內(nèi)容提要：本文著力研究我國社會政策的弱勢性問題。文章指出長期以來我國的社會政策處于弱勢狀態(tài)，并從社會政策與經(jīng)濟(jì)政策、公共政策的關(guān)系，立法過程，社會政策系統(tǒng)的特點(diǎn)等角度指出社會政策弱勢性的表現(xiàn)。文章認(rèn)為，片面追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展戰(zhàn)略，社會問題的“非問題化”策略、政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向，社會政策責(zé)權(quán)的非專屬性以及社會福利的意識形態(tài)的特點(diǎn)造就了社會政策的弱勢性。文章進(jìn)一步指出，隨著社會快速轉(zhuǎn)型、科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會任務(wù)的提出，我國社會政策弱勢狀態(tài)的轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了契機(jī)。文章提出社會政策的增權(quán)問題，指出社會政策的發(fā)展是政府的能力建設(shè)的重要組成部分。

　　關(guān)鍵詞：社會政策；
弱勢性；
弱勢狀態(tài)的轉(zhuǎn)變

　　作者簡介：王思斌，北京大學(xué)社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師。北京，100871

　　長期以來，我國缺乏社會政策的概念和理論。在政府的政策實(shí)踐中，社會政策一直處于弱勢地位。近幾年來，我國正在調(diào)整經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)發(fā)展觀的提出將經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展特別是社會發(fā)展議題放在重要地位，構(gòu)建和諧社會、共享改革和社會進(jìn)步成果將關(guān)注困難群體的生活、追求社會公平作為重要的社會價值，這些都與社會政策直接相關(guān)。這自然要涉及社會政策的發(fā)展議題。本文就長期以來我國社會政策的弱勢性做一粗淺分析，并就社會政策走出弱勢狀態(tài)的條件進(jìn)行初步探討。

　　社會政策的弱勢性的涵義及研究的意義

　�。ㄒ唬┥鐣�政策的弱勢性的涵義

　　社會政策的弱勢性是描述社會政策的相對地位特征的概念，這里涉及到社會政策和弱勢性兩個基本概念。社會政策作為一個研究領(lǐng)域自形成以來，其內(nèi)涵也發(fā)生了一些變化，概括地說，即狹義的（傳統(tǒng)的）社會政策概念與廣義的（拓展后的）社會政策概念。最初社會政策在德國出現(xiàn)的時候，主要指的是由政府對因工傷、失業(yè)的工人給予保障的制度和政策安排，社會政策所要處理的是經(jīng)濟(jì)上的弱勢階級的基本生活問題，在這里，社會政策在很大程度上是社會保險政策①。認(rèn)為社會政策主要是針對弱勢群體的這一用法在福利國家形成之前是普遍的，在這種情況下，老人、兒童、婦女、失業(yè)者、殘疾人、貧困者被看作社會政策的基本對象。廣義的社會政策基本上肇始于福利國家的興起，福利國家不但將社會政策的內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展，即不局限于基本生活，而且將社會政策的受惠人群范圍推廣到全體國民，以至它成為指涉一切與實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)纳鐣�秩序有關(guān)的問題之對策②。1972年的國際社會福利協(xié)會在會議文件中也重申了社會政策的兩種涵義：傳統(tǒng)的社會政策系僅在于改善被剝削階級的社會問題的國家政策，新的社會政策則是為改善整個社會環(huán)境并尋求全體人民社會安全與平等的政策。兩種定義并無對錯之分，而使用何種涵義的概念則與所要處理的問題有關(guān)。當(dāng)前在我國，基本的、面向困難群體、弱勢人群的社會政策很不完備，更難以談得上面向全體國民的社會政策體系。面對中國現(xiàn)實(shí)，本文選用狹義的界定，即將社會政策看作是解決困難群體、弱勢群體基本生活問題的國家政策，它實(shí)際上體現(xiàn)了政府的基本責(zé)任，反映了基本的社會公平的需要。

