內(nèi)容提要：

　　弱勢群體的存在和不斷增加、貧富差距的不斷擴(kuò)大是我國構(gòu)建和諧社會過程中必須高度重視和著力解決的關(guān)鍵性問題之一。我國農(nóng)村社會保障相對更為薄弱，特別是數(shù)量眾多的流動(dòng)人口享受不到應(yīng)有的基本社會保障，這種狀況在構(gòu)建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。盡快建立針對流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)�！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》是一項(xiàng)針對城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會救助制度。本文分析論述了這項(xiàng)制度建立的過程與背景、進(jìn)步與局限，并研究提出了面向和諧社會完善流動(dòng)人口社會救助制度的建議。

　　關(guān)鍵詞：
和諧社會 流動(dòng)人口 社會救助

　　 2005年2月19日，胡錦濤總書記在中共中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出：“我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會�！睂�(shí)現(xiàn)社會和諧，無疑是值得不懈追求的一個(gè)社會理想和發(fā)展目標(biāo)。構(gòu)建和諧社會已經(jīng)成為當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期中國社會的重要問題。

　　一、社會和諧視角下的弱勢群體與社會救助

　　我國20多年的改革開放取得了前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，實(shí)現(xiàn)了社會財(cái)富的巨大增長。但世界各國的發(fā)展實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)的高速增長并不能夠自動(dòng)地消除社會問題，帶來社會公平和公正。隨著我國改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的制度變遷帶來了社會群體間利益結(jié)構(gòu)的變化，社會財(cái)富的增長并沒有全面兼顧利益主體多元化的社會整體，致使一些社會群體承擔(dān)了更多的改革成本，享受了更少的改革利益，承受了更大的改革風(fēng)險(xiǎn)，這部分群體即所謂的“弱勢群體”。

　　鄭杭生等將弱勢群體界定為“那些依靠自身的力量或能力無法保持個(gè)人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體”。并大致計(jì)算出目前中國弱勢群體規(guī)模在1.4－1.8億人左右，約占全國總?cè)丝诘?1%－14%。我國目前弱勢群體達(dá)到這樣的規(guī)模和比例，應(yīng)該說是非常嚴(yán)重的。[i]鄭功成認(rèn)為，收入分配失衡導(dǎo)致的貧富差距擴(kuò)大化，以及由此帶來的貧富階層之間的沖突，已經(jīng)成為當(dāng)前我國存在的不和諧與不協(xié)調(diào)的五個(gè)主要表現(xiàn)之首。[ii]

　　弱勢群體的存在和不斷增加、貧富差距的不斷擴(kuò)大是我國構(gòu)建和諧社會過程中必須高度重視和著力解決的關(guān)鍵性問題之一。在以往的理論研究和政府文件中，弱勢群體問題經(jīng)常與社會穩(wěn)定聯(lián)系在一起。例如，我國政府中的民政部門的主要職能之一是為弱勢群體提供社會救助，1989年第九次全國民政會議明確提出，民政工作要“充分發(fā)揮穩(wěn)定機(jī)制的作用”，1994年江澤民總書記在接見第十次全國民政會議代表時(shí)指出，“做民政工作的同志遍布各個(gè)角落，和廣大群眾在一起，關(guān)心群眾的困難，關(guān)心群眾的疾苦，緩解社會的矛盾，同時(shí)也解決社會問題，這對于促進(jìn)社會的穩(wěn)定，有十分重要的意義”。

