對于目前中央與地方機構(gòu)設(shè)置中的職責(zé)同構(gòu)和機構(gòu)復(fù)制問題，應(yīng)當(dāng)遵循這樣一些原則加以調(diào)整。中央與地方的事務(wù)是不同的，是有差異的，職責(zé)要異構(gòu)，中央管理和負責(zé)的事務(wù)，地方盡可能不參與，地方應(yīng)當(dāng)負責(zé)和管理的事務(wù)，中央不包攬，再據(jù)不同的管理和事務(wù)設(shè)置機構(gòu)：即在可能的情況下對政府職能做縱向上的分解；
按照最節(jié)約成本和提高效率的原則，設(shè)立中央與地方各自的機構(gòu)，中央與地方進行分工，能提高處理事務(wù)的效率；
中國國土面積較大，各地情況不一，各地需要根據(jù)自己的特點設(shè)置機構(gòu)，因此，要有區(qū)域機構(gòu)差別設(shè)置原則(如農(nóng)業(yè)縣與幾乎沒有農(nóng)村的城市行政機構(gòu)的設(shè)置是大不一樣的)；
在地方政府機構(gòu)設(shè)置上，要考慮地方事務(wù)、職責(zé)和機構(gòu)的完整性，不能中央條條下延，肢解地方政府；
設(shè)置政府要一級政府，有一級稅源和財政，不能設(shè)置政府卻沒有稅源來源，或者財政不完整；
而政權(quán)的行政、執(zhí)法和司法機構(gòu)，非財政供給不設(shè)，不能設(shè)機構(gòu)但財政不給夠經(jīng)費，用自收自支和收支兩條線等方式來解決經(jīng)費，設(shè)置機構(gòu)和安排人員。

　　一、調(diào)整中央和地方的機構(gòu)設(shè)置

　　中國機構(gòu)調(diào)整和改革中，首先需要解決的是中央和地方機構(gòu)上下一樣粗的問題。地方可以根據(jù)自己的需要，除了一些必要的如財政局、公安局等等機構(gòu)外，其他一些機構(gòu)可以按照地方的需要來設(shè)置。政府組織法以及中央的有關(guān)機構(gòu)不強行要求地方按照條條進行設(shè)置；
省，或者市縣可以對中央的一些機構(gòu)進行合并設(shè)置，中央和省級有關(guān)機構(gòu)不以不進行撥款，或者對其業(yè)務(wù)考察考核不通過等進行干預(yù)。

　　概括地說，就是中央管理的事務(wù)、機構(gòu)由中央管理，經(jīng)費垂直供給，業(yè)務(wù)條條領(lǐng)導(dǎo)，人事縱向任命，機構(gòu)歸屬中央；
地方事務(wù)，由地方管理，經(jīng)費屬地供給，有一些業(yè)務(wù)條條指導(dǎo)，人事橫向任命，機構(gòu)歸屬地方。具體而言，應(yīng)當(dāng)對目前的機構(gòu)設(shè)置進行如下調(diào)整。國防武裝力量，由中央管理，武裝部為國防部派出機構(gòu)，地方政權(quán)不允許有武裝力量存在，所有的武裝力量經(jīng)費由中央保障，不能以軍地共建為由，讓地方出資；
外交由中央管理，如簽證，由中央管理，在地方設(shè)置中央的辦事機構(gòu)；
檢察院和法院，可以考慮經(jīng)費和人事直屬中央管理；
監(jiān)獄地方管理；
武裝、黃金、國家森林等警察由中央管理，刑事、社區(qū)、戶籍、交通、消防等警察地方管理；
國家安全由中央管理，人事、編制、經(jīng)費都由中央負責(zé)；
區(qū)域治安，由地方負責(zé)，公安局是地方政府的一個職能部門；
社會保障逐步改由中央管理，中央先派出監(jiān)督人員，逐步將其機構(gòu)為中央派出機構(gòu)；
教育、衛(wèi)生等機構(gòu)為地方機構(gòu)；
交通按照網(wǎng)絡(luò)等級分層次管理，但是，養(yǎng)路費、各地設(shè)卡收費從長遠看一定要取消；
銀行、保險、證券等監(jiān)管機構(gòu)合并，金融監(jiān)管，由中央管理，各地金融監(jiān)管為中央派出機構(gòu)；
中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)由中央管理；
而環(huán)保、土地、質(zhì)監(jiān)、工商等，作為地方事務(wù)，不應(yīng)當(dāng)中央垂直管理。

