提要：財(cái)政分權(quán)改革對中央與省之間關(guān)系的影響一直是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)之一，但是對省以下政府間關(guān)系在財(cái)政分權(quán)改革中的變遷問題，卻尚未得到充分的討論。本文在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，對A 省20世紀(jì)80年代包干制財(cái)政體制改革對省以下政府間關(guān)系的影響進(jìn)行了簡要分析。研究發(fā)現(xiàn)，以財(cái)政包干為主要內(nèi)容的分權(quán)化改革，使得省以下政府間財(cái)政利益逐漸分化，同時不同政府部門之間在財(cái)政收入方面的競爭日趨激烈。在這種情況下，對自身利益的關(guān)注成為主導(dǎo)地方政府決策過程的首要因素。一系列旨在增加地方財(cái)政收入的政策相繼出臺，用以保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)職能的履行，在此過程中，政府的政策取向在對上和對下兩個緯度上逐漸呈現(xiàn)出截然不同的特征。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；
政府間關(guān)系；
政策決策

　　作者單位：美國華盛頓大學(xué)亨利·杰克遜國際研究學(xué)院

　　分權(quán)化的財(cái)政體制改革是推動20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地方工業(yè)高速增長的重要因素之一。通過賦予地方政府更大的財(cái)政管理權(quán)限，推行旨在硬化地方財(cái)政預(yù)算約束的包干式收入劃分體制，成功地調(diào)動了地方政府和官員的理財(cái)積極性。從此，地方政府一改統(tǒng)收統(tǒng)支體制下的超然態(tài)度，全心全意地投入到推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事業(yè)中（Byrd，1990；
Oi，1992、1996；
Wong ，1992；
Bahl &Wallich，1992；
馬戎等主編，1994；
Walder ，1995；
Naughton &Yang，2004）。在此過程中，地方政府逐漸超越了忠實(shí)執(zhí)行上級政策的代理人角色（Naughton &Yang ，2004），成為擁有更大自主權(quán)，承擔(dān)更多公共服務(wù)責(zé)任的管理者。見證了這一歷史過程的學(xué)者，在廣泛深入的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上，對地方政府的新角色和政府與企業(yè)之間的互動模式進(jìn)行了不同的概括。“廠商化的地方政府”（Walder，1995、1998）、“地方國家合作主義”（Oi，1992、1996、1998）、“合作主義文化”（Weitzman&Xu，1994；
Nee，1992）等理論被構(gòu)建出來，用以描述地方工業(yè)企業(yè)成長時期地方政府作為扶持者的行為特征。與此相對，另一些學(xué)者在研究地方政府財(cái)政利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了地方政府的行為和所執(zhí)行的政策中存在的利己傾向（Byrd，1990；
Wong ，1992；
Song ，1990；
張靜，2000；
楊善華、蘇紅，2002）。

　　這些研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出兩種取向：其一是研究中央與省之間財(cái)政關(guān)系的演變，以及這種變遷對中央與地方間關(guān)系的影響（Lardy ，1975；
Oksenberg &Tong，1991；
Wong ，1992）；
其二是研究縣鄉(xiāng)政府與地方企業(yè)之間的互動關(guān)系和互動模式，從地方政府政策的客觀效果來判定地方政府的政策意圖（Oi，1992、1996；
Byrd，1990；
Song ，1990；
Walder，1995）。或許是由于不同學(xué)科的研究重點(diǎn)不同，或許是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的文獻(xiàn)資料，在以上兩種取向主導(dǎo)的研究中，省以下政府間財(cái)政關(guān)系在宏觀體制改革沖擊下產(chǎn)生的變化，以及這種變化給省以下政府間關(guān)系帶來的影響，一直沒有受到應(yīng)有的關(guān)注。同時，一些有關(guān)省以下政府間關(guān)系的問題仍然沒有得到很好的解答。這些問題包括：省級政府的財(cái)政包干辦法在分權(quán)的同時是否真正地讓利于下級？這一體制在實(shí)踐中，是促進(jìn)了上下級政府間利益的整合還是加速了它們之間的利益分化？在新的利益結(jié)構(gòu)中，地方政府的政策決策特征發(fā)生了何種變化？地方政府熱心發(fā)展地方工業(yè)的初衷是什么，地方工業(yè)通過什么途徑緩解地方政府的財(cái)政壓力？作為對這些問題的一個嘗試性的回答，本文將在研究這一時期歷史材料的基礎(chǔ)上，討論省以下包干制財(cái)政體制對政府間關(guān)系和地方政府政策決策特征造成的影響�；谶@一目的，文章首先對20世紀(jì)80年代的主要財(cái)政改革及其影響進(jìn)行了簡單回顧，討論分權(quán)化財(cái)政體制改革給中央和地方關(guān)系帶來的總體影響。其次，以東部A 省B 市為例，考察在這一時期省以下包干制體制的運(yùn)行中，省市、市縣、縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系的演變。第三，在此基礎(chǔ)上，研究政策制定過程中地方政府政策意圖以及行為取向的新變化。

　　一、20世紀(jì)80年代的宏觀財(cái)政體制改革

　　新中國財(cái)政體制是在借鑒前蘇聯(lián)財(cái)政體制的基礎(chǔ)上于20世紀(jì)50年代早期建立的。在這一體系下，政府預(yù)算收入高度依賴于國有企業(yè)上繳的利潤和稅收。財(cái)政體制也呈現(xiàn)出高度集權(quán)的特征。財(cái)政部不僅負(fù)責(zé)統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算的編制，而且負(fù)責(zé)批準(zhǔn)省級政府的財(cái)政收支計(jì)劃，同時下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的額度（Wanless ，1985；
Wong ，1992；
Naughton ，2005）。高度集中的收入和支出管理模式通過控制所有地區(qū)和行業(yè)的資金分配，為推動工業(yè)，尤其是重工業(yè)的發(fā)展提供了有力的支持。然而這一體制也產(chǎn)生了一些負(fù)面后果，它割裂了地方財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的關(guān)聯(lián)，不可避免地導(dǎo)致了地方財(cái)政的軟預(yù)算約束問題的產(chǎn)生。因而在實(shí)踐中，這一體制難以激發(fā)地方政府理財(cái)和管理企業(yè)的積極性（Wong，1988、1992），地方政府在很大程度上只是接受上級指令，承擔(dān)為地方提供必要公共服務(wù)的代理人角色（Naughton &Yang ，2004）。

　　自“文革”以來，中央與地方財(cái)政體制變動頻繁，且逐漸趨于復(fù)雜。在1969-1978年的12年間，中央共出臺了六種不同的體制安排。這些安排雖然給處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系頂端的決策者帶來了巨大的管理困難，卻給高度集權(quán)化的財(cái)政體制引入了一定的分權(quán)化體制因素。從1971年開始，省級政府逐漸獲得了一些財(cái)政自主權(quán)，包括：在一定范圍內(nèi)自主安排預(yù)算支出；
保留部分預(yù)算盈余；
引入多年期的固定比例分成辦法（Oksenberg &Tong，1991）。十一屆三中全會以后，為了解決大量的歷史遺留問題，國家開始大幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，減免部分農(nóng)業(yè)稅收，大量進(jìn)口糧食，使農(nóng)村得以休養(yǎng)生息。在城市，國家竭力為返城知識青年安排工作，提高職工工資待遇，恢復(fù)獎金制度，大量興建職工住宅，以求政治上的安定團(tuán)結(jié)。這些努力在贏得了民眾普遍贊譽(yù)的同時也給國家財(cái)政帶來了沉重負(fù)擔(dān)。國家財(cái)政連續(xù)出現(xiàn)巨額赤字，1979、1980兩年合計(jì)達(dá)204億元，幾乎相當(dāng)于1953-1978年26年的赤字總和218億元。（注1）相對于地方財(cái)政，中央財(cái)政虧空尤為嚴(yán)重。

