內(nèi)容提要：

　　弱勢群體的存在和不斷增加、貧富差距的不斷擴(kuò)大是我國構(gòu)建和諧社會(huì)過程中必須高度重視和著力解決的關(guān)鍵性問題之一。我國農(nóng)村社會(huì)保障相對更為薄弱，特別是數(shù)量眾多的流動(dòng)人口享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障，這種狀況在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下顯得尤為觸目驚心。盡快建立針對流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會(huì)救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》是一項(xiàng)針對城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會(huì)救助制度。本文分析論述了這項(xiàng)制度建立的過程與背景、進(jìn)步與局限，并研究提出了面向和諧社會(huì)完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的建議。

　　關(guān)鍵詞：
和諧社會(huì) 流動(dòng)人口 社會(huì)救助

　　 2005年2月19日，胡錦濤總書記在中共中央舉辦的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班的講話中指出：“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)�！睂�(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，無疑是值得不懈追求的一個(gè)社會(huì)理想和發(fā)展目標(biāo)。構(gòu)建和諧社會(huì)已經(jīng)成為當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期中國社會(huì)的重要問題。

　　一、社會(huì)和諧視角下的弱勢群體與社會(huì)救助

　　我國20多年的改革開放取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的巨大增長。但世界各國的發(fā)展實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)的高速增長并不能夠自動(dòng)地消除社會(huì)問題，帶來社會(huì)公平和公正。隨著我國改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷帶來了社會(huì)群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)財(cái)富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會(huì)整體，致使一些社會(huì)群體承擔(dān)了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

　　鄭杭生等將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會(huì)給予支持和幫助的社會(huì)群體”。并大致計(jì)算出目前中國弱勢群體規(guī)模在1.4－1.8億人左右，約占全國總?cè)丝诘?1%－14%。我國目前弱勢群體達(dá)到這樣的規(guī)模和比例，應(yīng)該說是非常嚴(yán)重的。[i]鄭功成認(rèn)為，收入分配失衡導(dǎo)致的貧富差距擴(kuò)大化，以及由此帶來的貧富階層之間的沖突，已經(jīng)成為當(dāng)前我國存在的不和諧與不協(xié)調(diào)的五個(gè)主要表現(xiàn)之首。[ii]

　　弱勢群體的存在和不斷增加、貧富差距的不斷擴(kuò)大是我國構(gòu)建和諧社會(huì)過程中必須高度重視和著力解決的關(guān)鍵性問題之一。在以往的理論研究和政府文件中，弱勢群體問題經(jīng)常與社會(huì)穩(wěn)定聯(lián)系在一起。例如，我國政府中的民政部門的主要職能之一是為弱勢群體提供社會(huì)救助，1989年第九次全國民政會(huì)議明確提出，民政工作要“充分發(fā)揮穩(wěn)定機(jī)制的作用”，1994年江澤民總書記在接見第十次全國民政會(huì)議代表時(shí)指出，“做民政工作的同志遍布各個(gè)角落，和廣大群眾在一起，關(guān)心群眾的困難，關(guān)心群眾的疾苦，緩解社會(huì)的矛盾，同時(shí)也解決社會(huì)問題，這對于促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，有十分重要的意義”。

　　構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的確立為我們提供了新的認(rèn)識(shí)弱勢群體和社會(huì)救助問題的視角。社會(huì)穩(wěn)定是構(gòu)建和諧社會(huì)的基本條件，但穩(wěn)定不等于和諧。在價(jià)值層面上，社會(huì)和諧無疑要高于社會(huì)穩(wěn)定。和諧的社會(huì)一定是穩(wěn)定的，但穩(wěn)定的社會(huì)不一定是和諧的。通過強(qiáng)制性的社會(huì)控制手段至少在短時(shí)期和表面上可以達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的目的，和諧的穩(wěn)定是內(nèi)在的、持續(xù)的，是真正的穩(wěn)定。社會(huì)和諧則是社會(huì)內(nèi)部各種關(guān)系各得其所、協(xié)調(diào)發(fā)展的良性狀態(tài)。和諧社會(huì)不是沒有差異、分化、矛盾和利益沖突的社會(huì)，相反，它是一個(gè)有能力解決利益矛盾和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系趨于均衡的社會(huì)。它強(qiáng)調(diào)的是是各種矛盾和關(guān)系配合協(xié)調(diào)，在和諧中共生共長，在差異中相輔相成，也就是“和而不同”的境界。從和諧社會(huì)角度認(rèn)識(shí)弱勢群體的社會(huì)保障問題，除了要明確保障弱勢群體對于社會(huì)穩(wěn)定所具有的重要意義之外，還應(yīng)該對其重新定位，提高其在實(shí)際工作中的地位，使其在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮更大的作用。