　　需要強調(diào)的是，應(yīng)由中央管理的國防、外交、安全、武裝警察、經(jīng)濟穩(wěn)定（包括貨幣、金融監(jiān)管），海關(guān)及關(guān)稅、社保、全國性交通，必須中央直接管理，中央經(jīng)費，中央任命，中央機構(gòu)，中央派出，中央領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)，與地方在經(jīng)費、人事、機構(gòu)歸屬、業(yè)務(wù)等方面一點關(guān)系也沒有。相反，如果地方人大發(fā)揮制約作用，法制到位，新聞監(jiān)督發(fā)揮作用，社會組織能制衡，公民通過訴訟對政府行為有所制約的，通過這些方式能解決問題的，不要事無巨細，都由中央來管理，因此，環(huán)保、工商、質(zhì)監(jiān)、食品醫(yī)藥監(jiān)督、土地等，不應(yīng)當(dāng)由中央條條來管理，而是應(yīng)當(dāng)下放給市縣政府。在整個中央與地方的機構(gòu)設(shè)置中，中央管理的事務(wù)，如各地的中央管理的社保（今后逐步劃歸中央）、中央國有企業(yè)、征兵復(fù)員、安全等事務(wù)，應(yīng)當(dāng)形成中央派出機制，用中央設(shè)立的派出機構(gòu)來進行管理；
有的事務(wù)，如稅收征收，中央與地方相互委托代理機制，地方的稅可以委托中央稅務(wù)機構(gòu)征收；
而對地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，要形成地方政府橫向（人民群眾和人大）與縱向考核相結(jié)合的機制和橫向與縱向制衡相結(jié)合的機制；
對于地方領(lǐng)導(dǎo)的制約和監(jiān)督，要形成市場監(jiān)督與檢察、反貪污之間的制約機制，包括地方所屬的人大與中央所屬的檢察、法院等制約機制。

　　二、處理機構(gòu)設(shè)置中的條塊關(guān)系

　　明確劃分中央政府和地方政府基本職能定位以后，如何形成確保中央和地方政府職能實現(xiàn)和功能發(fā)揮，需要研究和探索具體的實現(xiàn)形式和組織載體。條塊架構(gòu)實質(zhì)上是實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力體系，既是保障中央實現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要實現(xiàn)形式，也是保障和規(guī)范地方政府權(quán)力運行的重要制度。目前我國的基本格局是雙軌雙重的垂直管理體系。所謂雙軌，一軌是中央政府——省（市、自治區(qū)）政府——市（地、盟、州）政府——縣（旗）政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條線垂直管理，中央領(lǐng)導(dǎo)地方各級政府，地方各級政府依次向中央政府負責(zé)；
另一軌是中央專業(yè)管理部門——�。ㄊ�、自治區(qū)）專業(yè)管理部門——市（地、盟、州）專業(yè)管理部門——縣（旗、市）專業(yè)管理部門——鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專業(yè)管理部門派出機構(gòu)的專業(yè)部門縱向垂直條線管理，中央專業(yè)管理部門是一級法人主管機構(gòu)，省以下各級都是其下屬延伸機構(gòu)，接受中央專業(yè)管理部門領(lǐng)導(dǎo)，直接對中央專業(yè)管理部門負責(zé)。雙重就是不僅是地方各級政府要直接接受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，而且地方各級政府的職能部門接受中央政府職能部門的指導(dǎo)管理。

