[案例]長(zhǎng)沙市區(qū)“中巴禁運(yùn)”

　　2003年9月，長(zhǎng)沙市人民政府關(guān)于長(zhǎng)沙市中巴禁運(yùn)的文件規(guī)定：從2003年9月30日起，長(zhǎng)沙市二環(huán)線以內(nèi)禁止中巴營(yíng)運(yùn)。這將意味著中巴將結(jié)束其在長(zhǎng)沙城區(qū)內(nèi)的使命，運(yùn)營(yíng)空間由城區(qū)向城郊轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實(shí)。在全國(guó)第五屆城運(yùn)會(huì)2003年10月在長(zhǎng)沙召開(kāi)之際，為了樹(shù)立省會(huì)的文明形象和提升城市品位，長(zhǎng)沙市政府痛下決心做出“城區(qū)所有運(yùn)營(yíng)中巴必須于2003年9月30日之前全部退到二環(huán)線以外”的決定。其大致方案為：一部分在城區(qū)營(yíng)運(yùn)的湘AX、湘AT牌的中巴將轉(zhuǎn)換成高檔的士進(jìn)行運(yùn)營(yíng)；
一部分在城郊結(jié)合部的中巴將發(fā)展為大巴；
在郊外線路還有富余的情況下，調(diào)整一部分中巴跑城郊結(jié)合部；
一部分經(jīng)營(yíng)權(quán)到期的和達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的則堅(jiān)決取締。為解決中巴出城后的運(yùn)營(yíng)缺口，長(zhǎng)沙市政府要求公交部門(mén)在城運(yùn)會(huì)之前新增300臺(tái)豪華公交車(chē)和400～600輛高檔的士。同時(shí)，部分原由中巴車(chē)運(yùn)營(yíng)的線路將由公交車(chē)代替，客流不足的線路將由政府財(cái)政出錢(qián)補(bǔ)貼，公交車(chē)將普遍進(jìn)入社區(qū)并延時(shí)運(yùn)營(yíng)，方便群眾出行。另外，退出城區(qū)后，所有中巴車(chē)將由原來(lái)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營(yíng)、國(guó)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，而且對(duì)提前遷出城區(qū)的中巴車(chē)給予一定的補(bǔ)償。

　　該政策實(shí)施一年多來(lái)，政策利害相關(guān)人對(duì)政策主動(dòng)而又自愿地遵從，市容大為改觀，公交秩序井然，市民對(duì)政府的利民舉動(dòng)大加贊賞，社會(huì)各界反響良好。

　　[分析]“中巴出城”合乎規(guī)律緣自情理

　　每一個(gè)人都是從搖籃中的嬰兒逐步成長(zhǎng)起來(lái)的，當(dāng)他能夠獨(dú)立行走的時(shí)候，搖籃就變成了多余的東西，要么成為一具“古董”，要么繼續(xù)培育其他需要它的嬰兒。如果讓他繼續(xù)呆在搖籃里邊，那么曾經(jīng)培育過(guò)他的搖籃就變成了他成長(zhǎng)的羈絆。同樣地，中巴車(chē)作為公共物品極度缺乏時(shí)動(dòng)用社會(huì)集資而提供的服務(wù)，當(dāng)公共物品足以滿足城區(qū)營(yíng)運(yùn)要求時(shí)，中巴車(chē)似乎就應(yīng)該退出了。

　　就其歷史和現(xiàn)實(shí)背景而言，文明公交的優(yōu)勢(shì)與中巴車(chē)各種缺陷導(dǎo)致的混亂運(yùn)營(yíng)秩序形成的鮮明對(duì)比使中巴車(chē)出城成為必然。城區(qū)中巴于20世紀(jì)80年代問(wèn)世以來(lái)，曾經(jīng)有益于公交，一方面它是公共交通的重要補(bǔ)充；
另一方面由于其即停即走、招手即停、不限�？康倪\(yùn)行方式，在一定程度上方便了乘客。但隨著象征長(zhǎng)沙精神文明窗口的長(zhǎng)沙市公共交通總公司的迅猛發(fā)展，其推行的智能IC卡、行車(chē)電子調(diào)度系統(tǒng)、電腦報(bào)站器、電子路牌和車(chē)內(nèi)顯示屏以及公交開(kāi)進(jìn)社區(qū)等服務(wù)，使文明公交優(yōu)勢(shì)漸趨明顯，同時(shí)2200余臺(tái)的大公交和6000多輛的士也使公交發(fā)展運(yùn)力飽和，這使中巴車(chē)在長(zhǎng)沙城區(qū)扮演的角色已不再重要，其生存也日益艱難。更為重要的是，中巴車(chē)司乘人員違章、超載、“漫游”及惡意甩客、拒給車(chē)票的行為使長(zhǎng)沙市中巴車(chē)運(yùn)營(yíng)秩序混亂，其容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無(wú)效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等缺陷也暴露無(wú)遺。從二者的鮮明對(duì)比中不難發(fā)現(xiàn)，“中巴出城”是順應(yīng)了歷史的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的要求。

