本文是財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（完善省以下財(cái)政體制研究）課題的階段性成果。感謝孫鋼研究員和傅志華研究員參與討論！

　　摘要：省以下財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分和中央對(duì)地方財(cái)政體制的貫徹和延伸。改進(jìn)省以下財(cái)政體制，緩解基層財(cái)政困難，在當(dāng)前具有明顯的迫切性。本報(bào)告認(rèn)為：在中央對(duì)地方財(cái)政體制尚不可能一下作出大改革的情況下，將近期目標(biāo)定位在緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)地方各級(jí)合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，增收節(jié)支的積極性上是適宜的選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，則需對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財(cái)政層級(jí)，完善地方稅體系，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動(dòng)配套改革。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；
分稅制；
公共財(cái)政

　　省以下財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，是中央對(duì)地方財(cái)政體制的貫徹和延伸。

　　我國(guó)省以下財(cái)政體制的框架，本是出自1994年實(shí)行分稅制體制的要求，但目前過(guò)渡色彩很濃重，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十年來(lái)的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高兩個(gè)比重，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性等方面發(fā)揮了積極的作用。但省以下的現(xiàn)狀是各地不一，穩(wěn)定性差，包含地方各級(jí)間許許多多復(fù)雜而易變的，共享（與討價(jià)還價(jià)）。

　　靠近基層的一端，往往干脆實(shí)行舊式"包干"辦法。企業(yè)所得稅分享改革后，仍有些地方層級(jí)間繼續(xù)按行政隸屬關(guān)系劃分各自收入，財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)一些新問(wèn)題。突出表現(xiàn)為在全國(guó)財(cái)政總收入高速增長(zhǎng)的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問(wèn)題，更是成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和"五個(gè)統(tǒng)籌"，如何調(diào)整，改進(jìn)省以下財(cái)政體制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的"統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展"的目標(biāo)，成為迫切需要解決的問(wèn)題。

　　我們認(rèn)為，在目前中央對(duì)地方財(cái)政體制尚不可能一下作出大的改革的情況下，宜將近期目標(biāo)定位在緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)基層合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，增收節(jié)支的積極性上，積極推行"以獎(jiǎng)代補(bǔ)"的試點(diǎn)是適當(dāng)選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，需對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整和規(guī)范。

　�。ㄒ唬┰诠�共財(cái)政框架下明確地方職能，逐步劃清政府間事權(quán)

　　形成目前地方財(cái)政困難的原因很多，但政府職能定位不夠明確，不夠合理，各級(jí)次之間事權(quán)劃分不清晰，是其中的一個(gè)重要原因。加之近年實(shí)際生活中，事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，使兩權(quán)更加缺乏呼應(yīng)，基層感到困難加重。今后深化改革中，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)正確處理地方政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)分工的基本原則確定中長(zhǎng)期地方政府職能調(diào)整的方向，應(yīng)按照有所為，有所不為的原則，將省以下地方財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮，為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上來(lái)。在總體的事權(quán)劃分上涉及國(guó)家安全，國(guó)防，內(nèi)政，外交，宏觀調(diào)控，地區(qū)財(cái)力平衡，全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目，大型國(guó)有企業(yè)興建與控股監(jiān)管，協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)。中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目"應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)"以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級(jí)機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控，承上啟下增強(qiáng)行政活力與效能，市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。其主要包括“本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出"改善公共設(shè)施"，營(yíng)造縣域發(fā)展環(huán)境。

　　此外"可將基礎(chǔ)教育%衛(wèi)生防疫%環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、社會(huì)公共產(chǎn)品、國(guó)土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出"作為中央、省和市縣政府的共同職責(zé)"，中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)控，協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，近年已將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上劃縣財(cái)政發(fā)放之后，仍需進(jìn)一步探討適合各地不同情況的從中央到省，到基層各級(jí)政府的基礎(chǔ)教育職責(zé)分工合理方案。因?yàn)榫拍曛屏x務(wù)教育應(yīng)是每個(gè)公民平等享有的權(quán)益。原則上應(yīng)屬各級(jí)政府的共有事權(quán)，除特別發(fā)達(dá)區(qū)域可主要由縣級(jí)政府承擔(dān)之外，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)在合理劃分各自管理范圍和管理責(zé)任的前提下，由各級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)。從上述事權(quán)范圍上看，財(cái)政總支出的大頭應(yīng)該在省以下的地方，市、縣支出約占全國(guó)財(cái)政總支出的50%-55%，再加上省級(jí)的15%-20%，中央支出只能占全國(guó)財(cái)政總支出的25%-30%.因此"財(cái)政轉(zhuǎn)移支付勢(shì)必成為財(cái)政體制的重要組成部分。

