內(nèi)容簡(jiǎn)介：在當(dāng)代中國(guó)的地方政治生活中，民情上達(dá)存在著一定的困難。筆者認(rèn)為這是因?yàn)楝F(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致民眾訴求增多，而政治系統(tǒng)的輸入管道過(guò)于狹窄，從而導(dǎo)致輸入超載和輸入失敗的結(jié)果。解決的思路是挖掘現(xiàn)有制度的潛力，尤其要重視政治系統(tǒng)輸入管道的改造，完善地方代議制度，讓地方人民代表忙碌起來(lái)，開(kāi)創(chuàng)充滿生機(jī)與活力的地方政治生活。

　　一、民情上達(dá)的困難：三個(gè)案例

　　所謂民情上達(dá)，就是民眾的訴求進(jìn)入政治系統(tǒng)，并得到注意和處理的過(guò)程。在當(dāng)代各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的政治系統(tǒng)中，民情上達(dá)都存在著程度不同的困難。當(dāng)代中國(guó)的民情上達(dá)問(wèn)題主要集中在政治系統(tǒng)的邊緣地帶，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城區(qū)政府和公營(yíng)單位（包括國(guó)有企業(yè)、公共事業(yè)單位等）。我們先來(lái)看看三個(gè)有代表性的案例。

　　案例一（涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府） 西部某鄉(xiāng)有兩個(gè)青年農(nóng)民謝某和趙某，他們文化程度不高，但聽(tīng)說(shuō)過(guò)國(guó)家有這么一個(gè)規(guī)定：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過(guò)農(nóng)民收入的5%。但是村里和鄉(xiāng)里收的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)比例。謝某和趙某很氣憤，一定要討個(gè)說(shuō)法。他們先找到村里，村長(zhǎng)說(shuō)，這些錢都是鄉(xiāng)里要收的，我們?cè)谑斟X上面不敢做主。他們就去找鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府的人告訴他們，我們收的錢都是按縣里規(guī)定收的，如果你們覺(jué)得收多了的話，得去找縣里。他們于是就來(lái)到縣里，縣政府某部門的官員告訴他們，我們沒(méi)有規(guī)定收那么多的錢，是下面收多了，你們還得去找鄉(xiāng)里。謝某問(wèn)政府有沒(méi)有一個(gè)文件規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過(guò)農(nóng)民收入的5%。這位官員說(shuō)有這么一個(gè)文件。他們于是又回到鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)政府的人說(shuō)，我們的收費(fèi)是合理的，我們沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)國(guó)家有這么一個(gè)規(guī)定，你們說(shuō)有，拿給我看看。老實(shí)而又固執(zhí)的謝某和李某又來(lái)到縣里，找到前次接待他們的官員，說(shuō)想將那份文件復(fù)印一份回去。那位官員不給，說(shuō)政府的文件不能讓他們復(fù)印。謝某和李某竟然想辦法將那份文件偷了出來(lái)。當(dāng)他們?cè)俅握业洁l(xiāng)政府時(shí)，鄉(xiāng)政府的人說(shuō)，上頭有很多文件，有些文件沒(méi)法執(zhí)行，我們只有根據(jù)實(shí)際情況來(lái)執(zhí)行可以執(zhí)行的文件。謝某已經(jīng)氣得說(shuō)不出話來(lái)，拳頭攥得緊緊的，想那個(gè)鄉(xiāng)政府的人揍一頓，但被李某拉住了。

　　案例二（涉及城區(qū)政府） 湖北省武漢市武昌區(qū)有一個(gè)優(yōu)秀共產(chǎn)黨員叫吳天祥，多年來(lái)深得老百姓的擁戴。遠(yuǎn)遠(yuǎn)近近的人們都說(shuō)他是一個(gè)大好人，受過(guò)政府冤屈的人都想找他幫忙。吳天祥擔(dān)任過(guò)武昌區(qū)政府信訪辦主任，成天接觸的是老百姓的困苦與冤屈。他也是一個(gè)貧苦人出身，而且至今生活也不寬裕，對(duì)周圍人尤其是弱者的苦難有一種本能的同情之心。很多人都有同情之心，但沒(méi)能盡幫助之力。吳天祥與平常人不一樣的地方就是不遺余力地去幫助他所接觸的受苦受難的人。受過(guò)他幫助的人越來(lái)越多，他的故事越來(lái)越廣，他的名聲也越來(lái)越大。政府對(duì)他的行為以各種方式加以肯定，給了他各種各樣的稱號(hào)與獎(jiǎng)?wù)�，并�?duì)他的事跡做了各種宣傳。他也在眾望所歸之下當(dāng)上了武昌區(qū)政府副區(qū)長(zhǎng)。隨之而來(lái)的是，找吳天祥訴苦、叫冤和辦事的人越來(lái)越多。吳天祥本人也感到心力交瘁，難以應(yīng)付。武昌區(qū)政府專門成立了一個(gè)吳天祥辦公室，協(xié)助他處理各種民眾訴求。

