gè)整體的印象來(lái)彌補(bǔ)單項(xiàng)測(cè)度的有偏性。在每一項(xiàng)指標(biāo)下面又有一些分指標(biāo)。每一個(gè)分指標(biāo)都對(duì)應(yīng)若干問(wèn)題，這些若干問(wèn)題就組成了問(wèn)卷。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，我們獲得了相應(yīng)的數(shù)據(jù)。

　　關(guān)于評(píng)價(jià)方法，我們?cè)诔浞挚紤]了已有的評(píng)價(jià)方法以后做出了一些取舍。然后，提煉出了自己的評(píng)價(jià)方法，將之稱(chēng)為過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)的統(tǒng)一、單項(xiàng)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)的統(tǒng)一，并且以主觀(guān)評(píng)價(jià)為準(zhǔn)。過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)的統(tǒng)一說(shuō)的是我們關(guān)于權(quán)利的評(píng)價(jià)考慮的是結(jié)果，權(quán)利是否得到了好的保護(hù)這是公共治理的結(jié)果。我們理解的公共治理的結(jié)果和有些學(xué)者不太一樣，有些人將之理解為公共服務(wù)的績(jī)效。但是我們認(rèn)為這和公共治理本身的含義有一定的偏離。我們認(rèn)為公共治理的核心在權(quán)利層面上，其目的是保護(hù)人們?cè)诠�共領(lǐng)域當(dāng)中的權(quán)利。所以公共治理的結(jié)果應(yīng)該體現(xiàn)在公民的權(quán)利是否得到了保障。兩項(xiàng)基本權(quán)利能否得到好的保障就是結(jié)果的反映。有的結(jié)果以后必須有一定的程序去保障機(jī)制在公共領(lǐng)域當(dāng)中的實(shí)施。我們將這個(gè)程序稱(chēng)為過(guò)程評(píng)價(jià)。這個(gè)過(guò)程評(píng)價(jià)就是一個(gè)政治過(guò)程的評(píng)價(jià)。這個(gè)評(píng)價(jià)不是簡(jiǎn)單的行政程序的問(wèn)題。按照我們對(duì)公共治理的理解，公共治理是政府和其他參與者共同合作形成的治理模式。這個(gè)治理模式下面不僅包含了政府的行政程序，還包含了其他的利益主體行使自己的權(quán)利的參與渠道。以前討論的時(shí)候，有些學(xué)者質(zhì)疑在我們這個(gè)研究中討論民主選舉是否有意義。我們認(rèn)為有意義。因?yàn)楦鱾�(gè)地方進(jìn)行的不同試點(diǎn)可能會(huì)使居民產(chǎn)生不同的認(rèn)知。我們要考慮在不同試點(diǎn)下面的認(rèn)知是不是有差別。我們有單一評(píng)價(jià)也有總額和評(píng)價(jià)，綜合評(píng)價(jià)可以彌補(bǔ)綜合評(píng)價(jià)的不足。公共治理領(lǐng)域中，其它的參與機(jī)制才剛剛開(kāi)始，政府還是處于主導(dǎo)地位。我們需要考慮人們對(duì)政府的總體印象。我們的整個(gè)評(píng)價(jià)方法如下圖（圖二）所示。這些評(píng)價(jià)方法好還是不好需要聽(tīng)取大家的意見(jiàn)。

　　茅于軾：中國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快，但是社會(huì)矛盾又很多。大家分析認(rèn)為這是政治改革落后造成的。在十年以前或者更早的時(shí)候，我和盛洪就討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題。我們提出的一致意見(jiàn)是要推動(dòng)政府的政治改革。按照中國(guó)的情況，不可能搞三權(quán)分立、多黨制、普選。第一步還是應(yīng)該從技術(shù)層面上幫助政府進(jìn)行改革。從那時(shí)開(kāi)始，我們就做了一個(gè)較大的課題——政府體制改革。這個(gè)課題大概持續(xù)了六年，出了80多份報(bào)告。最后還寫(xiě)了一本書(shū)，名字是《透明公正——中國(guó)政府體制改革之路》。那本書(shū)不過(guò)是談到了我們的研究的三分之一的內(nèi)容，后來(lái)由于出版自由的問(wèn)題被擱淺了。后來(lái)我們就開(kāi)始進(jìn)行中國(guó)經(jīng)濟(jì)人權(quán)研究。本來(lái)想做中國(guó)人權(quán)研究，但是太敏感了不好做。關(guān)于經(jīng)濟(jì)人權(quán)的研究周老師也參加了。那個(gè)課題沒(méi)有分省。從2000年到2004年，我們把中國(guó)經(jīng)濟(jì)人權(quán)的變化分成四個(gè)領(lǐng)域：住房、教育、醫(yī)療和就業(yè)。那個(gè)課題結(jié)束以后，現(xiàn)在開(kāi)始這個(gè)課題——中國(guó)公共治理的分省評(píng)價(jià)。