　　弱勢性是一個描述某一主體狀態(tài)的概念。在我國，弱勢的概念流行于中央政府領(lǐng)導(dǎo)人對弱勢群體的關(guān)注之后，這也說明政治對話語體系的影響。實(shí)際上，在社會政策和社會工作領(lǐng)域，弱勢群體是一個基本概念，正是這一群體的存在指明了社會政策和社會工作的基本內(nèi)容③。近幾年來，學(xué)術(shù)界對弱勢群體的生存狀態(tài)、該群體變?yōu)槿鮿莸脑�因、弱勢群體的救助政策及社會公平等問題進(jìn)行了大量研究，有的學(xué)者還專門研究了主要群體的弱勢化問題④，推進(jìn)了我國關(guān)于弱勢群體、社會公平、社會政策及社會工作的研究。

　　本文所用的弱勢性是指某一主體處于弱勢狀態(tài)的現(xiàn)象和程度。具體地說社會政策的弱勢性是指我國的社會政策處于相對邊緣、無力狀態(tài)的現(xiàn)象。弱勢性作為邊緣性、弱能性的指稱不但指出了社會政策的本身特征，而且將它置于與其他政策的相對比較之中，這可以使我們對社會政策的研究獲得較寬的視野。

　�。ǘ�）社會政策弱勢性問題研究的意義

　　研究社會政策何以出現(xiàn)弱勢狀態(tài)不但具有現(xiàn)實(shí)意義，而且具有理論價值。從現(xiàn)實(shí)的角度來看，當(dāng)前我國由社會貧富差別和弱勢群體所導(dǎo)致的社會問題仍十分嚴(yán)重，潛在的社會風(fēng)險也不可低估，這不但會影響人們共享改革和社會進(jìn)步的成果，而且會對社會穩(wěn)定和進(jìn)一步改革造成威脅。研究社會政策弱勢性的目的是要促進(jìn)社會政策的發(fā)展，并改變上述不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。從理論上來看，社會政策的弱勢性研究不但可以進(jìn)一步認(rèn)識各種政策之間的關(guān)系，也可以通過社會政策的弱勢性現(xiàn)象認(rèn)識轉(zhuǎn)型期我國的社會政治結(jié)構(gòu)。因為社會政策的出臺和實(shí)施不但是政治集團(tuán)依據(jù)一定的經(jīng)濟(jì)、政治和社會情勢的選擇，也是不同利益群體互動的結(jié)果。這樣，指出社會政策弱勢性的特點(diǎn)，有利于認(rèn)識當(dāng)前利益群體的互動結(jié)構(gòu)。

　　社會政策弱勢性的表現(xiàn)

　�。ㄒ唬┥鐣�政策弱勢性的基本特征

　　當(dāng)前我國社會政策的弱勢性有一些基本特征，這就是社會政策較少，其覆蓋面小，社會政策的福利和保障水平低，社會政策概念尚未進(jìn)入主流話語，一些社會政策未被有效執(zhí)行，以及社會政策在國家政策體系中仍然處于十分附屬性的地位等。

　　我國專門的社會政策很少，除了關(guān)于某些特殊群體、困難群體———如老年人、兒童（未成年人）、婦女、殘疾人、“五�！睂ο蠹柏毨Ъ彝サ谋Ｕ戏�律和規(guī)定之外，當(dāng)前我國還沒有許多國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的有關(guān)失業(yè)、醫(yī)療、住房等民生問題的系統(tǒng)的專門社會政策。不但由于社會政策的缺乏將受惠者局限于幾個特殊群體和困難群體，而且就是這些已有的政策在實(shí)施時對受惠對象也是再加限制，更不用說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使一些社會政策的實(shí)施只局限于城市之中。這樣社會政策的覆蓋面實(shí)際上比較小。在社會政策的實(shí)施過程中福利提供是低水平的。這一方面是因為我國選擇的混合型社會福利制度模式⑤，在對弱勢群體的支持中強(qiáng)調(diào)家庭、社會力量的責(zé)任，因而在一定程度上減輕了政府的社會政策責(zé)任。另一方面，就是制定了社會政策，政府所提供的福利水平也是偏低的。比如，城市老年人所獲得的福利優(yōu)惠也很少，殘疾人福利更不必說，一些地方名義上實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度，但保障水平極低。由于社會政策要由政府支出，而一些地方政府由于對社會政策的認(rèn)同程度低、加之可能存在財政方面的困難，所以有些社會政策未被認(rèn)真執(zhí)行。例如殘疾人按比例就業(yè)政策在許多地方未被執(zhí)行，義務(wù)教育法也是如此。社會政策的弱勢性還在于其政治上的邊緣性。社會政策還不被當(dāng)作一個特殊的政策領(lǐng)域而是處于附屬狀態(tài)，在我國政府的文件中很少有社會政策概念，許多政府官員不知社會政策為何物。

