內(nèi)容提要：本文著力研究我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性問題。文章指出長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的社會(huì)政策處于弱勢(shì)狀態(tài)，并從社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策、公共政策的關(guān)系，立法過程，社會(huì)政策系統(tǒng)的特點(diǎn)等角度指出社會(huì)政策弱勢(shì)性的表現(xiàn)。文章認(rèn)為，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略，社會(huì)問題的“非問題化”策略、政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向，社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性以及社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)的特點(diǎn)造就了社會(huì)政策的弱勢(shì)性。文章進(jìn)一步指出，隨著社會(huì)快速轉(zhuǎn)型、科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)任務(wù)的提出，我國(guó)社會(huì)政策弱勢(shì)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了契機(jī)。文章提出社會(huì)政策的增權(quán)問題，指出社會(huì)政策的發(fā)展是政府的能力建設(shè)的重要組成部分。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；
弱勢(shì)性；
弱勢(shì)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變

　　作者簡(jiǎn)介：王思斌，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師。北京，100871

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺乏社會(huì)政策的概念和理論。在政府的政策實(shí)踐中，社會(huì)政策一直處于弱勢(shì)地位。近幾年來(lái)，我國(guó)正在調(diào)整經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)發(fā)展觀的提出將經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展特別是社會(huì)發(fā)展議題放在重要地位，構(gòu)建和諧社會(huì)、共享改革和社會(huì)進(jìn)步成果將關(guān)注困難群體的生活、追求社會(huì)公平作為重要的社會(huì)價(jià)值，這些都與社會(huì)政策直接相關(guān)。這自然要涉及社會(huì)政策的發(fā)展議題。本文就長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性做一粗淺分析，并就社會(huì)政策走出弱勢(shì)狀態(tài)的條件進(jìn)行初步探討。

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性的涵義及研究的意義

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)政策的弱勢(shì)性的涵義

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性是描述社會(huì)政策的相對(duì)地位特征的概念，這里涉及到社會(huì)政策和弱勢(shì)性兩個(gè)基本概念。社會(huì)政策作為一個(gè)研究領(lǐng)域自形成以來(lái)，其內(nèi)涵也發(fā)生了一些變化，概括地說，即狹義的（傳統(tǒng)的）社會(huì)政策概念與廣義的（拓展后的）社會(huì)政策概念。最初社會(huì)政策在德國(guó)出現(xiàn)的時(shí)候，主要指的是由政府對(duì)因工傷、失業(yè)的工人給予保障的制度和政策安排，社會(huì)政策所要處理的是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)階級(jí)的基本生活問題，在這里，社會(huì)政策在很大程度上是社會(huì)保險(xiǎn)政策①。認(rèn)為社會(huì)政策主要是針對(duì)弱勢(shì)群體的這一用法在福利國(guó)家形成之前是普遍的，在這種情況下，老人、兒童、婦女、失業(yè)者、殘疾人、貧困者被看作社會(huì)政策的基本對(duì)象。廣義的社會(huì)政策基本上肇始于福利國(guó)家的興起，福利國(guó)家不但將社會(huì)政策的內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展，即不局限于基本生活，而且將社會(huì)政策的受惠人群范圍推廣到全體國(guó)民，以至它成為指涉一切與實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序有關(guān)的問題之對(duì)策②。1972年的國(guó)際社會(huì)福利協(xié)會(huì)在會(huì)議文件中也重申了社會(huì)政策的兩種涵義：傳統(tǒng)的社會(huì)政策系僅在于改善被剝削階級(jí)的社會(huì)問題的國(guó)家政策，新的社會(huì)政策則是為改善整個(gè)社會(huì)環(huán)境并尋求全體人民社會(huì)安全與平等的政策。兩種定義并無(wú)對(duì)錯(cuò)之分，而使用何種涵義的概念則與所要處理的問題有關(guān)。當(dāng)前在我國(guó)，基本的、面向困難群體、弱勢(shì)人群的社會(huì)政策很不完備，更難以談得上面向全體國(guó)民的社會(huì)政策體系。面對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)，本文選用狹義的界定，即將社會(huì)政策看作是解決困難群體、弱勢(shì)群體基本生活問題的國(guó)家政策，它實(shí)際上體現(xiàn)了政府的基本責(zé)任，反映了基本的社會(huì)公平的需要。