　　就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是長(zhǎng)沙市公共管理過(guò)程中關(guān)于中巴車(chē)營(yíng)運(yùn)政策的演變和發(fā)展的結(jié)果�！皩⒅邪蛙�(chē)遷出城區(qū)”是長(zhǎng)沙市討論已久的一個(gè)老話題，而且呼聲也越來(lái)越高。1999年長(zhǎng)沙市政府曾下文規(guī)定，所有中巴車(chē)經(jīng)營(yíng)到期后，全部更換成的士。隨后，長(zhǎng)沙市的中巴車(chē)總數(shù)由原來(lái)的1000多臺(tái)減至400多臺(tái)。但到2001年3月，中巴車(chē)既沒(méi)有消失，也沒(méi)有出城，仍然在城區(qū)的繁華線路上營(yíng)運(yùn)。2001年4月，長(zhǎng)沙市政府召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取各方對(duì)中巴車(chē)出城的意見(jiàn)和建議，結(jié)果各方觀點(diǎn)極不統(tǒng)一。到2003年9月，市政府終于做出將中巴車(chē)遷出城區(qū)的決定。從針對(duì)中巴車(chē)出城的公共政策演變過(guò)程可以看出，長(zhǎng)沙市政府的政策有其發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也符合了民眾的愿望和要求。

　　就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的背景而言，中巴車(chē)出城緣于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府對(duì)公共物品的宏觀調(diào)控。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。象征長(zhǎng)沙精神文明窗口的公交系統(tǒng)不僅服務(wù)質(zhì)量高，而且開(kāi)進(jìn)社區(qū)，方便市民，并給予市民一定的優(yōu)惠，承擔(dān)運(yùn)營(yíng)老弱病殘的責(zé)任。相反，中巴車(chē)各種缺陷暴露無(wú)遺，而且造成了營(yíng)運(yùn)秩序的極度混亂，在競(jìng)爭(zhēng)中已經(jīng)難以生存，處于垂死掙扎的邊緣。其次，就如昏聵無(wú)能的庸君不會(huì)自動(dòng)放棄君權(quán)一樣，“滿臉爛瘡”的中巴車(chē)在能姑且求得一份飯碗的情況下也很少愿意自動(dòng)退出城區(qū)，這就使政府對(duì)公共交通這一公共物品的宏觀調(diào)控顯得異常必要。

　　就其文化背景而言，市民對(duì)文明社會(huì)的強(qiáng)烈呼聲和政府基于城運(yùn)會(huì)為樹(shù)立省會(huì)的文明形象和提升城市品位的目的，中巴車(chē)出城顯得勢(shì)在必行。首先，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民物質(zhì)生活水平越來(lái)越高，其對(duì)精神文明的追求也就愈發(fā)迫切。市民再也無(wú)法忍受中巴車(chē)“臟”、“亂”、“差”、“�！钡倪\(yùn)營(yíng)狀況，希望在出行中能享受到輕松和閑適，感受到現(xiàn)代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼聲此起彼伏，中巴車(chē)出城已成為市民的迫切愿望。其次，全國(guó)第五屆城運(yùn)會(huì)于2003年10月在長(zhǎng)沙舉行，這是長(zhǎng)沙市政府樹(shù)立文明形象、提升城市品位的良好契機(jī)，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而當(dāng)機(jī)立斷，“痛斬”中巴就在情理之中。

　　[透視]如何實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)

　　公共管理以服務(wù)民眾、維護(hù)秩序、和諧發(fā)展為主要目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段在于良性的公共政策設(shè)計(jì)和合理的制度運(yùn)行規(guī)范。作為建構(gòu)公共秩序的公共政策必須堅(jiān)持漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則，整合各方利益、減少摩擦且盡可能消除政策障礙和隱患，從而提高管理效率、增進(jìn)社會(huì)效益和達(dá)成公共利益。這是因?yàn)椋?/p>

