公共管理學常識告訴我們，社會場域存在著市場失靈和政府失靈兩種基本的非常態(tài)。正是因為市場失靈和政府失靈的存在，公共管理的制度化、社會化、法治化才變得異常重要。至于“政府失靈”，其預(yù)防和矯治主要依賴于憲法制度及其憲政實踐；
而對于“市場失靈”，其預(yù)防和矯治則主要依賴于政府作用下的科學預(yù)測、良性運營、有效監(jiān)管和法治環(huán)境了。實際上，建構(gòu)和諧社會的焦點議題就是市場失靈與政府失靈的有效遏制和克服。我們認為，只有避免和克服市場失靈或政府失靈或“市場失靈＋政府失靈”，才能真正體現(xiàn)以人為本和公共精神，才能創(chuàng)造和諧管理和社會發(fā)展。毫無疑問，工商行政管理機關(guān)是管理市場經(jīng)濟的重要機關(guān)，是預(yù)防和矯治市場失靈的重要機構(gòu)，是規(guī)范市場行為、維護市場秩序、加強市場監(jiān)管、提供公共服務(wù)的絕不可少的政府工具。于是，市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、公共服務(wù)成為了工商行政管理機關(guān)的重要職能。因此，如何落實行業(yè)管理職能和創(chuàng)新公共服務(wù)模式便成為了工商行政管理部門不可回避的政策議程。湖南省工商行政管理局推行和實施的“三為三聯(lián)”工程為有效的政府公共服務(wù)模式創(chuàng)新提供了可資借鑒的經(jīng)驗與樣本。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的理論邏輯

　　國家或政府是基于公共秩序和公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的，其存在的邏輯是人們?yōu)榱斯?jié)約達成公共秩序和公共產(chǎn)品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權(quán)利組成的公共權(quán)力。提供服務(wù)是現(xiàn)代政府本質(zhì)所在，任何政府及其部門都是以提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)和維護公共利益的形象出現(xiàn)的�？梢哉f，政府及其部門的產(chǎn)生本來就是一個公共產(chǎn)品。

　　傳統(tǒng)公共行政理論的主要觀點包括：（1）政府本身應(yīng)按等級制、官僚制的原則進行組織，德國社會學家馬克斯•韋伯關(guān)于官僚制的經(jīng)典分析對此作了最明確的闡述；
（2）政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者；
（3）政治與行政能夠相分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德諾的政治——行政二分法；
（4）公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導人服務(wù)的職業(yè)官僚。但這些原理因為無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本無限增長等日益嚴重的問題，以及政治與行政的分開在實踐中難以做到和非現(xiàn)實性等，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認識到官僚制組織并不是政府提供公共物品和公共服務(wù)的唯一方式。在這樣的歷史背景下，20世紀70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”在西方發(fā)達國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進行了顛覆性的批判和否定。新公共管理倡導者們認為有效的政府是一個“治理”并善于“治理”的政府，主張在公共管理中引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應(yīng)具備“顧客意識”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

　　同時，對市場的過分崇拜而忽視了市場的缺陷，容易出現(xiàn)公益喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等問題；
向私人部門學習的自我解構(gòu)導致公私管理的混淆，喪失了政府在公共管理中的正當角色和其應(yīng)有的正當意義；
不恰當?shù)摹邦櫩汀彪[喻可能無法全面理解公民的角色，使公民和政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應(yīng)當強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)予公民的職責。換言之，將公民置于第一位時，重點不應(yīng)當放在駕駛或劃動政府這條船，而應(yīng)當放在建構(gòu)具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)之上。對此，美國著名公共管理學家珍妮特•V•登哈特等在《新公共服務(wù)》一書中為我們提供了公共服務(wù)的一個完全融合公民話語和公共利益的全新視角：

　　服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客：公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果，而不是個人自身利益的聚集。

　　追求公共利益：公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。

　　重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神：致力于為社會做出有益貢獻的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。

　　思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性：滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責地實施。

　　承認責任并不簡單：公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場；
他們還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值、政治規(guī)范、職業(yè)標準和公民利益。

　　服務(wù)，而不是掌舵：對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。

　　重視人，而不只是重視生產(chǎn)率：如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導來運作的話，那么，從長遠來看，它們就更有可能取得成功。

