一、福利國(guó)家與國(guó)家功能

　　福利國(guó)家不是社會(huì)保險(xiǎn)、不是公費(fèi)醫(yī)療、也不是家庭福利或社會(huì)救濟(jì)計(jì)劃。福利國(guó)家甚至不等同于社會(huì)保障或社會(huì)政策，而是它們的加總。社會(huì)保險(xiǎn)在第一次世界大戰(zhàn)以前就出現(xiàn)了，但是卻沒有人會(huì)把最先推行了社會(huì)保險(xiǎn)制度的“鐵血首相”俾斯麥稱為“福利首相”。希特勒曾經(jīng)為了發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)而大搞國(guó)家社會(huì)主義，當(dāng)然也不會(huì)有人認(rèn)為，那種口稱“人民國(guó)家”，實(shí)則實(shí)行種族滅絕政策的“第三帝國(guó)”就是“福利帝國(guó)”。絕大多數(shù)國(guó)家的政府都實(shí)行社會(huì)政策，這些政策彼此之間相差萬(wàn)里，所以不能說(shuō)實(shí)行某種社會(huì)政策的政府都是“福利政府”，它們所代表的國(guó)家都是“福利國(guó)家”。

　　福利國(guó)家是一種國(guó)家形態(tài)，福利是這種國(guó)家形態(tài)的特性，是用來(lái)界定國(guó)家的，福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能,所以它是一個(gè)政治學(xué)的概念，而社會(huì)福利則是社會(huì)學(xué)概念。福利本身更是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。這些學(xué)科之間彼此并非互不相干。如果我們想要討論社會(huì)福利政策的原因、條件和方式，就需要涉及到政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的概念；
如果要對(duì)社會(huì)福利政策的效果進(jìn)行評(píng)估，又離不開經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。但是如果我們想要研究福利國(guó)家的前途，就要從福利國(guó)家這種國(guó)家政治形態(tài)的發(fā)展變遷來(lái)討論問題，經(jīng)濟(jì)環(huán)境是國(guó)家決策的條件和基礎(chǔ)，而社會(huì)福利則是國(guó)家決策的結(jié)果。

　　在探討現(xiàn)代福利國(guó)家的前途之前，有必要對(duì)國(guó)家的社會(huì)功能做一個(gè)最簡(jiǎn)要的回顧。在古代希臘的城邦國(guó)家時(shí)期，國(guó)家除了三個(gè)基本的形式（專制、寡頭和民主）以外，還包含有三個(gè)關(guān)鍵的要素：強(qiáng)力、權(quán)力和權(quán)威。強(qiáng)力代表著用于組織對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)或抵御外侮的武裝力量，權(quán)力代表著對(duì)內(nèi)進(jìn)行控制和管理的統(tǒng)治力量，而權(quán)威則代表著國(guó)家行使這些力量的合法因素，或政治責(zé)任。

在這三個(gè)要素中，有兩個(gè)要素，即權(quán)力和權(quán)威，都與現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能直接相關(guān)�，F(xiàn)代民族國(guó)家通過(guò)社會(huì)管理獲得政治權(quán)威，又利用政治權(quán)威來(lái)維持對(duì)社會(huì)的控制。至于國(guó)家的強(qiáng)力則與國(guó)家的社會(huì)功能有著更加復(fù)雜的關(guān)系。在國(guó)家開支方面，它們處于競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)；
在國(guó)家動(dòng)員力方面，它們則存在互補(bǔ)的關(guān)系。

　　從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，代表著對(duì)內(nèi)權(quán)力和權(quán)威的概念一直在不斷地發(fā)展變化著。古羅馬的國(guó)家比起古希臘的城邦國(guó)家來(lái)，疆域擴(kuò)大了許多倍。這種擴(kuò)大當(dāng)然是靠著軍事力量的強(qiáng)化而實(shí)現(xiàn)的。所以恩格斯說(shuō)，羅馬是“依靠征服而擴(kuò)大了”疆域的。

不過(guò)恰如孟德斯鳩指出的，國(guó)小“則亡于外力”，國(guó)大“則亡于內(nèi)部的邪惡”。

羅馬利用強(qiáng)力去擴(kuò)大國(guó)家，又通過(guò)法律來(lái)讓國(guó)家代表正義與合法性�？上�，羅馬國(guó)家的法典大體上只體現(xiàn)了羅馬社會(huì)的商業(yè)性質(zhì)，其審判權(quán)半是“一種警察手段“，“半是為了要促進(jìn)商業(yè)�！� 羅馬國(guó)家將商業(yè)擴(kuò)張和軍事擴(kuò)張結(jié)合在一起，但是卻忽略了國(guó)家的社會(huì)功能，忽略了奴隸制后期羅馬社會(huì)的變遷和需求，于是基督教就獲得了從社會(huì)低層開始傳播和發(fā)展的機(jī)遇。

　　從羅馬后期到中世紀(jì)晚期，歐洲的基督教會(huì)不僅對(duì)人民進(jìn)行精神麻痹，也為人們提供社會(huì)服務(wù)（包括救助貧民與贍養(yǎng)老人、兒童），并且實(shí)施社會(huì)管理（包括進(jìn)行結(jié)婚登記和解決財(cái)產(chǎn)糾紛）。教會(huì)因此而征服了律法嚴(yán)明，但是精神萎靡、社會(huì)腐敗的羅馬，成為在千年中世紀(jì)中行使國(guó)家權(quán)力的“超國(guó)家”機(jī)器，享受著至高的權(quán)威，并具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力。用湯普遜的話說(shuō)，