　　案例三（涉及事業(yè)單位） 2001年8月，湖北省某著名高校針對(duì)本校青年老師考取本校在職博士生出臺(tái)了一項(xiàng)收費(fèi)措施，規(guī)定凡是此類博士生一律收費(fèi)，并劃定了一個(gè)外語(yǔ)考試的分?jǐn)?shù)線，凡是過(guò)了線的，收費(fèi)五千元，凡是沒(méi)過(guò)線的，收費(fèi)一萬(wàn)五千元。此舉引起軒然大波，因?yàn)檫@些博士生在報(bào)考時(shí)和錄取時(shí)都不知道有這項(xiàng)收費(fèi)，至報(bào)到這一天才知道還要交上這么多的錢。于是他們便集體寫了一份意見(jiàn)書(shū)，認(rèn)為自己有權(quán)拒交這項(xiàng)費(fèi)用。教師們先找到研究生院，院領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)這是學(xué)校統(tǒng)一的政策，是由校領(lǐng)導(dǎo)做出的。他們又來(lái)到校長(zhǎng)辦公室，辦事員收下了意見(jiàn)書(shū)，說(shuō)要轉(zhuǎn)達(dá)給校長(zhǎng)�？墒�，等了幾天，沒(méi)有消息。教師們便抓住一次校長(zhǎng)開(kāi)會(huì)的機(jī)會(huì)找校長(zhǎng)表達(dá)訴求。校長(zhǎng)說(shuō)要先找職能部門，職能部門又推給校長(zhǎng)。

　　這三個(gè)案例，一個(gè)涉及農(nóng)村基層政府，一個(gè)涉及城市基層政府，一個(gè)涉及事業(yè)單位。它們都是政治系統(tǒng)的邊緣地帶，或者說(shuō)是國(guó)家與社會(huì)的結(jié)合部。這個(gè)地帶或部位是民眾訴求最集中的地方。如果這個(gè)地帶的民情上達(dá)不通暢，政府與民眾的互動(dòng)不充分，是極容易激起民怨的。民眾的熱情參與和官僚系統(tǒng)的冷漠會(huì)給民眾帶來(lái)大量的政治挫折感，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。

　　現(xiàn)代化過(guò)程是一個(gè)參與激增的過(guò)程，正如加布里埃爾·A·阿爾蒙德所說(shuō)，“假如有一場(chǎng)政治革命正在整個(gè)世界發(fā)生，那么它就可以稱之為參與激增”（1）[第4頁(yè)]。中國(guó)經(jīng)過(guò)二十多年的經(jīng)濟(jì)改革，人們?cè)谝欢谓?jīng)濟(jì)狂熱和政治冷漠之后，越來(lái)越多地意識(shí)到要通過(guò)政治渠道來(lái)解決自己的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，這會(huì)帶來(lái)新一輪政治參與的熱潮。參與增長(zhǎng)已經(jīng)讓各級(jí)政府部門感到一種壓力。廣州市一位分管社會(huì)治安工作的市委副書(shū)記說(shuō)：“多年來(lái)不斷調(diào)整利益關(guān)系而潛伏和引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛如今出現(xiàn)了四大變化：一是主體變化。從過(guò)去主要是民間和民事糾紛，向群眾與政府或政府部門之間的糾紛增多變化。二是性質(zhì)變化。從個(gè)人之間的利益糾紛，向因政府部門執(zhí)法和處理問(wèn)題不化不當(dāng)引發(fā)群眾大規(guī)模越級(jí)上訪增多變化。三是范圍變化。從過(guò)去多是鄰里、房里族親關(guān)系的糾紛，向涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治生活領(lǐng)域各層面變化。四是難度變化。從單一部門、地域變化，調(diào)處難度大大增加。”（2）如果一個(gè)政治體系不能有效應(yīng)對(duì)這種局面，它的存續(xù)就會(huì)有嚴(yán)重的問(wèn)題。

　　二、中國(guó)已有的民情上達(dá)機(jī)制

　　中國(guó)傳統(tǒng)政治體系能夠維持相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，與它建立了相對(duì)有效的民情上達(dá)機(jī)制有密切的關(guān)系。這些機(jī)制大體包括如下幾種：（1）民眾申訴，就是有冤屈的老百姓可以到衙門前擊鼓鳴冤，或者攔住官員的轎子，遞上訴狀；
（2）上奏陳情，就是地方官員對(duì)本地情況奏報(bào)上級(jí)或中央，請(qǐng)求裁妥，其中包括官員們的相互參奏；
（3）微服私訪，就是官員們著便服到民間了解真實(shí)情況，體察民苦；
（4）民間傳送，就是民間各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)傳遞著民情、民意的信息，官員們利用自己的親戚、朋友了解這些信息。這些機(jī)制的有效性建立在社會(huì)比較簡(jiǎn)單、民眾訴求不多、官員比較廉潔自律的基礎(chǔ)上。當(dāng)出現(xiàn)天災(zāi)人禍，民眾訴求猛漲，或者臨近王朝末年，官員腐敗盛行的時(shí)候，這套機(jī)制就會(huì)面臨重大考驗(yàn)。