　　這種領(lǐng)導(dǎo)體制和組織管理體系的設(shè)計不無道理，它是針對我國單一制管制型國家特點的客觀選擇，其目的是增強中央對地方政府的調(diào)控力和影響力。但是由于中央乃至各級政府的職能定位不盡合理、傳統(tǒng)體制慣性依賴以及具體經(jīng)濟利益關(guān)系界定不清，這種體制在實際運行中出現(xiàn)了諸多新情況和新矛盾，主要是中央條線管理與地方以塊管理的矛盾。盡管中央垂直管理、統(tǒng)一調(diào)控，但是面對地方政府在中央政府發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向下，追求經(jīng)濟利益最大化的動機行為，中央政府往往難以干預(yù)，所屬垂直的專業(yè)管理部門也難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。同時，所屬垂直專業(yè)管理部門盡管直屬中央，但體制、人員、原始資產(chǎn)大多是從原來地方政府所屬部門序列中劃轉(zhuǎn)過來的，甚至一些部門經(jīng)常性預(yù)算都仍然是由地方財政補貼，甚至許多采取自收自支和收支兩條線體制，就自然影響了垂直部門管理的有效性，助長了地方諸侯經(jīng)濟現(xiàn)象，以致整體管理出現(xiàn)了明顯的地方化傾向�？梢哉f現(xiàn)有的管理出現(xiàn)了高強度與軟約束并存，高成本與低效率并存的矛盾。

　　如何解決條塊矛盾，目前有兩種思路，一種認為“削藩強本”，在既有中央政策的基本職能基礎(chǔ)上，加大中央經(jīng)濟、財政的集中，強化中央調(diào)控權(quán)；
另一種認為“虛君強基”，在保證中央政府履行政治、外交、軍事集中調(diào)控以外，加大對地方擴權(quán)，在這種思路下調(diào)整和理順中央垂直專業(yè)管理與地方管理的關(guān)系。兩者思路都可以找到合理的理論依據(jù)和現(xiàn)實支撐，但是這兩種思路都不適合中國體制特點和轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求。條塊矛盾的焦點是利益關(guān)系，利益關(guān)系又集中在經(jīng)濟發(fā)展中的權(quán)力。利益關(guān)系中有一個宏觀整體利益和微觀局部利益之分。

　　研究解決現(xiàn)有條塊矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理確定條塊的職能要求，條以監(jiān)督為主，塊以執(zhí)行為主。具體來說，中央專業(yè)直屬部門根據(jù)加強“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”的要求，工作范圍更主要地集中在事關(guān)經(jīng)濟運行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大方針、政策、規(guī)章的制定、檢查等方面，保障一以貫之地有效落實，重點體現(xiàn)協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)功能。地方政府主要根據(jù)中央的方針、政策，結(jié)合自身特點和要求，創(chuàng)造條件、營造環(huán)境，以良好的公共服務(wù)和社會管理，促進和推動經(jīng)濟社會發(fā)展。重點體現(xiàn)執(zhí)行、服務(wù)和保障功能。其次要按權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，重新劃分條與塊的不同利益歸屬，特別是對歸屬中央直接管理，履行中央宏觀調(diào)控、經(jīng)濟調(diào)節(jié)的管理部門的人財物，必須割斷與地方財政的關(guān)系，由中央財政按部門預(yù)算直接負擔(dān)。關(guān)系調(diào)整中涉及對地方政府資產(chǎn)占用或調(diào)用的，要通過有償使用或贖買的辦法，明確產(chǎn)權(quán)歸屬；
涉及人員編制、經(jīng)費的，要直接納入中央直屬部門的專項編制和部門專項預(yù)算，以明晰的人財物關(guān)系，保證中央直屬專業(yè)管理在授權(quán)管理中能客觀、公正、嚴(yán)格地履行職責(zé)。第三，按照科學(xué)化、法定化和高效化的要求，合理設(shè)置專業(yè)條線部門，規(guī)范專業(yè)部門下延設(shè)置。按照服務(wù)中央政府宏觀調(diào)控要求，在科學(xué)劃分具體調(diào)控監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置專業(yè)條線部門以及設(shè)置的層級。主要集中在國民經(jīng)濟運行、戰(zhàn)略資源管理、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、金融機構(gòu)管理以及行政行為監(jiān)察等領(lǐng)域。下延設(shè)置的層級一般宜放在市（地、盟）層面以上，體現(xiàn)精干高效原則。并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育程度，有的設(shè)置可以打破行政區(qū)域界線，實行跨區(qū)域設(shè)置或多區(qū)聯(lián)合設(shè)置。為了體現(xiàn)規(guī)范化要求，對中央直屬專業(yè)管理部門的設(shè)置，要加強立法，將下延設(shè)置、權(quán)限范圍、人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規(guī)范設(shè)置，防止中央部門向地方侵權(quán)，也避免中央條線和地方政府權(quán)力交叉。