　　弱勢(shì)性是一個(gè)描述某一主體狀態(tài)的概念。在我國(guó)，弱勢(shì)的概念流行于中央政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注之后，這也說明政治對(duì)話語(yǔ)體系的影響。實(shí)際上，在社會(huì)政策和社會(huì)工作領(lǐng)域，弱勢(shì)群體是一個(gè)基本概念，正是這一群體的存在指明了社會(huì)政策和社會(huì)工作的基本內(nèi)容③。近幾年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)、該群體變?yōu)槿鮿?shì)的原因、弱勢(shì)群體的救助政策及社會(huì)公平等問題進(jìn)行了大量研究，有的學(xué)者還專門研究了主要群體的弱勢(shì)化問題④，推進(jìn)了我國(guó)關(guān)于弱勢(shì)群體、社會(huì)公平、社會(huì)政策及社會(huì)工作的研究。

　　本文所用的弱勢(shì)性是指某一主體處于弱勢(shì)狀態(tài)的現(xiàn)象和程度。具體地說社會(huì)政策的弱勢(shì)性是指我國(guó)的社會(huì)政策處于相對(duì)邊緣、無(wú)力狀態(tài)的現(xiàn)象。弱勢(shì)性作為邊緣性、弱能性的指稱不但指出了社會(huì)政策的本身特征，而且將它置于與其他政策的相對(duì)比較之中，這可以使我們對(duì)社會(huì)政策的研究獲得較寬的視野。

　�。ǘ�）社會(huì)政策弱勢(shì)性問題研究的意義

　　研究社會(huì)政策何以出現(xiàn)弱勢(shì)狀態(tài)不但具有現(xiàn)實(shí)意義，而且具有理論價(jià)值。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)由社會(huì)貧富差別和弱勢(shì)群體所導(dǎo)致的社會(huì)問題仍十分嚴(yán)重，潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也不可低估，這不但會(huì)影響人們共享改革和社會(huì)進(jìn)步的成果，而且會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)一步改革造成威脅。研究社會(huì)政策弱勢(shì)性的目的是要促進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展，并改變上述不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。從理論上來(lái)看，社會(huì)政策的弱勢(shì)性研究不但可以進(jìn)一步認(rèn)識(shí)各種政策之間的關(guān)系，也可以通過社會(huì)政策的弱勢(shì)性現(xiàn)象認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)型期我國(guó)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)。因?yàn)樯鐣?huì)政策的出臺(tái)和實(shí)施不但是政治集團(tuán)依據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)情勢(shì)的選擇，也是不同利益群體互動(dòng)的結(jié)果。這樣，指出社會(huì)政策弱勢(shì)性的特點(diǎn)，有利于認(rèn)識(shí)當(dāng)前利益群體的互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的表現(xiàn)

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)政策弱勢(shì)性的基本特征

　　當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性有一些基本特征，這就是社會(huì)政策較少，其覆蓋面小，社會(huì)政策的福利和保障水平低，社會(huì)政策概念尚未進(jìn)入主流話語(yǔ)，一些社會(huì)政策未被有效執(zhí)行，以及社會(huì)政策在國(guó)家政策體系中仍然處于十分附屬性的地位等。