　�。ǘ�）社會政策弱勢性的主要表現(xiàn)

　　1.經(jīng)濟(jì)政策絕對優(yōu)先于社會政策

　　在任何國家，經(jīng)濟(jì)都是立國和民生之本，因此重視經(jīng)濟(jì)、重視經(jīng)濟(jì)政策是必然的。對于不發(fā)達(dá)國家來說，通過制定經(jīng)濟(jì)政策去刺激和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展是絕對必要的。甚至對于發(fā)達(dá)國家來說，為了保持國家的經(jīng)濟(jì)活力和參與國際競爭，也要把經(jīng)濟(jì)政策置于首位。我國是發(fā)展中國家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是最主要的任務(wù)，因此制定適宜的經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，刺激各類主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高國民的生活水平是十分重要的。然而經(jīng)濟(jì)增長與社會問題的滋生可能是相伴生的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同社會公平、社會穩(wěn)定也是密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會秩序的相互依存、相互制約要求在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時關(guān)注社會公平和社會秩序，在政策層面上則表現(xiàn)為既要有經(jīng)濟(jì)政策，又要有社會政策。改革開放以來，我國堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，這樣出臺相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策是必要的。而今，由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)對社會公平、社會團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定帶來重大挑戰(zhàn)，特別是我們已經(jīng)提出全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的任務(wù)，于是，制定針對不同重大社會問題的社會政策就十分迫切。然而長期以來，我國沒有多少專門的社會政策，一些社會政策是包含在經(jīng)濟(jì)政策之中作為其附屬部分存在的，有的社會政策（如社會保障制度）則明確表明是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的，從而說明了社會政策的附屬性。另外，我國社會政策的出臺有很大被動性。當(dāng)社會問題相當(dāng)嚴(yán)重并危及社會穩(wěn)定或某些問題影響了我國的國際形象時，相應(yīng)的社會政策才會出臺，而經(jīng)濟(jì)政策卻并非如此。

　　2.公共政策籠罩社會政策

　　近些年來我國的公共政策研究獲得了較大發(fā)展。公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有方面的政策，它涉及到控制社會內(nèi)部沖突，組織社會去處理同其他社會的沖突，向社會成員提供象征性獎勵和物質(zhì)性服務(wù)及建立公共財政等⑥�？梢哉f，公共政策是面向社會公眾并為其服務(wù)的政策。從政策分類上來說，廣義的公共政策是包含社會政策的，因為社會政策屬于政府所為之范圍，是政府公共服務(wù)的一部分。但是，若做進(jìn)一步分類，我們就會發(fā)現(xiàn)將社會政策有突出出來的必要性，因為社會政策是面對社會弱勢群體而有所為的政策規(guī)定，這里更集中地反映了政府的社會公平的價值。一個連最困難群體的基本權(quán)益都未能關(guān)懷的政府很難說它是公正的，社會政策應(yīng)該是執(zhí)政者公正程度的重要尺度。當(dāng)前我國的公共領(lǐng)域存在著眾多問題，因此制定和研究公共政策是十分必要的。但是，由于我國的社會兩極分化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，困難群體的生存狀態(tài)令人難以接受，所以在關(guān)注公共利益時尤其要注重困難群體、弱勢群體的利益。于是，制定和研究社會政策就十分迫切。但是至今，我國還是用公共政策來包容社會政策，而未把社會政策作為一個特殊領(lǐng)域來對待，這顯然滯后于我國國情的變化。實(shí)際上，公共利益內(nèi)部也是存在沖突的，公共利益也是可以再劃分的。困難群體、弱勢群體的利益保護(hù)應(yīng)該得到特別關(guān)注。所以，獨(dú)立的社會政策是必要的，而我國在這方面還有明顯不足。