　　周老師已經(jīng)講得很清楚了，我只做幾點(diǎn)補(bǔ)充。第一，公共治理是很抽象的，能否分成一二三個(gè)指標(biāo)分別打分？周老師講了，公共治理是多維的問(wèn)題。比如重量和長(zhǎng)度就是不同的維度。不同的維度是不能加總或者平均的。比如，重量3公斤和長(zhǎng)度4米取平均3.5，這算什么呢？我們現(xiàn)在做的就是這個(gè)工作，把不同的維度取了平均。但是各個(gè)省都是這么取平均的，得出的數(shù)據(jù)就可以比較了。我們最后得到的全國(guó)的公共治理指數(shù)是0.352。0分最好，1分最差。按照百分制計(jì)算，中國(guó)公共治理的得分是65。這樣的單個(gè)數(shù)據(jù)沒(méi)有太大的意義。但是比較發(fā)現(xiàn)，杭州最好（0.27），福州最差（0.41）。這是總的評(píng)分，下面還有周老師說(shuō)到的四個(gè)領(lǐng)域的評(píng)分，比如基本權(quán)利、正義程序等等。可以看到，排序之間確實(shí)有相關(guān)性。我們還需要做一系列進(jìn)一步的工作。比如，各個(gè)維度中是否存在相關(guān)性，收入水平、教育水平和滿(mǎn)意度是否存在相關(guān)性。我們?cè)诖蚍值臅r(shí)候?qū)⒉粷M(mǎn)意的權(quán)重定得很大。比如選項(xiàng)中有很滿(mǎn)意、還可以、不滿(mǎn)意、很不滿(mǎn)意�？赡芎懿粷M(mǎn)意的只有2%-3%的人，但是卻被放大了。我不太懂，但是其他老師說(shuō)這是有根據(jù)的。第二，周老師講到了主觀(guān)和客觀(guān)的爭(zhēng)論。什么叫主觀(guān)或者客觀(guān)，有兩種分類(lèi)。一種認(rèn)為問(wèn)卷的答案是主觀(guān)的，觀(guān)察的結(jié)果是客觀(guān)的。看看馬路上有沒(méi)有坑，或者打電話(huà)給政府機(jī)關(guān)看看有沒(méi)有人接，這都是客觀(guān)觀(guān)察可以看到的。還有一種是從答案中判斷是主觀(guān)或者客觀(guān)。比如某人有三個(gè)小孩，一年花了多少教育費(fèi)，這算是客觀(guān)的。他對(duì)此不滿(mǎn)意，這算是主觀(guān)的。關(guān)于主觀(guān)客觀(guān)的爭(zhēng)論很大。有人認(rèn)為要的就是客觀(guān)的數(shù)據(jù)，主觀(guān)的數(shù)據(jù)會(huì)有偏差。也有人說(shuō)我們要的不是客觀(guān)數(shù)據(jù)，而恰恰是主觀(guān)數(shù)據(jù)。你搞得再糟糕，老百姓滿(mǎn)意就行。這個(gè)爭(zhēng)論現(xiàn)在也沒(méi)有結(jié)果。

　　這個(gè)分省研究剛剛做了一年，我們準(zhǔn)備繼續(xù)做下去。歡迎大家多給我們提改進(jìn)意見(jiàn)。中央政府有很多考核地方的方法。我們希望這個(gè)數(shù)據(jù)可以幫助中央政府對(duì)地方的公共治理的好壞有一個(gè)客觀(guān)、中立的評(píng)價(jià)。共產(chǎn)黨的評(píng)價(jià)方法是很多的，但是要做到中立很難。因?yàn)槠渲锌赡苌婕叭穗H關(guān)系等等。天則所來(lái)做就沒(méi)有這些問(wèn)題。我們肯定會(huì)客觀(guān)、可靠地做出評(píng)價(jià)。不可能說(shuō)某個(gè)地方給一萬(wàn)塊，我們就給他們?cè)u(píng)價(jià)好一點(diǎn)。樊綱他們做了幾年，影響就出來(lái)了。我們頭一年影響很小。但是慢慢做下去，就有希望變成天則公共治理指標(biāo)。

　　大家可以看一下最后的綜合指標(biāo)度量結(jié)果。這和經(jīng)濟(jì)水平?jīng)]有直接關(guān)系。北京的經(jīng)濟(jì)很好，但是排名卻不是很前。南京的排名就非�？亢�。

　　周業(yè)安：在評(píng)價(jià)方面，我們關(guān)注的是負(fù)面評(píng)價(jià)。如果居民回答是滿(mǎn)意的，我們就不去關(guān)注。在問(wèn)題的回答中，我們會(huì)對(duì)“不滿(mǎn)意”賦一個(gè)值，對(duì)“很滿(mǎn)意”賦0。比如，問(wèn)題的答案有“滿(mǎn)意”、“不滿(mǎn)意”和“非常不滿(mǎn)意”。我們可能會(huì)對(duì)“滿(mǎn)意”賦0，對(duì)“不滿(mǎn)意”賦0.3，對(duì)“非常不滿(mǎn)意”賦0.7。評(píng)價(jià)越是負(fù)面的，得到的數(shù)就越大。我們把所有的答案量化，最后轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的數(shù)據(jù)。