　　無(wú)論是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，還是從國(guó)內(nèi)實(shí)踐中表現(xiàn)出的問(wèn)題來(lái)看，政府間事權(quán)劃分除了應(yīng)明確化、具體化外，是否達(dá)到在客觀因素量化基礎(chǔ)上的法制化，至關(guān)重要，否則，財(cái)政支出管理中的上級(jí)擠下級(jí)，下級(jí)求上級(jí)的問(wèn)題永遠(yuǎn)得不到解決。建議通過(guò)完善《預(yù)算法》，制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等措施，逐步強(qiáng)化政府間事權(quán)劃分和財(cái)力分配的法制化。

　�。ǘ�）在現(xiàn)行行政管理體制不變的情況下，鼓勵(lì)各地通過(guò)“省財(cái)政直接對(duì)縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等方式減少財(cái)政體制層級(jí)

　　20世紀(jì)80年代"，隨著“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施，我國(guó)開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政。如此復(fù)雜的五級(jí)財(cái)政體制，在世界各國(guó)來(lái)看是十分罕見的。它無(wú)論在國(guó)家財(cái)政運(yùn)行和管理效率方面，還是在縱向和橫向財(cái)政平衡的公平性方面，都已表現(xiàn)出不少負(fù)面效應(yīng)。在許多地方，“市管縣”體制要么造成與城市缺乏關(guān)聯(lián)的縣拖垮市財(cái)政的問(wèn)題，要么形成市財(cái)政肆意擠占縣財(cái)政的現(xiàn)象。鄉(xiāng)財(cái)政的問(wèn)題更加突出，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公、檢、法、司等重要經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法部門被先后上劃或垂直管理。加上農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費(fèi)的上劃，已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處在非常尷尬的境地。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出。其預(yù)算編制，執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政應(yīng)該具備的條件和應(yīng)該擁有的職能，總體而言不復(fù)存在。作為一級(jí)財(cái)政的作用，基本上已名存實(shí)亡。

　　預(yù)算級(jí)次過(guò)多不僅造成機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫、財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多不堪重負(fù)，而且明顯降低行政效率，形成層層向上集中、層層對(duì)下截流的局面。在改革和發(fā)展的進(jìn)程中，其負(fù)面效應(yīng)還有擴(kuò)大之勢(shì)。因此，建議在現(xiàn)行的行政管理體制大體不變的情況下，在省以下率先啟動(dòng)和進(jìn)一步推動(dòng)“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試點(diǎn)，即在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政，市、縣行政不同級(jí)但可財(cái)政同級(jí)，市級(jí)財(cái)政只管市轄區(qū)；
并虛化鄉(xiāng)財(cái)政。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)容歸入縣級(jí)財(cái)政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，這樣，逐步形成和完善中央-省-市縣三級(jí)財(cái)政體制（閻坤2004）這樣就可以通過(guò)行政體制與財(cái)政體制的（扁平化），來(lái)使分稅分級(jí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在省以下得到可操作性，按照分稅制體制的基本原則，根據(jù)我國(guó)財(cái)源體系、稅種設(shè)置、財(cái)政功能和分級(jí)、分稅的特點(diǎn)，追求有利于發(fā)揮各級(jí)財(cái)政基本功能、有利于促進(jìn)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、有利于提高政府運(yùn)行效率和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