　　中國(guó)現(xiàn)代革命將這些傳統(tǒng)的民情上達(dá)機(jī)制消滅殆盡，建立了與革命政治體系相配套的民情上達(dá)機(jī)制：（1）人民監(jiān)察，就是人民群眾直接向政府有關(guān)部門反映官員的劣行，民眾的怨憤，這在中華蘇維埃時(shí)期就已實(shí)行；
（2）逐級(jí)匯報(bào)，就是下級(jí)以各種方式將自己所了解的情況定期或不定期地向上級(jí)匯報(bào)；
（3）群眾路線，就是要求官員們“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，了解底層的情況，為決策提供依據(jù)。在革命時(shí)期和建國(guó)初期，由于革命目標(biāo)的巨大感召力和革命激情的巨大魅力，官員們的主動(dòng)性和積極性發(fā)揮得很充分，民情上達(dá)的效率是比較高的。然而，隨著和平歲月的增長(zhǎng)，這種感召力和魅力日漸消解，官員們走“群眾路線”的主動(dòng)性和積極性也隨之下降，盡管經(jīng)過(guò)多次整風(fēng)，但難以阻擋下降的大趨勢(shì)。于是，這套民情上達(dá)機(jī)制就日益陷入危機(jī)。一旦這套機(jī)制失效，而傳統(tǒng)的機(jī)制又已消亡，民情上達(dá)機(jī)制就處于缺失狀態(tài)，從而導(dǎo)致民情的堵塞。

　　更為嚴(yán)重的是，革命后的中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)參與激增的現(xiàn)代化過(guò)程，利益分化和利益沖突不斷增加，民眾的訴求爆炸性地增長(zhǎng)。如果傳統(tǒng)的和革命的民情上達(dá)機(jī)制都不起作用，而又沒(méi)有新的機(jī)制補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，民情的堵塞情況只會(huì)日益的加重，直到危機(jī)的爆發(fā)。

　　中國(guó)政府的高層決策者對(duì)民情堵塞情況一直比較擔(dān)心，因?yàn)檫@直接關(guān)系到政權(quán)的存亡。鑒于層層虛報(bào)、浮夸風(fēng)等民情堵塞現(xiàn)象曾給中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難性影響，中國(guó)政府一直在努力探索新的民情上達(dá)機(jī)制。到目前為止，比較成形并在不同程度上發(fā)揮作用的機(jī)制有這樣幾個(gè)方面。

　　信訪機(jī)制 在鄧小平經(jīng)濟(jì)改革尚未大規(guī)模啟動(dòng)的時(shí)候，各級(jí)政府就建立了人民信訪辦公室，接待群眾對(duì)政府的各種投訴，幫助解決群眾的各種冤屈，監(jiān)督各級(jí)官員的犯錯(cuò)、違法和犯罪行為。這一機(jī)構(gòu)的建立對(duì)了解民情、緩解民怨起了相當(dāng)大的作用。

　　下訪機(jī)制 執(zhí)政黨和政府出臺(tái)了很多措施，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部必須有一定的時(shí)間到基層鍛煉或調(diào)研。在此過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部要深入群眾，傾聽(tīng)群眾的呼聲，為群眾辦實(shí)事。這種機(jī)制是革命時(shí)期群眾路線的繼續(xù)，它要依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性和主動(dòng)性。由于前面說(shuō)過(guò)的原因，這種機(jī)制收效不大，形式主義的成份較多。在現(xiàn)實(shí)中，它更多地成為上下級(jí)政府官員之間聯(lián)絡(luò)感情的一種機(jī)制。群眾到下來(lái)鍛煉的干部那里表達(dá)訴求的愿望不是很強(qiáng)烈。

　　民告官機(jī)制 就是老百姓可以狀告自己的父母官違法，這是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)民情上達(dá)機(jī)制的一個(gè)突破，因?yàn)樵谥袊?guó)傳統(tǒng)政治體系中，這種做法是不可想象的，即使在革命政治體系中，這種做法也是難以接受的。自1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》施行以來(lái)，行政訴訟案件逐年增多。在結(jié)案的案件中，官民勝訴比例大體相當(dāng)，說(shuō)明這種機(jī)制起了一定的作用。盡管如此，作為民情上達(dá)機(jī)制的一種，民告官機(jī)制還是有其弱點(diǎn)。第一，行政訴訟法的受案范圍是列舉式的，只包括涉及公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等有限的行政行為，主要是具體行政行為。第二，官員與民眾在信息、資源的占有方面是非常不對(duì)稱的，處于弱勢(shì)地位的民眾難以有勇氣和決心將政府官員告上公堂，普通民眾經(jīng)受不過(guò)大量的時(shí)間、精力、財(cái)力的消耗，更不用說(shuō)承受打擊、報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)了。所以，盡管這類案件一年比一年多，但絕大部分民眾訴求還是沒(méi)有通過(guò)這個(gè)渠道反映上來(lái)。