　　朱恒鵬：首先，我感覺(jué)你們的理論工作已經(jīng)做得非常扎實(shí)了。如果現(xiàn)在還有一些理論上無(wú)法解決的問(wèn)題，可能都是很難的。第二，關(guān)于主觀(guān)評(píng)價(jià)和客觀(guān)評(píng)價(jià)，我認(rèn)為二者都需要。主觀(guān)評(píng)價(jià)是看老百姓的滿(mǎn)意度，本身公共治理的很重要的目的就是讓老百姓滿(mǎn)意�？陀^(guān)評(píng)價(jià)還是取決于專(zhuān)家意見(jiàn)，客觀(guān)指標(biāo)其實(shí)還是專(zhuān)家定出來(lái)的。所謂專(zhuān)家，他們和老百姓比起來(lái)理論儲(chǔ)備比較扎實(shí)，對(duì)問(wèn)題的看法相對(duì)扎實(shí)。另外，專(zhuān)家可能相對(duì)理性一些。所以，我們傾向于選擇這樣的客觀(guān)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)政府的公共治理的時(shí)候，專(zhuān)家的意見(jiàn)是需要的。在中國(guó)這樣的情況下，不能跟著群眾的感覺(jué)走。在司法上的很多冤案就是例子。很多案子都是由于“民憤極大”所以限期破案。我看到某法律專(zhuān)欄上就有一個(gè)案例：一家五口人被懷疑殺害了祖母。由于民憤極大所以公安局就草草破案，一家五口人被抓了三口。這家的女兒不服，認(rèn)為不可能是家里人把奶奶殺死的。告了十幾年以后終于找到了關(guān)鍵證人，案例終于平反。在接受采訪(fǎng)的時(shí)候法官說(shuō)：當(dāng)時(shí)的證據(jù)是嚴(yán)重不足的，判得那么急是由于民憤極大。因?yàn)闅⒆婺甘菚?huì)引起公憤的。第三個(gè)是不同的指標(biāo)數(shù)據(jù)加總的問(wèn)題。分?jǐn)?shù)是無(wú)量綱的，不同分?jǐn)?shù)相加是可以的。這就和高考相似。兩個(gè)人的總分相同。一個(gè)人的物理高8分，另一個(gè)的語(yǔ)文高8分。是不是意味著這兩個(gè)人的水平一樣高呢？不一定是。但是大家普遍認(rèn)為這個(gè)由打分判斷能力的方法還是可以的。這個(gè)問(wèn)題不是很關(guān)鍵的，可以解決。指標(biāo)如果超過(guò)十來(lái)個(gè)，權(quán)重的選擇就不會(huì)有太大影響。所以，我覺(jué)得權(quán)重用簡(jiǎn)單平均法是最好的。這個(gè)方法的優(yōu)點(diǎn)在于權(quán)重不會(huì)改變。所有的其它方法權(quán)重都可能發(fā)生改變。比如專(zhuān)家打分法中，過(guò)一段時(shí)間可能就會(huì)讓專(zhuān)家重新打分。哪個(gè)指標(biāo)更重要，可能這個(gè)指標(biāo)的權(quán)重就會(huì)增大。一旦改變權(quán)重，從簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)學(xué)上說(shuō)數(shù)據(jù)就不是一個(gè)口徑了。最后一個(gè)問(wèn)題，我感覺(jué)我國(guó)的省會(huì)城市的特權(quán)是很大的。我認(rèn)為省會(huì)居民對(duì)政府的感覺(jué)可能和一般城市的居民對(duì)政府的感覺(jué)是不一樣的。幾乎每個(gè)省的政府都會(huì)把省會(huì)建設(shè)得最漂亮。調(diào)查是在省會(huì)城市居民中進(jìn)行的，這就很可能高估我國(guó)的公共治理的水平。從中央到地方，幾乎都會(huì)把最好的資源用在首府城市。這在醫(yī)療上可以很明顯地看出來(lái)。從1993年分稅制改革以來(lái)，政府對(duì)醫(yī)療的投資很少。絕大多數(shù)資金都投在了首都以及各省會(huì)城市。這樣一來(lái)，這些地方的居民得到的醫(yī)療服務(wù)以及醫(yī)保福利的水平就是高于其它地方的居民的。所以，我覺(jué)得這個(gè)調(diào)查可能高估了中國(guó)公共治理的水平。但是，各省之間的排序可能不變。

　　盛洪：是不是可以這樣理解，拿產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，僅僅評(píng)價(jià)其效果是不夠的，還需要考慮其價(jià)格。地方政府可以在本地收稅，從而可能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將這些財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到了省會(huì)城市的建設(shè)上。所以，是不是可以研究財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的差額？或者是不是可以看看首都或者省會(huì)城市是否得到了補(bǔ)貼？(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這是不是應(yīng)該按地稅而不是國(guó)稅來(lái)算？