　　構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的確立為我們提供了新的認(rèn)識弱勢群體和社會救助問題的視角。社會穩(wěn)定是構(gòu)建和諧社會的基本條件，但穩(wěn)定不等于和諧。在價(jià)值層面上，社會和諧無疑要高于社會穩(wěn)定。和諧的社會一定是穩(wěn)定的，但穩(wěn)定的社會不一定是和諧的。通過強(qiáng)制性的社會控制手段至少在短時(shí)期和表面上可以達(dá)到社會穩(wěn)定的目的，和諧的穩(wěn)定是內(nèi)在的、持續(xù)的，是真正的穩(wěn)定。社會和諧則是社會內(nèi)部各種關(guān)系各得其所、協(xié)調(diào)發(fā)展的良性狀態(tài)。和諧社會不是沒有差異、分化、矛盾和利益沖突的社會，相反，它是一個(gè)有能力解決利益矛盾和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系趨于均衡的社會。它強(qiáng)調(diào)的是是各種矛盾和關(guān)系配合協(xié)調(diào)，在和諧中共生共長，在差異中相輔相成，也就是“和而不同”的境界。從和諧社會角度認(rèn)識弱勢群體的社會保障問題，除了要明確保障弱勢群體對于社會穩(wěn)定所具有的重要意義之外，還應(yīng)該對其重新定位，提高其在實(shí)際工作中的地位，使其在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮更大的作用。

　　具體來說，至少應(yīng)從以下三個(gè)角度重新認(rèn)識和指導(dǎo)弱勢群體的社會保障工作。第一，關(guān)注和保障弱勢群體的利益是實(shí)現(xiàn)社會公正的重要方面。當(dāng)前構(gòu)建和諧社會需要面對的一個(gè)最重要的任務(wù)就是推動(dòng)社會公平。社會公正是衡量社會和諧的一個(gè)非常重要的角度和標(biāo)準(zhǔn)，隨著貧乏差距急劇擴(kuò)大等社會問題的凸現(xiàn)，社會公平與公正問題顯得越來越突出和重要。社會公正無論在現(xiàn)實(shí)意義還是在理想價(jià)值方面都成為必需追求的目標(biāo)和應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。弱勢群體的存在自然有自身方面的原因，但目前我國弱勢群體大量存在主要是由于社會結(jié)構(gòu)的不公正和社會福利的不完備。因此，加強(qiáng)弱勢群體的社會保障不但是社會公正的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會公正的必備條件，弱勢群體的生活狀況是否得到改善，更是衡量社會發(fā)展和社會進(jìn)步的重要指標(biāo)。

　　第二，對弱勢群體的救助和保障要突出對其人權(quán)的尊重和保障�！白鹬睾捅Ｕ先藱�(quán)”已經(jīng)寫入我國憲法，和諧社會是一個(gè)尊重人權(quán)的社會，而弱勢群體的人權(quán)保障狀況是衡量社會和諧水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。和諧社會不是沒有差別的社會，但一定是弱勢群體的基本生存尊嚴(yán)可以得到起碼維護(hù)的公平社會。這一點(diǎn)應(yīng)該成為我國弱勢群體社會保障，特別是社會救助，政策制定中的指導(dǎo)思想之一，并通過具體政策設(shè)計(jì)充分予以體現(xiàn)。

　　第三、關(guān)注和保障弱是群體的利益也是維護(hù)社會整體利益，促進(jìn)社會整體發(fā)展的必然要求。利益在分化基礎(chǔ)上而形成的多元結(jié)構(gòu)，是和諧社會中制度架構(gòu)的重要內(nèi)容，而多元結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性恰恰在于不同社會群體的利益均衡性。在分歧中求協(xié)調(diào)、在差異中求一致、在對立中求妥協(xié)、在沖突中求共存，已經(jīng)成為現(xiàn)代和諧社會中重要的利益價(jià)值觀，這就必須建立起抑制利益獨(dú)占性的均衡機(jī)制，使弱勢群體與強(qiáng)勢群體都得到實(shí)惠。這樣，社會各個(gè)群體才會對新的利益制度予以確認(rèn)和維護(hù)，以此形成社會和諧的基礎(chǔ)性力量，各個(gè)利益群體都不會輕易地去破壞這種均衡。

　　二、盡快建立和完善我國流動(dòng)人口社會救助制度

　　社會救助是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。它是社會保障制度的重要組成部分，是對以市場機(jī)制為依托的社會保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充。[iii]社會救助是構(gòu)建和諧社會不可或缺的重要內(nèi)容。從世界各國社會保障的發(fā)展歷程看，社會救助體系建設(shè)一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。目前我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟(jì)和“五保戶”救濟(jì)、災(zāi)害救濟(jì)以及其他救濟(jì)為主要內(nèi)容的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。