　　“教會(huì)的任務(wù)是一個(gè)精神的任務(wù)、一個(gè)倫理的任務(wù)、一個(gè)社會(huì)的任務(wù)。所以，它比任何其他制度，比國(guó)家、比國(guó)王，更加重視了法律秩序與公平的原則、生命和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)；
而這一切是和每個(gè)政治社會(huì)分不開的�！�

　　中世紀(jì)以后崛起的歐洲民族國(guó)家要替代教會(huì)的政治力量，就不僅需要繼承古代國(guó)家的傳統(tǒng)功能，而且還必須承襲或替代教會(huì)的社會(huì)功能。

　　新興的歐洲民族國(guó)家突出了主權(quán)觀念，民族觀念，同時(shí)基本上以民族居住地為邊界，先后強(qiáng)化了國(guó)家的主權(quán)，進(jìn)而增加了國(guó)家的強(qiáng)力、權(quán)力和權(quán)威。民族主權(quán)國(guó)家用世俗的力量挑戰(zhàn)宗教的力量，其早期的理論大多以傳統(tǒng)的國(guó)家強(qiáng)力觀念來(lái)論證個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系。馬基亞維里認(rèn)為，國(guó)家首先是對(duì)于個(gè)人安全的保障。他主張主權(quán)者依靠常備軍，用武裝力量獲得建立統(tǒng)一的新國(guó)家的合法性和權(quán)威。讓•布丹區(qū)分了國(guó)家的對(duì)外和對(duì)內(nèi)職能，把主權(quán)說(shuō)成是制訂法律、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)、維持和平、執(zhí)行法規(guī)的權(quán)力，而把私有財(cái)產(chǎn)說(shuō)成是連主權(quán)者也不可侵犯的領(lǐng)域。因此，當(dāng)時(shí)的民族國(guó)家的功能還不包括屬于教會(huì)傳統(tǒng)勢(shì)力范圍內(nèi)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。

　　國(guó)家社會(huì)功能的世俗化經(jīng)過(guò)了一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。開始是自然法學(xué)派把人重新變成了“自然的個(gè)人”。個(gè)人需要人身保護(hù)、需要為了利益而和其他人打交道，于是，人和人的群體、以及人和人之間的交易關(guān)系和責(zé)任關(guān)系開始引起思想者們的重視。就如薩百恩所說(shuō)，在17世紀(jì)自然法之前，需要特別解釋的問題是：人為什么同時(shí)是個(gè)體的，又是公民或臣民。到了自然法理論出現(xiàn)以后，人站到了歷史舞臺(tái)的中心地位。

霍布斯把人看成是自然的動(dòng)物，他們之間的交換和交往的結(jié)果就產(chǎn)生了社會(huì)。在社會(huì)中，“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)力圖使自己適應(yīng)其余的人”， 社會(huì)就是私利協(xié)調(diào)和匯總的場(chǎng)所。

由此引申，人與人之間保持穩(wěn)定聯(lián)盟的條件不是正義、神喻或道德理想，而是能夠喚起他們普遍合作的原因，代表國(guó)家的主權(quán)者賦予人們這種原因。

　　霍布斯以后，人不再是國(guó)家的工具，而是國(guó)家目的了。人為了自己的利益而結(jié)成社會(huì)，組織成國(guó)家，變成“社會(huì)動(dòng)物”，產(chǎn)生“共同意志”。

盧梭說(shuō)，“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利。” 盧梭認(rèn)為，人的平等是由協(xié)議和法律權(quán)利保障的。人具有社會(huì)屬性，他們首先是公民，他們創(chuàng)造的政府必須依法給人民以自由，必須為人民提供物質(zhì)福利、清除財(cái)富分配的不平等，并且建立一個(gè)公共教育的制度。這就是盧梭的“偉大社會(huì)”的理想，人不僅不再是上帝的造物、教會(huì)的附庸，而且是能夠建立“社會(huì)團(tuán)結(jié)” 的動(dòng)物�！吧鐣�(huì)契約”從根本上改變了對(duì)于國(guó)家權(quán)威和合法性的認(rèn)識(shí)。在盧梭的觀念中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的，聽命于集體意志的，人民可以根據(jù)集體的利益賦予國(guó)家以適當(dāng)?shù)墓δ堋?/p>

　　從盧梭的“社會(huì)契約論”到“公民享受國(guó)家福利的權(quán)利”，這之間還有大約一個(gè)多世紀(jì)的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)歷史階段中，歐洲的政體逐漸地從主權(quán)者的政權(quán)向民主制的政權(quán)過(guò)渡。這種過(guò)渡并不平衡。在尚未形成民族國(guó)家的德意志，國(guó)家被認(rèn)為是一種至高無(wú)上的絕對(duì)理性。黑格爾說(shuō)，國(guó)家的目的應(yīng)當(dāng)是以公共的和軍事的設(shè)施保護(hù)共同的財(cái)產(chǎn)。

