長期以來，有關(guān)民國初年令人眩目的政治變化的評價，當年叱咤風云的歷史人物的點評，一直是人們爭論不休的議題。唐德剛先生的《袁氏當國》一書視角標新，觀點立異，為民初政治討論的深化作出了新的努力，非常值得一讀。

　　在告別帝制、走向共和的制度轉(zhuǎn)型漫長進程中，民國初年雖然只是一個短暫的階段，但是這一階段的政治發(fā)展卻非常耐人尋味。對此，唐氏的眼光相當敏銳，迥異于傷感當年民主化命運多舛的傳統(tǒng)視角。他在書中不僅生動地描述了民國初年諸多富有戲劇性的歷史事件，而且對袁氏當國的最后結(jié)局并不悲觀，認為以民主代議制度為目標的制度轉(zhuǎn)型，決非三年五年之功。從東西方的歷史經(jīng)驗來看，歷時數(shù)百年，始能畢竟其全功。

　　因此，民國初年的政治發(fā)展，不能僅從民主化成敗的角度來評價，更多的需要關(guān)注過程與經(jīng)驗�；仡�1912年中華民國的建立，不難發(fā)現(xiàn)從晚清新政開始的傳統(tǒng)政治社會變遷進程開始加速，在民初的兩年里，政治權(quán)力、政治合法性、政治參與、政治文化等結(jié)構(gòu)性因素的變化速度，事實上超過了過去人們的判斷與認知。正如美國學者列文森所說：“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實的本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內(nèi)容�！�

　　在經(jīng)驗的層面上，從《臨時約法》的頒行、競爭性議會選舉的開展、言論出版的自由，到國會政治的運作與憲法草案制定，民初中國經(jīng)歷了一個完整的制度轉(zhuǎn)型過程。這些政治發(fā)展不僅無可置辯地成為政治民主化的重要內(nèi)容，而且表明當時的中國實際上正處于從專制政體向民主政體的轉(zhuǎn)型時期。民主轉(zhuǎn)型是民主制度的創(chuàng)建過程，憲法的制定與憲政制度的實施是民主轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。經(jīng)驗表明，轉(zhuǎn)型是民主化進程中最不穩(wěn)定的階段，時刻具有被舊政權(quán)顛覆的危險。民主轉(zhuǎn)型是民主政治建設的第一步，隨后才是決定民主制度存續(xù)的民主鞏固階段。從民主化的角度觀察民國初年的政治發(fā)展，其實更符合民主轉(zhuǎn)型的特征，即一個皇權(quán)專制政體開始解體，形成某種形式的民主政體，或回到某種形式的威權(quán)統(tǒng)治，或出現(xiàn)革命政權(quán)。

　　當然，民主轉(zhuǎn)型在民國初年只是曇花一現(xiàn)，其發(fā)生與失敗同樣迅速。失敗的原因同樣是人們感興趣的話題。唐氏的解釋也頗有新意。他不僅看到袁氏只是一個老官僚，平生只注重權(quán)位和榮譽的個人悲劇性因素，更重要的還發(fā)現(xiàn)制度因素，即革命黨人以內(nèi)閣制取代總統(tǒng)制，讓袁世凱做虛君元首的制度設計，與袁氏抵死不做虛君的權(quán)力訴求發(fā)生沖突，這是導致最后政治破局的重要起因。這樣，民國初年制度選擇的重要性浮出了水面。

　　1913年末民主化試驗的失敗，確實與當年政治精英的制度選擇密切相關(guān)，其中最致命性的原因是國會制定的《天壇憲法草案》中“超議會制”憲政模式。從憲政理論上來說，“超議會制”是一種嚴重違背憲政分權(quán)與制衡原則的畸形政治制度，核心是立法（國會）至上，而不是三權(quán)分立與制衡。權(quán)力之間缺少互相制約的關(guān)系，行政權(quán)對立法權(quán)不能發(fā)揮平衡作用、司法權(quán)對立法權(quán)也不存在制約作用，立法權(quán)卻可以過度侵占行政權(quán)與司法權(quán)，凌駕在兩權(quán)之上，形成立法對行政、司法權(quán)力單向的制約關(guān)系。不言而喻，這種憲政制度如果實施，將會給國會議員們帶來巨大的政治權(quán)力。

　　而且“超議會制”政體并沒有滿足北洋派的總統(tǒng)權(quán)力目標。1913年8月19日袁政府憲法研究會向國會制憲會議提交一份憲法草案大綱，提出的總統(tǒng)權(quán)力主要有：1、有任命國務員及駐外公使，無得議會同意之必要；
2、對于兩院之議決有復議權(quán)及拒絕權(quán)；
3、有發(fā)布緊急命令權(quán)；
4、有令國會停會權(quán)；
5、得參議院之同意，有解散眾議院權(quán)；
6、行政最高權(quán)委任于大總統(tǒng)，內(nèi)閣總理及各部總長輔助。在天壇憲法草案披露后，袁氏對草案全文最深慮者有兩點：1、大總統(tǒng)任免國務員有無得國會同意之必要；
2、大總統(tǒng)對于國會有無解散之權(quán)。10月16日，袁在增修約法咨詢文就提到取消參議院對國務員及外交大使的同意權(quán)，改為“大總統(tǒng)任免文武職員”。袁還振振有詞地認為：“查國務員同意權(quán)不容于內(nèi)閣制之國，惟總統(tǒng)制美國始有此規(guī)定�！睉摮姓J此時北洋派提出的制憲要求，除要求總統(tǒng)行政主導權(quán)外，基本上屬于當時法國責任內(nèi)閣制中總統(tǒng)權(quán)力范疇，與當代法國半總統(tǒng)制度總統(tǒng)權(quán)力更加相似，并沒有超出憲政框架。