　　長期以來，我國的社會結(jié)構(gòu)存在兩種獨(dú)立體系，即“二元社會結(jié)構(gòu)”。一個(gè)是由市民組成的城市社會，另一個(gè)則是由農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村社會，判斷處于哪種結(jié)構(gòu)的依據(jù)在于持有戶口的類別。這種二元社會結(jié)構(gòu)以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入制度在內(nèi)的一系列社會制度體系。這一制度一直限制著農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。改革開放以來，我國政策上允許農(nóng)民工進(jìn)入城市，從事建筑、商業(yè)及其他行業(yè)，農(nóng)業(yè)耕地的有限性與人口壓力迫使勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而工、農(nóng)之間的收入差異則促使農(nóng)民紛紛涌進(jìn)城市謀生。這使得我國社會結(jié)構(gòu)目前出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市二元結(jié)構(gòu)并存的局面。一方面，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)開始被打破，但戶籍制度仍然發(fā)揮著十分重要的作用，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”仍標(biāo)明人的身份；
另一方面，農(nóng)民在城市中不享有與市民等同的機(jī)會，而被稱為“流動(dòng)人口”。因此在城市中也區(qū)分出了“常住人口”和“流動(dòng)人口”兩個(gè)群體。

　　這種二元結(jié)構(gòu)在社會保障方面表現(xiàn)得尤為突出。我國目前實(shí)行社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利等社會保障政策中有很大一部分都是以“具有本市常住戶口”為前提條件的。而且長期存在的二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)社會保障制度長期處于分割狀態(tài)，城市居民的社會保障體系建設(shè)相對健全，而廣大農(nóng)民不但沒有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險(xiǎn)和社會福利，甚至連保障全體公民基本生存權(quán)利的基本生活保障制度也沒建立起來，還有2800多萬農(nóng)民生活在年均收入627元的貧困線之下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年全國農(nóng)村外出務(wù)工人員已達(dá)9900多萬人，農(nóng)民收入增量中有47.8％來自打工收入。[iv]農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，已經(jīng)成為農(nóng)民增收的一個(gè)重要渠道。但目前的一些政策限制了農(nóng)民進(jìn)城和公平就業(yè)，對農(nóng)民工的待遇仍然帶有一定的歧視性。本來農(nóng)民和工人只是一種職業(yè)稱謂，但現(xiàn)在“農(nóng)民工”也成了一種身份，農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動(dòng)者群體，他們不僅在工作選擇、子女教育方面，而且在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等收入和支出保障方面都享受不到城鎮(zhèn)職工應(yīng)有的福利保障待遇和的公民權(quán)利。未來他們?nèi)耘f要回到農(nóng)村，依賴家庭和個(gè)人。只有少量農(nóng)民工擁有符合法律規(guī)定的勞動(dòng)合同，大量的農(nóng)民工只能干“臟、累、差”的臨時(shí)工，而且工資極低，被拖欠工資的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[v]，農(nóng)民工完全處在城市社會保障網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機(jī)制。

　　2004年，全國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到的1.4億，超過了全國人口總數(shù)的10%，約占農(nóng)村勞動(dòng)力的30%。[vi]農(nóng)民工是我國目前流動(dòng)人口的主體，他們中的大部分都屬于弱勢群體。數(shù)量眾多的流動(dòng)人口享受不到應(yīng)有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)完全不對稱，這是絕對不合理、不公平的，這種狀況在構(gòu)建和諧社會的大背景下顯得尤為觸目驚心。

　　促進(jìn)發(fā)展，從城鄉(xiāng)分割的戶籍制度入手，拆掉構(gòu)成二元社會保障結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)，建立和完善包括流動(dòng)人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體的社會保障體系是徹底解決這個(gè)問題的根本之道，但工程浩大，短時(shí)期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因此要分清輕重緩急，分步驟、分階段、有重點(diǎn)地逐步實(shí)施。而盡快建立針對流動(dòng)人口遇到特殊困難情況下的緊急社會救助制度，應(yīng)該是目前最迫切，也最為可行的政策選擇和制度建設(shè)。