　　從中央財(cái)政和地方財(cái)政來看，差額主要是在中央財(cái)政，地方財(cái)政去年還有一些結(jié)余。今年上半年有的地方的收入還不錯，因此沒有那么緊張，而中央財(cái)政就不一樣了，去年全年與今年上半年的虧空累積下來達(dá)到60多億元……現(xiàn)在一些方面隨意減收增支，亂開口子，鋪張浪費(fèi)，花錢大手大腳，同國家財(cái)政的這種狀況很不協(xié)調(diào)……上半年財(cái)政之所以沒有發(fā)生大的問題，一是動用了中央預(yù)算周轉(zhuǎn)金××億，二是借用了國家物資儲備局的物資變價(jià)款××多億，三是占用了應(yīng)當(dāng)歸還地方財(cái)政的資金××億，我們就是靠這個過日子的，現(xiàn)在借用和占用的錢已經(jīng)用完，也就是說原來被掩蓋的矛盾就暴露出來了，而財(cái)政還是繼續(xù)支大于收……中央財(cái)政發(fā)生資金周轉(zhuǎn)不靈，應(yīng)撥的經(jīng)費(fèi)撥不出去的情況。最近，銀行不斷通知我們，中央金庫存款余額無幾，要求控制撥款。而面對這種情況，我們已經(jīng)不得不向國務(wù)院提出要求向銀行透支的緊急報(bào)告，這就是當(dāng)前財(cái)政，特別是中央財(cái)政的真實(shí)情況。（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982）

　　巨額赤字在給改革倡導(dǎo)者帶來巨大政治壓力的同時，也促使他們加快財(cái)政分權(quán)改革的步伐。從1980年開始，中央政府在江蘇和四川財(cái)政體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，推行了一系列實(shí)行旨在重新劃分中央與地方財(cái)政收支責(zé)任、“分灶吃飯”式的財(cái)政改革措施。改革的首要目標(biāo)是通過賦予地方更大的財(cái)政管理權(quán)限，調(diào)動地方政府增收理財(cái)?shù)姆e極性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。中央政府希望這些分權(quán)化的改革措施在推動地方經(jīng)濟(jì)繁榮的同時，提高地方對中央的財(cái)政貢獻(xiàn)，緩解中央的赤字壓力（Wong，1992）。

　　如同其他領(lǐng)域的改革一樣，財(cái)政領(lǐng)域的改革一開始也小心翼翼。為了適應(yīng)巨大的地區(qū)差異和地方財(cái)力差異，1980年改革在“分灶吃飯”的口號下，推出了“劃分收支、分級包干”的體制方案。這一方案產(chǎn)生了兩點(diǎn)深遠(yuǎn)的影響：首先，按照企業(yè)歸屬劃分企業(yè)收入。由于以前的財(cái)政體制沒有強(qiáng)調(diào)收入同支出掛鉤，所以企業(yè)歸屬問題無關(guān)緊要。然而新體制強(qiáng)調(diào)所有層級的政府必須自給自足，因此企業(yè)歸屬權(quán)，以及附著在歸屬權(quán)上的收益權(quán)的重要性便凸現(xiàn)出來。其次，對企業(yè)上繳利潤及稅收實(shí)行差別對待。在這種新體制下，地方企業(yè)的利潤將完全歸地方政府，而這些企業(yè)繳納的工商稅收則會被中央分享（Wong，1992；
Oksenberg &Tong，1991）。

　　此后，中央在1983年出臺了“利改稅”改革方案，試圖改革稅收體制，同時從根本上重新確定企業(yè)與國家間、中央與地方間的利益分配關(guān)系。通過設(shè)定全國統(tǒng)一的所得稅稅率，減少企業(yè)與國家間在利潤上繳比例方面的討價(jià)還價(jià)，硬化企業(yè)預(yù)算約束。統(tǒng)一的稅率使國有企業(yè)與非國有企業(yè)處于同樣的財(cái)政地位，而這一點(diǎn)為工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革提供了重要前提，同時也為企業(yè)創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境。此外，新的產(chǎn)品稅在一定程度上抑制了某些行業(yè)過高的利潤率，從而減少了高度分權(quán)的財(cái)政體制對地方工業(yè)擴(kuò)張的過度激勵（Wong，1992）。然而這一旨在規(guī)范政府與企業(yè)財(cái)政關(guān)系、硬化國有企業(yè)預(yù)算約束的改革措施在執(zhí)行過程中遇到了重重困難。伴隨著廠長經(jīng)理責(zé)任制的推行，“利改稅”改革通過統(tǒng)一稅率硬化企業(yè)預(yù)算約束的目標(biāo)最終落空（Wong，1992）。企業(yè)應(yīng)繳利潤比例的確定又退回到了個別談判的方式上（Naughton，2005）。

　　1985、1988年兩次財(cái)政體制改革都采用了財(cái)政包干體制，所不同的是，1985年的“一刀切”財(cái)政體制被1988年的包含不同制度安排的改革方案所替代。新方案延續(xù)了1980年的改革思路，針對不同地區(qū)設(shè)定不同的制度安排，對于經(jīng)濟(jì)增長較快的地區(qū)實(shí)行總額分成或遞增上解，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行定額補(bǔ)助。這些制度安排的核心目標(biāo)都是為了在已有的分配格局基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高財(cái)政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重，以及中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重（國務(wù)院，1988）。

　　80年代頻繁調(diào)整的財(cái)政體制使得中央與地方財(cái)政分配關(guān)系缺乏穩(wěn)定性，在財(cái)力劃分的數(shù)量界限方面主觀隨意性很大，缺乏客觀的科學(xué)依據(jù)。中央為了擴(kuò)大在財(cái)政收入總額中所占的份額，采取多種措施頻頻從地方財(cái)政“抽調(diào)”資金：從1981年起，國家每年發(fā)行國庫券，并向地方借款；
1983年起開征能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金，并將骨干企業(yè)收歸中央；
1987年，發(fā)行電力建設(shè)債券；
1988年取消少數(shù)民族定額補(bǔ)助遞增規(guī)定；
同時中央還陸續(xù)出臺了一些“中央請客，地方拿錢”的增收減支措施，致使包干體制不穩(wěn)定，挫傷地方積極性（Wong，1992）。在這種情況下，地方也發(fā)明出一系列對付中央的辦法（Wong，1992、2005），這些中央“抽調(diào)資金”與地方“明挖暗藏”的行為極大地加深了雙方的戒備心理（閻彬，1991）。與此同時，上下級政府之間就財(cái)政資源的爭奪，也在財(cái)政體制頻繁變動的背景下逐漸激烈起來。1988年的相關(guān)政策文件的結(jié)尾清晰地揭示了這一時期中央與地方財(cái)政關(guān)系中存在的巨大張力：

　　……各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志要嚴(yán)格按照國家的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管好財(cái)政。要進(jìn)一步加強(qiáng)全局觀點(diǎn)，體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關(guān)系。

　　要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。各地實(shí)行財(cái)政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國家規(guī)定的各種財(cái)政、財(cái)務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時、足額收上來，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅；
不能把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)“小金庫”。