　　基層自治機(jī)制 在當(dāng)今中國(guó)，基層自治機(jī)制主要指兩種組織，一種是農(nóng)村的村民委員會(huì)，一種是城市的居民委員會(huì)。就目前來(lái)說(shuō)，學(xué)界和政界給予較多重視的是村民委員會(huì)。這個(gè)組織是在人民公社體制廢除后興起的，目的在于填補(bǔ)農(nóng)村基層權(quán)力真空（3）（第29-37頁(yè)）。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)政府的訴求日益增加，主要表現(xiàn)為農(nóng)民上訪次數(shù)的增多。這是讓上級(jí)乃至中央政府倍感頭痛的問(wèn)題。中央政府希望通過(guò)加強(qiáng)基層自治的建設(shè)，盡可能就地解決農(nóng)民訴求，化解農(nóng)村矛盾。電視、報(bào)刊等媒介在宣傳村民自治的好處時(shí)，均不約而同地將農(nóng)民上訪數(shù)的減少作為重要指標(biāo)。盡管有些地方尤其是示范地區(qū)的村民自治搞得有聲有色，但很多地方的農(nóng)民對(duì)村民自治并不太感興趣，這一事實(shí)經(jīng)常被媒介和學(xué)者所忽視。有人認(rèn)為，示范點(diǎn)的成功 “與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)”（4），或者說(shuō)“村民自治的啟動(dòng)依賴國(guó)家力量的深度介入”（5） [第58-64頁(yè)]。然而，如果農(nóng)民覺(jué)得村委會(huì)所能決定的事務(wù)與自己的利益沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)，即便國(guó)家介入或政府推動(dòng)激發(fā)起短期的熱情，要想讓村民的興趣長(zhǎng)久地保持下去是大可疑問(wèn)的。由于與村民利益密切相關(guān)的大量事務(wù)的決策權(quán)在鄉(xiāng)政府那里，所以，村民們的諸多訴求無(wú)法在村委會(huì)這一層次得到解決。在這些方面，他們需要更多地與鄉(xiāng)政府打交道，而在現(xiàn)有體制下，就容易出現(xiàn)案例一所反映出的問(wèn)題。至于城市里的居委會(huì)，處理民眾訴求方面的功能就更為虛弱，而街道辦事處只負(fù)擔(dān)部分管理職能，即沒(méi)有象村委會(huì)那樣的自治權(quán)，又沒(méi)有一級(jí)政府那樣的決策權(quán)，所以，在處理民眾訴求的能力方面相當(dāng)有缺陷。

　　由此看來(lái)，改革后所補(bǔ)充的民情上達(dá)機(jī)制只能處理很小一部分民眾訴求，在非常有限的程度上緩解了民情堵塞情況，大部分的民情仍淤積在政治系統(tǒng)之外，釀成厚厚的民怨。

　　三、輸入失�。阂环N理論解釋

　　描述了政治系統(tǒng)的某種癥狀，也指出了經(jīng)驗(yàn)上可能出現(xiàn)的后果，但并不意味著就可以輕而易舉地開(kāi)出政治藥方。好的政治藥方一般建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，正如日本的政治學(xué)者吉村正所說(shuō)的：“沒(méi)有科學(xué)的政治研究，就像醫(yī)生診斷出病情，卻又不對(duì)這一病情的原因加以查明，故而無(wú)法寫出治療的藥方”（6）（第166頁(yè)）。

　　二十世紀(jì)五、六十年代發(fā)展很快的系統(tǒng)論描述了一種信息輸入超載的現(xiàn)象，意思是說(shuō)一個(gè)系統(tǒng)與環(huán)境不斷地在進(jìn)行信息交流，不過(guò)，從系統(tǒng)外進(jìn)入到系統(tǒng)內(nèi)的信息需要有個(gè)限度，才能維持系統(tǒng)的穩(wěn)定與平衡，如果超過(guò)了這個(gè)限度，系統(tǒng)就會(huì)面臨崩潰的危險(xiǎn)（7）（第61-78頁(yè)）。這一觀點(diǎn)被美國(guó)政著名的政治學(xué)家戴維·伊斯頓引入了政治系統(tǒng)論。他認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)在特定的時(shí)間內(nèi)只能接受有關(guān)訴求的一定量信息，不可能接受和考慮無(wú)限量的訴求�！叭绻�在特定的一段時(shí)間內(nèi)，訴求的數(shù)量超過(guò)了當(dāng)局實(shí)際上可以處理的限度，那么，人們就可以原則上認(rèn)為，這個(gè)系統(tǒng)本身發(fā)生了我們所說(shuō)的要求輸入超載現(xiàn)象”（8）（第67頁(yè)）。如果超載量過(guò)大，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　系統(tǒng)就會(huì)象超載的汽車一樣，有翻車的危險(xiǎn)。