　　首先，建立流動(dòng)人口社會救助制度具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實(shí)性。流動(dòng)人口中的弱勢群體由家鄉(xiāng)來到城市，收入低、保障弱，脫離了地緣、親緣的社會支持系統(tǒng)，在城市時(shí)刻面臨著找不到工作、失業(yè)、財(cái)務(wù)丟失、傷病等風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)候還成為偷盜、詐騙、搶奪、傷害等不法侵害的對象，而且其中不少特殊群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大，處境更為艱難，包括部分婦女、兒童、老年人、精神病人、患有嚴(yán)重疾病的人員、殘疾人、流浪乞討人員、刑滿釋放后無家可歸人員、呆傻智障人員、走失人員、上訪人員、拾荒人員等等，這些人幾乎隨時(shí)都有可能面臨各種困境和威脅，很容易陷入身無分文、舉目無親、生活無著的境地，繼續(xù)政府和社會的救助，否則其人身最基本的生存和生活權(quán)益都無法保障。

　　其次，建立流動(dòng)人口社會救助制度社會效益高，在構(gòu)建和諧社會中意義重大。這種救助是在受助者最為難的時(shí)候雪中送炭，施以援手，在各種社會保障措施中具有十分鮮明的兜底性特征。這種救助不但能夠維護(hù)特殊困難群體基本生活權(quán)益，而且能夠縮小貧富差距，緩和城鄉(xiāng)矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，減輕城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的負(fù)面影響，樹立良好的政府形象和社會風(fēng)氣，進(jìn)而促進(jìn)社會的公平、公正，消除和化解部分社會矛盾，因而成為維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會的不可或缺的重要力量。反之，如果相當(dāng)多困難群眾難以獲得有效救助，困難得不到解決，就可能引發(fā)和加劇社會沖突，甚至影響改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的大局。

　　第三，建立流動(dòng)人口社會救助制度具有良好的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的可操作性和時(shí)效性。我國政府中的民政部門是開展社會救助的主要力量，2003年6月20日，國務(wù)院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），自同年8月1日起正式實(shí)施，同時(shí)廢止了1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標(biāo)志著我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度正式建立。這是一項(xiàng)針對城市流動(dòng)人口而設(shè)立的社會救助制度。將強(qiáng)制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為原則的新型社會救助制度，是我國社會救助制度的重大改革。《救助管理辦法》實(shí)施以來，全國原有832個(gè)收容遣送站全部完成轉(zhuǎn)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　北京、湖南等省市新設(shè)立了救助管理站，截至2004年底全國共有救助管理站909個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年8月1日到2005年6月30日，全國共有111.4萬余人次得到救助。其中，救助的特殊困難對象達(dá)到了一半以上，數(shù)量上呈上升趨勢。2005年1月到6月，全國共有38.3萬余人次得到救助，與2004年同期相比，增加了60.78%。目前，我國的流動(dòng)人口社會救助制度在法規(guī)制度、機(jī)構(gòu)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)渠道等方面都已經(jīng)初具規(guī)模，在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行完善就可以發(fā)揮更大的作用。

　　與建立城鄉(xiāng)一體的社會保障制度的其他制度安排相比，完善流動(dòng)人口社會救助制度的成本低、基礎(chǔ)好、易操作、效益高、現(xiàn)實(shí)作用明顯，因此，目前我國應(yīng)大力加強(qiáng)流動(dòng)人口社會救助制度建設(shè)，并以此為突破口，逐步建立和完善流動(dòng)人口的社會保障體系，促進(jìn)社會的公正與和諧。