　　各項(xiàng)開支要嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定支付，不能違反財(cái)務(wù)制度、會計(jì)制度；
所有收支都要按規(guī)定如實(shí)反映，不得打“埋伏”、報(bào)假帳。凡是違反財(cái)政紀(jì)律或弄虛作假的，審計(jì)部門要認(rèn)真檢查處理，問題嚴(yán)重的，要給予紀(jì)律處分。

　　要加強(qiáng)對財(cái)政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財(cái)政部門履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府要帶頭執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財(cái)政部門違反國家規(guī)定處理財(cái)政問題。（國務(wù)院，1988）

　　王紹光（1997）認(rèn)為，政府總是希望受自己支配的財(cái)源多多益善，中央想盡量集中財(cái)源，辦它認(rèn)為對國計(jì)民生至關(guān)重要的事情；
地方則希望盡量縮小對中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方利益，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　J 縣留成17.77%，W 縣留成19.13%，Y 縣留成26.62%.超過遞增率的收入全部留用；
達(dá)不到遞增率的部分，由市自有財(cái)力補(bǔ)足（B 市財(cái)政局，2004）。

　　有了前兩輪體制改革的經(jīng)驗(yàn)，B 市在面對新體制的挑戰(zhàn)時顯得底氣十足。在與上級政府的交涉過程中，B 市在擺事實(shí)的基礎(chǔ)上，積極捍衛(wèi)自己的利益，敢于對上級的政策表達(dá)異議。1988年底，B 市就其納稅大戶D 部直屬X 廠因享受減免稅政策造成對地方財(cái)政收入包干基數(shù)的影響問題，向省里提交了關(guān)于X 廠減免稅對財(cái)政包干的影響和要求停止減免稅或調(diào)減收入包干基數(shù)的報(bào)告。B 市指出，1987年底國家頒布的有關(guān)減免稅政策規(guī)定，從1987年7月1日-1990年底，免征全部增值稅營業(yè)稅，同期減半征收所得稅。這一政策使得1987年該市減少工商稅收750萬元，如果1988年全年免征，預(yù)計(jì)減少工商稅收入1500萬元。B 市認(rèn)為，該市已于1988年與省里實(shí)行了遞增包干財(cái)政體制，因此從“財(cái)政利益”上來講，新體制下的稅收減免實(shí)際上都要由地方財(cái)政承擔(dān)，跟中央不再有任何關(guān)系。在新一輪體制中，該市的收入遞增率被定為5%，完成起來困難較大，預(yù)計(jì)1988年財(cái)政將出現(xiàn)較大赤字。同時考慮到X 廠是骨干企業(yè)，盈利狀況較好，1987年實(shí)現(xiàn)利潤2531萬元，今年全年可望實(shí)現(xiàn)利潤6200萬元，因此有能力繼續(xù)繳納計(jì)劃減免的稅收。

　　擺完事實(shí)，報(bào)告筆鋒一轉(zhuǎn)，開始和上級討論政策層面的問題。B 市指出，在政策上不區(qū)別情況，全國一刀切地實(shí)行免征是否妥當(dāng)值得研究。而且對交給地方的增值稅和營業(yè)稅全部減免，對交中央的所得稅卻減半后繼續(xù)征收，更是于理不通。為此，B 市要求省里面對財(cái)政包干的現(xiàn)實(shí)，幫助該市解決困難，或者將情況如實(shí)匯報(bào)財(cái)政部，重新研究該企業(yè)的減免稅問題。撤銷原來減免稅文件，或者仍按原文件執(zhí)行，但要相應(yīng)地調(diào)減該市收入包干基數(shù)817萬元。

　　由于B 市報(bào)告中所指的X 廠是部屬企業(yè)，B市在報(bào)告中所針對的又主要是中央的政策，所以省財(cái)政廳在接到B 市的報(bào)告后，并沒有鑒于“省市財(cái)政包干的現(xiàn)實(shí)”，通過省級財(cái)力來解決這一問題，而是直接將報(bào)告轉(zhuǎn)呈財(cái)政部，對B 市報(bào)告的事由稍作轉(zhuǎn)述后，即表示同意該市的意見，進(jìn)而要求部里批準(zhǔn)停止對X 廠的減免稅或調(diào)減收入包干基數(shù)。

　　由于資料的限制，我們難以知曉主管部門對這一報(bào)告的批復(fù)內(nèi)容，但是通過省市的報(bào)告可以看出，地方政府的利益主體意識在經(jīng)過幾年包干體制的洗禮后空前增強(qiáng)，能夠清晰地界定上級的利益和自己的利益，能夠就一項(xiàng)政策對上下級政府利益分配造成的影響進(jìn)行量化和深入分析。同時，地方政府在認(rèn)為宏觀政策對他們的利益造成影響時，不但敢于向省甚至中央直接要求屬于自己的利益，而且不憚于表達(dá)自己對上級政策的不滿。此外，省級政府對這一問題的處理也耐人尋味，省政府并不壓制下級政府對中央政策的憤懣，也不打算動用省級財(cái)力解決這一問題，而是在B 市報(bào)告前加了一句“我廳同意該市的意見”，轉(zhuǎn)呈上級，一方面將這一棘手的問題交給上級處理，節(jié)省省級財(cái)力，另一方面也表達(dá)了省級政府對上級政策的異議。

　　（二）“放水養(yǎng)魚”政策的出臺

　　體制改革使B 市財(cái)政不僅要完成不斷提高的收入任務(wù)，同時要保證基本財(cái)政支出的需要，還要進(jìn)行必要的公共建設(shè)。為了完成這些目標(biāo)和任務(wù)，除了在與上級的討價(jià)還價(jià)過程中為自己盡量爭取更多的財(cái)政利益外，B 市還學(xué)習(xí)其他省市的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了一些制度創(chuàng)新。

　　上文提到，1984年底B 市財(cái)政官員前往鄰省學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，他們看到，“鄰省的政策能夠從實(shí)際出發(fā)，注意靈活變通。如果鄰省按其現(xiàn)在的財(cái)政體制嚴(yán)格執(zhí)行，那么市縣地方固定收入每增收一億元，省財(cái)政就要倒貼給中央1820萬元，因此省級政府并不希望企業(yè)收入、工商稅收等項(xiàng)目超收過多。于是鄰省對地方一些實(shí)際問題的處理，凡是有利于發(fā)展生產(chǎn)、增加發(fā)展后勁、提高效益的，在不違背政策原則的前提下，都能實(shí)事求是地加以變通處理。他們在財(cái)政稅收方面做出的一些改革效果也比較好，如購買特定儀器設(shè)備，單價(jià)在5萬元以下的允許進(jìn)入成本；
在現(xiàn)有規(guī)�；A(chǔ)上的廠房維修，如果資金有困難，經(jīng)省財(cái)政廳批準(zhǔn)可以列為營業(yè)外支出。據(jù)X 市同志介紹，這一政策在保證收入任務(wù)完成的前提下，解決了危房翻修費(fèi)用500萬元”。

　　B 市的財(cái)政官員認(rèn)為，要學(xué)習(xí)鄰省經(jīng)驗(yàn)，貫徹寬嚴(yán)結(jié)合的精神。從財(cái)政稅收政策上適當(dāng)加以放開，以支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1984年底在結(jié)合本市實(shí)際情況，借鑒周邊兄弟省、市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，B 市出臺了財(cái)政稅收工作的變通辦法，提出了“開源”和“節(jié)流”兩種消解財(cái)政壓力的途徑。