　　3.立法過程拖后社會政策

　　社會政策的制定與公布需要經(jīng)過一定的立法程序，這就是社會立法過程。由于長期以來我國的法制建設(shè)比較落后，近些年來又集中于與經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的立法，所以社會立法相對滯后。雖然隨著社會問題的不斷嚴(yán)重化，困難群體、弱勢群體在以各種方式提出保障自己利益的訴求，一些有識之士也在呼吁制定相應(yīng)的社會政策，甚至“人大”、政協(xié)會議也總有不少提案，但是一些有關(guān)保護(hù)弱勢群體的立法總是“處于過程之中”，相對于其他立法它是滯后的。

　　4.社會政策系統(tǒng)的弱勢性

　　社會政策的弱勢性還表現(xiàn)于社會政策系統(tǒng)的弱勢性，這里包括政策對象的弱勢性、政策形成的弱勢性和政策實(shí)施系統(tǒng)的弱勢性。政策對象的弱勢性是顯而易見的。無論困難群體還是弱勢群體，他們一般被認(rèn)為是生理和個人因素低，這些人或者是低能的、或者是在競爭中失敗的，甚至在自我利益訴求方面也缺乏能力。政策形成的弱勢性是指社會政策多是遲緩出臺的、少量的和福利提供低水平的。實(shí)施系統(tǒng)的弱勢性是值得關(guān)注的。我們可以發(fā)現(xiàn)，那些與社會福利、社會政策相關(guān)的部門在同級政府部門中相對是無權(quán)和無錢的。由于他們面對的民眾多屬于勞動力意義上的“消極人口”，屬于“照顧”對象，因此在諸部門中他們被認(rèn)為是消費(fèi)財富（發(fā)錢）而不是創(chuàng)造財富（掙錢）的。這樣“發(fā)發(fā)錢，拜拜年”之類的活動就成為必要的輔助者。有時，政府為了社會政策的執(zhí)行會建立起高于政府職能部門的機(jī)構(gòu)———委員會，但是我們在實(shí)際中會發(fā)現(xiàn)，這些委員會實(shí)施社會政策的能力較弱，它們多數(shù)是在“協(xié)調(diào)”，而實(shí)際推動社會政策落實(shí)的能力極為有限。

　　社會政策弱勢性的生成

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展戰(zhàn)略

　　社會政策的弱勢性首先與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)有關(guān)。當(dāng)一個國家和地區(qū)主要是為了解決人們吃飯問題而努力，即當(dāng)社會普遍貧困的時候，是不可能出臺社會政策的。社會政策基本上是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，當(dāng)一個國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力有了較大發(fā)展后，以解決社會福利、社會公平為目的的社會政策才會出臺。長期以來我國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，顧及全社會的社會政策的缺乏是必然的。但是當(dāng)我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了較大提高之后，社會政策的出臺遲緩就必然由其他原因所導(dǎo)致。從宏觀上來說，是我國20多年來片面追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展戰(zhàn)略使然。按著經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略的觀點(diǎn)，社會福利是純粹花錢的，過多的社會福利會減弱國家在全球市場中的競爭力，而困難群體的貧困也是不得已的、有利于經(jīng)濟(jì)增長的代價。因此，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，社會福利應(yīng)該緩行，反映國家的社會福利責(zé)任的社會政策也就必然滯后。這樣，困難群體、弱勢群體的生存問題被漠視了。

　�。ǘ�）社會問題的“非問題化”策略

　　社會政策的制定以社會問題的“問題化”為前提。這里的“問題化”是指某一問題引起社會和政府的關(guān)注，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在后者看來已“成為問題”，并需要解決。社會問題的“問題化”需要一系列條件，其中包括問題的普遍化、嚴(yán)重化，引起公眾關(guān)注，引起權(quán)力機(jī)構(gòu)關(guān)注等。在一段時間內(nèi)，我國政府部門面對社會問題采取的是“非問題化”策略，這包括否認(rèn)問題的普遍性和嚴(yán)重性，對某些問題進(jìn)行個別的安撫性解決，有的地方還以對社會穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)而壓制困難群體、弱勢群體關(guān)于基本需求的表達(dá)。這樣，通過各種方法“化解”問題，就使問題通過“非問題化”而被擱置下來，從而難以激發(fā)或啟動社會政策議程。另一方面，困難群體、弱勢群體及其代言人也因利益表達(dá)渠道缺乏和利益表達(dá)成本過高，而遲遲不能將滿足他們社會福利需求的社會政策推上議程。