　　實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)體制，不僅有利于夯實(shí)財(cái)政體制的低端基礎(chǔ)，把縣級(jí)財(cái)政和市轄區(qū)的財(cái)政建成我國(guó)功能齊全、職能完善的基層財(cái)政，同時(shí)有利于在減少政府層級(jí)，收斂政府間摩擦因素的同時(shí)顯著減少行政成本，從根本上解決政府職能過(guò)寬和機(jī)構(gòu)疊床架屋，財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多的問(wèn)題。這樣，既可以促使政府?dāng)[脫大量的微觀管理，把與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖的職責(zé)剝離出去，解決政府目前存在的職能轉(zhuǎn)換不到位，事權(quán)劃分不清和辦事效率不高的問(wèn)題，還可以避免因政府層級(jí)過(guò)多而形成的層層集中模式，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，從而為規(guī)范省以下各級(jí)政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運(yùn)行高效的分級(jí)、分稅財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

　�。ㄈ�）逐步完善地方稅收體系，調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)力劃分

　　改進(jìn)省以下財(cái)政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管的原則，逐步健全、完善地方稅體系不斷提高征管水平。一是取消面向農(nóng)業(yè)獨(dú)立設(shè)置的農(nóng)稅制度，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)稅制一體化。在切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和簡(jiǎn)化稅制的前提下，可探討對(duì)農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)收入開征增值稅（賈康，2004），對(duì)城鄉(xiāng)、內(nèi)外統(tǒng)一開征土地使用稅，并對(duì)農(nóng)業(yè)用地實(shí)行優(yōu)惠稅率，保證農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，對(duì)農(nóng)戶開征個(gè)人所得稅，在起征點(diǎn)的設(shè)計(jì)上實(shí)行成本扣除政策，從而體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)民的公平和優(yōu)惠。二是在稅收政策上與國(guó)際慣例接軌，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，對(duì)各種國(guó)別和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行國(guó)民待遇，在稅收上一視同仁、政策優(yōu)惠上透明規(guī)范，從而為各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)提供良好的環(huán)境。三是取消屠宰稅、宴席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過(guò)時(shí)稅種，在簡(jiǎn)化稅制的基礎(chǔ)上減少行政成本。四是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)等合并為物業(yè)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅），并創(chuàng)造條件開征社會(huì)保障稅、環(huán)保稅、教育稅和遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅。在稅制改革的進(jìn)程中逐步健全地方稅體系。

　　要合理劃分各級(jí)政府之間的收入范圍及征管權(quán)限。中長(zhǎng)期看可將目前中央和省級(jí)財(cái)政集中的部分專項(xiàng)收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級(jí)，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣級(jí)政府的主體稅種，改變目前縣級(jí)沒(méi)有主體稅種和共享稅過(guò)多的局面。

　　可考慮在改革之后，中央財(cái)政的固定收入包括“增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、社會(huì)保障稅、關(guān)稅和證券交易稅”等涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)行、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種，其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的55%-60%之間。省級(jí)財(cái)政的固定收入包括“營(yíng)業(yè)稅、環(huán)保稅”等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種，其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的15%-20%之間。市縣財(cái)政的固定收入包括“不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅”等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種#以及其他國(guó)稅、省稅以外的較小稅種，其收入總量應(yīng)保持在全國(guó)收入比重的25%-30%之間。個(gè)人所得稅和資源稅等成長(zhǎng)性稅種和保護(hù)性稅種可作為各級(jí)政府的共享收入，具體分享比例由中央財(cái)政根據(jù)各級(jí)政府間的財(cái)力狀況合理劃分。在中期，增值稅可繼續(xù)作為中央、地方共享稅以維持大格局的穩(wěn)定。

　　在財(cái)力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務(wù)，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級(jí)財(cái)政，使基層財(cái)政能在涵養(yǎng)財(cái)源的基礎(chǔ)上休養(yǎng)生息、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。從而真正擔(dān)當(dāng)起基層財(cái)政的職能。

　�。ㄋ模┘哟筠D(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

　　建立科學(xué)，規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅是分稅制財(cái)政體制的自我完善，同時(shí)也是公共財(cái)政框架下調(diào)節(jié)地區(qū)差異、加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀要求。因此"規(guī)范和健全完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財(cái)政的公共服務(wù)水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加大。