　　首先是廣開財(cái)源，即通過提供稅收和貸款方面的優(yōu)惠條件鼓勵本級政府或政府部門所屬企業(yè)的發(fā)展。這種“放水養(yǎng)魚”政策的主要內(nèi)容包括：發(fā)放政府貼息貸款，支持地方企業(yè)發(fā)展。1985年，B 市計(jì)劃向市區(qū)發(fā)放1850萬元的貼息貸款，貸款由各企業(yè)向工商銀行申請，由市財(cái)政負(fù)責(zé)貼息，貼息可以采取全貼息或半貼息兩種方法，主要用來支持文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)、水產(chǎn)等部門，以及各區(qū)級單位新辦商業(yè)、旅游服務(wù)、校辦工廠等企業(yè)。貼息的資金按照財(cái)政體制由市區(qū)和縣財(cái)政分別負(fù)擔(dān)，B 市要求各縣也應(yīng)當(dāng)向企業(yè)提供貼息貸款，其額度由各縣自行研究。在貼息貸款以外，政府還給企業(yè)以還款方面的優(yōu)惠政策，即允許企業(yè)在項(xiàng)目的新增利潤中稅前還款。

　　采用多種渠道籌集資金，支持發(fā)展商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)。允許國營小型零售商業(yè)企業(yè)和合作商店在營業(yè)額1%的范圍內(nèi)提取簡易建筑費(fèi)，在稅前列支，資金由主管局集中后再用于建設(shè)小型集體商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。從1985年開始，國營商業(yè)中的小型企業(yè)的承包費(fèi)上繳財(cái)政后，由財(cái)政統(tǒng)一返還給主管部門，用于商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)。除了這些主管部門集中使用的資金外，B 市還積極鼓勵工礦企業(yè)集資興辦商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，為了調(diào)動企業(yè)的積極性，B 市規(guī)定將這些新辦網(wǎng)點(diǎn)的稅后利潤全部留給企業(yè)自主安排。

　　在工商稅收政策方面給中小企業(yè)以特殊照顧，鼓勵它們發(fā)展。首先，縣、郊區(qū)進(jìn)城創(chuàng)辦集體所有制的第三產(chǎn)業(yè)，除按規(guī)定新辦集體企業(yè)免征工商所得稅一年外，納稅有困難的，經(jīng)申請批準(zhǔn)可同時免征營業(yè)稅一年。國營小型企業(yè)，單季度或雙季度獎金可以在成本中開支。四個市轄區(qū)的區(qū)屬企業(yè)的管理費(fèi)可按1%提取，其中增提的部分（0.5%）上繳區(qū)財(cái)政，可用于社會文教設(shè)施、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、城市設(shè)施維修等福利事業(yè)，年終如有結(jié)余，按章繳納所得稅。

　　除此之外，B 市還出臺了與“開源”相呼應(yīng)的“節(jié)流”方案，向地方工商企業(yè)轉(zhuǎn)移公共支出。主要措施為減少企業(yè)本應(yīng)向國家上繳的稅收或基金，把這部分稅收或基金變成企業(yè)對政府城市建設(shè)的支持或者對教育事業(yè)的貢獻(xiàn)。具體變通方法包括：以稅收優(yōu)惠為交換條件，將市政建設(shè)支出分?jǐn)偨o下轄企業(yè)，激勵企業(yè)出資出力支持城區(qū)建設(shè)、“三廢”治理和工廠搬遷。在“人民城市人民建，國家、集體、個人都出力”的口號下，政府要求企業(yè)“各家自掃門前雪”，經(jīng)過協(xié)商，在企業(yè)負(fù)擔(dān)許可的情況下，由企業(yè)分擔(dān)修建道路、駁岸等市政設(shè)施開支。政府允許這部分資金從企業(yè)的自有資金中開支，如自有資金開支有困難，經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)允許在稅前列支。老城改造由于拆建職工住房新增加的建筑面積，原則上在企業(yè)自有資金中開支，如果企業(yè)自有資金不足，財(cái)政部門允許在企業(yè)營業(yè)外支出中列支。因治理“三廢”企業(yè)需要搬遷的，搬遷的資金除動用企業(yè)和主管局的自有資金和變賣原有房產(chǎn)的變價(jià)收入外，凡是要增加設(shè)備的可以向銀行貸款，項(xiàng)目完成后，可以在稅前還貸。（注4）

　　除了稅收方面的優(yōu)惠外，政府還給企業(yè)減免或者允許企業(yè)欠繳國家在稅收外單獨(dú)征收的各種建設(shè)基金。B 市規(guī)定對地方能源、交通和公用事業(yè)單位，如港務(wù)處、汽車運(yùn)輸公司、航運(yùn)公司、公共交通公司、自來水公司、客運(yùn)公司、煤礦等企業(yè)，暫緩征收能源交通建設(shè)基金。國營企業(yè)用于還貸的折舊基金和單項(xiàng)留利，在計(jì)算征收能源交通建設(shè)基金時可以剔除后計(jì)算。集體企業(yè)稅后留利，可先還貸，先交納城市維護(hù)費(fèi)和人防經(jīng)費(fèi)，然后再交納能源交通建設(shè)基金。增長利潤減率征收所得稅的照顧部分和單項(xiàng)留利，在征收能源交通建設(shè)基金時也可剔除后計(jì)征。目前企業(yè)交納能源基金確有困難的暫時可作欠交處理。地方財(cái)政掌握的公用事業(yè)附加和工商稅附加，因城建資金入不敷出，交納能源基金有困難的，暫時欠交。凡財(cái)政局出具證明是差額預(yù)算單位的預(yù)算外收入，可暫緩征收能源交通建設(shè)基金。在籌集教育基金方面，政府承諾給企業(yè)減少部分所得稅，通過稅收優(yōu)惠的形式，把交給上級的稅收變成交給地方的教育基金。

　　B 市“放水養(yǎng)魚”式的政策措施實(shí)際上是地方政府在省以下財(cái)政包干體制下的一種自保護(hù)策略。一方面，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)也相應(yīng)加重；
另一方面，財(cái)政收入的劃分辦法又沒有因此而向地方傾斜。因此，市級政府為了保證自身能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不得不采取一切可能的辦法增加財(cái)政收入。然而，從以上的討論中我們看到，B 市政府的行為在對上和對下兩個維度上呈現(xiàn)出不同的特征：對上級，表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利特征，即更多地考慮本級政府的利益，勇于通過與上級的討價(jià)還價(jià)爭取自己應(yīng)得的利益，敢于打政策“擦邊球”，盡可能減少對上級的財(cái)政貢獻(xiàn)。對下級以及對作為其重要財(cái)源的轄區(qū)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)體，則又表現(xiàn)出較強(qiáng)的利他特征，即更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策，促進(jìn)地方工商業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)財(cái)源；
動員轄區(qū)內(nèi)的各個經(jīng)濟(jì)實(shí)體齊心協(xié)力提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，發(fā)展地方公益事業(yè)。地方政府的這些應(yīng)對外部壓力、培養(yǎng)財(cái)源、轉(zhuǎn)移支出的做法，在一定程度上緩解了外部政策變動對地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)造成的沖擊（Lieberthal&Lampton，1992）。