　　第一，公共管理的目標(biāo)是服務(wù)大眾，即滿足人民的物質(zhì)和精神需要和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)健康、和諧地發(fā)展。首先，人民的物質(zhì)需要是其生存和發(fā)展的前提。在這里，物質(zhì)需要既有量上的要求，更有質(zhì)上的追求，當(dāng)量已經(jīng)飽和的時(shí)候，對(duì)質(zhì)的追求就突顯出來(lái)。中巴車(chē)是由于公交運(yùn)力的缺乏而出現(xiàn)的，公交量上的缺乏使人們無(wú)暇顧及對(duì)質(zhì)的要求。如今2200余輛的公交車(chē)和6000多輛的士足以滿足城區(qū)的公交需求，臟、亂、差、危的中巴車(chē)顯然不能滿足人們物質(zhì)上對(duì)公共交通質(zhì)量的追求。其次，滿足人們精神上發(fā)展的需要是公共管理服務(wù)大眾的長(zhǎng)期目標(biāo)。物質(zhì)上的滿足使人們提出了精神上的追求，即使在公交車(chē)上，人們也需要寬敞、整潔、文明、閑適的環(huán)境，需要擺脫乘車(chē)的負(fù)擔(dān)，相反要轉(zhuǎn)化為一種身心的愉悅和精神的滿足。再次，公共管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是整個(gè)社會(huì)健康、和諧地發(fā)展。中巴車(chē)容量小、運(yùn)作不規(guī)范、增加城區(qū)無(wú)效交通流量、安全性能差、尾氣污染嚴(yán)重、影響城市形象等缺陷，不僅帶來(lái)了中巴車(chē)運(yùn)營(yíng)秩序的極度混亂，甚至威脅到人們的生命安全，損害了市容市貌，與整個(gè)社會(huì)健康、和諧發(fā)展的目標(biāo)背道而馳。

　　第二，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段是在合理制度規(guī)范下建立良好的公共秩序。人是社會(huì)的人，離開(kāi)社會(huì)就無(wú)法生存，而在這個(gè)龐雜的社會(huì)系統(tǒng)中，需要一個(gè)制度和規(guī)范予以引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這個(gè)制度的安排和規(guī)范的約束就體現(xiàn)為公共秩序。因而人和整個(gè)社會(huì)是在公共秩序下得以存在和發(fā)展的。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共秩序的理解，其一，就字面意義而言，它指一種交通秩序，任何車(chē)輛都要遵守城市的交通規(guī)則。中巴車(chē)亂插亂擠、爭(zhēng)客不休、“熱情過(guò)度”極度超載、違規(guī)占道影響交通、躲避交警肆意違章、黑煙彌漫污染環(huán)境等都極大地?cái)_亂了公共秩序，建立良好公共秩序就必須從鏟除這一根源著手。其二，就深層意義而言，它體現(xiàn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的競(jìng)爭(zhēng)秩序。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為一種制度安排，也就是一種公共秩序，其核心就是競(jìng)爭(zhēng)秩序。中巴車(chē)亂插亂擠、違規(guī)占道、極度超載的行為就是典型的違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，對(duì)其取締是維護(hù)市場(chǎng)秩序、建立良好公共秩序的必要舉措。

　　第三，建立良好公共秩序的核心是加強(qiáng)對(duì)公共物品合理而有效的管理。在這種良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增進(jìn)社會(huì)效益。秩序的破壞大多緣于對(duì)公共物品管理的不善。公共交通作為一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，一方面要保證其供給以滿足人民的需要。中巴車(chē)的出現(xiàn)是由于作為公共物品的公交車(chē)極度缺乏，同理，當(dāng)公共物品的供給能滿足需要時(shí)，中巴車(chē)的退出就跟它的出現(xiàn)一樣合情合理。對(duì)中巴車(chē)出城后暫時(shí)的運(yùn)力不足，政府財(cái)政出錢(qián)補(bǔ)貼也是及時(shí)供給公共物品的體現(xiàn)。另一方面要提高公共物品的利用率，防止資源浪費(fèi)。公交系統(tǒng)的發(fā)達(dá)使得中巴車(chē)增加了城區(qū)無(wú)效交通流量，耗費(fèi)了成本，浪費(fèi)了資源，而發(fā)展大容量的公共交通可以大大縮減城市道路交通總量，這就使中巴車(chē)成為冗余，其退出城區(qū)也就迫在眉睫。再者，公共物品的集中管理，規(guī)模經(jīng)營(yíng)異常重要，這是公共管理效率和效益的體現(xiàn)。中巴車(chē)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)、多頭管理使其效率低下，也導(dǎo)致市場(chǎng)的無(wú)序。相反，公交車(chē)管理將轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營(yíng)、國(guó)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)，走集團(tuán)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路。因而中巴車(chē)的經(jīng)營(yíng)和管理模式不再適應(yīng)公共物品管理的要求。其退出城區(qū)更能提高公共物品的利用效率，實(shí)現(xiàn)公共物品的最大社會(huì)價(jià)值。