　　三、救助管理制度的進(jìn)步與局限

　　建國初期，為了鞏固新生政權(quán)，我國政府開始采用收容、教育、遣送回鄉(xiāng)的辦法解決城市中游民、乞丐、難民、失業(yè)者和國民黨散兵游勇大量存在的問題。我國進(jìn)入了有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期后，針對一些農(nóng)民不安心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，盲目流入城市的社會問題，國務(wù)院于1954年4月發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。在“大躍進(jìn)”和三年自然災(zāi)害困難時(shí)期，大批災(zāi)民涌入城市。1957年12月18日中共中央、國務(wù)院就聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求各級民政部門改進(jìn)和加強(qiáng)收容遣送工作，切實(shí)做好自由流動(dòng)人員的工作。1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，該辦法本質(zhì)屬于社會救濟(jì)范疇，主要是針對家居農(nóng)村流入城市乞討的、城市居民中流浪街頭乞討的和其他露宿街頭生活無著的人員，為其解決吃飯、住宿、回家等生活問題。但隨著社會的發(fā)展和城市流動(dòng)人口的大量增加，收容遣送的社會行政管理職能和強(qiáng)制性進(jìn)一步增強(qiáng)，更多承擔(dān)起維護(hù)社會治安、秩序的功能。1996，我國社會治安管理中使用最多的收容審查制度被廢止，很多地方的公安機(jī)關(guān)開始利用類似于收容審查制度的收容遣送制度，用于解決管理真空。隨著社會的發(fā)展，收容遣送的運(yùn)行機(jī)制和管理方式已不適應(yīng)實(shí)際的需要，再加上一些地方違規(guī)操作、行政執(zhí)法人員隊(duì)伍素質(zhì)的欠缺等原因，收容遣送制度中存在的收容遣送擴(kuò)大化、亂收費(fèi)等問題日益突出，,使為數(shù)不少的流動(dòng)人口人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等合法權(quán)益受到侵犯，扭曲了其社會救助的性質(zhì)。《救助管理辦法》實(shí)施以前的幾年中，全國每年大概收容300萬人次。2003年3、4月間，收容遣送制度因“湖北青年孫志剛在廣州收容后被毆打致死事件”引起了社會廣泛關(guān)注，并直接導(dǎo)致收容遣送制度的廢止和《救助管理辦法》的出臺。

　　由強(qiáng)制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)愛性的救助管理體現(xiàn)了社會的進(jìn)步和政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，即由過去的權(quán)力政府，強(qiáng)調(diào)控制、管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府、服務(wù)政府。

。第一、救助管理制度用平等的眼光去看待流浪乞討人員，認(rèn)為他們在城市生活中遇到了暫時(shí)困難，而不是他們的本性有問題，不再把流動(dòng)人口作為影響社會治安秩序的不穩(wěn)定因素來看待。第二，在對對象看法發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，工作方法也由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)，即幫助生活無著者度過困難，幫助他們恢復(fù)正常生活，而不是管制，救助機(jī)構(gòu)不再有限制人身自由的權(quán)力。第三，該制度給予流浪乞討者向救助站求助的自由，規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把受助者的選擇置于重要地位，這體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度“以人為本”的人性化理念和對人的尊重。第四，該制度反映了政府的責(zé)任意識，從經(jīng)費(fèi)保障到提供服務(wù)，政府基本承擔(dān)了全部責(zé)任。該制度還通過對救助管理站工作人員行為準(zhǔn)則的具體規(guī)定，進(jìn)一步明確了救助站的責(zé)任義務(wù)，使被救助人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)得到保障。

體現(xiàn)了對流浪乞討人員進(jìn)行救助是政府的責(zé)任，這在一定程度上摒棄了個(gè)人責(zé)任觀，這符合現(xiàn)代社會救助的主流的意識形態(tài)。

　　但《救助管理辦法》的形成時(shí)間較短，受到原有體制等方面的一些影響，特別是與構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)、理念和需要相比，仍存在一定的局限性。

　　第一、該制度延續(xù)了城市和鄉(xiāng)村分別對待的路徑，明確指出救助對象僅為“城市”中的流浪乞討人員，但生活無著的流浪乞討人員雖然以城市中居多，但農(nóng)村里也存在，如此規(guī)定未能公平對待所有的生活無著的流浪乞討人員。