　　三、市以下財(cái)政體制對地方工業(yè)化的激勵

　　1984年以前B 市與下轄縣的財(cái)政關(guān)系比較松散，省對市的體制與省對縣的體制基本相同，都是“收支掛鉤，比例包干”的財(cái)政體制。1984年，全省實(shí)行了市管縣改革，從此，市縣的財(cái)政關(guān)系日益緊密。在研究財(cái)政市管縣方案時，市財(cái)政部門指出應(yīng)當(dāng)從財(cái)政上整合市及市轄縣。由于這項(xiàng)改革打破了原來的省縣直接聯(lián)系，將縣直接置于市的管轄之下，在一定程度上降低了縣在省以下財(cái)政架構(gòu)中的重要性。此外，市管縣以后，市可以控制縣財(cái)政，也可以從縣財(cái)政中集中一部分收入由市統(tǒng)籌。雖然說相當(dāng)一部分的統(tǒng)籌資金可能會以專項(xiàng)撥款的形式返還給縣，但是市對縣財(cái)政的控制也就恰恰實(shí)現(xiàn)于這一上解下?lián)艿倪^程中。（注5）

　　在市管縣體制實(shí)行后的1986、1988年兩次體制改革中，市、縣基本上都實(shí)行了同樣的體制，縣不再同省直接結(jié)算，而是通過市統(tǒng)一分配收入和安排支出。

　　20世紀(jì)80年代中期，W 縣下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。復(fù)雜的財(cái)政體制關(guān)系中又增添了縣鄉(xiāng)財(cái)政這一新內(nèi)容。新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系主要由預(yù)算內(nèi)財(cái)政和預(yù)算外財(cái)政以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金構(gòu)成。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支受縣級政府控制，預(yù)算收入的分配原則基本上是“核定任務(wù)，超收分成”的方法；
對于超額完成任務(wù)的收入部分，縣鄉(xiāng)之間按照另一比例分成，這一比例比任務(wù)內(nèi)的分成比例要高一些。在支出方面，縣核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出基數(shù)并且給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下?lián)苓@部分的資金。可見，在預(yù)算內(nèi)收支方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政之間的關(guān)系在很多方面類似于省對市、市對縣實(shí)行的體制。在這種財(cái)政關(guān)系格局中，下級政府對體制的制定所能施加的影響是很小的，上級政府擁有核定任務(wù)和決定分享比例的權(quán)力（黃佩華，1999），因此，下級政府并不能完全享有預(yù)算內(nèi)財(cái)政的收入增量。以W 縣H 鎮(zhèn)為例（案例來源：Byrd &Alan，1990），按照1986年的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以提留任務(wù)內(nèi)的3.7%和超出收入基數(shù)部分的8%.

　　H 鎮(zhèn)留成=收入基數(shù)×3.7%+（實(shí)際完成數(shù)-收入基數(shù)）×8%

　　這一公式表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的留成受到三個因素的影響：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際收入、縣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定的財(cái)政收入基數(shù)、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入分成比例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠控制的變量是財(cái)政的實(shí)際收入，他們既可以積極培植各種稅源，增加稅收力度，擴(kuò)大財(cái)政收入，也可以采取一種比較松散的方式，把財(cái)政收入限制在一個較低的水平上。而決定他們是否努力擴(kuò)大收入的變量是由縣級政府控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入基數(shù)和縣鄉(xiāng)財(cái)政收入分成比例。在任務(wù)數(shù)相對穩(wěn)定的情況下，留成比例起決定作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成比例越高，他們就越傾向于增加財(cái)政收入。通常，為了激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多收超收，縣級政府會設(shè)定一個高于基數(shù)內(nèi)分成比例的超收分成比例。在上述例子里，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　超收分成比例是基數(shù)內(nèi)分成比例的兩倍多。但是該體制的復(fù)雜之處不在于是否實(shí)行基數(shù)內(nèi)外的差別分享比例，而在于體制確定的收入基數(shù)的變動趨勢。一般來說，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制3年一定，這一基數(shù)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此輪體制中必須每年完成的收入量。（注6）財(cái)政體制3年期滿后，縣鄉(xiāng)之間會就分成內(nèi)容、比例和基數(shù)做調(diào)整。新的體制基數(shù)在很大程度上參考了鄉(xiāng)鎮(zhèn)近3年的財(cái)政收入實(shí)際完成情況，實(shí)際收入越高，體制基數(shù)定的就越高。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入是不劃算的。舉例來講，在上輪體制內(nèi)，H 鎮(zhèn)的收入基數(shù)是100萬元，而H 鎮(zhèn)在3年期的最后一年的實(shí)際收入是200萬元，那么按照第一輪體制，H 鎮(zhèn)得到的收入是：100×3.7%+（200-100）×8%=1117（萬元）

　　但是在第二輪體制中，基數(shù)很可能會變成200萬，假設(shè)基數(shù)內(nèi)分成比例不變，那么在第二輪體制中，同樣的200萬元H 鎮(zhèn)所得到的分成數(shù)就是：200×3.7%=714（萬元）

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際損失413萬元。因此在這種體制內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收的越多，體制變化時損失就越大。在支出方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出也受上一級政府指定，例如要用于財(cái)政供養(yǎng)人員的工資支出、行政支出和運(yùn)轉(zhuǎn)支出等。

　　與預(yù)算內(nèi)財(cái)政的管理體制不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在本級的預(yù)算外財(cái)政收支的管理方面具有較大的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金是指不納入國家預(yù)算管理的財(cái)政性資金，包括鄉(xiāng)財(cái)政按國家規(guī)定管理的各項(xiàng)附加收入，事業(yè)、行政單位自收自支不納入預(yù)算的資金，國營企業(yè)及其主管部門管理的各種專項(xiàng)資金，以及其他按國家規(guī)定不納入預(yù)算的各種收入。對事業(yè)、行政單位和國營企業(yè)及其主管部門掌握的預(yù)算外資金，鄉(xiāng)財(cái)政按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理和監(jiān)督。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以保留部分自籌資金。鄉(xiāng)財(cái)政的自籌資金是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在預(yù)算內(nèi)、外資金以外，按照國家政策規(guī)定自行籌集的收入，并可自行安排相應(yīng)支出。自籌資金收入主要包括按有關(guān)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳鄉(xiāng)財(cái)政的利潤、事業(yè)單位上繳的收入，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共福利事業(yè)統(tǒng)籌費(fèi)等（財(cái)政部，1985）。

　　預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政管理體制的這種巨大差異，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在財(cái)政收入的籌劃方面做出一些選擇，也就是盡量完成預(yù)算內(nèi)的收入任務(wù)，同時大力增加預(yù)算外和自籌收入。后者會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來更多的利益。與加大農(nóng)業(yè)稅征收力度、提高統(tǒng)籌收入相比，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外和自籌收入的增加所起的作用要大很多。在B 市這樣的工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，幾乎所有的預(yù)算外收入和自籌收入都來自工業(yè)領(lǐng)域（Song，1990）。與預(yù)算內(nèi)相比，政府通過商業(yè)運(yùn)作和其他一些行為得到的預(yù)算外收入歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由支配。預(yù)算內(nèi)的收入僅僅為地方政府提供了基本的經(jīng)費(fèi)保障，而發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所帶來的預(yù)算外收入才是維持地方政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的主要收入來源。