　　我國(guó)專門的社會(huì)政策很少，除了關(guān)于某些特殊群體、困難群體———如老年人、兒童（未成年人）、婦女、殘疾人、“五保”對(duì)象及貧困家庭的保障法律和規(guī)定之外，當(dāng)前我國(guó)還沒有許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的有關(guān)失業(yè)、醫(yī)療、住房等民生問題的系統(tǒng)的專門社會(huì)政策。不但由于社會(huì)政策的缺乏將受惠者局限于幾個(gè)特殊群體和困難群體，而且就是這些已有的政策在實(shí)施時(shí)對(duì)受惠對(duì)象也是再加限制，更不用說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使一些社會(huì)政策的實(shí)施只局限于城市之中。這樣社會(huì)政策的覆蓋面實(shí)際上比較小。在社會(huì)政策的實(shí)施過程中福利提供是低水平的。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)選擇的混合型社會(huì)福利制度模式⑤，在對(duì)弱勢(shì)群體的支持中強(qiáng)調(diào)家庭、社會(huì)力量的責(zé)任，因而在一定程度上減輕了政府的社會(huì)政策責(zé)任。另一方面，就是制定了社會(huì)政策，政府所提供的福利水平也是偏低的。比如，城市老年人所獲得的福利優(yōu)惠也很少，殘疾人福利更不必說，一些地方名義上實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，但保障水平極低。由于社會(huì)政策要由政府支出，而一些地方政府由于對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)同程度低、加之可能存在財(cái)政方面的困難，所以有些社會(huì)政策未被認(rèn)真執(zhí)行。例如殘疾人按比例就業(yè)政策在許多地方未被執(zhí)行，義務(wù)教育法也是如此。社會(huì)政策的弱勢(shì)性還在于其政治上的邊緣性。社會(huì)政策還不被當(dāng)作一個(gè)特殊的政策領(lǐng)域而是處于附屬狀態(tài)，在我國(guó)政府的文件中很少有社會(huì)政策概念，許多政府官員不知社會(huì)政策為何物。

　�。ǘ�）社會(huì)政策弱勢(shì)性的主要表現(xiàn)

　　1.經(jīng)濟(jì)政策絕對(duì)優(yōu)先于社會(huì)政策

　　在任何國(guó)家，經(jīng)濟(jì)都是立國(guó)和民生之本，因此重視經(jīng)濟(jì)、重視經(jīng)濟(jì)政策是必然的。對(duì)于不發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說，通過制定經(jīng)濟(jì)政策去刺激和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展是絕對(duì)必要的。甚至對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說，為了保持國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活力和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，也要把經(jīng)濟(jì)政策置于首位。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是最主要的任務(wù)，因此制定適宜的經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，刺激各類主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高國(guó)民的生活水平是十分重要的。然而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)問題的滋生可能是相伴生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定也是密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)秩序的相互依存、相互制約要求在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)關(guān)注社會(huì)公平和社會(huì)秩序，在政策層面上則表現(xiàn)為既要有經(jīng)濟(jì)政策，又要有社會(huì)政策。改革開放以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，這樣出臺(tái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策是必要的。而今，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引發(fā)的社會(huì)矛盾已經(jīng)對(duì)社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，特別是我們已經(jīng)提出全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)，于是，制定針對(duì)不同重大社會(huì)問題的社會(huì)政策就十分迫切。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沒有多少專門的社會(huì)政策，一些社會(huì)政策是包含在經(jīng)濟(jì)政策之中作為其附屬部分存在的，有的社會(huì)政策（如社會(huì)保障制度）則明確表明是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的，從而說明了社會(huì)政策的附屬性。另外，我國(guó)社會(huì)政策的出臺(tái)有很大被動(dòng)性。當(dāng)社會(huì)問題相當(dāng)嚴(yán)重并危及社會(huì)穩(wěn)定或某些問題影響了我國(guó)的國(guó)際形象時(shí)，相應(yīng)的社會(huì)政策才會(huì)出臺(tái)，而經(jīng)濟(jì)政策卻并非如此。