在黑格爾看來(lái)，這種國(guó)家絕不是功利主義的機(jī)制，它不需要涉足于提供公共服務(wù)、實(shí)施法律、充當(dāng)警察、協(xié)調(diào)工業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益。這些都是公民社會(huì)的職能。國(guó)家是絕對(duì)理性的，是精神的必然存在，是上帝在世界上的足跡。國(guó)家為公民社會(huì)提供的是道德依據(jù)和行為監(jiān)督，公民社會(huì)是國(guó)家借以實(shí)現(xiàn)其道德目的的工具。所以在黑格爾眼里，國(guó)家仍然是目的，社會(huì)才是工具�，F(xiàn)實(shí)社會(huì)必然要讓位于統(tǒng)一的、強(qiáng)大的德意志民族國(guó)家利益。為了這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，君主和國(guó)家可以凌駕于社會(huì)之上。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中的德國(guó)，國(guó)家不僅利用軍事和強(qiáng)力達(dá)到了統(tǒng)一的境界，而且當(dāng)外部的威脅為內(nèi)部的威脅所替代的時(shí)候，又對(duì)社會(huì)實(shí)行了管理，從而產(chǎn)生了有時(shí)被看作是“福利國(guó)家”起源的德國(guó)俾斯麥社會(huì)保險(xiǎn)法。

　　迫使俾斯麥政府動(dòng)用國(guó)家力量干預(yù)社會(huì)的是一個(gè)非常的時(shí)代、非常的時(shí)期和非常的壓力。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的出現(xiàn)和日益貧困化使得階級(jí)矛盾和階級(jí)斗爭(zhēng)都變得日趨復(fù)雜和激烈起來(lái)。國(guó)家不斷地動(dòng)用強(qiáng)力來(lái)維持穩(wěn)定，結(jié)果卻使國(guó)家作為階級(jí)斗爭(zhēng)和階級(jí)統(tǒng)治的機(jī)器的作用日益明顯。恩格斯指出，國(guó)家決不是什么“倫理觀念的現(xiàn)實(shí)”，

　　“國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；
這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量就是國(guó)家�！�

　　所以在恩格斯看來(lái)，國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾相分離，是凌駕于人民之上，是在階級(jí)對(duì)立中代表統(tǒng)治階級(jí)的利益，是統(tǒng)治階級(jí)的機(jī)器和工具，是按照地區(qū)、設(shè)立公共權(quán)力（如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān)）、通過(guò)捐稅和發(fā)行公債，來(lái)維持其統(tǒng)治的。

　　作為階級(jí)統(tǒng)治工具的國(guó)家遇到了普選制帶來(lái)的新問題，用恩格斯的話說(shuō)：“隨著無(wú)產(chǎn)階級(jí)成熟到能夠自己解放自己，它就作為獨(dú)立的黨派結(jié)合起來(lái)，選舉自己的代表，而不是選舉資本家的代表了�！� 馬克思恩格斯的理論在國(guó)家社會(huì)功能的發(fā)展方面具有劃時(shí)代的意義。此前，社會(huì)要么是自我實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)地，要么是“君權(quán)神授”者的工具或舞臺(tái)，但是馬克思恩格斯之后，盡管國(guó)家仍然是階級(jí)統(tǒng)治的工具，但是被統(tǒng)治階級(jí)開始認(rèn)識(shí)到自己的力量，開始選舉自己的代表，進(jìn)行政黨斗爭(zhēng)和議會(huì)斗爭(zhēng)，迫使有產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家發(fā)展社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制——國(guó)家開始被賦予了新的職能。當(dāng)時(shí)的英國(guó)知識(shí)界和輿論界中已經(jīng)有人開始呼吁政府公開承擔(dān)社會(huì)責(zé)任�！缎聺�(jì)貧法》的一位主要設(shè)計(jì)者拿騷•思尼爾說(shuō)，“政府有責(zé)任”采取一切措施去增加被管理者的福利。理察德•奧斯忒勒甚至提出要建立“社會(huì)國(guó)家”，以“保證社會(huì)所有階級(jí)的繁榮與幸福�！睔v史學(xué)家湯因比也在一個(gè)公共場(chǎng)合呼吁，當(dāng)人民無(wú)法為自己獲取一種對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的東西時(shí)，…政府就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)，并且為人民提供這種東西�！� 這一類有關(guān)政府社會(huì)責(zé)任的思潮在當(dāng)時(shí)雖然尚未成為歐洲社會(huì)思潮的主流，但是卻已經(jīng)在產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

　　二、福利國(guó)家與工業(yè)化時(shí)代

　　從國(guó)家開始承諾社會(huì)責(zé)任一直到福利國(guó)家的形成，歷史經(jīng)歷了一個(gè)工業(yè)化的大變革。用馬克思和恩格斯的話說(shuō)，這場(chǎng)變革“把一切封建的、宗法的和田園詩(shī)般的關(guān)系都破壞了。” 大工業(yè)使市場(chǎng)越來(lái)越擴(kuò)大，而市場(chǎng)又將人和人之間的關(guān)系變成赤裸裸的利害關(guān)系。在冷酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，人成為贏利的工具。一切不符合競(jìng)爭(zhēng)需要的個(gè)人都被無(wú)情地拋棄：傷殘者顛連無(wú)告、疾患者被迫失業(yè)、年邁者流落街頭…。工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整還會(huì)使工人的技能過(guò)時(shí)，并使他們失去工作，喪失生活來(lái)源，同時(shí)也使他們組織起來(lái)，反對(duì)社會(huì)的不公正與不合理。