　　當(dāng)然，所謂輸入超載是相對(duì)的。如果輸入和應(yīng)對(duì)訴求的機(jī)制比較發(fā)達(dá)，那么，系統(tǒng)所能輸入的訴求量就會(huì)大一些，反之，就會(huì)小一些。就象案例二所說(shuō)明的，如果武昌區(qū)的民眾訴求只通過(guò)吳天祥或吳天祥辦公室來(lái)輸入到政治系統(tǒng)，那么只需少量的訴求就會(huì)出現(xiàn)超載現(xiàn)象。

　　只需要簡(jiǎn)單的算術(shù)就可以清楚說(shuō)明超載問(wèn)題。武昌區(qū)現(xiàn)有人口近八十萬(wàn)人，假設(shè)每人平均十年有一項(xiàng)針對(duì)武昌區(qū)政府的訴求（具體職能部門解決不了或不愿意解決的訴求，或者民眾不愿意找職能部門解決的訴求），那么武昌區(qū)政府一年內(nèi)會(huì)遇到這樣的訴求就會(huì)有近八萬(wàn)項(xiàng)，平均每天有兩百多項(xiàng)。即使吳天祥辦公室每天工作十小時(shí)，平均每小時(shí)解決一項(xiàng)訴求（這已經(jīng)是難以想象的高效率了，因?yàn)橛械脑V求幾星期、幾個(gè)月也解決不了），結(jié)果也只是杯水車薪，絕大多數(shù)訴求仍然被排除在政治系統(tǒng)之外。

　　如果政治系統(tǒng)正常的輸送通道不能適應(yīng)輸送大量訴求的需要，那么，這些訴求就會(huì)對(duì)系統(tǒng)造成壓力，我們可以稱之為容量壓力。如果進(jìn)入通道的訴求信息過(guò)多，它們的經(jīng)常性流動(dòng)就會(huì)受到阻塞，我們就稱之為“輸入失敗”。

　　輸入超載和輸入失敗的直接后果是民眾的訴求被置若罔聞或被敷衍塞責(zé)。被如此對(duì)待的訴求并不會(huì)消失，反而會(huì)轉(zhuǎn)化為更為激烈的訴求，并通過(guò)非正常的渠道如示威、騷亂、暴動(dòng)或革命等方式表達(dá)出來(lái)。在許多發(fā)展中國(guó)家，輸入失敗導(dǎo)致源源不絕的特殊訴求注入到周期性爆發(fā)的群眾暴力之中。

　　理論上，解決輸入超載和輸入失敗問(wèn)題的方法可分三種：（1）擴(kuò)充輸入通道；
（2）提高輸入效率；
（3）壓縮輸入數(shù)量。

　　擴(kuò)充輸入通道 現(xiàn)代社會(huì)都有專門的政治機(jī)構(gòu)來(lái)處理民眾的訴求，不同于傳統(tǒng)社會(huì)依靠一些社會(huì)角色（如長(zhǎng)老）來(lái)處理訴求。而政治機(jī)構(gòu)的分化和專業(yè)化程度又是區(qū)分現(xiàn)代社會(huì)訴求輸入水平的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)的輸入系統(tǒng)除了有高效的行政機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)之外，還有強(qiáng)大的代議機(jī)構(gòu)，欠發(fā)達(dá)的輸入系統(tǒng)常常依靠一種政治機(jī)構(gòu)來(lái)處理行政、司法和代議問(wèn)題，或者形式上存在三種機(jī)構(gòu)，但有的機(jī)構(gòu)發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)性的作用。通常說(shuō)來(lái)，現(xiàn)代輸入系統(tǒng)的發(fā)展水平可分為三個(gè)層次：一元水平，只依靠行政機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)輸入訴求；
二元水平，在行政機(jī)構(gòu)之外發(fā)展出獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)來(lái)輸入訴求；
三元水平，在行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)之外發(fā)展出獨(dú)立的代議機(jī)構(gòu)來(lái)輸入訴求。現(xiàn)代較為發(fā)達(dá)的政治系統(tǒng)一般都達(dá)到了三元水平，區(qū)別只是在分化程度和輸入效率上。

　　提高輸入效率 同樣一種機(jī)構(gòu)，在處理訴求輸入問(wèn)題上，其效率可能是不一樣的。這與該機(jī)構(gòu)的權(quán)限、人數(shù)、工作時(shí)間、物質(zhì)資源、管理方式等有密切的關(guān)系。就拿吳天祥辦公室來(lái)說(shuō)，如果該機(jī)構(gòu)的權(quán)限大、人數(shù)多、工作時(shí)間充分、物質(zhì)資源豐富、管理方式精煉，那么它所能輸入的訴求量就會(huì)很大，反之，就會(huì)很小。同樣，對(duì)于一個(gè)代議機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，如果有真實(shí)的權(quán)力、足夠的人數(shù)、充分的時(shí)間以及豐厚的經(jīng)費(fèi)等，它就有可能高效率地處理訴求，反之，就會(huì)面對(duì)眾多的訴求而無(wú)能為力。