　　2.公共政策籠罩社會(huì)政策

　　近些年來(lái)我國(guó)的公共政策研究獲得了較大發(fā)展。公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有方面的政策，它涉及到控制社會(huì)內(nèi)部沖突，組織社會(huì)去處理同其他社會(huì)的沖突，向社會(huì)成員提供象征性獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)性服務(wù)及建立公共財(cái)政等⑥。可以說，公共政策是面向社會(huì)公眾并為其服務(wù)的政策。從政策分類上來(lái)說，廣義的公共政策是包含社會(huì)政策的，因?yàn)樯鐣?huì)政策屬于政府所為之范圍，是政府公共服務(wù)的一部分。但是，若做進(jìn)一步分類，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)將社會(huì)政策有突出出來(lái)的必要性，因?yàn)樯鐣?huì)政策是面對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體而有所為的政策規(guī)定，這里更集中地反映了政府的社會(huì)公平的價(jià)值。一個(gè)連最困難群體的基本權(quán)益都未能關(guān)懷的政府很難說它是公正的，社會(huì)政策應(yīng)該是執(zhí)政者公正程度的重要尺度。當(dāng)前我國(guó)的公共領(lǐng)域存在著眾多問題，因此制定和研究公共政策是十分必要的。但是，由于我國(guó)的社會(huì)兩極分化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，困難群體的生存狀態(tài)令人難以接受，所以在關(guān)注公共利益時(shí)尤其要注重困難群體、弱勢(shì)群體的利益。于是，制定和研究社會(huì)政策就十分迫切。但是至今，我國(guó)還是用公共政策來(lái)包容社會(huì)政策，而未把社會(huì)政策作為一個(gè)特殊領(lǐng)域來(lái)對(duì)待，這顯然滯后于我國(guó)國(guó)情的變化。實(shí)際上，公共利益內(nèi)部也是存在沖突的，公共利益也是可以再劃分的。困難群體、弱勢(shì)群體的利益保護(hù)應(yīng)該得到特別關(guān)注。所以，獨(dú)立的社會(huì)政策是必要的，而我國(guó)在這方面還有明顯不足。

　　3.立法過程拖后社會(huì)政策

　　社會(huì)政策的制定與公布需要經(jīng)過一定的立法程序，這就是社會(huì)立法過程。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的法制建設(shè)比較落后，近些年來(lái)又集中于與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的立法，所以社會(huì)立法相對(duì)滯后。雖然隨著社會(huì)問題的不斷嚴(yán)重化，困難群體、弱勢(shì)群體在以各種方式提出保障自己利益的訴求，一些有識(shí)之士也在呼吁制定相應(yīng)的社會(huì)政策，甚至“人大”、政協(xié)會(huì)議也總有不少提案，但是一些有關(guān)保護(hù)弱勢(shì)群體的立法總是“處于過程之中”，相對(duì)于其他立法它是滯后的。

　　4.社會(huì)政策系統(tǒng)的弱勢(shì)性

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性還表現(xiàn)于社會(huì)政策系統(tǒng)的弱勢(shì)性，這里包括政策對(duì)象的弱勢(shì)性、政策形成的弱勢(shì)性和政策實(shí)施系統(tǒng)的弱勢(shì)性。政策對(duì)象的弱勢(shì)性是顯而易見的。無(wú)論困難群體還是弱勢(shì)群體，他們一般被認(rèn)為是生理和個(gè)人因素低，這些人或者是低能的、或者是在競(jìng)爭(zhēng)中失敗的，甚至在自我利益訴求方面也缺乏能力。政策形成的弱勢(shì)性是指社會(huì)政策多是遲緩出臺(tái)的、少量的和福利提供低水平的。實(shí)施系統(tǒng)的弱勢(shì)性是值得關(guān)注的。我們可以發(fā)現(xiàn)，那些與社會(huì)福利、社會(huì)政策相關(guān)的部門在同級(jí)政府部門中相對(duì)是無(wú)權(quán)和無(wú)錢的。由于他們面對(duì)的民眾多屬于勞動(dòng)力意義上的“消極人口”，屬于“照顧”對(duì)象，因此在諸部門中他們被認(rèn)為是消費(fèi)財(cái)富（發(fā)錢）而不是創(chuàng)造財(cái)富（掙錢）的。這樣“發(fā)發(fā)錢，拜拜年”之類的活動(dòng)就成為必要的輔助者。有時(shí)，政府為了社會(huì)政策的執(zhí)行會(huì)建立起高于政府職能部門的機(jī)構(gòu)———委員會(huì)，但是我們?cè)趯?shí)際中會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些委員會(huì)實(shí)施社會(huì)政策的能力較弱，它們多數(shù)是在“協(xié)調(diào)”，而實(shí)際推動(dòng)社會(huì)政策落實(shí)的能力極為有限。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的生成