　　第四，公共政策的制定和執(zhí)行必須遵守漸進(jìn)性和靈活性相統(tǒng)一的原則。公共管理是一個(gè)連續(xù)性和穩(wěn)定性的過(guò)程，因而政策的制定和實(shí)施也是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，當(dāng)然也不能缺乏靈活性。中巴車(chē)出城的話題由來(lái)已久，政府也相應(yīng)制定過(guò)一些政策，但執(zhí)行上的不力導(dǎo)致問(wèn)題一再?gòu)?fù)發(fā)。在城運(yùn)會(huì)的特殊要求下，政府強(qiáng)制性要求中巴車(chē)出城也不失為一個(gè)靈活而果斷的舉措。但是，公共政策制定上的漸進(jìn)性與執(zhí)行上的間斷性卻形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好執(zhí)行使這次本該算合理的政策的執(zhí)行帶來(lái)了不利的影響，使利益相關(guān)人感到時(shí)間上倉(cāng)促和心理上難以接受。

　　第五，公共管理的服務(wù)對(duì)象是人民大眾，因而其制定的公共政策必須整合各方利益，減少摩擦，盡可能消除政策執(zhí)行過(guò)程中的障礙和隱患，提高政策執(zhí)行的效率和價(jià)值效應(yīng)。公共管理其實(shí)就是一個(gè)利益的協(xié)調(diào)和整合過(guò)程。中巴車(chē)出城的政策首先要考慮的是直接利害人即中巴車(chē)公司和司機(jī)的利益。一方面要銜接好中巴車(chē)出城后的線路問(wèn)題，使中巴車(chē)在城區(qū)以外有線路可跑，有乘客可載，盡量避免中巴司機(jī)的下崗、失業(yè)。另一方面，對(duì)出城中巴適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償是整合利益的重點(diǎn)，不能對(duì)中巴呼之則來(lái)、揮之則去，補(bǔ)償必須合理，讓政策相關(guān)利害人能夠從物質(zhì)上和心理上接受出臺(tái)的新政策，從而減緩政策執(zhí)行上的障礙和隱患，提高公共政策執(zhí)行的效率和價(jià)值效應(yīng)。

　　[結(jié)語(yǔ)]公共政策變遷的要點(diǎn)

　　公共政策本質(zhì)是個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排，公共政策本身是人類(lèi)文明進(jìn)步的制度產(chǎn)品和政治產(chǎn)品。而公共政策變遷則是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要政策利害相關(guān)人的妥協(xié)、寬容和理解，也需要公共管理機(jī)構(gòu)及其人員對(duì)政策變遷時(shí)機(jī)、策略和行為的適度把握和合理運(yùn)用。

　　為此，要實(shí)現(xiàn)變遷過(guò)程中的“以舊換新”和有效的公共管理，必須做到：首先，公共決策需要細(xì)致周延、思維慎密，避免草率和倉(cāng)促，否則勢(shì)必導(dǎo)致出臺(tái)政策倉(cāng)促而流于形式，這對(duì)政策的后續(xù)執(zhí)行顯然極為不利；
其次，決策方案設(shè)計(jì)必須顧及政策利害相關(guān)人，全面統(tǒng)籌、有序規(guī)劃并尋找政策的關(guān)鍵點(diǎn)，在該案例中尤其重要的是落實(shí)中巴車(chē)出城的補(bǔ)償問(wèn)題，切實(shí)保障中巴車(chē)主的利益；
再次，降低政策變遷成本，減緩政策變遷壓力，比如充分考慮中巴車(chē)的“出城成本”，或?qū)嵭蟹峙�出城，或�?guī)劃好出城后的營(yíng)運(yùn)線路，讓中巴車(chē)出城后有路可跑，有乘客可載；
最后，選擇好政策公示和執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)，講究實(shí)施策略。比如，在該案例中，市區(qū)禁運(yùn)中巴的時(shí)機(jī)選擇在第五屆全國(guó)城市運(yùn)動(dòng)會(huì)舉辦之前并通過(guò)公共媒體大張旗鼓地進(jìn)行政策動(dòng)員，從而使該政策得以順利推廣和實(shí)施�！�

　　原載于《決策》2005年第3期

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