一、福利國家與國家功能

　　福利國家不是社會保險、不是公費醫(yī)療、也不是家庭福利或社會救濟計劃。福利國家甚至不等同于社會保障或社會政策，而是它們的加總。社會保險在第一次世界大戰(zhàn)以前就出現(xiàn)了，但是卻沒有人會把最先推行了社會保險制度的“鐵血首相”俾斯麥稱為“福利首相”。希特勒曾經(jīng)為了發(fā)動侵略戰(zhàn)爭而大搞國家社會主義，當然也不會有人認為，那種口稱“人民國家”，實則實行種族滅絕政策的“第三帝國”就是“福利帝國”。絕大多數(shù)國家的政府都實行社會政策，這些政策彼此之間相差萬里，所以不能說實行某種社會政策的政府都是“福利政府”，它們所代表的國家都是“福利國家”。

　　福利國家是一種國家形態(tài)，福利是這種國家形態(tài)的特性，是用來界定國家的，福利國家這種國家形態(tài)突出地強化了現(xiàn)代國家的社會功能,所以它是一個政治學的概念，而社會福利則是社會學概念。福利本身更是經(jīng)濟學的概念。這些學科之間彼此并非互不相干。如果我們想要討論社會福利政策的原因、條件和方式，就需要涉及到政治學和社會學的概念；
如果要對社會福利政策的效果進行評估，又離不開經(jīng)濟學的概念。但是如果我們想要研究福利國家的前途，就要從福利國家這種國家政治形態(tài)的發(fā)展變遷來討論問題，經(jīng)濟環(huán)境是國家決策的條件和基礎，而社會福利則是國家決策的結果。

　　在探討現(xiàn)代福利國家的前途之前，有必要對國家的社會功能做一個最簡要的回顧。在古代希臘的城邦國家時期，國家除了三個基本的形式（專制、寡頭和民主）以外，還包含有三個關鍵的要素：強力、權力和權威。強力代表著用于組織對外戰(zhàn)爭或抵御外侮的武裝力量，權力代表著對內進行控制和管理的統(tǒng)治力量，而權威則代表著國家行使這些力量的合法因素，或政治責任。

在這三個要素中，有兩個要素，即權力和權威，都與現(xiàn)代國家的社會功能直接相關�，F(xiàn)代民族國家通過社會管理獲得政治權威，又利用政治權威來維持對社會的控制。至于國家的強力則與國家的社會功能有著更加復雜的關系。在國家開支方面，它們處于競爭的態(tài)勢；
在國家動員力方面，它們則存在互補的關系。

　　從歷史發(fā)展的角度來看，代表著對內權力和權威的概念一直在不斷地發(fā)展變化著。古羅馬的國家比起古希臘的城邦國家來，疆域擴大了許多倍。這種擴大當然是靠著軍事力量的強化而實現(xiàn)的。所以恩格斯說，羅馬是“依靠征服而擴大了”疆域的。

不過恰如孟德斯鳩指出的，國小“則亡于外力”，國大“則亡于內部的邪惡”。

羅馬利用強力去擴大國家，又通過法律來讓國家代表正義與合法性�？上В�羅馬國家的法典大體上只體現(xiàn)了羅馬社會的商業(yè)性質，其審判權半是“一種警察手段“，“半是為了要促進商業(yè)。” 羅馬國家將商業(yè)擴張和軍事擴張結合在一起，但是卻忽略了國家的社會功能，忽略了奴隸制后期羅馬社會的變遷和需求，于是基督教就獲得了從社會低層開始傳播和發(fā)展的機遇。

　　從羅馬后期到中世紀晚期，歐洲的基督教會不僅對人民進行精神麻痹，也為人們提供社會服務（包括救助貧民與贍養(yǎng)老人、兒童），并且實施社會管理（包括進行結婚登記和解決財產(chǎn)糾紛）。教會因此而征服了律法嚴明，但是精神萎靡、社會腐敗的羅馬，成為在千年中世紀中行使國家權力的“超國家”機器，享受著至高的權威，并具有強大的社會動員力。用湯普遜的話說，