　　第二、救助條件難以把握，沒有把生活無著的人員列入救助對象，而是規(guī)定為“流浪乞討人員”。《救助管理辦法》中對什么是“生活無著的流浪乞討人員”作出明確的界定，也沒有明確“流浪”和“乞討”應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥�是只具其一，受助人員的范圍依然模糊。按照民政部《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，救助對象必須同時(shí)具備四個(gè)條件：1、自身無力解決食宿；
2、無親友投靠；
3、既不享受城市最低生活保障，又不享受農(nóng)村“五�！惫B(yǎng)；
4、正在城市流浪乞討度日的人員。但在北京市各救助管理站2005年4月1日前實(shí)際救助的14707人中，長期在京以流浪乞討和撿拾廢品為生的人員2224人，占救助總?cè)藬?shù)的15.1%。來京上訪人員為1209人，占救助總?cè)藬?shù)的8.2%。因錢物花光、丟失或被偷、被搶、被騙等造成生活無著，自愿求助但尚無流浪乞討行為的人員11274人，占救助總?cè)藬?shù)的76.7%。由此可見，真正同時(shí)符合上述四個(gè)條件的人員比例很小。因此，從工作實(shí)際出發(fā)，如何合理界定救助對象，做到“應(yīng)該救助的得到救助，不應(yīng)該救助的不予救助”還有待研究。

　　第三、對流浪乞討人員中未成年人的救助保護(hù)和管理教育工作有待加強(qiáng)。大多數(shù)流浪乞討未成年人常年脫離家庭在外流浪，歷經(jīng)曲折，他們的生存環(huán)境也使他們養(yǎng)成了一些不良行為習(xí)慣,造成心理健康狀態(tài)不佳。為促使他們以健康的心態(tài)回到社會，需要進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)和行為矯治。這方面應(yīng)是今后我國著力加強(qiáng)的工作之一。

　　第四、《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》第十三條規(guī)定：對受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；
親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位；
跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送其親屬或者所在單位。但在實(shí)際工作中，雖然有關(guān)部門制定下發(fā)了相關(guān)的規(guī)范性文件，但由于各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大等原因，還有一些受助人員家屬和部分流出地省市對于此項(xiàng)工作比較消極，跨省聯(lián)系接送難度較大，工作受到一定影響。

　　第五、該制度在一定程度上還延續(xù)了收容遣送制度將救助人員送返原籍，由戶籍所在地政府安置的思路，這在目前是受目前形勢所限而做出的選擇，因此這項(xiàng)制度強(qiáng)調(diào)政府、家庭和社會三者責(zé)任有機(jī)結(jié)合，特別是流出地政府必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任才能保證這項(xiàng)制度有效實(shí)施，但目前我國流動(dòng)人口的流出地多是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，由他們負(fù)責(zé)解決返家受助人員的生產(chǎn)生活困難在主觀上和客觀上都有一定困難，這使得一些弱勢群體的權(quán)益無法得到十分有效的保障。如何建立起全國有效的救助網(wǎng)絡(luò)還需要做很多工作。而且，強(qiáng)調(diào)返回原籍使救助管理站傾向于指提供其返回原籍的乘車憑證，限制了受助人員離開救助管理站后的去向。

　　此外，收容遣送制度廢止后，新的替代性的社會治安管理手段沒有跟上，致使職業(yè)乞討等現(xiàn)象大量增加，也是各級政府十分關(guān)注的問題，但這個(gè)問題需要通過完善城市管理手段加以解決，本文不再贅述。

　　四、面向和諧社會完善流動(dòng)人口社會救助制度

　　在某種意義上說，我國城市流浪乞討問題是社會轉(zhuǎn)型過程中的人口城市化發(fā)展過程中的中國農(nóng)民問題。在社會轉(zhuǎn)型期，我國大量農(nóng)民流入城市的現(xiàn)象將長期存在，城市化進(jìn)程仍將持續(xù)，因此流動(dòng)人口的社會保障和社會救助具有十分重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國應(yīng)以構(gòu)建和諧社會的理念全面指導(dǎo)流動(dòng)人口社會救助制度建設(shè)，有效利用現(xiàn)有條件和資源，對現(xiàn)行的救助管理制度進(jìn)行進(jìn)一步改革和完善，充分發(fā)揮救助管理制度在維護(hù)流動(dòng)人口基本生活權(quán)益，調(diào)整利益關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧方面應(yīng)有的作用。