　　具體來說，至少應(yīng)從以下三個(gè)角度重新認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)弱勢群體的社會(huì)保障工作。第一，關(guān)注和保障弱勢群體的利益是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要方面。當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)需要面對的一個(gè)最重要的任務(wù)就是推動(dòng)社會(huì)公平。社會(huì)公正是衡量社會(huì)和諧的一個(gè)非常重要的角度和標(biāo)準(zhǔn)，隨著貧乏差距急劇擴(kuò)大等社會(huì)問題的凸現(xiàn)，社會(huì)公平與公正問題顯得越來越突出和重要。社會(huì)公正無論在現(xiàn)實(shí)意義還是在理想價(jià)值方面都成為必需追求的目標(biāo)和應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。弱勢群體的存在自然有自身方面的原因，但目前我國弱勢群體大量存在主要是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的不公正和社會(huì)福利的不完備。因此，加強(qiáng)弱勢群體的社會(huì)保障不但是社會(huì)公正的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的必備條件，弱勢群體的生活狀況是否得到改善，更是衡量社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)。

　　第二，對弱勢群體的救助和保障要突出對其人權(quán)的尊重和保障�！白鹬睾捅Ｕ先藱�(quán)”已經(jīng)寫入我國憲法，和諧社會(huì)是一個(gè)尊重人權(quán)的社會(huì)，而弱勢群體的人權(quán)保障狀況是衡量社會(huì)和諧水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。和諧社會(huì)不是沒有差別的社會(huì)，但一定是弱勢群體的基本生存尊嚴(yán)可以得到起碼維護(hù)的公平社會(huì)。這一點(diǎn)應(yīng)該成為我國弱勢群體社會(huì)保障，特別是社會(huì)救助，政策制定中的指導(dǎo)思想之一，并通過具體政策設(shè)計(jì)充分予以體現(xiàn)。

　　第三、關(guān)注和保障弱是群體的利益也是維護(hù)社會(huì)整體利益，促進(jìn)社會(huì)整體發(fā)展的必然要求。利益在分化基礎(chǔ)上而形成的多元結(jié)構(gòu)，是和諧社會(huì)中制度架構(gòu)的重要內(nèi)容，而多元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性恰恰在于不同社會(huì)群體的利益均衡性。在分歧中求協(xié)調(diào)、在差異中求一致、在對立中求妥協(xié)、在沖突中求共存，已經(jīng)成為現(xiàn)代和諧社會(huì)中重要的利益價(jià)值觀，這就必須建立起抑制利益獨(dú)占性的均衡機(jī)制，使弱勢群體與強(qiáng)勢群體都得到實(shí)惠。這樣，社會(huì)各個(gè)群體才會(huì)對新的利益制度予以確認(rèn)和維護(hù)，以此形成社會(huì)和諧的基礎(chǔ)性力量，各個(gè)利益群體都不會(huì)輕易地去破壞這種均衡。

　　二、盡快建立和完善我國流動(dòng)人口社會(huì)救助制度

　　社會(huì)救助是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是對以市場機(jī)制為依托的社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。[iii]社會(huì)救助是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的重要內(nèi)容。從世界各國社會(huì)保障的發(fā)展歷程看，社會(huì)救助體系建設(shè)一般是先行的，它在社會(huì)保障體系中占有重要地位。目前我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會(huì)救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

　　長期以來，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)存在兩種獨(dú)立體系，即“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。一個(gè)是由市民組成的城市社會(huì)，另一個(gè)則是由農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村社會(huì)，判斷處于哪種結(jié)構(gòu)的依據(jù)在于持有戶口的類別。這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的一系列社會(huì)制度體系。這一制度一直限制著農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。改革開放以來，我國政策上允許農(nóng)民工進(jìn)入城市，從事建筑、商業(yè)及其他行業(yè)，農(nóng)業(yè)耕地的有限性與人口壓力迫使勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而工、農(nóng)之間的收入差異則促使農(nóng)民紛紛涌進(jìn)城市謀生。這使得我國社會(huì)結(jié)構(gòu)目前出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)并存的局面。一方面，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)開始被打破，但戶籍制度仍然發(fā)揮著十分重要的作用，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”仍標(biāo)明人的身份；
另一方面，農(nóng)民在城市中不享有與市民等同的機(jī)會(huì)，而被稱為“流動(dòng)人口”。因此在城市中也區(qū)分出了“常住人口”和“流動(dòng)人口”兩個(gè)群體。