　　“教會的任務是一個精神的任務、一個倫理的任務、一個社會的任務。所以，它比任何其他制度，比國家、比國王，更加重視了法律秩序與公平的原則、生命和財產(chǎn)的保護；
而這一切是和每個政治社會分不開的。”

　　中世紀以后崛起的歐洲民族國家要替代教會的政治力量，就不僅需要繼承古代國家的傳統(tǒng)功能，而且還必須承襲或替代教會的社會功能。

　　新興的歐洲民族國家突出了主權觀念，民族觀念，同時基本上以民族居住地為邊界，先后強化了國家的主權，進而增加了國家的強力、權力和權威。民族主權國家用世俗的力量挑戰(zhàn)宗教的力量，其早期的理論大多以傳統(tǒng)的國家強力觀念來論證個人與國家的關系。馬基亞維里認為，國家首先是對于個人安全的保障。他主張主權者依靠常備軍，用武裝力量獲得建立統(tǒng)一的新國家的合法性和權威。讓•布丹區(qū)分了國家的對外和對內職能，把主權說成是制訂法律、宣布戰(zhàn)爭、維持和平、執(zhí)行法規(guī)的權力，而把私有財產(chǎn)說成是連主權者也不可侵犯的領域。因此，當時的民族國家的功能還不包括屬于教會傳統(tǒng)勢力范圍內的社會管理和社會服務。

　　國家社會功能的世俗化經(jīng)過了一個很長的發(fā)展過程。開始是自然法學派把人重新變成了“自然的個人”。個人需要人身保護、需要為了利益而和其他人打交道，于是，人和人的群體、以及人和人之間的交易關系和責任關系開始引起思想者們的重視。就如薩百恩所說，在17世紀自然法之前，需要特別解釋的問題是：人為什么同時是個體的，又是公民或臣民。到了自然法理論出現(xiàn)以后，人站到了歷史舞臺的中心地位。

霍布斯把人看成是自然的動物，他們之間的交換和交往的結果就產(chǎn)生了社會。在社會中，“每個人都應當力圖使自己適應其余的人”， 社會就是私利協(xié)調和匯總的場所。

由此引申，人與人之間保持穩(wěn)定聯(lián)盟的條件不是正義、神喻或道德理想，而是能夠喚起他們普遍合作的原因，代表國家的主權者賦予人們這種原因。

　　霍布斯以后，人不再是國家的工具，而是國家目的了。人為了自己的利益而結成社會，組織成國家，變成“社會動物”，產(chǎn)生“共同意志”。

盧梭說，“社會秩序乃是為其他一切權利提供了基礎的一項神圣權利�！� 盧梭認為，人的平等是由協(xié)議和法律權利保障的。人具有社會屬性，他們首先是公民，他們創(chuàng)造的政府必須依法給人民以自由，必須為人民提供物質福利、清除財富分配的不平等，并且建立一個公共教育的制度。這就是盧梭的“偉大社會”的理想，人不僅不再是上帝的造物、教會的附庸，而且是能夠建立“社會團結” 的動物�！吧鐣�契約”從根本上改變了對于國家權威和合法性的認識。在盧梭的觀念中，國家應當是被動的，聽命于集體意志的，人民可以根據(jù)集體的利益賦予國家以適當?shù)墓δ堋?/p>

　　從盧梭的“社會契約論”到“公民享受國家福利的權利”，這之間還有大約一個多世紀的歷史發(fā)展階段。在這個歷史階段中，歐洲的政體逐漸地從主權者的政權向民主制的政權過渡。這種過渡并不平衡。在尚未形成民族國家的德意志，國家被認為是一種至高無上的絕對理性。黑格爾說，國家的目的應當是以公共的和軍事的設施保護共同的財產(chǎn)。