　　在民主的社會里，人們在探索治理的方式時，對民主價值的關(guān)注是首要的。盡管對經(jīng)濟和效率等價值的追求也很重要，但應(yīng)置其于民主、社區(qū)和公共利益的大前提之下。很顯然，“新公共服務(wù)”與國家的民主憲政是完全一致的，在這種理論中，政府及其部門不再是計劃經(jīng)濟時代各個活動領(lǐng)域的決策者，而是從計劃經(jīng)濟時代的“劃槳者”、“掌舵人”變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的“服務(wù)者”，充當普通民眾的公正協(xié)調(diào)者，保護普通民眾的權(quán)利和自由，從而保障民權(quán)、關(guān)注民生、激發(fā)民資、開發(fā)民智。由此可見，新公共服務(wù)理論的本質(zhì)必然要求政府及其部門發(fā)揚公共精神、維護公共利益、服從以民為本、創(chuàng)造和諧管理。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的湖南樣本

　　顯然，我們從新公共服務(wù)理論可以了解到，提高公共服務(wù)質(zhì)量和創(chuàng)新公共服務(wù)模式是各級政府及其部門加強行業(yè)管理和職能管理中的應(yīng)有之義。2006年1月6日，溫家寶總理在國家工商行政管理總局局長王眾孚呈報的2005年工作基本情況和2006年工作安排意見上作出重要批示，“要依法監(jiān)管，提高執(zhí)法水平和效能；
維護公平，切實保護消費者和企業(yè)的合法權(quán)益；
搞好服務(wù)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步”。為了應(yīng)對公共管理領(lǐng)域變革的需要和落實總理的指示精神，湖南省工商行政管理局一直推行和實踐著自2005年以來實施的“三為三聯(lián)”工程，即為企業(yè)、基層、三農(nóng)服務(wù)，建立聯(lián)系大型企業(yè)、基層工商所、農(nóng)村經(jīng)紀人制度，旨在為工商行政管理部門的公共服務(wù)提供一種創(chuàng)新型模式，并為中國工商行政管理實踐提供若干制度化經(jīng)驗：

　　服務(wù)企業(yè)，建立聯(lián)系大型企業(yè)制度。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：（1）強化企業(yè)的品牌意識。自2005年來，湖南工商行政管理系統(tǒng)共確定對口聯(lián)系企業(yè)500余家，從明確責任人、責任單位、立足行業(yè)職能入手，指導幫助企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、爭創(chuàng)中國馳名商標和湖南省著名商標，爭創(chuàng)“守合同重信用”和“消費者信得過單位”。千金藥業(yè)、火宮殿、岳泰、日出、隆平高科、三一、金健、瀏陽河、心相印等9件商品被認定為“中國馳名商標”，全省擁有馳名商標數(shù)增至21件，成為了中西部地區(qū)擁有馳名商標最多的省份。新認定的湖南省著名商標187個，全省著名商標達到445個。（2）引導多種經(jīng)濟成分發(fā)展。堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，采取多種扶持鼓勵措施，促進了各類市場主體的發(fā)展。截止2005年底，湖南省實有內(nèi)資企業(yè)10.9萬戶，注冊資金2997億元，外商投資企業(yè)2712戶，注冊資本達92.06億美元，個體工商戶97.47萬戶，注冊資金269.15億元，私營企業(yè)8.45萬戶，注冊資金1437.08億元。（3）輔助就業(yè)與再就業(yè)。進一步落實國家就業(yè)再就業(yè)政策，鼓勵下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，引導下崗失業(yè)人員在社區(qū)興辦零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、租賃服務(wù)業(yè)，積極個體私營企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員和高校畢業(yè)生，目前共支持、辦理14.85萬名下崗失業(yè)人員和高校畢業(yè)生在個體私營經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)，免收行政性收費5107萬元。

　　服務(wù)基層，建立聯(lián)系基層工商所制度。工商行政管理機構(gòu)是由若干個大大小小的工商行政管理所所構(gòu)成的，基層工商行政管理所工作的好壞、效率的高低直接影響著工商行政管理系統(tǒng)的形象和社會評價。湖南省局黨組一直把基層工商所的建設(shè)擺在突出的位置上，在全系統(tǒng)建立和實施聯(lián)系工商所制度，評選基層優(yōu)秀的“五好工商所”，并推動基層工商所的規(guī)范化建設(shè)。湖南省局出臺了《加強工商行政管理所規(guī)范化建設(shè)的意見》，并制定了《“五好工商所”的要求和標準》。目前，全省987個工商所都確定了對口聯(lián)系人和聯(lián)系單位，并認真落實創(chuàng)建“五好工商所”活動的各項具體措施，從硬件和軟件上加強投入，不斷地推動了基層工商行政管理部門的信息化、規(guī)范化、制度化進程。