　　（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展戰(zhàn)略

　　社會(huì)政策的弱勢(shì)性首先與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)有關(guān)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)主要是為了解決人們吃飯問題而努力，即當(dāng)社會(huì)普遍貧困的時(shí)候，是不可能出臺(tái)社會(huì)政策的。社會(huì)政策基本上是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，當(dāng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力有了較大發(fā)展后，以解決社會(huì)福利、社會(huì)公平為目的的社會(huì)政策才會(huì)出臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，顧及全社會(huì)的社會(huì)政策的缺乏是必然的。但是當(dāng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了較大提高之后，社會(huì)政策的出臺(tái)遲緩就必然由其他原因所導(dǎo)致。從宏觀上來(lái)說，是我國(guó)20多年來(lái)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展戰(zhàn)略使然。按著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的觀點(diǎn)，社會(huì)福利是純粹花錢的，過多的社會(huì)福利會(huì)減弱國(guó)家在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，而困難群體的貧困也是不得已的、有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)。因此，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，社會(huì)福利應(yīng)該緩行，反映國(guó)家的社會(huì)福利責(zé)任的社會(huì)政策也就必然滯后。這樣，困難群體、弱勢(shì)群體的生存問題被漠視了。

　�。ǘ�）社會(huì)問題的“非問題化”策略

　　社會(huì)政策的制定以社會(huì)問題的“問題化”為前提。這里的“問題化”是指某一問題引起社會(huì)和政府的關(guān)注，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在后者看來(lái)已“成為問題”，并需要解決。社會(huì)問題的“問題化”需要一系列條件，其中包括問題的普遍化、嚴(yán)重化，引起公眾關(guān)注，引起權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)注等。在一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府部門面對(duì)社會(huì)問題采取的是“非問題化”策略，這包括否認(rèn)問題的普遍性和嚴(yán)重性，對(duì)某些問題進(jìn)行個(gè)別的安撫性解決，有的地方還以對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)而壓制困難群體、弱勢(shì)群體關(guān)于基本需求的表達(dá)。這樣，通過各種方法“化解”問題，就使問題通過“非問題化”而被擱置下來(lái)，從而難以激發(fā)或啟動(dòng)社會(huì)政策議程。另一方面，困難群體、弱勢(shì)群體及其代言人也因利益表達(dá)渠道缺乏和利益表達(dá)成本過高，而遲遲不能將滿足他們社會(huì)福利需求的社會(huì)政策推上議程。

　�。ㄈ�）政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向

　　當(dāng)前我國(guó)正處于“立法時(shí)代”，以法治國(guó)要求制定大量法律和政策。在“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先”意識(shí)形態(tài)的籠罩下，經(jīng)濟(jì)方面的立法和政策制定常常具有優(yōu)先性。就是在社會(huì)政策方面的議案被提出后，也可能因?yàn)榱⒎ɑ蛑贫ㄕ�策任�?wù)的繁重而將社會(huì)立法、社會(huì)政策議程壓后。因?yàn)�，參與立法或制定政策的人多數(shù)是行政官員，困難群體的代言人較少。即使某些官員有關(guān)懷民生之情懷，但由于他們更關(guān)心與自己的地位密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問題，所以在立法、政策選擇中會(huì)優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)方面或與之相關(guān)的立法和政策制定。另外，某些官員在有關(guān)立法、政策制定方面報(bào)喜不報(bào)憂、夸大“大好形勢(shì)”、忽視困難群體和弱勢(shì)群體的基本生活也是造成社會(huì)政策滯后的原因。