　　楊曉維：這個(gè)研究是在評(píng)價(jià)公共治理。在我理解，公共治理是公共事物的決策機(jī)制。所以首先是不是應(yīng)該有這樣一個(gè)指標(biāo)，用來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)政府（中央或者地方的）的治理結(jié)構(gòu)和國(guó)外比較起來(lái)怎樣。這實(shí)際上就是周業(yè)安教授說(shuō)的政治程序。第二個(gè)問(wèn)題才是結(jié)果（效果）問(wèn)題。這應(yīng)該是兩個(gè)問(wèn)題，但是我感覺(jué)業(yè)安沒(méi)有將其清晰地分開(kāi)。就像我們首先會(huì)看公司的治理結(jié)果怎樣，然后才會(huì)看公司的績(jī)效如何（公司賺錢(qián)多不多）。對(duì)于治理結(jié)構(gòu)好像這里談得不是很多。比如，政治決策中傳媒起到什么作用，公眾表達(dá)是用民主制、公投、一黨專(zhuān)制或者是其它的。等等這些都是需要評(píng)價(jià)的，但是涉及政治不敢觸動(dòng)。但是我們首先可以設(shè)計(jì)指標(biāo)，描述公共治理治理結(jié)構(gòu)是怎樣的，然后我們可以談結(jié)果。對(duì)于結(jié)果的滿(mǎn)意度可以說(shuō)是見(jiàn)仁見(jiàn)智。公眾的看法是說(shuō)不清楚的。比如很多人關(guān)心政府提供的福利如何，但是我就不怎么關(guān)心這個(gè)。我在成都的時(shí)候，開(kāi)車(chē)要是違規(guī)了交警上來(lái)開(kāi)了罰單就走。問(wèn)他犯的是怎么錯(cuò)誤，他也不理。北京就不是這樣的。交警上來(lái)會(huì)先敬個(gè)禮，然后告訴你犯了什么錯(cuò)誤。有些情況下我可以和他討論討論，然后他就讓我下次注意、放我走了。我就可能更關(guān)心諸如此類(lèi)的東西。所以，可以首先設(shè)計(jì)指標(biāo)把治理結(jié)構(gòu)描述清楚。治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)格地說(shuō)起來(lái)就是各種權(quán)利的分配以及運(yùn)行過(guò)程，各種權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利等等。下一步再進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這可能有待建立一套理論。剛才周先生講到了專(zhuān)家意見(jiàn)。我覺(jué)得不是專(zhuān)家意見(jiàn)，而是應(yīng)該基于各種比較以及理論研究之上形成一個(gè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)什么治理結(jié)構(gòu)最有效有一系列規(guī)范的指標(biāo)。如果這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有制定出來(lái)，那么我們?cè)O(shè)計(jì)的指標(biāo)就比較盲目了�，F(xiàn)在能做到這一步已經(jīng)很不容易了。但是如果形成一套標(biāo)準(zhǔn)以后，我們?cè)僭O(shè)計(jì)一些客觀(guān)指標(biāo)甚至是主觀(guān)指標(biāo)就更加有針對(duì)性。

　　溫來(lái)成：剛剛聽(tīng)了周業(yè)安教授的報(bào)告，覺(jué)得很有啟發(fā)。茅老師說(shuō)要讓這個(gè)數(shù)據(jù)成為天則指數(shù)，獲得社會(huì)的認(rèn)可。這使得此項(xiàng)研究有的推廣價(jià)值，可能對(duì)社會(huì)有很大的貢獻(xiàn)。在許多國(guó)家，這樣的指數(shù)有上百種之多。零點(diǎn)公司在清華開(kāi)的一個(gè)會(huì)上也介紹了他們自己做的社會(huì)公共服務(wù)指數(shù)。我本人主要做政府財(cái)政以及城市公共管理的研究工作。在這些方面可以和大家做一些交流。這幾年，國(guó)內(nèi)行政管理學(xué)界（或者說(shuō)公共管理學(xué)界）對(duì)這個(gè)問(wèn)題的關(guān)注很多。從1985年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)回復(fù)了行政學(xué)和政治學(xué)的理論教學(xué)和研究工作。西方管理理論中有一個(gè)著名的觀(guān)點(diǎn)——結(jié)果導(dǎo)向。隨著西方管理理論的引入，國(guó)內(nèi)有一撥一撥的人開(kāi)始研究這些問(wèn)題。中國(guó)行政學(xué)會(huì)下面的一個(gè)二級(jí)分會(huì)在蘭州設(shè)立了一個(gè)地方政府評(píng)價(jià)研究中心，也弄出了一大堆的指標(biāo)。這兩年的國(guó)家的社科研究基金也開(kāi)設(shè)了專(zhuān)門(mén)的課題來(lái)研究這個(gè)問(wèn)題。我們中財(cái)大有個(gè)老師正在研究政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。社科院搞了一個(gè)公共財(cái)政評(píng)價(jià)體系，也希望將自己的指標(biāo)設(shè)定出來(lái)以后向全國(guó)各地推行。搞績(jī)效預(yù)算可能政治阻力太大，財(cái)政部在外界的壓力之下也開(kāi)始推行績(jī)效評(píng)價(jià)。財(cái)政局不太可能評(píng)價(jià)市政府辦公廳的支出是否符合績(jī)效指標(biāo)。但是他們選擇了政治上不敏感的對(duì)象來(lái)評(píng)價(jià)，比如扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)、教育專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。他們是想先做績(jī)效評(píng)價(jià)，再向績(jī)效預(yù)算方向轉(zhuǎn)移。零點(diǎn)公司這樣的民間組織做的公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作也是很有意義的。從民間角度考慮問(wèn)題，得出的結(jié)論還是和我們?nèi)粘Ｉ�活中的感受比較吻合的。他們得出了指數(shù)是60%。這說(shuō)明目前人們覺(jué)得政府提供的公共服務(wù)大體可以，但是還沒(méi)有得到滿(mǎn)意的程度。