在黑格爾看來，這種國家絕不是功利主義的機制，它不需要涉足于提供公共服務、實施法律、充當警察、協(xié)調工業(yè)和經(jīng)濟利益。這些都是公民社會的職能。國家是絕對理性的，是精神的必然存在，是上帝在世界上的足跡。國家為公民社會提供的是道德依據(jù)和行為監(jiān)督，公民社會是國家借以實現(xiàn)其道德目的的工具。所以在黑格爾眼里，國家仍然是目的，社會才是工具。現(xiàn)實社會必然要讓位于統(tǒng)一的、強大的德意志民族國家利益。為了這個目的的實現(xiàn)，君主和國家可以凌駕于社會之上。

　　在現(xiàn)實生活中的德國，國家不僅利用軍事和強力達到了統(tǒng)一的境界，而且當外部的威脅為內部的威脅所替代的時候，又對社會實行了管理，從而產(chǎn)生了有時被看作是“福利國家”起源的德國俾斯麥社會保險法。

　　迫使俾斯麥政府動用國家力量干預社會的是一個非常的時代、非常的時期和非常的壓力。無產(chǎn)階級的出現(xiàn)和日益貧困化使得階級矛盾和階級斗爭都變得日趨復雜和激烈起來。國家不斷地動用強力來維持穩(wěn)定，結果卻使國家作為階級斗爭和階級統(tǒng)治的機器的作用日益明顯。恩格斯指出，國家決不是什么“倫理觀念的現(xiàn)實”，

　　“國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；
這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量就是國家�！�

　　所以在恩格斯看來，國家的本質特征是和人民大眾相分離，是凌駕于人民之上，是在階級對立中代表統(tǒng)治階級的利益，是統(tǒng)治階級的機器和工具，是按照地區(qū)、設立公共權力（如監(jiān)獄和各種強制機關）、通過捐稅和發(fā)行公債，來維持其統(tǒng)治的。

　　作為階級統(tǒng)治工具的國家遇到了普選制帶來的新問題，用恩格斯的話說：“隨著無產(chǎn)階級成熟到能夠自己解放自己，它就作為獨立的黨派結合起來，選舉自己的代表，而不是選舉資本家的代表了�！� 馬克思恩格斯的理論在國家社會功能的發(fā)展方面具有劃時代的意義。此前，社會要么是自我實現(xiàn)的場地，要么是“君權神授”者的工具或舞臺，但是馬克思恩格斯之后，盡管國家仍然是階級統(tǒng)治的工具，但是被統(tǒng)治階級開始認識到自己的力量，開始選舉自己的代表，進行政黨斗爭和議會斗爭，迫使有產(chǎn)階級的國家發(fā)展社會調節(jié)機制——國家開始被賦予了新的職能。當時的英國知識界和輿論界中已經(jīng)有人開始呼吁政府公開承擔社會責任�！缎聺�貧法》的一位主要設計者拿騷•思尼爾說，“政府有責任”采取一切措施去增加被管理者的福利。理察德•奧斯忒勒甚至提出要建立“社會國家”，以“保證社會所有階級的繁榮與幸福。”歷史學家湯因比也在一個公共場合呼吁，當人民無法為自己獲取一種對于社會來說是至關重要的東西時，…政府就應當進行干預，并且為人民提供這種東西�！� 這一類有關政府社會責任的思潮在當時雖然尚未成為歐洲社會思潮的主流，但是卻已經(jīng)在產(chǎn)生著深遠的影響。

　　二、福利國家與工業(yè)化時代

　　從國家開始承諾社會責任一直到福利國家的形成，歷史經(jīng)歷了一個工業(yè)化的大變革。用馬克思和恩格斯的話說，這場變革“把一切封建的、宗法的和田園詩般的關系都破壞了�！� 大工業(yè)使市場越來越擴大，而市場又將人和人之間的關系變成赤裸裸的利害關系。在冷酷的市場競爭中，人成為贏利的工具。一切不符合競爭需要的個人都被無情地拋棄：傷殘者顛連無告、疾患者被迫失業(yè)、年邁者流落街頭…。工業(yè)競爭過程中的產(chǎn)業(yè)結構性調整還會使工人的技能過時，并使他們失去工作，喪失生活來源，同時也使他們組織起來，反對社會的不公正與不合理。