　　壓縮輸入數(shù)量 任何一種輸入系統(tǒng)的輸入能力都有限的，如果它所直接面對(duì)的訴求量過(guò)于龐大，即使一個(gè)三元分化、通暢高效的輸入系統(tǒng)也會(huì)發(fā)生阻塞現(xiàn)象。所謂壓縮輸入數(shù)量，并不是將大量的訴求排除在輸入系統(tǒng)之外，而是將分分散的訴求進(jìn)行集中和綜合，然后輸入到政治系統(tǒng)。所謂“集中”，就是將不同人的同一種意見(jiàn)集中成一條意見(jiàn)，進(jìn)入政治系統(tǒng)。譬如說(shuō)，假設(shè)案例三中的某高校有100名青年教師提出要免除其在職攻讀博士學(xué)位的學(xué)費(fèi)，如果他們一個(gè)一個(gè)地找校長(zhǎng)表達(dá)訴求，那么校長(zhǎng)就會(huì)面對(duì)100項(xiàng)訴求，如果青年教師有一個(gè)代表將這些訴求集中為一項(xiàng)政策訴求，并通過(guò)某種渠道向校長(zhǎng)提出來(lái)，那么校長(zhǎng)只需要面對(duì)一項(xiàng)訴求。所謂“綜合”，就是將不同的意見(jiàn)綜合入一項(xiàng)涵蓋面更廣的訴求，譬如說(shuō)，無(wú)親無(wú)故的老人要求給予救濟(jì)，下崗工人要求得到補(bǔ)助，患重病的人要求得到醫(yī)療保障等，這些意見(jiàn)可以綜合成一項(xiàng)大的社會(huì)保障訴求。當(dāng)然，這些壓縮過(guò)程需要相應(yīng)的角色（如社會(huì)賢達(dá)、民意代表等）和機(jī)構(gòu)（如傳媒、工會(huì)、政黨等）來(lái)完成。

　　在現(xiàn)代政治系統(tǒng)中，這三種解決輸入問(wèn)題的方式大多圍繞著代議機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。在三元輸入系統(tǒng)中，代議機(jī)構(gòu)是輸入民眾訴求的最重要管道，其輸入效率的提高對(duì)于避免或減輕輸入超載和輸入失敗問(wèn)題具有至關(guān)重要的作用。盡管輸入數(shù)量的壓縮往往通過(guò)非代議機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但這些機(jī)構(gòu)是圍繞著代議機(jī)構(gòu)運(yùn)作的，其壓縮后的訴求大多要進(jìn)入代議過(guò)程。

　　因此，如果將民情上達(dá)理解為訴求輸入，那么解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是要改進(jìn)和完善代議制度。2003年11月，國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順接受新華社主辦的《半月談》中指出，在當(dāng)前群眾信訪，特別是集體信訪反映的問(wèn)題中，有80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的。這說(shuō)明，改進(jìn)和完善代議制度需要從基層做起。

　　四、讓地方人大代表忙起來(lái)

　　中國(guó)從形式上建立起了三元輸入系統(tǒng)，即由行政、司法和代議機(jī)構(gòu)構(gòu)成的系統(tǒng)，但在實(shí)際運(yùn)作中比較接近黨政一元輸入系統(tǒng)，民情上達(dá)表現(xiàn)為“官僚-民眾”這種直線模式。只要官僚出現(xiàn)普遍的冷漠態(tài)度，這種模式就會(huì)陷入僵化或癱瘓。而官僚的冷漠是行政系統(tǒng)的通病，在監(jiān)督機(jī)制不力的情況下更是如此。因此，這樣一種系統(tǒng)難以避免出現(xiàn)輸入失敗現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，這種現(xiàn)象在當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)表現(xiàn)得非常明顯，前面三個(gè)案例只是普遍的輸入失敗現(xiàn)象中較為溫和的表現(xiàn)。從各種傳播媒介中，我們可以看到比這些案例要嚴(yán)重得多的現(xiàn)象。朱熔基總理所說(shuō)的“民怨沸騰”可以說(shuō)是對(duì)這種現(xiàn)象的恰當(dāng)描述。