　　第一、按照和諧社會的要求構(gòu)建流動(dòng)人口社會救助制度面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題就是要調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念。要轉(zhuǎn)變對于窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個(gè)人原因，也不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。協(xié)調(diào)利益關(guān)系與緩解社會矛盾，是現(xiàn)代政府的重要職能。

　　我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)�！边@是弱勢群體有權(quán)利獲得社會支持與政府有責(zé)任制定有關(guān)保護(hù)弱勢群體社會政策的依據(jù)。三我國傳統(tǒng)上長期以來習(xí)慣于將救助與慈善等同起來，提倡人道主義，這與我國傳統(tǒng)中儒家仁義學(xué)說、佛教的慈悲觀念和因果報(bào)應(yīng)說以及民間的道教思想一脈相承，很容易推廣和被接受。但現(xiàn)代社會的社會救助作為一種社會制度，僅僅以人道主義作為思想理論基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榇壬齐m然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因?yàn)樗皇墙?jīng)常的，也不是固定的，所以很難承擔(dān)起救苦救難的責(zé)任。現(xiàn)代的社會救助制度則應(yīng)強(qiáng)調(diào)是一種固定的，經(jīng)常性的國家責(zé)任和社會責(zé)任。

　　人道主義的救助完全出于憐憫心、同情心和慈悲心，但有一些局限性：一是這種救助行為要具有救助意愿。需要救助的施與者具有較高的道德修養(yǎng)，完全依靠內(nèi)在的道德、情感因素和主觀意愿實(shí)施救助，不具有強(qiáng)制性，因而救助行為具有主觀性，的來源沒有保證，無法制度化和規(guī)范化。二是要具有救助能力。救助多為個(gè)人行為，缺乏有效、充足的財(cái)力保障，救助者即使愿意提供救助，也要受到自身財(cái)力、能力的限制，無法持久、經(jīng)常、固定地提供救助。三是即使救助者具有救助意愿和救助能力，也會因主觀因素對被救助者進(jìn)行選擇，無法保障遇到困難的人都得到救助，具有一定的隨意性。四是救助者與被救助者不平等，救助者沒有救助的義務(wù)，救助行為顯得高尚，而被救助者是被憐憫、可憐、同情和施舍的對象，得到恩惠，因而有可能是救助帶有一定條件。

　　現(xiàn)代社會救助是政府行為，是政府的一項(xiàng)義不容辭的社會責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會救助是每個(gè)公民的基本權(quán)利；
只要是窮人，無論什么原因，只要其收入低于貧困線，就有權(quán)利申請救助，或者說，個(gè)人需要時(shí)接受社會救助是一種法定權(quán)利。建設(shè)面向和諧社會的社會救助體系，必須實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)觀念從人道到人權(quán)的轉(zhuǎn)變，建立客觀、系統(tǒng)的現(xiàn)代救助制度，使弱勢群體的利益得到切實(shí)保障。

　　第二、要適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，完善救助管理制度，切實(shí)保障流動(dòng)人口基本生活權(quán)益。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)適時(shí)進(jìn)一步完善《救助管理辦法》，使之具有更強(qiáng)的操作性和指導(dǎo)性。擴(kuò)大救助覆蓋面，將雖沒有流浪乞討行為，但因各種原因已經(jīng)處于生活無著境地的求助人員都列入救助對象，積極予以救助。

　　要明確救助管理制度的定位，建立其與最低生活保障、特困戶救助、教育救助、法律援助、就業(yè)幫助、醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、社會福利等其他社會救助制度的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系。應(yīng)把救助管理制度建設(shè)成為面對所有流動(dòng)人口進(jìn)行社會救助的“總?cè)肟凇保杏龅酵话l(fā)危急情況需要救助的流動(dòng)人口都可以到救助管理機(jī)構(gòu)求助，由救助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行核實(shí)后，按照應(yīng)該救助者的情況分別給予所需救助，無法由救助管理機(jī)構(gòu)提供救助的，有救助管理機(jī)構(gòu)將求助者轉(zhuǎn)至其他政府部門或社會救助、社會福利機(jī)構(gòu)，給予不同類型的救助和幫助。這樣將大大方便求助者，并去能夠大幅度提高救助機(jī)構(gòu)的利用率和工作效率。