　�。ㄈ�）政策選擇中精英的經(jīng)濟(jì)偏向

　　當(dāng)前我國正處于“立法時代”，以法治國要求制定大量法律和政策。在“經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先”意識形態(tài)的籠罩下，經(jīng)濟(jì)方面的立法和政策制定常常具有優(yōu)先性。就是在社會政策方面的議案被提出后，也可能因為立法或制定政策任務(wù)的繁重而將社會立法、社會政策議程壓后。因為，參與立法或制定政策的人多數(shù)是行政官員，困難群體的代言人較少。即使某些官員有關(guān)懷民生之情懷，但由于他們更關(guān)心與自己的地位密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)增長問題，所以在立法、政策選擇中會優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)方面或與之相關(guān)的立法和政策制定。另外，某些官員在有關(guān)立法、政策制定方面報喜不報憂、夸大“大好形勢”、忽視困難群體和弱勢群體的基本生活也是造成社會政策滯后的原因。

　�。ㄋ模┥鐣�政策責(zé)權(quán)的非專屬性

　　社會政策、特別是針對困難群體的政策常常具有綜合性特點(diǎn)，即它會涉及多個部門，在政策制定和執(zhí)行過程中需要多個部門的合作，這就是社會政策責(zé)權(quán)的非專屬性。在社會政策不是專屬某一部門責(zé)任的情況下，一項政策的制定和出臺要經(jīng)過相關(guān)部門的復(fù)雜的合作，而對于比較繁忙、又具有本位特征的各職能部門來說，精誠高效的合作并不那么容易，除非有來自更高層的強(qiáng)制性權(quán)力的推動。更不用說某種社會政策的制定和出臺也會伴隨著部門間利益的劃分。這樣，一項涉及部門較多的社會政策從起草開始拖上幾年甚至十年也就不足為怪。社會政策責(zé)權(quán)的非專屬性使政策執(zhí)行也發(fā)生諸多問題。許多社會政策的執(zhí)行和落實(shí)要靠聯(lián)絡(luò)各部門的協(xié)調(diào)性委員會去推動，實(shí)踐表明，委員會在真正推動社會政策落實(shí)的過程中是力不從心的，其作用是有限的。

　�。ㄎ澹┥鐣�福利的意識形態(tài)

　　在社會政策的弱勢性問題上，還有一個必須討論的因素是社會福利的意識形態(tài)。社會福利的意識形態(tài)是指一個社會或群體所具有的關(guān)于社會福利的價值體系，包括如何看待社會福利，社會福利的責(zé)任觀，獲得社會福利的正當(dāng)性等問題⑦。我國傳統(tǒng)的福利文化是家族或個人責(zé)任的，人們一般把自己遇到的生存方面的問題歸結(jié)為個人責(zé)任。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，某些群體形成了一定程度的集體主義的福利責(zé)任觀。但是總的說來，我國社會基本上沒有形成關(guān)于社會福利的社會權(quán)意識，于是困難群體和弱勢群體也未把享受社會福利看作自己的權(quán)利，這也不利于社會政策的形成和發(fā)展。

　　社會政策弱勢性的轉(zhuǎn)變

　　（一）社會快速轉(zhuǎn)型與社會政策弱勢性的轉(zhuǎn)變

　　改革開放以來，我國開始了重大的社會轉(zhuǎn)型，這就是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，同時也是由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)型是劇烈的，它將帶來生產(chǎn)方式、生活方式、社會組織方式的重大變化，帶來社會生產(chǎn)力的巨大增長和社會問題的積累，它要求我國發(fā)展出新的社會管理方式，更加理性和有效地處理上述問題。發(fā)展社會政策是應(yīng)對上述問題的措施之一。