　　工業(yè)化也大大地增加了社會(huì)的收入，特別是增加了政府的稅源，使政府代表國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理與控制成為可能。當(dāng)然，在不同的國(guó)家里，由于歷史和社會(huì)的原因，政府采取了不同的社會(huì)政策措施。不過(guò)這些不同的措施所針對(duì)的社會(huì)問題卻是工業(yè)化社會(huì)所共有的：由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無(wú)著。如果僅有主權(quán)國(guó)家的發(fā)展而沒有工業(yè)化的發(fā)展，沒有工業(yè)化對(duì)主權(quán)國(guó)家的作用和主權(quán)國(guó)家對(duì)工業(yè)社會(huì)的反作用，也就不會(huì)有福利國(guó)家后來(lái)的發(fā)展。

　　馬舍曾經(jīng)將英國(guó)民族國(guó)家形成初期的《舊濟(jì)貧法》稱為“微型福利國(guó)家”，他在做這個(gè)定義的時(shí)候強(qiáng)調(diào)的不是“福利”，而是國(guó)家功能的發(fā)展變化。因?yàn)橛?guó)政府在17世紀(jì)初的時(shí)候，曾經(jīng)通過(guò)實(shí)施“舊濟(jì)貧法”，重新劃分了15,000個(gè)教區(qū)，從而加強(qiáng)了中央政府的社會(huì)行政管理。

在此之前，貧民的安置主要是各教區(qū)的職責(zé)。統(tǒng)一國(guó)家的權(quán)威主要體現(xiàn)在動(dòng)員戰(zhàn)爭(zhēng)和維護(hù)和平上，并沒有涉及到社會(huì)和生產(chǎn)的領(lǐng)域。民族國(guó)家在英國(guó)的發(fā)展伴隨著國(guó)家對(duì)于羅馬教會(huì)的挑戰(zhàn)、英國(guó)教會(huì)的國(guó)家化、教區(qū)的重新劃分、以及世俗政府的社會(huì)行政功能的強(qiáng)化。英國(guó)的中央政府通過(guò)剝奪教會(huì)的社會(huì)功能，在解決社會(huì)貧困問題的同時(shí)發(fā)展了主權(quán)國(guó)家的社會(huì)管理機(jī)制，從而擴(kuò)大了國(guó)家的管理、增加了國(guó)家的力量，提高了國(guó)家的權(quán)威。從這個(gè)意義上講，可以說(shuō)，西方福利國(guó)家的源頭在民族主權(quán)國(guó)家形成之初。

　　如果英國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程沒有引發(fā)新的社會(huì)問題，那么《舊濟(jì)貧法》式的社會(huì)政策也許就會(huì)像中國(guó)舊王朝時(shí)期的“社倉(cāng)”、“義倉(cāng)”、“善堂”、“養(yǎng)濟(jì)院”一類的社會(huì)措施一樣，經(jīng)千年而屢用不綴了。但是，西方社會(huì)的巨大變革，使得它們的政府不能不更新對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)，不能不用新的治理觀念和政策措施替代已經(jīng)過(guò)時(shí)的社會(huì)管理模式，從而最終導(dǎo)致了國(guó)家功能觀念的歷史性變革和國(guó)家行為方式的根本性轉(zhuǎn)變。在這場(chǎng)變革中，工業(yè)發(fā)展造成的工人階級(jí)的貧困化，以及工人運(yùn)動(dòng)的興起使統(tǒng)治者們認(rèn)識(shí)到，工業(yè)化社會(huì)帶來(lái)的老、傷、病、失業(yè)等問題的不可能繼續(xù)通過(guò)傳統(tǒng)的家庭紐帶、教會(huì)、行會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)提供服務(wù)而得到妥善的解決。人們?cè)诿媾R著工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還只適應(yīng)于農(nóng)業(yè)社會(huì)。

　　致力于社會(huì)改革的英國(guó)先驅(qū)們重新論證政府的責(zé)任和政府的政策。理察德•梯特姆斯說(shuō)：

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　　“政府越來(lái)越被認(rèn)為是有適當(dāng)?shù)穆毮�，甚至是義務(wù)去解除不僅是窮人，而且是社會(huì)所有階級(jí)的痛苦與張力。由于責(zé)任領(lǐng)域大大的擴(kuò)張，所以迄今以來(lái)通過(guò)各種社會(huì)援助的分支機(jī)構(gòu)為那些接受貧困援助的人提供一種固定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的做法已經(jīng)被認(rèn)為是不夠的了�！�

　　也就是說(shuō)，由于工業(yè)化給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)危機(jī)，針對(duì)窮人的政府職責(zé)已經(jīng)不能滿足工業(yè)社會(huì)的需要，應(yīng)當(dāng)將政府的保護(hù)擴(kuò)展到全社會(huì)。費(fèi)邊主義者比特里斯•韋伯夫人寫道：她的研究的“產(chǎn)生了一種嶄新的推動(dòng)力”，使政府“全面地采取保護(hù)所有個(gè)人的政策”，并且強(qiáng)調(diào)“這是一個(gè)對(duì)癥下藥的”、滿足公民“最低需要”的政策。