　　這種二元結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障方面表現(xiàn)得尤為突出。我國目前實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)保障政策中有很大一部分都是以“具有本市常住戶口”為前提條件的。而且長期存在的二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度長期處于分割狀態(tài)，城市居民的社會(huì)保障體系建設(shè)相對健全，而廣大農(nóng)民不但沒有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，甚至連保障全體公民基本生存權(quán)利的基本生活保障制度也沒建立起來，還有2800多萬農(nóng)民生活在年均收入627元的貧困線之下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國農(nóng)村外出務(wù)工人員已達(dá)9900多萬人，農(nóng)民收入增量中有47.8％來自打工收入。[iv]農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，已經(jīng)成為農(nóng)民增收的一個(gè)重要渠道。但目前的一些政策限制了農(nóng)民進(jìn)城和公平就業(yè)，對農(nóng)民工的待遇仍然帶有一定的歧視性。本來農(nóng)民和工人只是一種職業(yè)稱謂，但現(xiàn)在“農(nóng)民工”也成了一種身份，農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會(huì)和工業(yè)勞動(dòng)者群體，他們不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和的公民權(quán)利。未來他們?nèi)耘f要回到農(nóng)村，依賴家庭和個(gè)人。只有少量農(nóng)民工擁有符合法律規(guī)定的勞動(dòng)合同，大量的農(nóng)民工只能干“臟、累、差”的臨時(shí)工，而且工資極低，被拖欠工資的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會(huì)保障，而且不是完全意義上的社會(huì)保障，其中社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會(huì)保障[v]，農(nóng)民工完全處在城市社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會(huì)保障待遇和保障機(jī)制。

　　2004年，全國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到的1.4億，超過了全國人口總數(shù)的10%，約占農(nóng)村勞動(dòng)力的30%。[vi]農(nóng)民工是我國目前流動(dòng)人口的主體，他們中的大部分都屬于弱勢群體。數(shù)量眾多的流動(dòng)人口享受不到應(yīng)有的基本社會(huì)保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下顯得尤為觸目驚心。

　　促進(jìn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)，建立和完善包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系是徹底解決這個(gè)問題的根本之道，但工程浩大，短時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點(diǎn)地逐步實(shí)施。而盡快建立針對流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會(huì)救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。

　　首先，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。流動(dòng)人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會(huì)支持系統(tǒng)，在城市時(shí)刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財(cái)務(wù)丟失、傷病等風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象，而且其中不少特殊群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴(yán)重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等，這些人幾乎隨時(shí)都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地，繼續(xù)政府和社會(huì)的救助，否則其人身最基本的生存和生活權(quán)益都無法保障。

　　其次，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度社會(huì)效益高，在構(gòu)建和諧社會(huì)中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時(shí)候雪中送炭，施以援手，在各種社會(huì)保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護(hù)特殊困難群體基本生活權(quán)益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，減輕城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，樹立良好的政府形象和社會(huì)風(fēng)氣，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的公平、公正，消除和化解部分社會(huì)矛盾，因而成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的不可或缺的重要力量。反之，如果相當(dāng)多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會(huì)沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大局。

　　第三，建立流動(dòng)人口社會(huì)救助制度具有良好的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的可操作性和時(shí)效性。我國政府中的民政部門是開展社會(huì)救助的主要力量，2003年6月20日，國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），自同年8月1日起正式實(shí)施，同時(shí)廢止了1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標(biāo)志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項(xiàng)針對城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會(huì)救助制度。將強(qiáng)制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會(huì)救助制度，是我國社會(huì)救助制度的重大改革�！毒戎�管理辦法》實(shí)施以來，全國原有832個(gè)收容遣送站全部完成轉(zhuǎn)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　北京、湖南等省市新設(shè)立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年8月1日到2005年6月30日，全國共有111.4萬余人次得到救助。其中，救助的特殊困難對象達(dá)到了一半以上，數(shù)量上呈上升趨勢。2005年1月到6月，全國共有38.3萬余人次得到救助，與2004年同期相比，增加了60.78%。目前，我國的流動(dòng)人口社會(huì)救助制度在法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)渠道等方面都已經(jīng)初具規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行完善就可以發(fā)揮更大的作用。