　　（四）社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性

　　社會(huì)政策、特別是針對(duì)困難群體的政策常常具有綜合性特點(diǎn)，即它會(huì)涉及多個(gè)部門，在政策制定和執(zhí)行過程中需要多個(gè)部門的合作，這就是社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性。在社會(huì)政策不是專屬某一部門責(zé)任的情況下，一項(xiàng)政策的制定和出臺(tái)要經(jīng)過相關(guān)部門的復(fù)雜的合作，而對(duì)于比較繁忙、又具有本位特征的各職能部門來(lái)說，精誠(chéng)高效的合作并不那么容易，除非有來(lái)自更高層的強(qiáng)制性權(quán)力的推動(dòng)。更不用說某種社會(huì)政策的制定和出臺(tái)也會(huì)伴隨著部門間利益的劃分。這樣，一項(xiàng)涉及部門較多的社會(huì)政策從起草開始拖上幾年甚至十年也就不足為怪。社會(huì)政策責(zé)權(quán)的非專屬性使政策執(zhí)行也發(fā)生諸多問題。許多社會(huì)政策的執(zhí)行和落實(shí)要靠聯(lián)絡(luò)各部門的協(xié)調(diào)性委員會(huì)去推動(dòng)，實(shí)踐表明，委員會(huì)在真正推動(dòng)社會(huì)政策落實(shí)的過程中是力不從心的，其作用是有限的。

　�。ㄎ澹┥鐣�(huì)福利的意識(shí)形態(tài)

　　在社會(huì)政策的弱勢(shì)性問題上，還有一個(gè)必須討論的因素是社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)。社會(huì)福利的意識(shí)形態(tài)是指一個(gè)社會(huì)或群體所具有的關(guān)于社會(huì)福利的價(jià)值體系，包括如何看待社會(huì)福利，社會(huì)福利的責(zé)任觀，獲得社會(huì)福利的正當(dāng)性等問題⑦。我國(guó)傳統(tǒng)的福利文化是家族或個(gè)人責(zé)任的，人們一般把自己遇到的生存方面的問題歸結(jié)為個(gè)人責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，某些群體形成了一定程度的集體主義的福利責(zé)任觀。但是總的說來(lái)，我國(guó)社會(huì)基本上沒有形成關(guān)于社會(huì)福利的社會(huì)權(quán)意識(shí)，于是困難群體和弱勢(shì)群體也未把享受社會(huì)福利看作自己的權(quán)利，這也不利于社會(huì)政策的形成和發(fā)展。

　　社會(huì)政策弱勢(shì)性的轉(zhuǎn)變

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)快速轉(zhuǎn)型與社會(huì)政策弱勢(shì)性的轉(zhuǎn)變

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)開始了重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型，這就是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)型是劇烈的，它將帶來(lái)生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)組織方式的重大變化，帶來(lái)社會(huì)生產(chǎn)力的巨大增長(zhǎng)和社會(huì)問題的積累，它要求我國(guó)發(fā)展出新的社會(huì)管理方式，更加理性和有效地處理上述問題。發(fā)展社會(huì)政策是應(yīng)對(duì)上述問題的措施之一。

　　隨著我國(guó)社會(huì)快速而復(fù)雜的變化，社會(huì)政策的弱勢(shì)狀態(tài)有可能迎來(lái)改變的契機(jī)。一方面，改革開放20多年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，具有了一定的從總體上解決困難群體基本生活困難的能力。另一方面，執(zhí)政黨和政府關(guān)心民生，致力于和諧社會(huì)建設(shè)，全面推進(jìn)“小康社會(huì)”建設(shè)，推進(jìn)各社會(huì)群體共享社會(huì)進(jìn)步成果。這樣，困難群體的基本生活問題就必然會(huì)提上議事日程，而制定和實(shí)施社會(huì)政策是解決普遍性問題的基本手段。近幾年來(lái)，政府陸續(xù)出臺(tái)了一些社會(huì)政策，而且隨著建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)該有更多的社會(huì)政策出臺(tái)，我國(guó)可能會(huì)迎來(lái)一個(gè)社會(huì)政策時(shí)代⑧，這樣，社會(huì)政策的弱勢(shì)狀態(tài)將會(huì)有所改變。

　�。ǘ�）社會(huì)政策的增權(quán)

　　增權(quán)是社會(huì)工作領(lǐng)域的一個(gè)概念和范疇，它指的是社會(huì)工作者在幫助受助者解決其所遇困難的過程中如何通過提高受助者的角色地位和能力，以更有效地解決問題、走出困境，并實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展⑨。這里我們借用增權(quán)概念來(lái)討論社會(huì)政策問題，所謂社會(huì)政策的增權(quán)就是提高社會(huì)政策的地位并能有效地發(fā)揮其作用，就是要改變社會(huì)政策的邊緣、弱勢(shì)狀態(tài)，使其在社會(huì)生活中發(fā)揮更加積極的功能。