　　從現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)�？�，中央財(cái)政用于轉(zhuǎn)移支付的資金約占全國(guó)財(cái)政支出的30%，中央財(cái)政支出的50%，這樣的規(guī)模與現(xiàn)行體制及中央財(cái)力基本適應(yīng)。其中主要的問(wèn)題，是轉(zhuǎn)移支付的制度不規(guī)范，均等化程度低#，因此，必須大力改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度與方法、手段，爭(zhēng)取較快增加“因素法”轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和覆蓋范圍，使保既得利益的稅收返還等比重下降到相當(dāng)小的份量之后，便可以取消增值稅返還、基數(shù)返還、體制補(bǔ)助和地區(qū)間的不平等政策，有效糾正歷史上繼承的不合理因素。主要根據(jù)政府財(cái)力和地區(qū)間財(cái)力的不平衡程度，合理確定轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)、資金比例和計(jì)算方法、在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，一是要根據(jù)地區(qū)間人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，科學(xué)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)支出和標(biāo)準(zhǔn)收入，確定標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和計(jì)量方式，根據(jù)客觀因素，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)；
二是要根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和階段性任務(wù)，設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)；
三是要根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)資金總量的50%以上為宜。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及橫向均等化轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)資金之和不高于50%，同時(shí)必須采用科學(xué)的計(jì)算方法和規(guī)范化的分配手段，并使轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目與各級(jí)政府的預(yù)算相銜接。把轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目納入整個(gè)預(yù)算體制和財(cái)政體制通盤考慮，在全國(guó)構(gòu)筑一個(gè)主體明確、層次分明、縱橫交織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在提高均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例、增加轉(zhuǎn)移支付科學(xué)性和透明度的基礎(chǔ)上，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度真正貫徹均等化的導(dǎo)向和意圖，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度在因素的選擇和權(quán)重的設(shè)定上。要充分考慮中西部地區(qū)及其縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題，對(duì)多年來(lái)受工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差不利影響及為我國(guó)工業(yè)化發(fā)展作過(guò)巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實(shí)現(xiàn)在同等努力程度的前提下，全國(guó)不同地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等。努力促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、省級(jí)財(cái)政在分配中央撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，把解決縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財(cái)政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)有效緩解縣級(jí)財(cái)政困境。

　�。ㄎ澹┡涮赘母�

　　完善省以下財(cái)政體制，涉及多個(gè)方面，特別是行政管理體制調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、中央對(duì)地方的財(cái)政體制調(diào)整等。因此，除了改革省以下各級(jí)財(cái)政體制外，需要在相關(guān)方面推動(dòng)配套改革。

　　1、創(chuàng)造條件從行政體制上減少政府級(jí)次

　　一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的結(jié)構(gòu)是比較穩(wěn)定的。因?yàn)檫@樣可以保持各級(jí)政府在財(cái)力上的相對(duì)獨(dú)立性，可以較好地發(fā)揮激勵(lì)約束的作用，能夠提高各地方政府的積極性和競(jìng)爭(zhēng)水平。從我國(guó)目前省以下財(cái)政體制看，五級(jí)財(cái)政造成基層財(cái)政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問(wèn)題，需要簡(jiǎn)化財(cái)政管理級(jí)次，從而會(huì)使財(cái)政級(jí)次與政府級(jí)次出現(xiàn)一定時(shí)期、一定程度上的不對(duì)應(yīng)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對(duì)應(yīng)起來(lái)的。簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次后，鄉(xiāng)級(jí)政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)撤消，而市級(jí)政府由于其事權(quán)與財(cái)權(quán)同縣級(jí)政府趨于一致，也需要改變?cè)瓉?lái)的上下級(jí)關(guān)系，成為平級(jí)政府（賈康、白景明2002）。同時(shí)，要做好精簡(jiǎn)政府人員工作，使財(cái)政供養(yǎng)人口同簡(jiǎn)化后的政府級(jí)次相適應(yīng)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　2、調(diào)整稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　為了克服國(guó)稅、地稅財(cái)政分設(shè)帶來(lái)的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、管戶交叉、征稅交叉、檢查交叉等弊端，需要尋找適當(dāng)時(shí)機(jī)，對(duì)稅收征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。目前有兩種調(diào)整思路，一是將國(guó)稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務(wù)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)調(diào)效率。但考慮到我國(guó)稅收機(jī)構(gòu)分設(shè)后，稅務(wù)人員已愈百萬(wàn)，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)并有可能帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題，可以先采取地稅和國(guó)稅分工，在條件成熟時(shí)再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合并。比如先由現(xiàn)有國(guó)稅部門負(fù)責(zé)稽查，現(xiàn)有地稅部門主管征收，對(duì)國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合。人員適當(dāng)調(diào)配。另一種思路是將財(cái)政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。這種合并方法可以完全避免地稅和國(guó)稅部門合并有可能帶來(lái)的地方稅收侵占中央稅收問(wèn)題，充分保證中央稅收收入的安全，同時(shí)還可以增加財(cái)政統(tǒng)籌收支的能力。其缺點(diǎn)是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面力度不大。無(wú)論選擇哪種切入路徑，從中長(zhǎng)期看，國(guó)地稅合并勢(shì)在必行，特別是（金財(cái)）、（金稅）工程對(duì)接后中央稅收安全性的問(wèn)題將完全解決。現(xiàn)在就有必要加強(qiáng)實(shí)施預(yù)案的研究。