　　周教授講到天則所的指標(biāo)是以權(quán)利和政治過(guò)程為核心來(lái)設(shè)置的。如果這些指標(biāo)要向社會(huì)推廣，就需要考慮政府和老百姓能夠在多大程度上接受這些指標(biāo)。比如，福州市市長(zhǎng)是不是覺(jué)得自己做得最差，這個(gè)結(jié)果是不是合理。這也是一個(gè)考慮因素。當(dāng)然，這兩年大家對(duì)政府公共治理討論比較多。社會(huì)比較關(guān)注的政府治理這部分可能比較多的是和民生有關(guān)的公共服務(wù)。比如有社會(huì)權(quán)利這一塊，包括科技、教育、文化、衛(wèi)生等方面。還有反腐敗問(wèn)題以及看病難、看病貴等問(wèn)題。前幾年有些資料說(shuō)醫(yī)療問(wèn)題是當(dāng)年第一位的社會(huì)矛盾。所以我們?cè)谠O(shè)置指標(biāo)的時(shí)候可能要考慮社會(huì)的認(rèn)可程度怎樣，社會(huì)在公共治理領(lǐng)域關(guān)注哪些因素。

　　另外還有對(duì)每個(gè)指標(biāo)如何賦權(quán)的問(wèn)題。指標(biāo)比較多，大家在一段時(shí)期對(duì)各個(gè)指標(biāo)的關(guān)注程度可能不一樣。公民權(quán)利、政治過(guò)程在我國(guó)也在緩慢地改進(jìn)，但是在短時(shí)期內(nèi)可能不會(huì)有太大變化。但是社會(huì)權(quán)利方面則可能出現(xiàn)較大的變化。在評(píng)價(jià)的時(shí)候如何更好地體現(xiàn)這些問(wèn)題，這是我對(duì)指標(biāo)設(shè)定提出的一些不成熟的看法。

　　另外，我們也做了這方面的研究工作。我們幫政府做的一些課題涉及到了績(jī)效評(píng)價(jià)。我感覺(jué)其中有幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步的討論，在這里提出來(lái)和各位專(zhuān)家交換一下意見(jiàn)。講到評(píng)價(jià)（特別是公共治理評(píng)價(jià)），有幾個(gè)不可回避的問(wèn)題。比如評(píng)價(jià)的主體，是由政府機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)還是社會(huì)組織評(píng)價(jià)？在許多國(guó)家，公共治理評(píng)價(jià)是一個(gè)巨大的市場(chǎng)，有眾多機(jī)構(gòu)在從事這個(gè)工作。在我國(guó)，這個(gè)市場(chǎng)還在政府的壟斷之下。如果政府不開(kāi)發(fā)這個(gè)市場(chǎng)，評(píng)價(jià)主體沒(méi)有明確的法律依據(jù)，這個(gè)工作進(jìn)行起來(lái)還是比較困難的。我們希望這個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果能夠推動(dòng)國(guó)家公共治理水平以及社會(huì)福利水平的提高。如果這個(gè)結(jié)果政府也不認(rèn)可、老百姓也不認(rèn)可，那它的現(xiàn)實(shí)意義就不是很大了。雖然我們的學(xué)校也講校務(wù)公開(kāi)，但是學(xué)校從來(lái)不對(duì)外公開(kāi)收支。這些政府組織以及官辦的非贏(yíng)利機(jī)構(gòu)誰(shuí)也不敢公開(kāi)預(yù)算。這都是值得關(guān)注的問(wèn)題。

　　還有一個(gè)客觀(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)和主觀(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的問(wèn)題。有些指標(biāo)就是不能量化的，就是一個(gè)主觀(guān)的感覺(jué)。比如百姓對(duì)國(guó)家安全的評(píng)價(jià)，十一在馬路上也覺(jué)得是安全的。這樣的評(píng)價(jià)也就可以了。一定要打70或者80分，意義不是很大。指標(biāo)設(shè)計(jì)的時(shí)候也要考慮是否合理，不合理的指標(biāo)可能會(huì)對(duì)基層政府是一種誤導(dǎo)。對(duì)于同樣的錢(qián)，鄉(xiāng)長(zhǎng)會(huì)拿它來(lái)整修街道還是翻新校舍呢？可能整修街道會(huì)使得上面的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察的時(shí)候看到顯著的政績(jī)。指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理就可能使得地方領(lǐng)導(dǎo)重視眼前利益，把人們最先看得到的地方翻新。這個(gè)問(wèn)題可能是各個(gè)國(guó)家政府公共治理的通病，我們需要考慮如何在指標(biāo)設(shè)計(jì)的時(shí)候考慮減輕這種弊病。

　　張昕：很榮幸參加這個(gè)討論會(huì)，這個(gè)主題在現(xiàn)在的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境下是非常重要的。我只能提供一些思路或者相應(yīng)的補(bǔ)充。這項(xiàng)研究和哈佛大學(xué)羅伯特•帕特南做的那項(xiàng)研究很像。他寫(xiě)了一本《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，里面是關(guān)于社會(huì)資本的研究。他跟蹤意大利十年。這本書(shū)上世紀(jì)92、93年出版，在美國(guó)也是很有影響的。以前奧爾森說(shuō)利益集團(tuán)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。他的書(shū)中說(shuō)結(jié)社自由能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。他說(shuō)這在意大利北部和南部有很明顯的區(qū)分。我國(guó)和意大利有些相像。他們有傳統(tǒng)的歷史，我們也有。他們的北部和南部有些像我們的東部和西部。所以這個(gè)話(huà)題對(duì)我國(guó)是很有意義的。