　　工業(yè)化也大大地增加了社會的收入，特別是增加了政府的稅源，使政府代表國家加強對社會的管理與控制成為可能。當然，在不同的國家里，由于歷史和社會的原因，政府采取了不同的社會政策措施。不過這些不同的措施所針對的社會問題卻是工業(yè)化社會所共有的：由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無著。如果僅有主權國家的發(fā)展而沒有工業(yè)化的發(fā)展，沒有工業(yè)化對主權國家的作用和主權國家對工業(yè)社會的反作用，也就不會有福利國家后來的發(fā)展。

　　馬舍曾經(jīng)將英國民族國家形成初期的《舊濟貧法》稱為“微型福利國家”，他在做這個定義的時候強調的不是“福利”，而是國家功能的發(fā)展變化。因為英國政府在17世紀初的時候，曾經(jīng)通過實施“舊濟貧法”，重新劃分了15,000個教區(qū)，從而加強了中央政府的社會行政管理。

在此之前，貧民的安置主要是各教區(qū)的職責。統(tǒng)一國家的權威主要體現(xiàn)在動員戰(zhàn)爭和維護和平上，并沒有涉及到社會和生產(chǎn)的領域。民族國家在英國的發(fā)展伴隨著國家對于羅馬教會的挑戰(zhàn)、英國教會的國家化、教區(qū)的重新劃分、以及世俗政府的社會行政功能的強化。英國的中央政府通過剝奪教會的社會功能，在解決社會貧困問題的同時發(fā)展了主權國家的社會管理機制，從而擴大了國家的管理、增加了國家的力量，提高了國家的權威。從這個意義上講，可以說，西方福利國家的源頭在民族主權國家形成之初。

　　如果英國的工業(yè)化進程沒有引發(fā)新的社會問題，那么《舊濟貧法》式的社會政策也許就會像中國舊王朝時期的“社倉”、“義倉”、“善堂”、“養(yǎng)濟院”一類的社會措施一樣，經(jīng)千年而屢用不綴了。但是，西方社會的巨大變革，使得它們的政府不能不更新對社會需求的認識，不能不用新的治理觀念和政策措施替代已經(jīng)過時的社會管理模式，從而最終導致了國家功能觀念的歷史性變革和國家行為方式的根本性轉變。在這場變革中，工業(yè)發(fā)展造成的工人階級的貧困化，以及工人運動的興起使統(tǒng)治者們認識到，工業(yè)化社會帶來的老、傷、病、失業(yè)等問題的不可能繼續(xù)通過傳統(tǒng)的家庭紐帶、教會、行會和慈善機構提供服務而得到妥善的解決。人們在面臨著工業(yè)社會的風險，而社會服務機構還只適應于農(nóng)業(yè)社會。

　　致力于社會改革的英國先驅們重新論證政府的責任和政府的政策。理察德•梯特姆斯說：

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　　“政府越來越被認為是有適當?shù)穆毮埽�甚至是義務去解除不僅是窮人，而且是社會所有階級的痛苦與張力。由于責任領域大大的擴張，所以迄今以來通過各種社會援助的分支機構為那些接受貧困援助的人提供一種固定服務標準的做法已經(jīng)被認為是不夠的了�！�

　　也就是說，由于工業(yè)化給整個社會帶來的現(xiàn)實危機，針對窮人的政府職責已經(jīng)不能滿足工業(yè)社會的需要，應當將政府的保護擴展到全社會。費邊主義者比特里斯•韋伯夫人寫道：她的研究的“產(chǎn)生了一種嶄新的推動力”，使政府“全面地采取保護所有個人的政策”，并且強調“這是一個對癥下藥的”、滿足公民“最低需要”的政策。

政府無須再區(qū)分“誠實的窮人”與懶惰的流浪漢，他們都變成了工業(yè)化的犧牲者。

這一概念上的轉變使政府在名義上可以凌駕于資本主義社會之上，承擔通過救濟和保護貧民來維護整個社會安定的責任。[公民由于享有了政治權利，所以也就享有了接受政府保護的社會權利。個人的社會需要成了國家的職責，個人的社會需求的改變成了國家社會職責變化的依據(jù)。]