　　隨著我國社會快速而復(fù)雜的變化，社會政策的弱勢狀態(tài)有可能迎來改變的契機(jī)。一方面，改革開放20多年來我國的經(jīng)濟(jì)獲得持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)，具有了一定的從總體上解決困難群體基本生活困難的能力。另一方面，執(zhí)政黨和政府關(guān)心民生，致力于和諧社會建設(shè)，全面推進(jìn)“小康社會”建設(shè)，推進(jìn)各社會群體共享社會進(jìn)步成果。這樣，困難群體的基本生活問題就必然會提上議事日程，而制定和實(shí)施社會政策是解決普遍性問題的基本手段。近幾年來，政府陸續(xù)出臺了一些社會政策，而且隨著建設(shè)和諧社會進(jìn)程的推進(jìn)，應(yīng)該有更多的社會政策出臺，我國可能會迎來一個社會政策時代⑧，這樣，社會政策的弱勢狀態(tài)將會有所改變。

　　（二）社會政策的增權(quán)

　　增權(quán)是社會工作領(lǐng)域的一個概念和范疇，它指的是社會工作者在幫助受助者解決其所遇困難的過程中如何通過提高受助者的角色地位和能力，以更有效地解決問題、走出困境，并實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展⑨。這里我們借用增權(quán)概念來討論社會政策問題，所謂社會政策的增權(quán)就是提高社會政策的地位并能有效地發(fā)揮其作用，就是要改變社會政策的邊緣、弱勢狀態(tài)，使其在社會生活中發(fā)揮更加積極的功能。

　　社會政策本身并不會自我增權(quán)，因為社會政策本身不具有目的性、能動性，它只是人們實(shí)現(xiàn)某種社會目標(biāo)的手段或工具。對社會政策增權(quán)實(shí)際上是與社會政策相關(guān)的群體更加重視它，促進(jìn)它的形成并發(fā)揮作用。從一般的自上而下的政策過程的角度來看，社會政策的制定和實(shí)施首先有賴于政府的認(rèn)識和行動。政府能充分認(rèn)識到社會政策的重要性并積極推動，社會政策的能力就強(qiáng)一些。然而，提高對社會政策重要性的認(rèn)識并非輕而易舉。正如前面已經(jīng)指出的，在傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)增長第一”發(fā)展觀的指引下，人們難以形成“以人為本”、“以民為本”的發(fā)展政策。在那種發(fā)展觀看來，困難群體、弱勢群體的困境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、并不希望但又不可避免的代價。至今，我國仍沒有擺脫傳統(tǒng)發(fā)展觀的籠罩，因此社會政策地位的提高還需要一個過程。不過，如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的條件以及我國社會主義的本質(zhì)特征來看，對社會政策給予更多關(guān)注是十分必要和理所當(dāng)然的。發(fā)展學(xué)者早就很有見地地指出，要看一個社會是否發(fā)展了，首先要看其貧困群體的地位是否改善了。用這種眼光來看發(fā)展問題，就必須有面對困難群體的社會政策。

　　增強(qiáng)社會政策功能的另一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是社會政策的執(zhí)行和落實(shí)�，F(xiàn)在，我國并不是沒有社會政策，但是社會政策的執(zhí)行往往存在問題，這就是社會政策執(zhí)行打折扣、不到位，即社會政策的“執(zhí)行虧空”⑩。有學(xué)者指出，在很大程度上，再分配政策比分配政策更難于執(zhí)行（注11）。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與社會政策資源籌集和分配的復(fù)雜性、政策對象的非主體性、政策執(zhí)行系統(tǒng)的官僚作風(fēng)及不同部門之間連結(jié)和協(xié)作的困難有關(guān)。隨著政府的“執(zhí)政為民”理念的普及和干部考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，重視社會政策的制度環(huán)境會逐漸形成，社會政策也會更有效地發(fā)揮作用。