　　治理是一個(gè)難以界定的問(wèn)題。目前在我所看到的文獻(xiàn)中，社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理以及法學(xué)等學(xué)科都對(duì)這個(gè)問(wèn)題感興趣。治理實(shí)際上是一個(gè)很大的概念。通常西歐這方面的文獻(xiàn)比較多，北美也有一些。我結(jié)合通過(guò)閱讀所知的思想，做一些文獻(xiàn)引用方面的補(bǔ)充。第一，國(guó)家不能太大；
另一個(gè)，治理是可抉擇的集體行為；
另一個(gè)，治理本身是法人治理；
還有，治理是一個(gè)多中心的概念。我理解的和公共管理相關(guān)的界定是部門(mén)間的伙伴關(guān)系�，F(xiàn)在有人說(shuō)三分法，把第三部門(mén)加進(jìn)去。這就是三部門(mén)間的伙伴關(guān)系。三個(gè)部門(mén)間的伙伴關(guān)系的提出使得原來(lái)的二分法（市場(chǎng)私人物品和政府公共物品）不成立了。從文獻(xiàn)上考證，布坎南在其《公共物品的供給與需求》中談到公共物品和服務(wù)的公共性可以被看作是從0到100%。所以，他對(duì)物品和服務(wù)進(jìn)行了分類(lèi)。無(wú)論是公共部門(mén)、私人部門(mén)或者第三部門(mén)，都可以提供這些物品。今天開(kāi)始越多越多地強(qiáng)調(diào)對(duì)物品的大的分類(lèi)，這就可能打開(kāi)新的視野。在治理的理解上，我覺(jué)得需要進(jìn)一步深入。從權(quán)利的配置（憲政程序）角度的分析非常好。但是我覺(jué)得現(xiàn)在需要關(guān)注治理主體的問(wèn)題。我比較贊同結(jié)社自由。政府不贊成結(jié)社，很多情況下就會(huì)缺少主體。這樣一來(lái)，再多的參與也沒(méi)用。如果能夠有結(jié)社自由，治理主體就會(huì)多樣化。美國(guó)有教授就認(rèn)為多樣性本身具有生態(tài)學(xué)的意義。治理多樣性可以作為一個(gè)指標(biāo)，對(duì)應(yīng)著問(wèn)卷中要揭示的一些情況。奧利佛•威廉姆森提出的治理還是強(qiáng)調(diào)了存在外在的制度環(huán)境以及內(nèi)在的制度結(jié)構(gòu)。制度結(jié)構(gòu)是針對(duì)主體而言的。這個(gè)主體從法人治理來(lái)看是所有權(quán)和控制權(quán)之間的結(jié)合物。這個(gè)結(jié)合物就是一個(gè)多中心的概念。這個(gè)課題已經(jīng)做了很多工作，但是在治理概念的理解上可能需要更進(jìn)一步。我覺(jué)得還可以參照帕特南的那本《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》。他也有主觀(guān)的問(wèn)卷，但是概念非常清楚。社會(huì)資本的概念是一個(gè)主體，把研究?jī)?nèi)容串連起來(lái)。和帕特南的比較，我們這個(gè)課題缺乏中心的主題概念。帕特南的研究還涉及到了其它經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)。剛才溫來(lái)成老師也談到，公共管理有很多政府績(jī)效方面的研究。最近國(guó)家行政學(xué)院引進(jìn)了很多歐盟的書(shū)籍，包括教育、醫(yī)療、治安等等。其中一些評(píng)價(jià)也是和公共治理有關(guān)的。這也可以作為參考。

　　對(duì)于指標(biāo)賦權(quán)的問(wèn)題，我覺(jué)得關(guān)系不大。不同的維度加權(quán)是可以的。比如，人格也是有不同的維度的。但是在實(shí)際操作的時(shí)候，我們假設(shè)人們的回答是正態(tài)分布。把所有抽樣總體做一個(gè)正態(tài)分布，原始分?jǐn)?shù)就能夠轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)。然后個(gè)人每項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)化分?jǐn)?shù)都可以和常額比較。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化分?jǐn)?shù)是無(wú)量綱的，將之乘以一個(gè)數(shù)就可以獲得好的解釋。最后加總的時(shí)候就不需要賦權(quán)了，這個(gè)項(xiàng)目的所有人的常額已經(jīng)建立起來(lái)了。我能說(shuō)的就這三個(gè)方面。

　　韓朝華：這個(gè)研究很好，恐怕也是國(guó)際學(xué)術(shù)界的潮流。在研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候必須控制那些非經(jīng)濟(jì)的制度、文化甚至歷史等因素。天則這樣有雄厚的學(xué)術(shù)資源的機(jī)構(gòu)做這個(gè)研究是很有必要也很有意義的。希望這個(gè)研究能夠繼續(xù)下去。

　　楊曉維：無(wú)論是專(zhuān)家意見(jiàn)還是公眾調(diào)查，需要分清楚是在評(píng)價(jià)公共治理的善惡還是在評(píng)論對(duì)公共產(chǎn)品的滿(mǎn)意度。一個(gè)是對(duì)治理本身運(yùn)行機(jī)制（權(quán)利分配、決策程序等等）的評(píng)價(jià)，另外一個(gè)是看政府提供的福利多不多、老百姓有沒(méi)有房子住。我們需要對(duì)二者有謹(jǐn)慎的區(qū)分。弄不好就變成了對(duì)公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)，公共產(chǎn)品好不好和錢(qián)多不多關(guān)系比較大。北京政府錢(qián)多，因此補(bǔ)貼多、教育資源也多。