政府無(wú)須再區(qū)分“誠(chéng)實(shí)的窮人”與懶惰的流浪漢，他們都變成了工業(yè)化的犧牲者。

這一概念上的轉(zhuǎn)變使政府在名義上可以凌駕于資本主義社會(huì)之上，承擔(dān)通過(guò)救濟(jì)和保護(hù)貧民來(lái)維護(hù)整個(gè)社會(huì)安定的責(zé)任。[公民由于享有了政治權(quán)利，所以也就享有了接受政府保護(hù)的社會(huì)權(quán)利。個(gè)人的社會(huì)需要成了國(guó)家的職責(zé)，個(gè)人的社會(huì)需求的改變成了國(guó)家社會(huì)職責(zé)變化的依據(jù)。]

　　國(guó)家不僅被賦予新的責(zé)任，而且需要有新的辦法，提供適合于緩解工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法是一個(gè)經(jīng)典的例證：工傷和失業(yè)是典型的工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，疾病和老齡給工業(yè)人口帶來(lái)的失去收入的生存風(fēng)險(xiǎn)也大大高于農(nóng)業(yè)人口。在工業(yè)迅速發(fā)展的德國(guó)，政府針對(duì)上述新的工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，采取了社會(huì)保險(xiǎn)的方法。這種方法后來(lái)被許多工業(yè)化國(guó)家仿效，主要原因不在于其社會(huì)干預(yù)的力度，而在于德國(guó)的這種社會(huì)干預(yù)方法更加適用于工業(yè)化社會(huì)。

　　社會(huì)保險(xiǎn)法的問世得益于德國(guó)獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)。就像英國(guó)新崛起的王權(quán)在17世紀(jì)初以《舊濟(jì)貧法》替代教區(qū)的社會(huì)管理一樣，到了19世紀(jì)末才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的德國(guó)也需要以《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)統(tǒng)一社會(huì)。這時(shí)德意志國(guó)家面對(duì)的主要政敵已經(jīng)不再是教會(huì)，而是各個(gè)聯(lián)邦的分離傾向和資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)之間尖銳的對(duì)立與沖突。為了維護(hù)脆弱的統(tǒng)一，德國(guó)政府需要通過(guò)社會(huì)職能的加強(qiáng)增加德國(guó)人的國(guó)民意識(shí)和愛國(guó)情懷。不過(guò)，由于外部的社會(huì)條件發(fā)生了變化，特別是工業(yè)化的進(jìn)展和工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，《濟(jì)貧法》和《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》在觀念和方法上都有了巨大的差別。在英國(guó)，在《舊濟(jì)貧法》基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的《新濟(jì)貧法》沿襲了《舊濟(jì)貧法》的補(bǔ)救模式，以救濟(jì)貧民和預(yù)防貧困為主旨，將政府的支持?jǐn)U大到全民，政府是主動(dòng)行為者；
而《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中體現(xiàn)的政府社會(huì)功能則包含著一種明確的階級(jí)調(diào)和的內(nèi)容，政府以協(xié)調(diào)者的面貌出現(xiàn)。

　　在德國(guó)，國(guó)家的地位和作用一直是國(guó)家社會(huì)功能理論中的主線，有關(guān)國(guó)家社會(huì)角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的理論，強(qiáng)調(diào)國(guó)家是理性的，國(guó)家為統(tǒng)治者的福利服務(wù)，也為國(guó)家整體的福利服務(wù)，工業(yè)化和階級(jí)分裂造成的社會(huì)革命性沖突只能由國(guó)家來(lái)解決。

自由主義則或通過(guò)對(duì)成本效益的分析否定國(guó)家進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的效用，或以國(guó)家干預(yù)毀壞社會(huì)自發(fā)性保護(hù)組織為由，反對(duì)國(guó)家功能向社會(huì)性法制國(guó)家發(fā)展。新馬克思主義者們干脆提出，階級(jí)協(xié)調(diào)與合作是國(guó)家合法性的尺度，在國(guó)家的合法性由于工業(yè)社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)了危機(jī)的時(shí)候，國(guó)家在“危機(jī)和危機(jī)管理”方面就不再是某個(gè)特定階級(jí)的機(jī)構(gòu)，而是復(fù)合結(jié)構(gòu)的國(guó)家機(jī)器。這種國(guó)家機(jī)器經(jīng)常在重大的穩(wěn)定政策上進(jìn)行階級(jí)合作，以這種階級(jí)合作來(lái)維持資本主義制度。

　　在社會(huì)實(shí)踐方面，在歐洲（乃至整個(gè)西方）的國(guó)家社會(huì)功能領(lǐng)域就出現(xiàn)了兩種不同的模式或方法：一種傳承英國(guó)的濟(jì)貧法傳統(tǒng)，以有選擇地補(bǔ)救和扶助貧困者和貧困家庭作為政府社會(huì)功能的基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而擴(kuò)大到把國(guó)家的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)擴(kuò)大到覆蓋所有在工業(yè)社會(huì)可能遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的人群。另外一種則因襲德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法傳統(tǒng)，以制度性的階級(jí)調(diào)合作為政府社會(huì)干預(yù)的基本措施，在階級(jí)之上另外建立起一套機(jī)制，使社會(huì)各有關(guān)成員都為工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。這兩種模式在相互借鑒與補(bǔ)充的基礎(chǔ)上遵循著自己的軌道發(fā)展，并且影響了整個(gè)世界：美國(guó)和東亞的一部分地區(qū)在工業(yè)化社會(huì)到來(lái)以后，以濟(jì)貧法傳統(tǒng)為依據(jù)，審慎地?cái)U(kuò)大政府的社會(huì)管理職能；
而西歐大陸的周邊國(guó)家，則已經(jīng)或正在建立以階級(jí)和代際合作為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。這兩種不同的模式的根源就是英國(guó)和德國(guó)在民族主權(quán)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中那一百多年的時(shí)間差。統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)工業(yè)化早期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)作出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決定，就產(chǎn)生了濟(jì)貧法，統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)大規(guī)模的工業(yè)化社會(huì)矛盾作出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決策，就產(chǎn)生了社會(huì)保險(xiǎn)法。