　　要大力發(fā)展慈善事業(yè)，建立救助管理工作的社會化參與機(jī)制。要鼓勵(lì)和支持民間組織、慈善團(tuán)體、宗教組織和廣大市民，通過義工服務(wù)、捐款捐物、告知引導(dǎo)和直接救助等多渠道、多形式參與救助工作。要呼吁全社會共同關(guān)心、關(guān)注、支持、參與救助事業(yè)，建立有效而又穩(wěn)妥的社會化參與機(jī)制。

　　民政部門要從特殊困難群體的特殊需求出發(fā)，逐步探索全方位、多層次的救助方式,豐富救助內(nèi)容，實(shí)施人性化的救助。除日常救助外，要針對不同類型受助人員的生理、心理、文化水平、個(gè)性特征進(jìn)行必要的物質(zhì)幫助，特別是積極開展心理輔導(dǎo)、行為矯治、精神慰籍、法律援助等特殊救助，爭取逐步做到“分類救助，按需施救”。要進(jìn)一步完善規(guī)章制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)人性化、專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

　　還應(yīng)研究制定對無民事行為能力和限制民事行為能力的受助人員實(shí)施救助管理的具體政策規(guī)定。要針對流浪乞討人員中的智障人員、精神病患者這一特殊群體制定保護(hù)性、約束性的救助服務(wù)、治療管理方面的工作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作措施，推動(dòng)工作的規(guī)范化，體現(xiàn)社會的溫暖。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)建立乞討人員倒臥街頭的危重病人救治機(jī)制，明確責(zé)任主體，制定工作程序，疏通經(jīng)費(fèi)渠道。

　　第三、以構(gòu)建和諧是會為目標(biāo)，逐步解決流動(dòng)人口中的弱勢群體問題。從源頭上，各地必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，完善農(nóng)村社會保障體制，加快農(nóng)村社會救助制度建設(shè)，以保障貧困人口的最基本生活。同時(shí)，加大扶貧力度，通過各種途徑幫助、引導(dǎo)有一定勞動(dòng)能力的貧困人口走上自食其力的道路。在城市，應(yīng)當(dāng)逐步給予符合相關(guān)條件的進(jìn)城農(nóng)民以市民待遇，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，降低他們在城市就業(yè)的門檻；
而當(dāng)他們失業(yè)或陷于生活無著時(shí)，納入城市社會救助制度的覆蓋范圍。在此基礎(chǔ)上，我國應(yīng)進(jìn)一步完善流動(dòng)人口的基本生活、醫(yī)療、工傷、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各方面的社會保障制度，實(shí)現(xiàn)各種制度的有效銜接，建立起公正、積極、高效的社會救助體系。

　　解決流動(dòng)人口中的弱勢群體問題最根本之道，則在于加快社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化，從根本上解決“三農(nóng)”問題，并在健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，通過完善基于公平和公正的社會政策，普及國民待遇原則，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，將貧富差距和城鄉(xiāng)差距控制在適度的范圍內(nèi)。

　　注釋：

　　[i]鄭杭生、李迎生，社會分化、弱勢群體與政策選擇，中國人民大學(xué)社會研究報(bào)告《走向更加公正的社會》

　　[ii]鄭功成，構(gòu)建和諧社會，人民出版社，2005年3月，第4頁。

　　[iii]時(shí)正新等，中國社會救助體系研究，中國社會科學(xué)出版社，2002年，第2頁。

　　[iv]孫繼業(yè)委員：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 落實(shí)農(nóng)民國民待遇，中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，http://www.agri.gov.cn/ztzl/lhnyjj/t20040309_176779.htm

　　[v] 羅遐，農(nóng)民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項(xiàng)實(shí)地調(diào)查，中國博碩士論文數(shù)據(jù)庫，2003。

　　[vi] 陶勇，13億：中國面臨5大難題，資料卡片2005年第4期。

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