　　社會(huì)政策本身并不會(huì)自我增權(quán)，因?yàn)樯鐣?huì)政策本身不具有目的性、能動(dòng)性，它只是人們實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)目標(biāo)的手段或工具。對(duì)社會(huì)政策增權(quán)實(shí)際上是與社會(huì)政策相關(guān)的群體更加重視它，促進(jìn)它的形成并發(fā)揮作用。從一般的自上而下的政策過程的角度來(lái)看，社會(huì)政策的制定和實(shí)施首先有賴于政府的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。政府能充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策的重要性并積極推動(dòng)，社會(huì)政策的能力就強(qiáng)一些。然而，提高對(duì)社會(huì)政策重要性的認(rèn)識(shí)并非輕而易舉。正如前面已經(jīng)指出的，在傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一”發(fā)展觀的指引下，人們難以形成“以人為本”、“以民為本”的發(fā)展政策。在那種發(fā)展觀看來(lái)，困難群體、弱勢(shì)群體的困境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、并不希望但又不可避免的代價(jià)。至今，我國(guó)仍沒有擺脫傳統(tǒng)發(fā)展觀的籠罩，因此社會(huì)政策地位的提高還需要一個(gè)過程。不過，如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的條件以及我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)特征來(lái)看，對(duì)社會(huì)政策給予更多關(guān)注是十分必要和理所當(dāng)然的。發(fā)展學(xué)者早就很有見地地指出，要看一個(gè)社會(huì)是否發(fā)展了，首先要看其貧困群體的地位是否改善了。用這種眼光來(lái)看發(fā)展問題，就必須有面對(duì)困難群體的社會(huì)政策。

　　增強(qiáng)社會(huì)政策功能的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是社會(huì)政策的執(zhí)行和落實(shí)�，F(xiàn)在，我國(guó)并不是沒有社會(huì)政策，但是社會(huì)政策的執(zhí)行往往存在問題，這就是社會(huì)政策執(zhí)行打折扣、不到位，即社會(huì)政策的“執(zhí)行虧空”⑩。有學(xué)者指出，在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行（注11）。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與社會(huì)政策資源籌集和分配的復(fù)雜性、政策對(duì)象的非主體性、政策執(zhí)行系統(tǒng)的官僚作風(fēng)及不同部門之間連結(jié)和協(xié)作的困難有關(guān)。隨著政府的“執(zhí)政為民”理念的普及和干部考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，重視社會(huì)政策的制度環(huán)境會(huì)逐漸形成，社會(huì)政策也會(huì)更有效地發(fā)揮作用。

　　社會(huì)政策的增權(quán)也是建立在政策研究基礎(chǔ)之上的。在某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下需要什么樣的社會(huì)政策，社會(huì)政策的執(zhí)行及其效果怎樣，怎樣調(diào)整和進(jìn)一步改善政策，這些都需要進(jìn)行科學(xué)的政策研究。長(zhǎng)期以來(lái)，在長(zhǎng)官意志的籠罩下我國(guó)比較缺乏科學(xué)的政策研究，某些政策研究常常淪為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意志的論證甚至成為掩飾社會(huì)政策執(zhí)行虧空的工具，這實(shí)際上會(huì)大大傷害社會(huì)政策對(duì)象的利益，損害社會(huì)政策的應(yīng)有效果。要解決這方面的問題就要促進(jìn)社會(huì)政策的開放性，吸收學(xué)者進(jìn)入社會(huì)政策研究領(lǐng)域�，F(xiàn)在，某些政府部門在制定政策之前也吸收學(xué)者參加，但在有些情況下學(xué)者們扮演的是“花瓶”的角色，另外學(xué)者們也難以參加對(duì)社會(huì)政策執(zhí)行效果的比較獨(dú)立的評(píng)估。為了促進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展，使其更好地惠及困難群體，有利于社會(huì)發(fā)展，政府官員與學(xué)者之間應(yīng)該尋求更好的合作，更好地開展對(duì)社會(huì)政策的科學(xué)研究。