　　三、市場監(jiān)督是微觀事務(wù)，一定要下放給地方

　　改革開放以來，在經(jīng)濟運行和社會管理中，產(chǎn)品生產(chǎn)的假冒偽劣，食品醫(yī)藥生產(chǎn)中的參雜使假、有害物超標(biāo)，銷售中的短斤少兩、價格欺詐，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)和銷售中的以次充好、坑蒙拐騙，經(jīng)濟發(fā)展中地方政府對污染企業(yè)進行保護，采礦等生產(chǎn)中企業(yè)不顧職工的生命安全，并且血汗工廠也大量存在，土地被大量濫用。由于地方政府的不作為，一些學(xué)者認為，應(yīng)當(dāng)將工商、質(zhì)監(jiān)、醫(yī)藥食品監(jiān)督、土地、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等等都垂直管理。上面已經(jīng)探討，實踐中實際上只垂直到了省一級，結(jié)果使省級抗衡中央的實力越來越大，許多垂直部門在收支兩條線、超收獎勵、罰款分成體制下，成了省財政斂財?shù)墓ぞ撸?br>而縣市級政府職能被支解。而事無巨細全由中央來管理，實際上中央包辦基層的事，宏觀管理微觀的事，不僅管不了、管不好，反而具體事務(wù)的集權(quán)管理管出許多尋租和腐敗來。是用民主和法制的方式，還是用中央集權(quán)的方式，來處理具體和微觀的事務(wù)；
是用制度和機制來管理微觀事務(wù)，還是用權(quán)力來管理？是一個國家治理社會的不同的思路。我們過去總是在這些方面上收和下移，問題總是解決不了，主要原因在于單一由政府來管理這些事務(wù)。正確的方式是，這些具體的事務(wù)需要用民主和社會的綜合的機制來進行管理。

　　1、地方人大的監(jiān)督。地方人大作用是什么，就是代表當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕姡�了解食品安全、住房、土地使用、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、勞資關(guān)系等等，并將這些問題帶到地區(qū)人大會議上，并且對當(dāng)?shù)卣�府和具體的管理部門進行經(jīng)常性的質(zhì)詢。令其調(diào)查情況，采取措施，解決問題。如果政府部門，甚至政府首長對人大代表人民群眾提出的問題置之不理，人大可以采取提案形式，對部門領(lǐng)導(dǎo)和地區(qū)首長進行警告，甚至動議罷免。我們認為，通過加強地方人大的作用，讓當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕�，對�?dāng)?shù)卣�府和一些部門形成制約和督促，要比中央垂直把所有的事務(wù)都管起來，要好得多。