　　對(duì)輸入失敗所引起的嚴(yán)重后果，中國(guó)政治系統(tǒng)的核心決策層已經(jīng)有了相當(dāng)程度的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)主要來(lái)自于對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定的擔(dān)心，2001年9月5日，核心決策層出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要深入開(kāi)展社會(huì)矛盾糾紛的排查調(diào)處，要求有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)深入群眾，盡可能地傾聽(tīng)和滿足群眾的合理訴求，妥善處理好各種利益關(guān)系，將社會(huì)矛盾化解在萌芽狀態(tài)。這與單純的“重典治亂”式思路有了很大的不同，轉(zhuǎn)而重視解決訴求輸入的失敗問(wèn)題。但是，僅僅從社會(huì)治安和化解矛盾的角度看待輸入失敗問(wèn)題，并沒(méi)有跳出“官僚-民眾”式的傳統(tǒng)思維，更沒(méi)有進(jìn)入三元輸入模式的現(xiàn)代思維。后者要求我們以代議制為基礎(chǔ)來(lái)思考和解決民眾訴求問(wèn)題。在代議制構(gòu)架下，代議機(jī)構(gòu)是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民眾訴求的核心機(jī)構(gòu)，代表是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民眾訴求的主要角色。

　　在中國(guó)代議制度即人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐中，人們面臨著一種困惑：人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)在現(xiàn)實(shí)中難以得到體現(xiàn)。這種困惑衍生了兩種想法：一種想法認(rèn)為在中國(guó)現(xiàn)有體制下，人民代表大會(huì)只能是一種形式，不可能有什么實(shí)質(zhì)性的作用，不值得給予太多的關(guān)注；
另一種則極力主張要落實(shí)憲法授予給人民代表大會(huì)的權(quán)力，讓人民代表大會(huì)成為事實(shí)上的權(quán)力中心。前者過(guò)于消極，后者過(guò)于理想。一種務(wù)實(shí)的態(tài)度是：充分挖掘現(xiàn)有制度的潛力，解決現(xiàn)實(shí)中的政治問(wèn)題。政治制度的創(chuàng)新是非常不容易的事，中國(guó)在人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)立過(guò)程中曾付出了相當(dāng)大的代價(jià)。而且，這種制度本身符合現(xiàn)代政治理念，可以容納相當(dāng)程度的政治發(fā)展。如果不充分挖掘和利用這種制度的價(jià)值，就會(huì)帶來(lái)制度資源的極大浪費(fèi)，增大政治發(fā)展的成本。

　　然而，在挖掘這種制度潛力的過(guò)程中，要放棄某種不切實(shí)際的想法——讓人民代表大會(huì)成為實(shí)際上的權(quán)力中心。發(fā)展中國(guó)家的憲法通常描述的是一種想要實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，而不是現(xiàn)在應(yīng)該擁有的狀態(tài)。因此，僅僅靠憲法所提供的那種理想原則來(lái)指導(dǎo)人大實(shí)踐，往往寸步難行。

　　這種理想原則實(shí)際上反映了傳統(tǒng)代議理論中 “選舉式民主” 和 “立法式民主”的理念。在中國(guó)現(xiàn)有體制下， “選舉式民主”強(qiáng)調(diào)代議機(jī)構(gòu)的選舉功能，主要是將政黨所建議的人選合法化，“立法式民主”強(qiáng)調(diào)代議機(jī)構(gòu)的立法功能，主要是將政黨所建議的政策合法化。這兩種過(guò)程不需要代表們花費(fèi)多少時(shí)間和精力，尤其不需要地方人大代表花費(fèi)時(shí)間和精力。這是人大代表無(wú)所事事的原因之所在。

　　無(wú)論在發(fā)展中國(guó)家還是在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)的發(fā)展在政治系統(tǒng)的輸入層面增加了越來(lái)越大的壓力，這種壓力僅僅依靠選舉活動(dòng)和立法活動(dòng)是難以緩解的。這就要求在代議政治理念上改變 “選舉式民主” 和 “立法式民主”的傳統(tǒng)思路，轉(zhuǎn)而重視“參與式民主”，增強(qiáng)代議機(jī)構(gòu)作為輸入管道的功能，讓人大代表成為民眾訴求進(jìn)入政治過(guò)程的主要中介。

　　對(duì)于地方人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)，增強(qiáng)“輸入管道”功能具有更重要和更迫切的意義。根據(jù)憲法，地方人民代表大會(huì)由選民直接選舉產(chǎn)生，因而直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，直接面對(duì)選民的訴求。如果大量的民眾訴求通過(guò)地方人大代表進(jìn)入政治系統(tǒng)，輸入超載和輸入失敗現(xiàn)象就會(huì)大為緩解。就拿武昌區(qū)來(lái)說(shuō)，如果各位人大代表承擔(dān)起輸入管道的職能，大量的民眾訴求就不會(huì)涌向吳天祥或吳天祥辦公室，形成輸入超載現(xiàn)象。如果吳天祥處理民眾訴求是出于良心和品德，那么人大代表處理民眾訴求則是出于職責(zé)和義務(wù)。當(dāng)政治系統(tǒng)內(nèi)的職責(zé)和義務(wù)得不到充分履行時(shí)，民眾常常寄希望于官員們的良心和品德，這是政治系統(tǒng)運(yùn)行不暢的一個(gè)癥狀。