　　與建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度的其他制度安排相比，完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實(shí)作用明顯，因此，目前我國應(yīng)大力加強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)救助制度建設(shè)，并以此為突破口，逐步建立和完善流動(dòng)人口的社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)的公正與和諧。

　　三、救助管理制度的進(jìn)步與局限

　　建國初期，為了鞏固新生政權(quán)，我國政府開始采用收容、教育、遣送回鄉(xiāng)的辦法解決城市中游民、乞丐、難民、失業(yè)者和國民黨散兵游勇大量存在的問題。我國進(jìn)入了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期后，針對一些農(nóng)民不安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盲目流入城市的社會(huì)問題，國務(wù)院于1954年4月發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。在“大躍進(jìn)”和三年自然災(zāi)害困難時(shí)期，大批災(zāi)民涌入城市。1957年12月18日中共中央、國務(wù)院就聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求各級(jí)民政部門改進(jìn)和加強(qiáng)收容遣送工作，切實(shí)做好自由流動(dòng)人員的工作。1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，該辦法本質(zhì)屬于社會(huì)救濟(jì)范疇，主要是針對家居農(nóng)村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的和其他露宿街頭生活無著的人員，為其解決吃飯、住宿、回家等生活問題。但隨著社會(huì)的發(fā)展和城市流動(dòng)人口的大量增加，收容遣送的社會(huì)行政管理職能和強(qiáng)制性進(jìn)一步增強(qiáng)，更多承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)治安、秩序的功能。1996，我國社會(huì)治安管理中使用最多的收容審查制度被廢止，很多地方的公安機(jī)關(guān)開始利用類似于收容審查制度的收容遣送制度，用于解決管理真空。隨著社會(huì)的發(fā)展，收容遣送的運(yùn)行機(jī)制和管理方式已不適應(yīng)實(shí)際的需要，再加上一些地方違規(guī)操作、行政執(zhí)法人員隊(duì)伍素質(zhì)的欠缺等原因，收容遣送制度中存在的收容遣送擴(kuò)大化、亂收費(fèi)等問題日益突出，,使為數(shù)不少的流動(dòng)人口人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等合法權(quán)益受到侵犯，扭曲了其社會(huì)救助的性質(zhì)�！毒戎�管理辦法》實(shí)施以前的幾年中，全國每年大概收容300萬人次。2003年3、4月間，收容遣送制度因“湖北青年孫志剛在廣州收容后被毆打致死事件”引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，并直接導(dǎo)致收容遣送制度的廢止和《救助管理辦法》的出臺(tái)。

　　由強(qiáng)制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)愛性的救助管理體現(xiàn)了社會(huì)的進(jìn)步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，即由過去的權(quán)力政府，強(qiáng)調(diào)控制、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府、服務(wù)政府。

。第一、救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認(rèn)為他們在城市生活中遇到了暫時(shí)困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動(dòng)人口作為影響社會(huì)治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是管制，救助機(jī)構(gòu)不再有限制人身自由的權(quán)力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責(zé)任意識(shí)，從經(jīng)費(fèi)保障到提供服務(wù)，政府基本承擔(dān)了全部責(zé)任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準(zhǔn)則的具體規(guī)定，進(jìn)一步明確了救助站的責(zé)任義務(wù)，使被救助人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到保障。

體現(xiàn)了對流浪乞討人員進(jìn)行救助是政府的責(zé)任，這在一定程度上摒棄了個(gè)人責(zé)任觀，這符合現(xiàn)代社會(huì)救助的主流的意識(shí)形態(tài)。

　　但《救助管理辦法》的形成時(shí)間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

　　第一、該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農(nóng)村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