　　國家不僅被賦予新的責任，而且需要有新的辦法，提供適合于緩解工業(yè)社會風險的服務。德國的社會保險法是一個經(jīng)典的例證：工傷和失業(yè)是典型的工業(yè)化風險，疾病和老齡給工業(yè)人口帶來的失去收入的生存風險也大大高于農(nóng)業(yè)人口。在工業(yè)迅速發(fā)展的德國，政府針對上述新的工業(yè)風險，采取了社會保險的方法。這種方法后來被許多工業(yè)化國家仿效，主要原因不在于其社會干預的力度，而在于德國的這種社會干預方法更加適用于工業(yè)化社會。

　　社會保險法的問世得益于德國獨特的歷史傳統(tǒng)。就像英國新崛起的王權在17世紀初以《舊濟貧法》替代教區(qū)的社會管理一樣，到了19世紀末才實現(xiàn)了統(tǒng)一的德國也需要以《社會保險法》來統(tǒng)一社會。這時德意志國家面對的主要政敵已經(jīng)不再是教會，而是各個聯(lián)邦的分離傾向和資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級之間尖銳的對立與沖突。為了維護脆弱的統(tǒng)一，德國政府需要通過社會職能的加強增加德國人的國民意識和愛國情懷。不過，由于外部的社會條件發(fā)生了變化，特別是工業(yè)化的進展和工人運動的發(fā)展，《濟貧法》和《德國社會保險法》在觀念和方法上都有了巨大的差別。在英國，在《舊濟貧法》基礎上發(fā)展起來的《新濟貧法》沿襲了《舊濟貧法》的補救模式，以救濟貧民和預防貧困為主旨，將政府的支持擴大到全民，政府是主動行為者；
而《德國社會保險法》中體現(xiàn)的政府社會功能則包含著一種明確的階級調和的內容，政府以協(xié)調者的面貌出現(xiàn)。

　　在德國，國家的地位和作用一直是國家社會功能理論中的主線，有關國家社會角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的理論，強調國家是理性的，國家為統(tǒng)治者的福利服務，也為國家整體的福利服務，工業(yè)化和階級分裂造成的社會革命性沖突只能由國家來解決。

自由主義則或通過對成本效益的分析否定國家進行社會干預的效用，或以國家干預毀壞社會自發(fā)性保護組織為由，反對國家功能向社會性法制國家發(fā)展。新馬克思主義者們干脆提出，階級協(xié)調與合作是國家合法性的尺度，在國家的合法性由于工業(yè)社會的發(fā)展而出現(xiàn)了危機的時候，國家在“危機和危機管理”方面就不再是某個特定階級的機構，而是復合結構的國家機器。這種國家機器經(jīng)常在重大的穩(wěn)定政策上進行階級合作，以這種階級合作來維持資本主義制度。

　　在社會實踐方面，在歐洲（乃至整個西方）的國家社會功能領域就出現(xiàn)了兩種不同的模式或方法：一種傳承英國的濟貧法傳統(tǒng)，以有選擇地補救和扶助貧困者和貧困家庭作為政府社會功能的基本出發(fā)點，進而擴大到把國家的社會保護網(wǎng)擴大到覆蓋所有在工業(yè)社會可能遭遇社會風險的人群。另外一種則因襲德國的社會保險法傳統(tǒng)，以制度性的階級調合作為政府社會干預的基本措施，在階級之上另外建立起一套機制，使社會各有關成員都為工業(yè)社會的風險承擔責任。這兩種模式在相互借鑒與補充的基礎上遵循著自己的軌道發(fā)展，并且影響了整個世界：美國和東亞的一部分地區(qū)在工業(yè)化社會到來以后，以濟貧法傳統(tǒng)為依據(jù)，審慎地擴大政府的社會管理職能；
而西歐大陸的周邊國家，則已經(jīng)或正在建立以階級和代際合作為基礎的社會保險機制。這兩種不同的模式的根源就是英國和德國在民族主權國家發(fā)展過程中那一百多年的時間差。統(tǒng)一的民族國家政權對工業(yè)化早期的社會現(xiàn)實作出進行社會干預的決定，就產(chǎn)生了濟貧法，統(tǒng)一的民族國家政權對大規(guī)模的工業(yè)化社會矛盾作出進行社會干預的決策，就產(chǎn)生了社會保險法。