　　2、立法―司法機制。對上述發(fā)生的問題，必須有針對性地進行立法，立法要具體，要嚴(yán)格，使違法沒有法律的空子可鉆；
而法院和檢察院則應(yīng)該垂直進行管理，使其擺脫在處理違法個體工商戶、企業(yè)和自然人時，有地方主義傾向；
在上述問題方面，對人民群眾的上訪，應(yīng)當(dāng)使之變成訴訟，支持人民群眾用法律的方式進行利益訴求。比如，近年來環(huán)境污染方面的上訪人次劇增，一些受污群眾在法院打官司時，地方黨委和政府要求法院不予受理，或者受理也打不贏官司，于是矛盾激化。只要法院在判案時，不偏向和保護污染企業(yè)，利用法律和人民群眾的訴訟機制，就可以大大減少環(huán)境的破壞和污染。因此，與其將工商、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境保護等省垂直，還不如將法院和檢察院垂直到中央進行管理。

　　3、新聞輿論監(jiān)督。上述的許多污染、欺詐、危害安全、假冒偽劣等行為和現(xiàn)象，最怕新聞曝光。許多地方政府和企業(yè)，不怕百姓告狀，就怕新聞曝光。因此，新聞輿論監(jiān)督，能大大降低政府管理的成本，減少政府管理的工作，其實是社會治理結(jié)構(gòu)的一個重要機制。中央與其將這些千千萬萬的事務(wù)垂直管理起來，還不如加大新聞輿論對不合理和不法行為和事件的監(jiān)督，促使個體工商戶、企業(yè)等等誠實守信，合法經(jīng)營，善待社會和職工。正確處理生產(chǎn)經(jīng)營與社會和職工的關(guān)系。

　　4、利用非政府的社會組織進行自律和監(jiān)督。一是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會和商會，行業(yè)協(xié)會和商會制定章程、標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)則等等，約束會員生產(chǎn)者和經(jīng)營者。對違規(guī)的個體工商戶和企業(yè)，由行業(yè)協(xié)會和商會出面，提出警告，告知整改意見，直到開除會籍，從而通過非政府的約束影響其生產(chǎn)和經(jīng)營行為，抑制其負面作用。二是大力發(fā)展消費、生態(tài)環(huán)境保護等方面的非政府組織，讓它們了解情況，提出意見，向政府、新聞界、司法機構(gòu)、商會和行業(yè)協(xié)會等反映，利用民間的力量監(jiān)督個體工商戶和企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營行為。

　　5、商會、行業(yè)協(xié)會、銀行、稅務(wù)、工商部門等，進行個體工商戶和企業(yè)遵守合同、誠實宣傳、以法納稅、環(huán)境保護等方面的紀(jì)錄和聯(lián)網(wǎng)，形成誠信檔案，對不守信和不誠實的個體工商戶和企業(yè)進行曝光，使其產(chǎn)品銷售、貸款等都受影響，從而達到規(guī)范其行為的目的。

　　6、中央政府與地方政府分工，規(guī)范政府行為、提高政府管理社會事務(wù)的素質(zhì)。在事務(wù)的管理上，中央與地方要進行分工：全國人大制定有關(guān)法律，審查國務(wù)院和部門的法規(guī)，中央的專業(yè)管理部門，主要制定政策、法規(guī)，進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)；
地方政府進行具體的管理和監(jiān)督。而要改變對地方黨委和政府考核的指標(biāo)和方式：一是要加大環(huán)境、真實失業(yè)率、人民群眾意見多少等方面的考核，二是在方式上要加大人大、人民群眾、新聞輿論對政府和政府有關(guān)部門不作為，甚至有意擴大污染等行為進行監(jiān)督的力度，適當(dāng)擴大當(dāng)?shù)厝舜蠛腿嗣袢罕娫u價、罷免當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。

　　只要順著擴大民主和加強法制的思路，強化機制和制度管理，假冒偽劣、食品醫(yī)藥不安全、環(huán)境污染、濫用土地、生產(chǎn)不安全等問題不難得到解決，并不需要將越來越多的，本應(yīng)該由地方管理的具體事務(wù)，都上收到中央，實際是省垂直管理。（學(xué)習(xí)時報）

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