　　第二、救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”�！毒戎�管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，也沒有明確“流浪”和“乞討”應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥�是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助對象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：1、自身無力解決食宿；
2、無親友投靠；
3、既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五�！惫�養(yǎng)；
4、正在城市流浪乞討度日的人員。但在北京市各救助管理站2005年4月1日前實(shí)際救助的14707人中，長期在京以流浪乞討和撿拾廢品為生的人員2224人，占救助總?cè)藬?shù)的15.1%。來京上訪人員為1209人，占救助總?cè)藬?shù)的8.2%。因錢物花光、丟失或被偷、被搶、被騙等造成生活無著，自愿求助但尚無流浪乞討行為的人員11274人，占救助總?cè)藬?shù)的76.7%。由此可見，真正同時(shí)符合上述四個(gè)條件的人員比例很小。因此，從工作實(shí)際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。

　　第三、對流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作有待加強(qiáng)。大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經(jīng)曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習(xí)慣,造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會(huì)，需要進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。這方面應(yīng)是今后我國著力加強(qiáng)的工作之一。

　　第四、《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；
親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；
跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實(shí)際工作中，雖然有關(guān)部門制定下發(fā)了相關(guān)的規(guī)范性文件，但由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項(xiàng)工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。

　　第五、該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路，這在目前是受目前形勢所限而做出的選擇，因此這項(xiàng)制度強(qiáng)調(diào)政府、家庭和社會(huì)三者責(zé)任有機(jī)結(jié)合，特別是流出地政府必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任才能保證這項(xiàng)制度有效實(shí)施，但目前我國流動(dòng)人口的流出地多是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由他們負(fù)責(zé)解決返家受助人員的生產(chǎn)生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權(quán)益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網(wǎng)絡(luò)還需要做很多工作。而且，強(qiáng)調(diào)返回原籍使救助管理站傾向于指提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

　　此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會(huì)治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，也是各級(jí)政府十分關(guān)注的問題，但這個(gè)問題需要通過完善城市管理手段加以解決，本文不再贅述。

　　四、面向和諧社會(huì)完善流動(dòng)人口社會(huì)救助制度

　　在某種意義上說，我國城市流浪乞討問題是社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的人口城市化發(fā)展過程中的中國農(nóng)民問題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國大量農(nóng)民流入城市的現(xiàn)象將長期存在，城市化進(jìn)程仍將持續(xù)，因此流動(dòng)人口的社會(huì)保障和社會(huì)救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國應(yīng)以構(gòu)建和諧社會(huì)的理念全面指導(dǎo)流動(dòng)人口社會(huì)救助制度建設(shè)，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對現(xiàn)行的救助管理制度進(jìn)行進(jìn)一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護(hù)流動(dòng)人口基本生活權(quán)益，調(diào)整利益關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧方面應(yīng)有的作用。

　　第一、按照和諧社會(huì)的要求構(gòu)建流動(dòng)人口社會(huì)救助制度面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題就是要調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念。要轉(zhuǎn)變對于窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會(huì)的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。協(xié)調(diào)利益關(guān)系與緩解社會(huì)矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。

　　我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)�！边@是弱勢群體有權(quán)利獲得社會(huì)支持與政府有責(zé)任制定有關(guān)保護(hù)弱勢群體社會(huì)政策的依據(jù)。三我國傳統(tǒng)上長期以來習(xí)慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統(tǒng)中儒家仁義學(xué)說、佛教的慈悲觀念和因果報(bào)應(yīng)說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)救助作為一種社會(huì)制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榇壬齐m然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因?yàn)樗�不是�?jīng)常的，也不是固定的，所以很難承擔(dān)起救苦救難的責(zé)任�，F(xiàn)代的社會(huì)救助制度則應(yīng)強(qiáng)調(diào)是一種固定的，經(jīng)常性的國家責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。

　　人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是這種救助行為要具有救助意愿。需要救助的施與者具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠內(nèi)在的道德、情感因素和主觀意愿實(shí)施救助，不具有強(qiáng)制性，因而救助行為具有主觀性，的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是要具有救助能力。救助多為個(gè)人行為，缺乏有效、充足的財(cái)力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財(cái)力、能力的限制，無法持久、經(jīng)常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會(huì)因主觀因素對被救助者進(jìn)行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務(wù)，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能是救助帶有一定條件。

　　現(xiàn)代社會(huì)救助是政府行為，是政府的一項(xiàng)義不容辭的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助是每個(gè)公民的基本權(quán)利；
只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權(quán)利申請救助，或者說，個(gè)人需要時(shí)接受社會(huì)救助是一種法定權(quán)利。建設(shè)面向和諧社會(huì)的社會(huì)救助體系，必須實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)觀念從人道到人權(quán)的轉(zhuǎn)變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使弱勢群體的利益得到切實(shí)保障。