　　3、在一定前提條件制約之下給予地方政府適當(dāng)舉債權(quán)

　　由于財(cái)政支出的不同性質(zhì)，財(cái)政收入也往往采取不同的形式。經(jīng)常性支出，一般由社會(huì)絕大部分人共同享用，是為滿足社會(huì)公共需要無(wú)償撥付的，無(wú)取得收益的可能性，而且這些支出形成的效益大體上限于一個(gè)財(cái)政年度，因此滿足這個(gè)用途需要的資金應(yīng)該由本期受益的人們來(lái)分擔(dān)。對(duì)經(jīng)常性支出對(duì)應(yīng)的是資本性支出，這類支出的受益不僅體現(xiàn)在本財(cái)政年度，也體現(xiàn)在以后的多個(gè)財(cái)政年度。如果由稅收為這些項(xiàng)目融資，將負(fù)擔(dān)加在當(dāng)代人身上，而受益卻延續(xù)到以后各代，從經(jīng)濟(jì)意義上講，有不夠公平之處，且易發(fā)生籌資困難和缺口。而且，有些資本性支出項(xiàng)目，其收益只落在一部分使用它的人身上，若由全社會(huì)普遍負(fù)擔(dān)的稅收形式為這些項(xiàng)目融資，更是不公平的。因此，對(duì)于這類支出，可采取有借有還的政府債務(wù)形式進(jìn)行融資，并通過(guò)以后年度的稅收或受益者的付費(fèi)逐年償還先期的投入。正是由于資本性支出形成的準(zhǔn)公共服務(wù)的這種性質(zhì)，使政府有通過(guò)公債籌集收入的必要。在高度集中的財(cái)政管理體制下，中央政府集中統(tǒng)一管理下級(jí)各地方政府的財(cái)政收支。地方各級(jí)政府的相對(duì)獨(dú)立性很弱，中央政府完全可以以自己的名義發(fā)行債券并將所籌資金撥給地方政府使用。前些年的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于地方政府存在管理機(jī)制中的欠缺，為了保證政府的信譽(yù)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，也只能由中央政府代地方政府發(fā)行債務(wù)，但隨著分稅制財(cái)政體制改革的深化，地方政府將有逐步清晰、相對(duì)獨(dú)立的事權(quán)與財(cái)權(quán)，統(tǒng)籌本級(jí)政府收支的能力將有所增強(qiáng)。相應(yīng)地，也應(yīng)該具有一定的選擇本級(jí)政府收入來(lái)源與收入結(jié)構(gòu)的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。因此，可以考慮在一定前提條件制約之下，謹(jǐn)慎進(jìn)行賦予地方政府舉債權(quán)的試點(diǎn)。至少在第一步，可試行將地方政府從（項(xiàng)目債）、（公司債）名義變相舉債的行為改為規(guī)范、透明的地方市政債舉借行為，使其可以根據(jù)本地區(qū)支出要求與發(fā)展規(guī)劃在公共財(cái)政框架下籌集所需資金。同時(shí)，要周密設(shè)計(jì)、嚴(yán)格執(zhí)行地方政府舉債的程序和規(guī)模，使地方政府的舉債行為能夠做到內(nèi)部自律和外部有效監(jiān)管。

　　作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所

　　來(lái)源：《管理世界》2005年第8期

相關(guān)熱詞搜索：體制改革 完善 財(cái)政 思考 賈康