　　服務(wù)“三農(nóng)”，建立聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀人制度。嚴格來說，農(nóng)村經(jīng)紀人是隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展自然生長的市場中介，是內(nèi)生的結(jié)果，而不需要任何外力的栽培。但是，我們必須看到農(nóng)村社會的弱質(zhì)性，它需要外界的支持和幫助�；�于對農(nóng)村經(jīng)濟和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需要，湖南省局出臺了《大力發(fā)展我省農(nóng)村經(jīng)紀人的若干意見》，成立了經(jīng)紀人協(xié)會，召開了農(nóng)村經(jīng)紀人座談會和聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀人經(jīng)驗交流會。截止目前為止，湖南省工商系統(tǒng)共聯(lián)系農(nóng)村經(jīng)紀人1000余戶，培訓發(fā)展農(nóng)村經(jīng)紀人員4162名，全省農(nóng)村經(jīng)紀業(yè)交易額達到50多億元，為搞活農(nóng)產(chǎn)品流通、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

　　公共服務(wù)模式創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

　　要滿足社會公共需求，就必須由政府及其部門提供充足的公共服務(wù)。因為公共需要是政府及其部門存在的原因，社會公共需要決定了政府及其部門的活動范圍，政府及其部門的職責和功能就是為了滿足社會公共需要。政府及其部門是公共利益的代表者，是為市場主體和全體社會服務(wù)的公共管理者和公共服務(wù)者，體現(xiàn)和代表著最廣大人民群眾的根本利益。政府及其部門只有代表人民群眾的根本利益，只有通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價值和合法性。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均GDP達到1000美元左右，必須全面完善和創(chuàng)新公共服務(wù)模式和制度，否則將導致國家發(fā)展的停滯和中斷。目前，中國的人均GDP已經(jīng)達到1000美元，因而迫切需要創(chuàng)新政府公共服務(wù)模式和完善政府公共服務(wù)職能。

　　實際上，傳統(tǒng)的中國公共服務(wù)模式存在著諸多問題，比如公共服務(wù)定位模糊、公共服務(wù)體制不順、某些服務(wù)供給不足、某些服務(wù)供給過剩等方面，這也是造成政府職能混亂和公共服務(wù)落后于西方發(fā)達國家的主要原因。隨著公共管理學科的發(fā)展和公共管理的專業(yè)化、社會化趨勢，政府及其部門的公共服務(wù)職能必須得以確認和放大。因此，創(chuàng)新公共服務(wù)模式和完善公共服務(wù)體制對于發(fā)展中的中國而言具有重大的學理意義和實踐意義。但是，創(chuàng)新公共服務(wù)模式和完善公共服務(wù)體制并非隨心所欲、為所欲為，它必須立足于公共服務(wù)的基本精神，必須符合公共管理的基本原理，必須著眼于中國國情和現(xiàn)實實際。

　　當下，中國改革和轉(zhuǎn)軌實踐正在糾正過去錯誤的認識或者“理性的偏見”，公共服務(wù)重心正在從“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”慢慢地轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娜罕娎�益出發(fā)”、“為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)”，“效率優(yōu)先兼顧公平”的公共服務(wù)模式正在調(diào)整為“以公平為基礎(chǔ)，以效率為導向”的理性化路徑。因此，堅持科學的發(fā)展觀創(chuàng)新公共服務(wù)模式顯得迫切而又重要。為此，湖南工商行政管理系統(tǒng)的具體服務(wù)模式的創(chuàng)新實踐豐富了政府及其部門公共服務(wù)的內(nèi)容和路向，為政府及其部門公共服務(wù)模式創(chuàng)新提供了可供參考的案例樣本和可資借鑒的實踐經(jīng)驗。同時，從公共服務(wù)模式創(chuàng)新的湖南案例及其經(jīng)驗可以看出，公共服務(wù)必須強調(diào)以科學的發(fā)展觀為指導，必須以民為本著眼于基層建設(shè)，必須倡導民生建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須創(chuàng)造和諧管理而構(gòu)建和諧社會。

　�。ㄗ髡呦抵心洗髮W公共管理系主任、教授）

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