　　市以下的財(cái)政包干體制將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益與其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密地聯(lián)系在一起。在包干制的激勵下，政府直接投資于地方工業(yè)或者幫助企業(yè)融資、減免稅收、實(shí)行價(jià)格保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)，對企業(yè)實(shí)施“父愛”主義的政策（Oi，1992、1996、1998；
Walder ，1996；
戴園晨、徐亞平，1992；
Wong ，1988、2005）。但是由此產(chǎn)生的一個結(jié)果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益獨(dú)立意識不斷增強(qiáng)。財(cái)政體制在預(yù)算內(nèi)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下的財(cái)政資源有限，但同時又在其他方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收留下了制度空間。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然會選擇擴(kuò)大預(yù)算外收入，同時通過轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)轉(zhuǎn)移部分支出。除此之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為中也表現(xiàn)出了與市級政府行為相似的特征，即有意地松懈對上級的財(cái)政貢獻(xiàn)，通過或明或暗的方式“藏富于民”，在需要安排支出的時候通過“捐贈”等形式重新集中財(cái)政資源。

　　四、結(jié)論和討論

　　在研究20世紀(jì)50年代末期中國短暫的分權(quán)化財(cái)政體制改革時，學(xué)者們就分權(quán)化財(cái)政體制可能對中央與省級政府間關(guān)系產(chǎn)生的影響，提出了著名的“分權(quán)化假設(shè)”。這一假設(shè)認(rèn)為，在分權(quán)化體制下，地方政府的財(cái)政收支在國家財(cái)政收支總量中所占的比例將不斷增大，中央政府所占的分額將相應(yīng)減小。這意味著國家財(cái)政收入分配的主導(dǎo)權(quán)將從中央政府手中轉(zhuǎn)移到地方政府手中。這種財(cái)政層面的權(quán)利結(jié)構(gòu)變化，將給中央與地方的關(guān)系帶來深遠(yuǎn)的影響（Lardy ，1975）。這一假設(shè)所描述的情況雖然沒有在50年代末期有限度的分權(quán)化改革中出現(xiàn)，但是當(dāng)80年代初財(cái)政分權(quán)改革在全國范圍內(nèi)展開時，分權(quán)化的財(cái)政體制給政府間關(guān)系帶來的影響便再也不可能被忽視。80年代財(cái)政體制改革對中央和省的關(guān)系產(chǎn)生的影響，已經(jīng)受到學(xué)者們的充分關(guān)注（Oksenberg &Tong，1991；
Wong ，1988、1991、1992；
Bahl &Wallich ，1992；
Naughton ，1995；
Naughton &Yang，2004）。而本文則力圖在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，將這一研究議題深入到對省以下政府間關(guān)系的討論中。

　　通過對20世紀(jì)80年代改革中A 省與其所轄B 市間關(guān)系變遷的考察，本文發(fā)現(xiàn)，宏觀層面的包干體制在賦予地方更大的財(cái)政管理自主權(quán)的同時，也在一定程度上硬化了省級政府的預(yù)算約束。省級政府在尋求保障本級財(cái)政支出辦法的過程中，也開始下放支出責(zé)任，擴(kuò)大省級政府的分享比例，同時通過包干體制激勵下級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入。這種收入分配和支出安排之間的脫節(jié)，造成了下級政府財(cái)政收支差額的擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致了上下級政府就財(cái)政收支劃分辦法的爭論。財(cái)政利益層面的沖突在一定程度上造成了政府間關(guān)系的疏離，使得省市政府逐漸分化為獨(dú)立的利益主體。

　　隨著時間的推移，地方政府的利益主體意識逐漸增強(qiáng)，表現(xiàn)在下級政府可以嚴(yán)格地劃分上級的利益和自己的利益，同時能夠就改革政策對自身造成的影響進(jìn)行系統(tǒng)周密的計(jì)算。當(dāng)感到利益受損時，不但敢于向上級要求應(yīng)當(dāng)屬于自己的利益，而且不憚于表達(dá)對上級政策的不滿。在維護(hù)和壯大自身利益的過程中，B 市政府的行為在對上和對下兩個維度上呈現(xiàn)出了不同的特征：對上級，表現(xiàn)出較強(qiáng)的自利特征，即更多地考慮本級政府的利益，盡可能減少對上級的財(cái)政貢獻(xiàn)。對下級又表現(xiàn)出較強(qiáng)的利他特征，更多地考慮如何以各種形式的優(yōu)惠政策，促進(jìn)地方工商業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)財(cái)源。在實(shí)踐效果上，這些措施在一定程度上緩解了外部政策變動對地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)造成的沖擊。與此相類似，縣鄉(xiāng)之間的包干體制讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益與其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密地聯(lián)系在一起。利益獨(dú)立意識不斷增強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了與市級政府相似的措施，直接投資于地方工業(yè)或者幫助企業(yè)融資、減免稅收、實(shí)行價(jià)格保護(hù)和貿(mào)易保護(hù)，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為也表現(xiàn)出對上和對下兩個維度上的分化。通過發(fā)展地方工商業(yè)，地方政府在提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠的條件下，也向轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁了一部分公共支出，這對緩解地方政府公共服務(wù)資金的不足起到了重要的作用。這種政府與企業(yè)之間的互惠模式后來也被用作支持“地方國家合作主義”的一個有力論據(jù)（Oi，1992、1996、1998）。

　　本文的發(fā)現(xiàn)之一，即地方政府在對上和對下兩個維度上呈現(xiàn)出的不同行為特征，不可避免地觸及了對政府行為動機(jī)的討論。長期以來在這方面的研究一直存在著不同的理論取向。公共選擇（public choice ）理論認(rèn)為，如同官僚所關(guān)心的首先是自己的利益一樣，官僚機(jī)構(gòu)所追求的是自身預(yù)算收益的最大化（Niskanen，1971）。政府和官僚的目標(biāo)并不是社會福利的最大化，而是追求自己的私利。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，不論是專制政府還是民主政府，所追求的目標(biāo)都與社會福利最大化完全不同。政府采用國家所有制和扶持農(nóng)業(yè)這樣的干預(yù)政策，是為了服務(wù)于自己的政治目的，干預(yù)政策如果導(dǎo)致社會福利水平的提高，那純粹是一種巧合（Shleifer，1998）。在對20世紀(jì)80年代中國地方工業(yè)化的研究中，這一理論也認(rèn)為，中國的地方政府是自利的主體，他們的行動所追求的是自己收益最大化。同時宣稱這一視角可以應(yīng)用到對由不同利益群體組成的中國地方政府的分析中（Byrd，1990；
Song &Du ，1990）。雖然有的理論家試圖采取一種包容性更強(qiáng)的假設(shè)，即認(rèn)為，政府官僚和政府機(jī)構(gòu)在行為目的上部分地出于利己考慮，部分地出于公共利益的考慮（Tullock ，1976），但是他們同時認(rèn)為，在這兩者中，政府更多地從利己的角度出發(fā)考慮問題（Udehn ，1996）。

　　與之相對的意見認(rèn)為，雖然財(cái)政包干體制強(qiáng)化了地方政府在財(cái)政利益上的獨(dú)立性，以至于地方政府可以為了保護(hù)對所轄企業(yè)的所有權(quán)不惜變相地對抗上級政府的指令（馬戎等主編，1994）。但是這種行為恰恰是為了維護(hù)地方社區(qū)的利益（Oi，1992、1996、1998；
Walder，1992）。馬列主義、毛澤東思想影響下的社會主義中國的傳統(tǒng)價(jià)值觀，仍是支撐這種被稱之為“地方國家合作主義”體系的精神支柱。因而，地方官員不僅是動機(jī)良好的企業(yè)家，而且也是社區(qū)福祉的守望者（Oi，1992）。這種建立在政府和政府官僚追求公共利益認(rèn)識基礎(chǔ)之上的分析，恰恰反映了政治社會學(xué)在分析政府行為方面的理論取向（Udehn ，1996）。