　　第二、要適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，完善救助管理制度，切實(shí)保障流動(dòng)人口基本生活權(quán)益。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)適時(shí)進(jìn)一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強(qiáng)的操作性和指導(dǎo)性。擴(kuò)大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經(jīng)處于生活無著境地的求助人員都列入救助對象，積極予以救助。

　　要明確救助管理制度的定位，建立其與最低生活保障、特困戶救助、教育救助、法律援助、就業(yè)幫助、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、社會(huì)福利等其他社會(huì)救助制度的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系。應(yīng)把救助管理制度建設(shè)成為面對所有流動(dòng)人口進(jìn)行社會(huì)救助的“總?cè)肟凇�，所有遇到突發(fā)危急情況需要救助的流動(dòng)人口都可以到救助管理機(jī)構(gòu)求助，由救助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行核實(shí)后，按照應(yīng)該救助者的情況分別給予所需救助，無法由救助管理機(jī)構(gòu)提供救助的，有救助管理機(jī)構(gòu)將求助者轉(zhuǎn)至其他政府部門或社會(huì)救助、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，給予不同類型的救助和幫助。這樣將大大方便求助者，并去能夠大幅度提高救助機(jī)構(gòu)的利用率和工作效率。

　　要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會(huì)化參與機(jī)制。要鼓勵(lì)和支持民間組織、慈善團(tuán)體、宗教組織和廣大市民，通過義工服務(wù)、捐款捐物、告知引導(dǎo)和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會(huì)共同關(guān)心、關(guān)注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會(huì)化參與機(jī)制。

　　民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式,豐富救助內(nèi)容，實(shí)施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個(gè)性特征進(jìn)行必要的物質(zhì)幫助，特別是積極開展心理輔導(dǎo)、行為矯治、精神慰籍、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進(jìn)一步完善規(guī)章制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

　　還應(yīng)研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實(shí)施救助管理的具體政策規(guī)定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護(hù)性、約束性的救助服務(wù)、治療管理方面的工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作措施，推動(dòng)工作的規(guī)范化，體現(xiàn)社會(huì)的溫暖。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)建立乞討人員倒臥街頭的危重病人救治機(jī)制，明確責(zé)任主體，制定工作程序，疏通經(jīng)費(fèi)渠道。

　　第三、以構(gòu)建和諧是會(huì)為目標(biāo)，逐步解決流動(dòng)人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，完善農(nóng)村社會(huì)保障體制，加快農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)，以保障貧困人口的最基本生活。同時(shí)，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導(dǎo)有一定勞動(dòng)能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應(yīng)當(dāng)逐步給予符合相關(guān)條件的進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，降低他們在城市就業(yè)的門檻；
而當(dāng)他們失業(yè)或陷于生活無著時(shí)，納入城市社會(huì)救助制度的覆蓋范圍。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)進(jìn)一步完善流動(dòng)人口的基本生活、醫(yī)療、工傷、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各方面的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會(huì)救助體系。

　　解決流動(dòng)人口中的弱勢群體問題最根本之道，則在于加快社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從根本上解決“三農(nóng)”問題，并在健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，通過完善基于公平和公正的社會(huì)政策，普及國民待遇原則，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，將貧富差距和城鄉(xiāng)差距控制在適度的范圍內(nèi)。

　　注釋：

　　[i]鄭杭生、李迎生，社會(huì)分化、弱勢群體與政策選擇，中國人民大學(xué)社會(huì)研究報(bào)告《走向更加公正的社會(huì)》

　　[ii]鄭功成，構(gòu)建和諧社會(huì)，人民出版社，2005年3月，第4頁。

　　[iii]時(shí)正新等，中國社會(huì)救助體系研究，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2002年，第2頁。

　　[iv]孫繼業(yè)委員：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 落實(shí)農(nóng)民國民待遇，中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，http://www.agri.gov.cn/ztzl/lhnyjj/t20040309_176779.htm

　　[v] 羅遐，農(nóng)民工社會(huì)保障問題研究——基于蘇皖四村的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查，中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003。

　　[vi] 陶勇，13億：中國面臨5大難題，資料卡片2005年第4期。

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