　　社會政策的增權(quán)也是建立在政策研究基礎(chǔ)之上的。在某種社會經(jīng)濟(jì)背景下需要什么樣的社會政策，社會政策的執(zhí)行及其效果怎樣，怎樣調(diào)整和進(jìn)一步改善政策，這些都需要進(jìn)行科學(xué)的政策研究。長期以來，在長官意志的籠罩下我國比較缺乏科學(xué)的政策研究，某些政策研究常常淪為對領(lǐng)導(dǎo)意志的論證甚至成為掩飾社會政策執(zhí)行虧空的工具，這實(shí)際上會大大傷害社會政策對象的利益，損害社會政策的應(yīng)有效果。要解決這方面的問題就要促進(jìn)社會政策的開放性，吸收學(xué)者進(jìn)入社會政策研究領(lǐng)域�，F(xiàn)在，某些政府部門在制定政策之前也吸收學(xué)者參加，但在有些情況下學(xué)者們扮演的是“花瓶”的角色，另外學(xué)者們也難以參加對社會政策執(zhí)行效果的比較獨(dú)立的評估。為了促進(jìn)社會政策的發(fā)展，使其更好地惠及困難群體，有利于社會發(fā)展，政府官員與學(xué)者之間應(yīng)該尋求更好的合作，更好地開展對社會政策的科學(xué)研究。

　�。ㄈ�）社會政策的發(fā)展與政府的能力建設(shè)

　　中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會對和諧社會建設(shè)做出了新的部署和動員。在新的形勢下，發(fā)展社會政策應(yīng)該成為政府的能力建設(shè)的重要組成部分。我們可以將政府在社會政策方面的能力稱為社會政策能力，它包括社會政策意識、政策形成能力、政策實(shí)施能力、政策評價和改進(jìn)能力等。

　　能不能及時地識別社會問題并在此基礎(chǔ)上制定相關(guān)社會政策進(jìn)而有效地實(shí)施之是現(xiàn)代政府能力的重要表征。社會政策有的是在問題逐漸積累的過程中形成的，是政府和社會積極應(yīng)對問題的產(chǎn)物，此種可稱為積極的社會政策，其社會政策的意識較強(qiáng)。另一類是當(dāng)問題已十分嚴(yán)重時才倉促應(yīng)對，可稱為應(yīng)付危機(jī)型政策，其社會政策的意識比較弱。毫無疑問，現(xiàn)代政府應(yīng)該有較強(qiáng)的社會政策意識。政策的形成能力是較科學(xué)地制定社會政策的能力，而社會政策之科學(xué)性要看其是否能符合實(shí)際地解決困難群體基本生活方面的問題。對于政府來說，執(zhí)行和落實(shí)社會政策是關(guān)鍵，而這要求有良好素質(zhì)的政策執(zhí)行系統(tǒng)，需要該系統(tǒng)能良好理解社會政策和有效執(zhí)行、實(shí)施社會政策。同時，政府也應(yīng)能對社會政策的實(shí)施狀況進(jìn)行科學(xué)評價，并在需要時對其進(jìn)行修訂。顯而易見，政府的社會政策能力是與政府為民服務(wù)的宗旨相聯(lián)系的，同時政府社會政策能力增強(qiáng)即對社會政策弱勢化的扭轉(zhuǎn)也是政府在新形勢下社會管理能力的增強(qiáng)。

　　注釋：

　�、倮蠲髡�：《意識形態(tài)與社會政策》，（臺北）洪葉文化事業(yè)有限公司1998年版，第13頁。

　�、赗.M.Titmuss ：《社會政策10講》，（香港）商務(wù)印書館1991年版，第16頁。

　�、弁跛急螅骸度鮿萑后w生存狀況的改善與社會政策的調(diào)整》，載于《中國黨政干部論壇》2002年第4期。

　�、軈侵颐瘢骸吨袊�社會主要群體弱勢化趨勢問題研究》，載于《東岳論叢》2006年第3期。

　　⑤王思斌：《混合福利制度與弱勢群體社會資本的發(fā)展》，引自王思斌主編：《中國社會工作研究》（第一輯），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。

　�、尥旭R斯。R.戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第2頁。

　　⑦王思斌：《底層貧弱群體接受幫助行為的理論分析》，引自王思斌主編：《中國社會工作研究》（第四輯），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版。

　�、嗤跛急螅骸渡鐣�政策時代與政府社會政策能力建設(shè)》，載于《中國社會科學(xué)》2004年第6期。

　　⑨陳樹強(qiáng)：《增權(quán)：社會工作理論與實(shí)踐的新視角》，載于《社會學(xué)研究》2003年第5期。

　�、庾�11米切爾。黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，中國青年出版社2004年版，第113頁、113頁。

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