　　30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是西方國(guó)家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下，威廉•貝弗里奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會(huì)中的充分就業(yè)》中明確地提出：“保護(hù)國(guó)民免于大規(guī)模的失業(yè)…這必須確定無(wú)疑地是國(guó)家的職能，就像國(guó)家現(xiàn)在保護(hù)國(guó)民免于來(lái)自國(guó)外的威脅和來(lái)自內(nèi)部的強(qiáng)盜和暴力的威脅一樣�！� 無(wú)論是在大陸歐洲，還是在英倫三島，甚至遠(yuǎn)及北美，由于市場(chǎng)的不完善和社會(huì)的無(wú)力量，國(guó)家利用手中的權(quán)力，保護(hù)國(guó)民免于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)家觀念中不可分割的組成部分，成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一。國(guó)家的對(duì)內(nèi)社會(huì)保護(hù)職能獲得了與國(guó)家對(duì)外職能同等重要的地位，成為現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家的共識(shí)。

　　這種共識(shí)具體地體現(xiàn)在三個(gè)主要方面的政策上：第一、由政府出面提供與個(gè)人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障，第二、政府有責(zé)任幫助個(gè)人和家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（如疾病、老齡、和失業(yè)）可能帶來(lái)的危機(jī)，第三、政府保證所有的國(guó)民個(gè)人（無(wú)論其社會(huì)地位的高低），享受盡可能最好的，沒有確定上限的社會(huì)服務(wù)。

這三個(gè)方面的政策的發(fā)展導(dǎo)致了福利國(guó)家的出現(xiàn)和三個(gè)方面政策的不同組合。余下的問題不再是政府干預(yù)的必要性，而是干預(yù)的方式和方法。

　　福利國(guó)家是工業(yè)化時(shí)代主權(quán)國(guó)家社會(huì)功能的具體體現(xiàn)。工業(yè)化使得國(guó)家機(jī)器的各種構(gòu)件都要適應(yīng)新產(chǎn)品的需要，如果主權(quán)國(guó)家的國(guó)家功能不發(fā)達(dá)，無(wú)法調(diào)動(dòng)財(cái)源、難以啟動(dòng)行政工具，沒有能力規(guī)劃、預(yù)測(cè)和發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，那么也就不可能有20世紀(jì)下半葉福利國(guó)家形態(tài)的發(fā)展。當(dāng)然，如果沒有冷戰(zhàn)僵持局面那種相對(duì)和平的外部條件，國(guó)家對(duì)社會(huì)的“新型的大規(guī)模的干預(yù)”也就沒有可能出現(xiàn)。

所以可以說(shuō)，福利國(guó)家是一部國(guó)家的社會(huì)機(jī)器，這部機(jī)器的構(gòu)件是工業(yè)化的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)是福利國(guó)家發(fā)展的外部條件，而主權(quán)國(guó)家的國(guó)家機(jī)器的發(fā)展則是福利國(guó)家的內(nèi)部條件。

　　福利國(guó)家突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能。主權(quán)國(guó)家機(jī)器對(duì)于社會(huì)的干預(yù)有三個(gè)決定性的因素。一個(gè)因素是國(guó)家合法性的構(gòu)成，一個(gè)因素是國(guó)家對(duì)于工業(yè)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)和承諾，還有一個(gè)因素是國(guó)家在工業(yè)化時(shí)代調(diào)動(dòng)財(cái)源的能力。這三個(gè)因素幾乎是同時(shí)發(fā)展，共同成為福利國(guó)家發(fā)展的主要原因。工業(yè)社會(huì)提供的新財(cái)富，以及國(guó)家通過(guò)稅收制度對(duì)這種財(cái)富的調(diào)動(dòng)能力使得國(guó)家獲得了實(shí)施大規(guī)模社會(huì)管理的能力，國(guó)家社會(huì)管理的方式和重點(diǎn)取決于國(guó)家對(duì)工業(yè)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)和承諾，而這種認(rèn)識(shí)和承諾又作用于國(guó)家的合法性體現(xiàn)方式：國(guó)家的決策機(jī)制決定國(guó)家的社會(huì)管理模式，國(guó)家的社會(huì)管理的結(jié)果可以導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威和合法性的強(qiáng)弱高低。

　　三、福利國(guó)家與政治制度

　　在西方社會(huì)的歷史中還沒有哪種國(guó)家形態(tài)能像福利國(guó)家這樣，融入了大量的不同利益。如果我們把普選制產(chǎn)生的政府當(dāng)作通過(guò)社會(huì)再分配，協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益的代表的話，那么我們暫且可以使用國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占平均所得稅的比率，來(lái)觀察國(guó)家社會(huì)職能的大�。�20世紀(jì)80年代福利國(guó)家大規(guī)模改革之際，在美國(guó)，社會(huì)轉(zhuǎn)移支付率僅占平均稅率的30．7%，而西德則占到55%，瑞典和英國(guó)甚至達(dá)到78%以上！（見表1）