　　盛洪：東城區(qū)搞了一個(gè)數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，我們對(duì)其做了一個(gè)評(píng)價(jià)。那不是一個(gè)排序評(píng)價(jià)，而是一個(gè)絕對(duì)的財(cái)富數(shù)量的評(píng)價(jià)。我們最后評(píng)價(jià)出的結(jié)果是多少億這這樣的數(shù)字。盡管很復(fù)雜，但是我們還是做出來(lái)了。所謂的主觀(guān)數(shù)據(jù)就是主觀(guān)效用論�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)是建立在主觀(guān)效用論上的。說(shuō)這個(gè)商品有多少價(jià)值，完全是個(gè)人的主觀(guān)評(píng)價(jià)。我們做的那個(gè)研究也是這樣的。先問(wèn)老百姓到底值多少，讓其給出數(shù)。然后經(jīng)過(guò)一堆技術(shù)處理得出最后的財(cái)富數(shù)字。那個(gè)項(xiàng)目做得很成功，但它沒(méi)有城市間的比較。其實(shí)可以對(duì)不同政府的公共物品的提供做出評(píng)價(jià)，然后再做比較。這叫標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。天則所這方面做了很多工作，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

　　這個(gè)課題也是很有意義的。一個(gè)是結(jié)果的評(píng)價(jià)，一個(gè)是過(guò)程的評(píng)價(jià)，還有一個(gè)是綜合評(píng)價(jià)。是不是可以這樣比擬。結(jié)果就像物質(zhì)產(chǎn)品（私人物品）以及服務(wù)水平。關(guān)于服務(wù)的評(píng)價(jià)好像不太獨(dú)立。我買(mǎi)賣(mài)電視機(jī)的時(shí)候，會(huì)接受買(mǎi)賣(mài)電視機(jī)的服務(wù)。這其中包括店員是不是熱情地招待我、向我介紹產(chǎn)品性能、讓我挑選、最后送貨到家、幫助安裝。之后還有售后服務(wù)，我打了電話(huà)他們必須迅速派人上門(mén)維修。大的廠(chǎng)家都能做到這點(diǎn)。我想強(qiáng)調(diào)的是：這些服務(wù)都是涵蓋在價(jià)格里面的。我們平�？赡懿惶�注意。如果我們花了2000塊買(mǎi)了臺(tái)電視機(jī)，實(shí)際上買(mǎi)的是機(jī)器加服務(wù)。為什么海爾的產(chǎn)品比別家的貴？因?yàn)楹�爾的服�?wù)好，價(jià)格包含了服務(wù)提供的成本。剛才曉維說(shuō)得很對(duì)：不只要看提供了什么公共物品，公共物品的服務(wù)也很重要。也就是說(shuō)產(chǎn)品和交易服務(wù)也是有價(jià)格的，而且應(yīng)該納入公共治理的評(píng)價(jià)之中。政治過(guò)程和權(quán)利需要辨析，這就像生產(chǎn)產(chǎn)品。同樣是生產(chǎn)電視機(jī)，但是不見(jiàn)得所有的企業(yè)用的是同一種生產(chǎn)工藝。比如一種是民主方式的，還有一種是哲學(xué)王的方式。這種哲學(xué)王的方式非常極端，但也是可能的。這種方式中，有人把老百姓想透了，提供的服務(wù)非常到位。