　　30年代的經(jīng)濟大危機是西方國家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下，威廉•貝弗里奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會中的充分就業(yè)》中明確地提出：“保護國民免于大規(guī)模的失業(yè)…這必須確定無疑地是國家的職能，就像國家現(xiàn)在保護國民免于來自國外的威脅和來自內部的強盜和暴力的威脅一樣�！� 無論是在大陸歐洲，還是在英倫三島，甚至遠及北美，由于市場的不完善和社會的無力量，國家利用手中的權力，保護國民免于社會風險已經(jīng)成為國家觀念中不可分割的組成部分，成為政權合法性和政府權威的依據(jù)之一。國家的對內社會保護職能獲得了與國家對外職能同等重要的地位，成為現(xiàn)代工業(yè)國家的共識。

　　這種共識具體地體現(xiàn)在三個主要方面的政策上：第一、由政府出面提供與個人及家庭收入相應的最低收入保障，第二、政府有責任幫助個人和家庭抵御社會風險（如疾病、老齡、和失業(yè)）可能帶來的危機，第三、政府保證所有的國民個人（無論其社會地位的高低），享受盡可能最好的，沒有確定上限的社會服務。

這三個方面的政策的發(fā)展導致了福利國家的出現(xiàn)和三個方面政策的不同組合。余下的問題不再是政府干預的必要性，而是干預的方式和方法。

　　福利國家是工業(yè)化時代主權國家社會功能的具體體現(xiàn)。工業(yè)化使得國家機器的各種構件都要適應新產(chǎn)品的需要，如果主權國家的國家功能不發(fā)達，無法調動財源、難以啟動行政工具，沒有能力規(guī)劃、預測和發(fā)展民族經(jīng)濟，那么也就不可能有20世紀下半葉福利國家形態(tài)的發(fā)展。當然，如果沒有冷戰(zhàn)僵持局面那種相對和平的外部條件，國家對社會的“新型的大規(guī)模的干預”也就沒有可能出現(xiàn)。

所以可以說，福利國家是一部國家的社會機器，這部機器的構件是工業(yè)化的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)是福利國家發(fā)展的外部條件，而主權國家的國家機器的發(fā)展則是福利國家的內部條件。

　　福利國家突出地強化了現(xiàn)代主權國家的社會功能。主權國家機器對于社會的干預有三個決定性的因素。一個因素是國家合法性的構成，一個因素是國家對于工業(yè)社會需求的認識和承諾，還有一個因素是國家在工業(yè)化時代調動財源的能力。這三個因素幾乎是同時發(fā)展，共同成為福利國家發(fā)展的主要原因。工業(yè)社會提供的新財富，以及國家通過稅收制度對這種財富的調動能力使得國家獲得了實施大規(guī)模社會管理的能力，國家社會管理的方式和重點取決于國家對工業(yè)社會需求的認識和承諾，而這種認識和承諾又作用于國家的合法性體現(xiàn)方式：國家的決策機制決定國家的社會管理模式，國家的社會管理的結果可以導致國家權威和合法性的強弱高低。

　　三、福利國家與政治制度

　　在西方社會的歷史中還沒有哪種國家形態(tài)能像福利國家這樣，融入了大量的不同利益。如果我們把普選制產(chǎn)生的政府當作通過社會再分配，協(xié)調不同社會利益的代表的話，那么我們暫且可以使用國家的社會轉移支付占平均所得稅的比率，來觀察國家社會職能的大�。�20世紀80年代福利國家大規(guī)模改革之際，在美國，社會轉移支付率僅占平均稅率的30．7%，而西德則占到55%，瑞典和英國甚至達到78%以上�。ㄒ姳�1）