　　本文的發(fā)現(xiàn)表明，分權(quán)化的改革不可避免地要增加上下級政府間在資源和權(quán)力分配方面存在的張力。雖然激烈的財(cái)政收入爭奪使政府行為體現(xiàn)出強(qiáng)烈的利己特征，但是這種爭奪的動因正是資助本級政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃的財(cái)政開支需要，這一需要雖然在一定程度上會受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響，但卻很難令人信服地被還原為純粹的個人利益或狹隘部門利益的考慮。作為公共服務(wù)的提供者，地方政府還要負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、社會福利等各項(xiàng)社會事務(wù)的開支，籌資支持這些公益事業(yè)發(fā)展的行為同樣也很難被簡單地還原為對政府自身經(jīng)濟(jì)利益的追求。

　　政府行為和政策過程的復(fù)雜性以及中國官僚政治決策的片段性（fragmentary ）特征（Lieberthal &Lampton ，1992；
Walder ，1992），使我們無法對政府行為及其決策過程做出整體上的利己或者利他的簡單判斷。因此，本文認(rèn)為對這些問題的分析不僅需要在官僚機(jī)構(gòu)層級維度上區(qū)分政策的作用方向或者說政策的針對對象，同時也需要在同一官僚層級內(nèi)區(qū)分不同的政策議題。

　　最后，需要指出是，本文的討論僅限于20世紀(jì)80年代分權(quán)化改革這一特定歷史時期，以及A 省這一特定的行政體系范圍。本文涉及的主題也只限于財(cái)政政策和省級以下政府間關(guān)系的演變過程。雖然政府間的財(cái)政利益分化在一定程度上可能會危及官僚體系的穩(wěn)定和集中（Oi，1996；
Naughton &Yang，2004），但卻不足以形成對整個官僚體制的未來發(fā)展持悲觀態(tài)度的理由。與財(cái)政體制并行的其他的政治制度，如官員任命、考核體系，官僚體制的自我監(jiān)督體系等，在宏觀和微觀層次上都具有約束政府政策和行為的取向，以及維持官僚體制內(nèi)政治團(tuán)結(jié)的作用（Naughton &Yang ，2004；
Whiting，2004）。這些體制的交互影響則進(jìn)一步凸現(xiàn)了政府行為和政策取向的復(fù)雜，以及對其進(jìn)行深入研究的必要。

　　注釋：

　　注1：王紹光認(rèn)為，1979、1980年國家財(cái)政的累積赤字達(dá)到348億元，他指出國家通過增發(fā)紙幣轉(zhuǎn)嫁了其中大約130億元的赤字，兩項(xiàng)相抵剩余的赤字約為218億。

　　注2：這一部分以A 省B 市為研究主軸，選擇這一典型主要基于以下考慮：首先，這一地區(qū)是中國工業(yè)化起步較早、發(fā)展較為迅速的地區(qū)之一；
其次，20世紀(jì)80-90年代，許多學(xué)者在這一地區(qū)進(jìn)行了相關(guān)研究，他們留下的珍貴文獻(xiàn)資料，為本文在多年以后研究當(dāng)時工業(yè)化進(jìn)程中的種種問題提供了支持。1979年改革開始前，A 省的GDP 總量接近300億元，人均GDP 509元，地方財(cái)政收入59億元，財(cái)政支出32億元。B 市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在A 省處于前列，1979年全市財(cái)政總收入為7.1億元，其中，企業(yè)收入所占比例50.49%，工商各稅所占比例49.42%.財(cái)政總支出8200萬元（《B 市統(tǒng)計(jì)年鑒》[1980]、《A 省統(tǒng)計(jì)年鑒》[1980]）。

　　注3：在1973-1976年間，省市實(shí)行收入固定留成外加超計(jì)劃分成的辦法，固定留成比例為0.5%，超計(jì)劃分成比例由此前的5-10%，提高到15%.1977-1980年間，省市體制基本保持穩(wěn)定，與前一種體制的惟一不同在于將原來的超計(jì)劃分成改為增長分成，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　分成的比例不變。從1981年開始，中央與省的體制發(fā)生變化，省以下地方財(cái)力減少，因此省也相應(yīng)地調(diào)減了地方的收入分成比例，一方面，固定分成和增長分成比例在原基礎(chǔ)上減少30%，新的固定分成比例為0.35%，增長分成比例為10.5%.另一方面，增加了超收分成的辦法，分成比例為20%（B 市財(cái)政局，1982）。

　　注4：從1982年開始，國家進(jìn)一步集中了來自地方工業(yè)企業(yè)的稅收。1982年3月開始縮小社隊(duì)企業(yè)的免稅范圍。1983年9月，為了貫徹集中資金，保證重點(diǎn)建設(shè)的方針，取消了原來對社隊(duì)企業(yè)20%的工商所得稅稅率和3000元的起征點(diǎn)，轉(zhuǎn)而按照八級超額累進(jìn)稅率計(jì)征，起征點(diǎn)為1000元，稅率最低為10%，最高為55%.文件下發(fā)后引起地方的強(qiáng)烈反響，各地意見很大。迫于壓力，1984年3月，財(cái)政部下發(fā)文件，把原來由省級人民政府掌握的稅收減免權(quán)下放到縣級政府，并且擴(kuò)大了減免稅的范圍（張毅、張頌頌，2002）。該市的稅收變通辦法正是在這種中央與地方爭奪地方企業(yè)財(cái)政收益的宏觀背景下出臺的。

　　注5：為順利推行這項(xiàng)改革，市也給縣開出了一些優(yōu)惠條件：在工業(yè)方面，B 市考慮到目前的縣辦工業(yè)留成比例太低，僅有35%，同時省里又從1984年開始集中了縣留成部分的10%，所以縣級收入所剩無幾，對縣屬工業(yè)發(fā)展根本派不上大用場。體制調(diào)整以后，參考鄰省的做法，把縣辦工業(yè)的留成比例提高到60%.此項(xiàng)可以增加三縣留成400萬。在農(nóng)業(yè)方面，改變生豬收購和豬肉零售環(huán)節(jié)的工商稅、農(nóng)業(yè)稅的征收辦法，三縣因此可以增加分成收入106萬元（B 市財(cái)政局，1985）。

　　注6：除此之外，在一些地方，為了考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，還在體制基數(shù)的基礎(chǔ)上設(shè)定任務(wù)數(shù)，任務(wù)數(shù)一年一變，逐年增加，任務(wù)數(shù)不決定縣鄉(xiāng)之間的財(cái)力分成比例，主要對考核干部業(yè)績起作用。

　　參考文獻(xiàn)：

　　A 省財(cái)政廳，1986，《關(guān)于調(diào)整你市財(cái)政收入分成比例的通知》，B 市檔案局（財(cái)政卷1986）。

　　《A 省統(tǒng)計(jì)年鑒》（1980）。

　　B 市財(cái)政局，1982，《新老財(cái)政體制對地方財(cái)力的影響》，B 市檔案局（財(cái)政卷1982）。

　　——，1985，《關(guān)于改革明年財(cái)政體制設(shè)想的意見》，B 市檔案局（財(cái)政卷1985）。

　　——，2004，《關(guān)于我市財(cái)政體制變革的匯報(bào)》，B 市財(cái)政局預(yù)算科。

　　《B 市統(tǒng)計(jì)年鑒》（1980）。

　　財(cái)政部，1985，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理試行辦法》，財(cái)預(yù)〔85〕55號。