　　第二，為什么我們要評(píng)價(jià)生產(chǎn)過(guò)程？因?yàn)檫@個(gè)生產(chǎn)過(guò)程和物質(zhì)產(chǎn)品（私人物品）的生產(chǎn)過(guò)程不一樣。這個(gè)過(guò)程需要消費(fèi)者參與。比如我們需要立法，這個(gè)立法不可能和消費(fèi)者沒(méi)有關(guān)系。也就是說(shuō)，這個(gè)立法必須和老百姓有關(guān)，讓老百姓參與。從這個(gè)意義上講，我贊成將政治過(guò)程納入考慮。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這就相當(dāng)于把生產(chǎn)過(guò)程納入考慮。在評(píng)價(jià)私人物品的時(shí)候，我們是不管生產(chǎn)過(guò)程的。海爾怎么生產(chǎn)電視我們不管，我們只管看電視。我們的課題組將政治過(guò)程納入考慮還是有道理的。我們?nèi)绾卧u(píng)價(jià)它？這需要我們的學(xué)者或者精英的判斷。首先，這不是老百姓非常了解的。比如，基本的憲政框架怎樣，這需要對(duì)歷史上的憲政原則的成敗得失進(jìn)行分析總結(jié)才會(huì)知道。剛才有人提到政府機(jī)構(gòu)的預(yù)算大都是不公開(kāi)的。負(fù)責(zé)人想公開(kāi)就公開(kāi)，不公開(kāi)大家就無(wú)從了解。對(duì)此的判斷很簡(jiǎn)單，財(cái)政透明就是正的指標(biāo)，財(cái)政不透明就不是正的指標(biāo)。老百姓可能不關(guān)心，但是我們必須關(guān)心。再比如，對(duì)財(cái)政支出有沒(méi)有憲政約束？收多少就花多少是不行的。隨意地想增加多少公務(wù)員就增加多少，這也是不對(duì)的。這都是有公認(rèn)的憲政原則的。再比如，上海突然出臺(tái)一個(gè)不許群租的規(guī)定。我不知道這個(gè)荒謬的政策是如何出臺(tái)的。它就是一個(gè)行政部門(mén)的法規(guī)，違反了中國(guó)的憲法或者任何上位法。這本身是違憲的。如果這樣的地方政府做了違憲的事情，我們是不是應(yīng)該記錄下來(lái)。這是很?chē)?yán)重的問(wèn)題。我們也可以在老百姓中去調(diào)查得到結(jié)果，但是必須剛還找到了群租的人。如果沒(méi)有碰到，那就無(wú)法有所涉及。但是我們可以看得很清楚，這個(gè)事情的確是系統(tǒng)性的錯(cuò)誤。所以，我覺(jué)得政治過(guò)程的評(píng)價(jià)確實(shí)應(yīng)該納入考慮。而這個(gè)東西不能光靠進(jìn)行對(duì)老百姓的抽樣調(diào)查，需要理論提供一個(gè)公正的標(biāo)準(zhǔn)。按照這個(gè)思路，我們每次在公布結(jié)果的時(shí)候應(yīng)該給出解釋。為什么福州最后，為什么杭州第一？都必須有個(gè)解釋。如果把這些有關(guān)政治過(guò)程（比如憲政框架）的原則放進(jìn)去，上海的名次掉下來(lái)就不難理解了。數(shù)據(jù)出來(lái)并且附帶我們的解釋?zhuān)�如果得到中央政府的支持將是非常不錯(cuò)的。想要名次提高，可以改正一些行為。比如，不出臺(tái)這樣違憲的政策。這樣一來(lái)，數(shù)據(jù)的影響將會(huì)很大。

　　茅于軾：剛才大家的發(fā)言對(duì)我很有啟發(fā)。其中談到了不同量綱的加總。經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)功能，讓不同的量綱可以加總。一度電四千瓦小時(shí)、一公斤煤、一尺布都是可以加總的。價(jià)值度量上是可以比較的。一度電的價(jià)值高還是一尺布的價(jià)值高，這是可以換算比較的。經(jīng)濟(jì)學(xué)上市場(chǎng)價(jià)格就可以換算出來(lái)。我們心里要有一個(gè)關(guān)于公共治理的尺度。對(duì)于公共治理滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、花了多少錢(qián)變成公共治理中的指標(biāo)分?jǐn)?shù)。然后就可以將之加總了。最后打分是全組平均0.35（65分）。這樣的分?jǐn)?shù)就有意義了。不僅是排序中有比較，絕對(duì)值也可以比較。100的滿(mǎn)分我們?nèi)珖?guó)平均水平是65分。這也是有意義的。

　　周業(yè)安：這種會(huì)每開(kāi)一次都會(huì)有不小的收獲，每個(gè)人都會(huì)從各自的角度提出不同的意見(jiàn)。張昕老師提到的治理變量的補(bǔ)充值得我們的斟酌。當(dāng)時(shí)我們?cè)诰C合治理概念的時(shí)候，主要是從可度量性的角度來(lái)思考的，不完全是從學(xué)理角度思考的。曉維提到的也很重要，我們至少需要描述一下公共治理的現(xiàn)實(shí)過(guò)程。還有溫老師提到的需要考慮可接受性，這都很好。

　　有些大家提到的在這個(gè)課題中沒(méi)法做，因?yàn)槲覀冏龅氖堑貐^(qū)評(píng)價(jià)。有些是整個(gè)國(guó)家的模式，我們?cè)谧龅貐^(qū)評(píng)價(jià)的時(shí)候就沒(méi)必要考慮。如果是在每個(gè)地方找專(zhuān)家咨詢(xún)，也會(huì)有一些問(wèn)題。各個(gè)地方的專(zhuān)家的類(lèi)型以及水準(zhǔn)都是不一致的，這就給評(píng)價(jià)帶來(lái)了困難。但是事件記錄的方法很有價(jià)值，但是不知道是否能夠操作。如果能夠把每個(gè)省的相關(guān)事件記錄下來(lái)，那當(dāng)然是很好的數(shù)據(jù)。這就是客觀(guān)的度量。但是客觀(guān)度量對(duì)能力的要求很高。記錄客觀(guān)事件是很麻煩的。比如考察同樣規(guī)模的企業(yè)注冊(cè)過(guò)程也是可以的，但是需要花很大的人力物力。在管制嚴(yán)格的條件下，居民調(diào)查是最容易的。很多企業(yè)調(diào)查是受到限制的，需要經(jīng)過(guò)審批才能進(jìn)行。我們?cè)�先也設(shè)想過(guò)很多方法，現(xiàn)在的方法是最容易的。我們的樣本家庭有3000多個(gè)，每個(gè)城市的樣本大概是100多個(gè)。住戶(hù)調(diào)查也是花費(fèi)很高的。我們的想法就是先做下去，以后有了更多的人力物力就可以使用更多樣的方法。再次感謝大家提出了很好的建議。

　　盛洪：謝謝業(yè)安和茅老師，謝謝參加討論的教授，謝謝參加雙周的朋友，我們的

　　2007年09月28日

　　來(lái)源：天則雙周

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