　　表1：轉移支付占平均稅率的百分比（%）：

　　國別年份平均稅率轉移支付率%

　　瑞士198226．07．328．0

　　西德198436．019．855．0

　　愛爾蘭198729．520．569．5

　　芬蘭198736．927．775．0

　　澳大利亞198532．211．335．1

　　荷蘭198767．228．342．1

　　加拿大198724．812．450．0

　　瑞典198745．035．578．9

　　挪威198632．515．146．5

　　英國198631．024．378．4

　　美國198630．69．430．7

　　資料來源：OECD Income Distribution in OECD Countries, 1995, Tables 7.3 & 7.5, pp.105 &107.

　　我們通常把瑞典和英國稱為“典型的福利國家”，正是由于社會福利占國家職能比重偏大的緣故。如果從國家社會轉移支付占國民生產(chǎn)總值的比例來看這些差別，那么這一比例在安格魯撒克森國家是34%，在歐洲大陸福利國家占到44%，瑞典和丹麥甚至占到了53%。

　　“福利國家”還有一層意思，那就是特指國家中專司福利的那部分職能和機制。我們已經(jīng)看到，這種職能在各個國家中的份量很不相同，瑞典和英國的國家福利功能大，美國和瑞士的國家福利功能小，或者說瑞典和英國的福利國家大，美國和瑞士的福利國家小。福利國家小并不意味著福利小，因為福利可以取之于國家，也可以取之于市場和社會。所以當20世紀80年代福利國家受到廣泛的批評時，代之而起的時髦口號是“福利社會”。

　　福利國家的大小往往被用來說明一個國家內的社會團結和社會利益的認同程度。福利國家不同于前福利國家的一個現(xiàn)象是它所體現(xiàn)的利益認同。在二戰(zhàn)以后的一個相當長的歷史階段中，福利國家這種國家形態(tài)在各個工業(yè)社會中都處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。在這里有一個根本的原因，那就是戰(zhàn)爭產(chǎn)生的反作用力：戰(zhàn)爭的殘酷與無常使戰(zhàn)后的人們更加向往美好的生活、良好的營養(yǎng)、充分的就業(yè)和全民的福利。與此同時，以西歐主要國家為代表的西方工業(yè)化民族國家由于在安全上受制于美蘇對峙的局面，得以減少國防開支，加大社會投入。這個轉變直接導致了國家社會福利功能的擴大和發(fā)展。所以，“福利國家”概念的第一個內涵就是與“戰(zhàn)爭國家”相對立。它承諾給國民提供與戰(zhàn)爭完全相反的條件：發(fā)展經(jīng)濟、充分就業(yè)、老年生活保障，進而根據(jù)各國的國情提供全民最低收入保障。

　　“福利國家”概念的第二個要點在于國家對社會需求的認識。在英國，由于工業(yè)化的加速發(fā)展，工業(yè)剩余人口問題被熟練勞工短缺的現(xiàn)象所取代，國家的社會功能隨之由開辦濟貧所轉向開放性救濟，又轉向提高工業(yè)勞動力素質的各項政策，其中包括得到兩黨廣泛認同的1947年《國家健康法》。

福利國家保障的不僅僅是公民個人的收入，而且還把社會管理的職能延伸到營養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面。這種福利國家以社會需求為主要出發(fā)點，把機制模式和補救模式結合起來，面向所有的公民，實行大規(guī)模的收入再分配，力圖造成代表國民整體利益的印象。國際勞工組織1950年的報告把這種國家形態(tài)稱為“向廣大國民提供服務的新組織”，說它是

　　“把社會當作一個整體來考慮…這個組織逐漸成為民族國家政府的一個組成部分，而社會保障政策因此就成為緊密地協(xié)調提高福利水平和促進人口活力的民族主權國家政策�！�

　　與“戰(zhàn)爭國家”的對立導向福利的最大化，普選制條件下的社會需求認定加劇了這種導向。威倫斯基認為，福利國家是由民主機制的發(fā)展，多數(shù)投票權的推行促成的，安德森和施密特認為，階級是福利國家的動力。彭可認為，福利國家的行政程序包括了各種專業(yè)人員和官僚機制，而“這些福利體制的道德成份表達了社會評價的標準，這些標準又決定了現(xiàn)有資源的配置�！� 所有這些理論都歸結為一個結論：民主普選制度中的各個利益集團之間的相互作用推動了福利國家在二戰(zhàn)后的發(fā)展。國家對于社會需求和社會管理的觀念是隨著歷史的發(fā)展而轉變著的。促進這種轉變的動因不是國家自身，而是構成國家的各種利益和社會因素。無論是社會民主黨人，還是自由民主黨人，當他們開始關注社會安定和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的時候，就都發(fā)現(xiàn)福利國家是個不可或缺的機制。于是社會民主黨人在福利國家中增加社會再分配的力度，而自由民主黨人則在福利國家的項目中加進了支持和培育資本主義市場機制的內容，因為“社會安定（畢竟）有益于經(jīng)濟穩(wěn)定�！�

　　在各派力量共同努力下形成的福利國家是一個非常復雜的利益結合體，它在某種程度上已經(jīng)塑造了一種包含了各種利益的新的國民意識。福利國家的社會保障受益條款中強調了工作常規(guī)和工作道德，受益者不是作為抽象的個人，而是作為勞動力市場的一員而享受福利待遇：福利國家的許多待遇，如托兒服務、康復服務、精神健康、心理咨詢，以及失業(yè)保險、醫(yī)療服務、就業(yè)培訓等等，都將個人與勞動力市場相連接。同時，福利國家也確定了公民個人接受保護的社會權利。

　　皮爾森認為，“對于社會保護的承諾加強了西方民主政體的合法性。” 正是為了爭取社會上各派選民對政府的支持，福利國家才發(fā)展成為滿足各派利益的機器。各派政治和社會力量都向福利國家的政策中添加符合自己利益的條款，也都能在福利國家里找到自己不喜歡的東西，結果使得福利國家變成一臺利益錯綜復雜的機器。

　　這種利益相互交織的國家是不可能不排外的。在福利國家的實施過程中，“資格”是一個經(jīng)常被涉及到的問題，公民身份，或者合法居住身份是最基本的根據(jù)。福利國家在主權國家內實施，是主權國家行動能力和政府合法性的一種體現(xiàn)形式。福利國家用社會服務和福利待遇將人的國籍特性突出出來，福利國家的時代是國家的主權和利益得到充分強調的時代，也是社會服務被最大限度地國家化了的時代。福利國家的高質量服務不可能完全公平地提供給生活在地球上的每一個人。所以，在世界進入經(jīng)濟區(qū)域化和全球化的時代，福利國家的各項政策必然面臨著挑戰(zhàn)。

　　總而言之，國家這臺政治機器不僅具有維護安全或發(fā)動戰(zhàn)爭的外部功能，還有進行社會控制與社會管理的內部功能。國家的對內功能隨著時代的發(fā)展而得到重新的界定。隨著歷史的發(fā)展，國家的社會管理觀念和方法也出現(xiàn)了根本性的變革，其干預經(jīng)濟和社會，進行社會調節(jié)的功能得到了加強。福利國家的發(fā)展正是國家機器在20世紀干預社會，并且為了干預社會、加強社會功能而干預經(jīng)濟、預測經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟、強化行政、管理社會而形成的一種國家形態(tài)。這種福利國家與國家安全職能也是密切相關的，甚至實際上就是戰(zhàn)爭國家形態(tài)的某種變異。戰(zhàn)爭國家實行的是國家的對外安全職能，而福利國家實行的是國家的對內安全職能。在福利國家的發(fā)展過程中，我們看到，是國家在探討和定義“社會危機”，尋找和預測“社會風險”，研究和制訂“應對措施”。在福利國家時代，國家將社會安全看成是國家的“責任”，從而啟動國家機器，調動社會資財，去“履行”這項責任，從而獲得“福利國家”的稱謂和社會各階層的認同。

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