　�。ㄈ�）社會(huì)政策的發(fā)展與政府的能力建設(shè)

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)對(duì)和諧社會(huì)建設(shè)做出了新的部署和動(dòng)員。在新的形勢(shì)下，發(fā)展社會(huì)政策應(yīng)該成為政府的能力建設(shè)的重要組成部分。我們可以將政府在社會(huì)政策方面的能力稱為社會(huì)政策能力，它包括社會(huì)政策意識(shí)、政策形成能力、政策實(shí)施能力、政策評(píng)價(jià)和改進(jìn)能力等。

　　能不能及時(shí)地識(shí)別社會(huì)問題并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)社會(huì)政策進(jìn)而有效地實(shí)施之是現(xiàn)代政府能力的重要表征。社會(huì)政策有的是在問題逐漸積累的過程中形成的，是政府和社會(huì)積極應(yīng)對(duì)問題的產(chǎn)物，此種可稱為積極的社會(huì)政策，其社會(huì)政策的意識(shí)較強(qiáng)。另一類是當(dāng)問題已十分嚴(yán)重時(shí)才倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，可稱為應(yīng)付危機(jī)型政策，其社會(huì)政策的意識(shí)比較弱。毫無(wú)疑問，現(xiàn)代政府應(yīng)該有較強(qiáng)的社會(huì)政策意識(shí)。政策的形成能力是較科學(xué)地制定社會(huì)政策的能力，而社會(huì)政策之科學(xué)性要看其是否能符合實(shí)際地解決困難群體基本生活方面的問題。對(duì)于政府來(lái)說，執(zhí)行和落實(shí)社會(huì)政策是關(guān)鍵，而這要求有良好素質(zhì)的政策執(zhí)行系統(tǒng)，需要該系統(tǒng)能良好理解社會(huì)政策和有效執(zhí)行、實(shí)施社會(huì)政策。同時(shí)，政府也應(yīng)能對(duì)社會(huì)政策的實(shí)施狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，并在需要時(shí)對(duì)其進(jìn)行修訂。顯而易見，政府的社會(huì)政策能力是與政府為民服務(wù)的宗旨相聯(lián)系的，同時(shí)政府社會(huì)政策能力增強(qiáng)即對(duì)社會(huì)政策弱勢(shì)化的扭轉(zhuǎn)也是政府在新形勢(shì)下社會(huì)管理能力的增強(qiáng)。

　　注釋：

　�、倮蠲髡�：《意識(shí)形態(tài)與社會(huì)政策》，（臺(tái)北）洪葉文化事業(yè)有限公司1998年版，第13頁(yè)。

　　②R.M.Titmuss ：《社會(huì)政策10講》，（香港）商務(wù)印書館1991年版，第16頁(yè)。

　　③王思斌：《弱勢(shì)群體生存狀況的改善與社會(huì)政策的調(diào)整》，載于《中國(guó)黨政干部論壇》2002年第4期。

　　④吳忠民：《中國(guó)社會(huì)主要群體弱勢(shì)化趨勢(shì)問題研究》，載于《東岳論叢》2006年第3期。

　�、萃跛急螅骸痘旌细＠�制度與弱勢(shì)群體社會(huì)資本的發(fā)展》，引自王思斌主編：《中國(guó)社會(huì)工作研究》（第一輯），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。

　�、尥旭R斯。R.戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第2頁(yè)。

　�、咄跛急螅骸兜讓迂毴跞后w接受幫助行為的理論分析》，引自王思斌主編：《中國(guó)社會(huì)工作研究》（第四輯），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。

　�、嗤跛急螅骸渡鐣�(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第6期。

　�、彡悩鋸�(qiáng)：《增權(quán)：社會(huì)工作理論與實(shí)踐的新視角》，載于《社會(huì)學(xué)研究》2003年第5期。

　�、庾�11米切爾。黑堯：《現(xiàn)代國(guó)家的政策過程》，中國(guó)青年出版社2004年版，第113頁(yè)、113頁(yè)。

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