　　如何在現(xiàn)有體制下讓人大代表履行自己的職責(zé)和義務(wù)？當(dāng)代中國(guó)政治實(shí)踐中已經(jīng)有了一些積極的努力。其中涉及民眾訴求的努力表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)行政和司法活動(dòng)的監(jiān)督，二是加強(qiáng)與選民的聯(lián)系。在監(jiān)督方面，地方人大越來(lái)越多地對(duì)行政和司法部門進(jìn)行質(zhì)詢和調(diào)查，如湖南省許昌市人大就社會(huì)治安惡化問(wèn)題質(zhì)詢公安機(jī)關(guān)，促使該部門調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，卓有成效地開(kāi)展了打擊黑惡勢(shì)力的活動(dòng)。在聯(lián)系方面，一些地方嘗試在代表和選民之間建立經(jīng)常性的聯(lián)系，如北京市東城區(qū)人大自1995年開(kāi)始探索代表述職活動(dòng)，要求代表在任期內(nèi)向選民匯報(bào)自己履行代表職責(zé)的情況并接受評(píng)議。

　　到目前為止，這些努力都還相當(dāng)有限，有各種阻礙因素。譬如說(shuō)，地方人大代表缺少可操作性的權(quán)力，以對(duì)政府形成有效的監(jiān)督；
地方人大代表是非專職的無(wú)薪職位，代表們?nèi)鄙賱?dòng)力來(lái)履行職責(zé)；
地方人大代表大多是黨政干部，與政府部門屬于同一個(gè)利益共同體；
等等。

　　從解決輸入超載和輸入失敗問(wèn)題著眼，如何去克服這些障礙呢？一種值得考慮的思路是在人大與政府之間建立一種合作式制衡關(guān)系，這種關(guān)系包含以下要點(diǎn)。

　　1、人大不是對(duì)抗政府的實(shí)際權(quán)威，而是要促進(jìn)政府的工作，人大代表處理大量民眾訴求表面上是在找政府的麻煩，實(shí)際上是在幫助政府化解民怨，維護(hù)或重建政府的合法性。

　　2、逐步完善和運(yùn)用地方人大對(duì)地方政府主要官員的質(zhì)詢、調(diào)查和罷免程序，彌補(bǔ)上級(jí)政府在監(jiān)督下級(jí)政府方面的力不從心。

　　3、減少政府官員占地方人大代表的比例，讓更多的社區(qū)精英進(jìn)入代議機(jī)構(gòu)，為非政府代表之間的溝通、組織與協(xié)作提供方便。

　　4、對(duì)人大代表參政議政在待遇和條件上給予更多的保障，讓他們有動(dòng)力、有時(shí)間來(lái)履行代表職責(zé)。

　　5、逐步將地方黨組織的工作重心轉(zhuǎn)移到人大上面來(lái)，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)可以遵循代議制原則，通過(guò)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)和人大對(duì)政府的監(jiān)督體現(xiàn)出來(lái)。

　　6、 讓人大成為政府與人民之間溝通的管道，讓人大成為民情上達(dá)的中轉(zhuǎn)站

　　在合作式制衡過(guò)程中，黨、人大和政府之間的關(guān)系會(huì)得到新的認(rèn)知和調(diào)整。黨組織依然是實(shí)際權(quán)威的來(lái)源，但黨的權(quán)威要更好地依托人大的權(quán)威，并通過(guò)人大的權(quán)威對(duì)政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，地方黨組織與政府之間經(jīng)常有這樣那樣的正常磨擦。如果能通過(guò)這種代議制改造，讓這些磨擦轉(zhuǎn)化為人大與政府之間的必要張力，那就會(huì)同時(shí)激活黨、政府和人大三種組織。果真如此，大量的民眾訴求就會(huì)通過(guò)人大這個(gè)通道，變成激活元素，讓各種組織走出僵化狀態(tài)，變得興奮起來(lái)。

　　五、小結(jié)

　　民情，或民眾的訴求，既可以成為讓政府擔(dān)心的動(dòng)蕩因素，也可以成為受政府歡迎的活力因素，關(guān)鍵在于如何容納它和運(yùn)用它。面對(duì)民眾訴求不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，本文主張中國(guó)政府應(yīng)該挖掘現(xiàn)有制度的潛力，尤其要重視政治系統(tǒng)輸入管道的改造，在國(guó)家與社會(huì)的結(jié)合部改進(jìn)地方代議制，讓地方人大忙碌起來(lái)，成為有效輸入訴求的、充滿活力的機(jī)構(gòu)。這是一種將越來(lái)越多的民眾納入政治過(guò)程的漸進(jìn)式變革，它會(huì)帶來(lái)地方政治生活的全面改善，并奠定整個(gè)政治系統(tǒng)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

　　注釋：

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