　　戴園晨、徐亞平，1992，《財(cái)政體制改革與中央地方財(cái)政關(guān)系變化》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》第4期。

　　國務(wù)院，1988，《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，國發(fā)〔1988〕50號。

　　黃佩華，1999，《中國地方財(cái)政問題研究》，北京：中國檢察出版社。

　　理查德·伯德、羅伯特·埃貝爾，2001，《社會主義國家的分權(quán)化——轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，“中國財(cái)稅進(jìn)一步改革”課題組成員譯，北京：中央編譯出版社。

　　馬戎、王漢生、劉世定主編，1994，《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷史與運(yùn)行機(jī)制》，北京：北京大學(xué)出版社。

　　王紹光，1997，《分權(quán)的底限》，北京：中國計(jì)劃出版社。

　　閻彬，1991，《正確處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵——逐步實(shí)行分稅制》，《財(cái)經(jīng)研究》第4期。

　　楊善華、蘇紅，2002，《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”：向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會學(xué)研究》第1期。

　　張靜，2000，《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社。

　　張毅、張頌頌，2002，《中國農(nóng)村工業(yè)化與國家工業(yè)化》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社。

　　中共中央文獻(xiàn)研究室，1982，《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社。

　　Albert，P.，S.Rozelle ，C.Wong &C.Ren 1996，“Distributional Consequencesof Reforming Local Public Finance in China.”China Quarterly ，147.

　　Bahl，R.&C.Wallich 1992，“Intergovernmental Fiscal Relations in China.”Working Papers，the World Bank.

　　Bird，R.M.，R.D.Ebel &C.I.Wallich 1995，“Fiscal Decentralization ：From Command to Market .”In Bird ，R.M.（eds.），Decentralization of the SocialistState ：Intergovernmental Finance in Transition Economies（Charpter 1）.Washington ，DC：The World Bank.

　　Buchanan，J .M.&R.A.Musgrave 1999，Public Finance and Public Choice ：Two Contrasting Visions of the State.Cambridge ，Mass.：MIT Press.

　　Byrd，W.A.1990，“Entrepreneurship，Capital，and Ownership.”In Byrd ，W.A.&Q.Lin （eds.），China ‘s Rural Industry：Structure，Development and Reform.New York：Oxford University Press.

　　Byrd，W.A.&G.Alan 1990，“Why Industrialize ？The Incentives for RuralCommunity Governments.”In Byrd ，W.A.&Q.Lin（eds.），China‘s Rural Industry：Structure，Development and Reform.

　　Lardy ，N.R.1975，“Centralization and Decentralization in China‘s FiscalManagement .”China Quarterly ，61.

　　Lieberthal，K.G.&D.M.Lampton 1992，Bureaucracy，Politics ，and DecisionMaking in Post-Mao China.Berkeley：University of California Press.

　　Naughton，B.1992，“Implications of the State Monopoly over Industry and ItsRelaxation.”Modern China，18（January ）.

　　——1995，Growing Out of the Plan：Chinese Economic Reform，1978-1993.Cambridge ：Cambridge University Press.

　　——2005，The Chinese Economy，F(xiàn)rom Transition to Development .（Forthcoming）.

　　Naughton，B.&D.L.Yang （eds.）2004，Holding China Together.New York：Cambridge University Press.

　　Nee ，V.1992，“Organizational Dynamics of Market Transition：Hybrid Forms ，Property Rights ，and Mixed Economy in China.”Administrative Science Quarterly37（March ）.

　　Niskanen，W.A.1971，Bureaucracy and Representative Government .Chicago：Aldine2Atherton.

　　Oi，J .C.1992，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local StateCorporatism in China.”World Politics 45（October ）.

　　——1995，“The Role of the Local State in China‘s Transitional Economy.”China Quarterly 144.

　　——1996，Rural China Takes Off：Incentives for Industrialization.Berkeleyand Los Angeles ：University of California Press.

　　——1998，“The Evolution of Local State Corporatism.”In Walder ，A.G.（eds.），Zouping in Transition：The Process of Reform in Rural North China.Cambridge ，Mass：Harvard University Press.

　　Oksenberg ，M.&J .Tong 1991，“The Evolution of Central2Provincial FiscalRelations in China，1971-1984：The Formal System.”China Quarterly ，125（March ）.

　　Riskin，C.1987，China‘s Political Economy ：The Quest for Development Since1949.New York：Oxford University Press.

　　Schurmann ，F(xiàn).1968，Ideology and Organization in Communist China.Berkeleyand Los Angeles ：University of Calfornia Press.

　　Shleifer，A.1998，The Grabbing Hand：Government Pathologies and Their Cures.Cambridge ，Mass ：Harvard University Press.

　　Song，L.1990，“Convergence ：A Comparison of Township Firms and Local StateEnterprises.”In Byrd ，W.A.&Q.Lin（eds.），China‘s Rural Industry：Structure ，Development and Reform.

　　Song，L.&H.Du ，1990，“The Role of Township Governments in Rural Industrialization.”In Byrd ，W.A.&Q.Lin（eds.），China‘s Rural Industry：Structure，Developmentand Reform.

　　Tullock ，G.1976，The Vote Motive.London：Institute of Economic Affairs.

　　Udehn ，L.1996，The Limits of Public Choice：A Sociological Critique ofthe Economic Theory of Politics .New York ：Routledge.

　　Unger ，J .&A.Chan 1992，“China ，Corporatism，and the East Asian Model.”The Australian Journal of Chinese Affairs 33.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　Walder，A.G.1992，“Local Bargaining Relationships and Urban IndustrialFinance.”In Lieberthal ，K.G.&D.M.Lampton（eds.），Bureaucracy，Politics ，and Decision Making in Post2Mao China.

　　——1995，“Local Governments as Industrial Firms ：An Organizational Analysisof China‘s Transitional Economy.”The American Journal of Sociology 101（Sept.）.

　　——1996，China‘s Transitional Economy.New York：Oxford University Press.

　　——1998，“The Local Government as an Industrial Corporation.”In Walder ，A.G.（eds.），Zouping in Transition：The Process of Reform in Rural North China.

　　Wanless ，P.T.1985，Taxation in Centrally Planned Economies .New York：St .Martin.

　　Weitzman，M.&C.Xu 1994，“Chinese Township2Village Enterprises as VaguelyDefined Cooperatives.”Journal of Comparative Economics 18.

　　Whiting ，S.2004，“The Cadre Evaluation System at the Grass Roots：The Paradoxof Party Rule.”In Naughton ，B.&D.L.Yang（eds.），Holding China Together.New York：Cambridge University Press.

　　Wong，C.1988，“Interpreting Rural Industrial Growth in the Post2Mao Period.”Modern China 14.

　　——1991，“Central2Local Relations in an Era of Fiscal Decline ：The Paradoxof Fiscal Decentralization in Post-Mao China.”China Quarterly 128.

　　——1992，“Fiscal Reform and Local Industrialization ：The Problematic Sequencingof Reform in Post-Mao China.”Modern China 18.

　　——2005，“Can China Change Development Paradigmfor the 21st Century ？FiscalPolicy Options for Hu Jintao and Wen Jiabao after Two Decades of Muddling Through.”Paper for Stiftung Wissenschaft und Politik.

相關(guān)熱詞搜索：分權(quán) 演變 財(cái)政 關(guān)系 政府