　　表1：轉(zhuǎn)移支付占平均稅率的百分比（%）：

　　國(guó)別年份平均稅率轉(zhuǎn)移支付率%

　　瑞士198226．07．328．0

　　西德198436．019．855．0

　　愛爾蘭198729．520．569．5

　　芬蘭198736．927．775．0

　　澳大利亞198532．211．335．1

　　荷蘭198767．228．342．1

　　加拿大198724．812．450．0

　　瑞典198745．035．578．9

　　挪威198632．515．146．5

　　英國(guó)198631．024．378．4

　　美國(guó)198630．69．430．7

　　資料來(lái)源：OECD Income Distribution in OECD Countries, 1995, Tables 7.3 & 7.5, pp.105 &107.

　　我們通常把瑞典和英國(guó)稱為“典型的福利國(guó)家”，正是由于社會(huì)福利占國(guó)家職能比重偏大的緣故。如果從國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例來(lái)看這些差別，那么這一比例在安格魯撒克森國(guó)家是34%，在歐洲大陸福利國(guó)家占到44%，瑞典和丹麥甚至占到了53%。

　　“福利國(guó)家”還有一層意思，那就是特指國(guó)家中專司福利的那部分職能和機(jī)制。我們已經(jīng)看到，這種職能在各個(gè)國(guó)家中的份量很不相同，瑞典和英國(guó)的國(guó)家福利功能大，美國(guó)和瑞士的國(guó)家福利功能小，或者說(shuō)瑞典和英國(guó)的福利國(guó)家大，美國(guó)和瑞士的福利國(guó)家小。福利國(guó)家小并不意味著福利小，因?yàn)楦＠梢匀≈趪?guó)家，也可以取之于市場(chǎng)和社會(huì)。所以當(dāng)20世紀(jì)80年代福利國(guó)家受到廣泛的批評(píng)時(shí)，代之而起的時(shí)髦口號(hào)是“福利社會(huì)”。

　　福利國(guó)家的大小往往被用來(lái)說(shuō)明一個(gè)國(guó)家內(nèi)的社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)利益的認(rèn)同程度。福利國(guó)家不同于前福利國(guó)家的一個(gè)現(xiàn)象是它所體現(xiàn)的利益認(rèn)同。在二戰(zhàn)以后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段中，福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)在各個(gè)工業(yè)社會(huì)中都處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。在這里有一個(gè)根本的原因，那就是戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生的反作用力：戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷與無(wú)常使戰(zhàn)后的人們更加向往美好的生活、良好的營(yíng)養(yǎng)、充分的就業(yè)和全民的福利。與此同時(shí)，以西歐主要國(guó)家為代表的西方工業(yè)化民族國(guó)家由于在安全上受制于美蘇對(duì)峙的局面，得以減少國(guó)防開支，加大社會(huì)投入。這個(gè)轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)致了國(guó)家社會(huì)福利功能的擴(kuò)大和發(fā)展。所以，“福利國(guó)家”概念的第一個(gè)內(nèi)涵就是與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”相對(duì)立。它承諾給國(guó)民提供與戰(zhàn)爭(zhēng)完全相反的條件：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、老年生活保障，進(jìn)而根據(jù)各國(guó)的國(guó)情提供全民最低收入保障。

　　“福利國(guó)家”概念的第二個(gè)要點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)。在英國(guó)，由于工業(yè)化的加速發(fā)展，工業(yè)剩余人口問題被熟練勞工短缺的現(xiàn)象所取代，國(guó)家的社會(huì)功能隨之由開辦濟(jì)貧所轉(zhuǎn)向開放性救濟(jì)，又轉(zhuǎn)向提高工業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的各項(xiàng)政策，其中包括得到兩黨廣泛認(rèn)同的1947年《國(guó)家健康法》。

福利國(guó)家保障的不僅僅是公民個(gè)人的收入，而且還把社會(huì)管理的職能延伸到營(yíng)養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會(huì)生活的方方面面。這種福利國(guó)家以社會(huì)需求為主要出發(fā)點(diǎn)，把機(jī)制模式和補(bǔ)救模式結(jié)合起來(lái)，面向所有的公民，實(shí)行大規(guī)模的收入再分配，力圖造成代表國(guó)民整體利益的印象。國(guó)際勞工組織1950年的報(bào)告把這種國(guó)家形態(tài)稱為“向廣大國(guó)民提供服務(wù)的新組織”，說(shuō)它是

　　“把社會(huì)當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)考慮…這個(gè)組織逐漸成為民族國(guó)家政府的一個(gè)組成部分，而社會(huì)保障政策因此就成為緊密地協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人口活力的民族主權(quán)國(guó)家政策�！�

　　與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”的對(duì)立導(dǎo)向福利的最大化，普選制條件下的社會(huì)需求認(rèn)定加劇了這種導(dǎo)向。威倫斯基認(rèn)為，福利國(guó)家是由民主機(jī)制的發(fā)展，多數(shù)投票權(quán)的推行促成的，安德森和施密特認(rèn)為，階級(jí)是福利國(guó)家的動(dòng)力。彭可認(rèn)為，福利國(guó)家的行政程序包括了各種專業(yè)人員和官僚機(jī)制，而“這些福利體制的道德成份表達(dá)了社會(huì)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)又決定了現(xiàn)有資源的配置�！� 所有這些理論都?xì)w結(jié)為一個(gè)結(jié)論：民主普選制度中的各個(gè)利益集團(tuán)之間的相互作用推動(dòng)了福利國(guó)家在二戰(zhàn)后的發(fā)展。國(guó)家對(duì)于社會(huì)需求和社會(huì)管理的觀念是隨著歷史的發(fā)展而轉(zhuǎn)變著的。促進(jìn)這種轉(zhuǎn)變的動(dòng)因不是國(guó)家自身，而是構(gòu)成國(guó)家的各種利益和社會(huì)因素。無(wú)論是社會(huì)民主黨人，還是自由民主黨人，當(dāng)他們開始關(guān)注社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候，就都發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家是個(gè)不可或缺的機(jī)制。于是社會(huì)民主黨人在福利國(guó)家中增加社會(huì)再分配的力度，而自由民主黨人則在福利國(guó)家的項(xiàng)目中加進(jìn)了支持和培育資本主義市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)容，因?yàn)椤吧鐣?huì)安定（畢竟）有益于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。”

　　在各派力量共同努力下形成的福利國(guó)家是一個(gè)非常復(fù)雜的利益結(jié)合體，它在某種程度上已經(jīng)塑造了一種包含了各種利益的新的國(guó)民意識(shí)。福利國(guó)家的社會(huì)保障受益條款中強(qiáng)調(diào)了工作常規(guī)和工作道德，受益者不是作為抽象的個(gè)人，而是作為勞動(dòng)力市場(chǎng)的一員而享受福利待遇：福利國(guó)家的許多待遇，如托兒服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、精神健康、心理咨詢，以及失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等等，都將個(gè)人與勞動(dòng)力市場(chǎng)相連接。同時(shí)，福利國(guó)家也確定了公民個(gè)人接受保護(hù)的社會(huì)權(quán)利。

　　皮爾森認(rèn)為，“對(duì)于社會(huì)保護(hù)的承諾加強(qiáng)了西方民主政體的合法性�！� 正是為了爭(zhēng)取社會(huì)上各派選民對(duì)政府的支持，福利國(guó)家才發(fā)展成為滿足各派利益的機(jī)器。各派政治和社會(huì)力量都向福利國(guó)家的政策中添加符合自己利益的條款，也都能在福利國(guó)家里找到自己不喜歡的東西，結(jié)果使得福利國(guó)家變成一臺(tái)利益錯(cuò)綜復(fù)雜的機(jī)器。

　　這種利益相互交織的國(guó)家是不可能不排外的。在福利國(guó)家的實(shí)施過(guò)程中，“資格”是一個(gè)經(jīng)常被涉及到的問題，公民身份，或者合法居住身份是最基本的根據(jù)。福利國(guó)家在主權(quán)國(guó)家內(nèi)實(shí)施，是主權(quán)國(guó)家行動(dòng)能力和政府合法性的一種體現(xiàn)形式。福利國(guó)家用社會(huì)服務(wù)和福利待遇將人的國(guó)籍特性突出出來(lái)，福利國(guó)家的時(shí)代是國(guó)家的主權(quán)和利益得到充分強(qiáng)調(diào)的時(shí)代，也是社會(huì)服務(wù)被最大限度地國(guó)家化了的時(shí)代。福利國(guó)家的高質(zhì)量服務(wù)不可能完全公平地提供給生活在地球上的每一個(gè)人。所以，在世界進(jìn)入經(jīng)濟(jì)區(qū)域化和全球化的時(shí)代，福利國(guó)家的各項(xiàng)政策必然面臨著挑戰(zhàn)。

　　總而言之，國(guó)家這臺(tái)政治機(jī)器不僅具有維護(hù)安全或發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的外部功能，還有進(jìn)行社會(huì)控制與社會(huì)管理的內(nèi)部功能。國(guó)家的對(duì)內(nèi)功能隨著時(shí)代的發(fā)展而得到重新的界定。隨著歷史的發(fā)展，國(guó)家的社會(huì)管理觀念和方法也出現(xiàn)了根本性的變革，其干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，進(jìn)行社會(huì)調(diào)節(jié)的功能得到了加強(qiáng)。福利國(guó)家的發(fā)展正是國(guó)家機(jī)器在20世紀(jì)干預(yù)社會(huì)，并且為了干預(yù)社會(huì)、加強(qiáng)社會(huì)功能而干預(yù)經(jīng)濟(jì)、預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化行政、管理社會(huì)而形成的一種國(guó)家形態(tài)。這種福利國(guó)家與國(guó)家安全職能也是密切相關(guān)的，甚至實(shí)際上就是戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家形態(tài)的某種變異。戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)外安全職能，而福利國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)內(nèi)安全職能。在福利國(guó)家的發(fā)展過(guò)程中，我們看到，是國(guó)家在探討和定義“社會(huì)危機(jī)”，尋找和預(yù)測(cè)“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”，研究和制訂“應(yīng)對(duì)措施”。在福利國(guó)家時(shí)代，國(guó)家將社會(huì)安全看成是國(guó)家的“責(zé)任”，從而啟動(dòng)國(guó)家機(jī)器，調(diào)動(dòng)社會(huì)資財(cái)，去“履行”這項(xiàng)責(zé)任，從而獲得“福利國(guó)家”的稱謂和社會(huì)各階層的認(rèn)同。

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