　　但是國會制憲會議拒絕考慮北洋派的政治利益要求，其總統(tǒng)權(quán)力目標在憲法草案中基本上落空。對此，袁世凱及其支持者的反應是非常強烈的。袁在10月25日、11月4日兩次通電中公開抨擊憲法草案的政體設計。憲法草案中弱勢總統(tǒng)權(quán)力的規(guī)劃，還意味著北洋派政治權(quán)力在未來制度實施后將進一步喪失，其既得政治利益也會受到重大損害。所以袁世凱認為憲法草案是“消滅行政獨立之權(quán)，比較臨時約法弊害尤甚�！边@種削弱大總統(tǒng)與政府的威信作法，“使對內(nèi)對外均無以保其獨立之精神，而為國會之役使。”這些是袁斷然所不能接受的。

　　在制度主義者看來，政治制度變遷的實現(xiàn)要通過制度主體的創(chuàng)新行為來實現(xiàn)。當時決定中國政治制度變遷的最重要力量并不是國會，而是袁世凱的北洋政治集團。對于袁世凱這樣的實用主義政治人物來說，以較少的代價，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁氏在1912年接受共和制度，其實就是建立在這種判斷之上。以他不多的現(xiàn)代政治知識，當然會期望民國國家元首的權(quán)力與地位要遠遠超過他在前清的職權(quán)，在民國為自己謀求比舊制度中更多的政治利益。如果這一期望受挫，袁氏自然就會改變最初對共和民主制度的不反對態(tài)度。民初的兩年，就是袁對民國新政治制度態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變的一個過程。

　　但是《天壇憲法草案》，特別是其中的“超議會制”政體，既沒有充分承認當時左右中國政壇的北洋集團的政治利益，也沒有從制度創(chuàng)新方面實現(xiàn)北洋集團提出的正當?shù)臋?quán)力目標，從而失去了北洋派對政治制度變遷的支持。對渴望在新體制中攫取更多的權(quán)力與利益的北洋政治集團來說，由于政治目標在憲政制度框架設計中落空，不滿之情是難以抑制的。民主轉(zhuǎn)型也因此失去了對他們的吸引力，更無法奢望獲得他們的支持與推動。制憲最后的失敗，恰好是北洋政治集團害怕在未來的政治制度變遷中喪失已有權(quán)力，激烈反對的結(jié)果。但是袁世凱在1914年以后的制度選擇也是錯誤的，無論是他在1914年建立起來的“超總統(tǒng)制”的威權(quán)體制，還是后來恢復帝制的努力，都無法獲得穩(wěn)定的政治發(fā)展，也無助于政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

　　其實考慮到中國行政集權(quán)制度傳統(tǒng)、北洋派總統(tǒng)權(quán)力與國會各政黨立法權(quán)力的不同利益訴求，合理的憲政制度選擇可以是類似于當代法國的“半總統(tǒng)制”。意大利學者薩托利所說“因為最適用的政體，就是最好的政體�！边@種政體制度兼有總統(tǒng)制與議會制的長處。一方面總統(tǒng)有相當大的政治實權(quán)，政府總理對總統(tǒng)負責。可以滿足袁世凱這樣的政治強人對實權(quán)總統(tǒng)地位的權(quán)力需求。另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào)，當政府與議會發(fā)生沖突時，總統(tǒng)在同總理及議會兩院議長磋商后，可以宣布解散議會，重新舉行選舉，在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會的政治沖突。當代法國“半總統(tǒng)制”政治運作相當成功，不但造就了一個強總統(tǒng)，而且產(chǎn)生了一個相對穩(wěn)定與有效的內(nèi)閣。20世紀第三波民主化經(jīng)驗也證實，對民主轉(zhuǎn)型國家而言，半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力。

　　最后值得一提的是，民初政治發(fā)展的過程與結(jié)局，不僅驗證了唐氏特別強調(diào)的制度轉(zhuǎn)型的艱難性，而且包含制度轉(zhuǎn)型失敗的合理性。各國民主化研究表明，一國的民主轉(zhuǎn)型過渡到威權(quán)或極權(quán)政治，這種失敗結(jié)局意味著民主崩潰的發(fā)生。民國初年民主轉(zhuǎn)型的結(jié)局，就是民主崩潰的一種形式。1914年的中國是20世紀世界上第一個民主轉(zhuǎn)型變成威權(quán)政治的國家。不過，世界范圍內(nèi)各國民主化經(jīng)驗不斷啟示我們，民主化是一個過程，是專制政體不斷實現(xiàn)民主化的艱難過程，它不是一個直線過程，而是一個曲折復雜多變的過程，不可能一帆風順。民主崩潰其實是一種普遍與合理的政治現(xiàn)象。20、30年代歐洲一些威權(quán)主義政權(quán)如薩拉查的葡萄牙、佛朗哥的西班牙，以及法西斯國家意大利、德國，都是對本國民主化失敗的反應。正如亨廷頓所說，“在二十世紀，極少的國家能夠在第一次嘗試中就建立起民主的政治體制�！�

　　唐德剛：《袁氏當國》，廣西師范大學出版社，2004年11月。

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