一， 25年來中國的廣義政治體制改革

　　中國25年來有沒有進(jìn)行過政治體制改革？

　　我就這個(gè)問題請(qǐng)教過國內(nèi)外若干政治學(xué)者和關(guān)心中國改革進(jìn)程的人們，也帶著這個(gè)問題閱讀過某些相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)此作出肯定回答的都是少數(shù)。

　　對(duì)美國學(xué)界影響不小的《聯(lián)邦主義的中國模式：經(jīng)濟(jì)成功的政治基礎(chǔ)》 一文就在導(dǎo)言里指出：中國“在沒有任何政治改革的情況下獲得了經(jīng)濟(jì)改革的成功”。這種觀點(diǎn)在美國的中國問題研究界可以說相當(dāng)流行。

　　對(duì)于在回答這個(gè)問題時(shí)未語先搖頭的某些學(xué)者，我不得不追加一個(gè)問題：23年前中國的政體是何政體，如今又是何政體？大多數(shù)人都會(huì)同意，23年前中國的政體是符合西方經(jīng)典定義的全權(quán)政體或極權(quán)政體，如今是威權(quán)政體，或者用蕭功秦的術(shù)語說是“后極權(quán)時(shí)代的威權(quán)政體”。

　　接下來的問題自己會(huì)跑出來：一個(gè)國家的政體完成了從極權(quán)主義向威權(quán)主義的轉(zhuǎn)變，但卻沒有進(jìn)行任何政治體制改革，這可能嗎？答問者之所以陷入這種自相矛盾，關(guān)鍵是對(duì)政治體制的內(nèi)容只作狹義理解。

　　在我看來，一個(gè)現(xiàn)代國家的政治體制應(yīng)當(dāng)包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容：

　　第一， 政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力以及文化權(quán)力的關(guān)系；

　　第二， 執(zhí)政黨與政府的關(guān)系；

　　第三， 國家權(quán)力的縱向分割（或者說中央與地方的關(guān)系）；

　　第四， 國家權(quán)力的橫向分割（或者說三權(quán)分立）；

　　第五， 國家主權(quán)的來源；

　　第六， 對(duì)執(zhí)政權(quán)的競爭。

　　對(duì)政治體制作如上六項(xiàng)理解的是廣義理解，只作后三項(xiàng)理解或至多包括第三項(xiàng)內(nèi)容的是狹義理解。狹義理解的政治體制是傳統(tǒng)政治體制，因?yàn)樵诮�現(xiàn)代之前從未有一種政治體制是政黨政治，也從未有一個(gè)政府對(duì)全社會(huì)的有形與無形資產(chǎn)實(shí)行過公有制，使政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和文化權(quán)力牢固地結(jié)合在一起，象一塊四層膠合板。

　　如果對(duì)政治體制作狹義理解，自然會(huì)說中國23年來從未進(jìn)行過政治體制改革。確實(shí)，到目前為止，中國的國家主權(quán)歸屬仍然懸空，象改革前的公有產(chǎn)權(quán)一樣，有“人民主權(quán)”之名無“人民主權(quán)”之實(shí)；
國家權(quán)力的橫向分割還是一個(gè)禁區(qū)，雖然司法權(quán)力不再是聾子耳朵，人大立法權(quán)力也不再是橡皮圖章，但遠(yuǎn)沒有形成相互制約的分權(quán)格局；
至于執(zhí)政權(quán)競爭問題更是萬伏高壓線，凡血肉之軀輕易碰不得。

　　但是，25年來，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國在使政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)力分離方面，取得了巨大成功，舊體制對(duì)每個(gè)社會(huì)成員從搖籃到墳?zāi)沟墓苤品潘闪耍�包括遷徙自由、就業(yè)自由和財(cái)產(chǎn)自由等在內(nèi)的人身自由有了長足進(jìn)步；
在黨政分開和權(quán)力下放方面也做了不少工作，成效相當(dāng)可觀：黨包攬一切，干預(yù)一切的情況大大減少，高度集中的經(jīng)濟(jì)管理體制不復(fù)存在。這方面最成功的范例是中央和地方在財(cái)政上的分權(quán)。雖然90年代在財(cái)政方面加強(qiáng)了中央集權(quán)，但分權(quán)格局依然存在。這一被西方研究者稱為“財(cái)政聯(lián)邦主義”的分權(quán)改革，被看成是有中國特色的聯(lián)邦主義模式，是中國獲取經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的基礎(chǔ)之一。

　　此外，以香港、澳門回歸為契機(jī)，鄧小平先生設(shè)計(jì)的“一國兩制”成了中國單一制國體的突破口，使中國向現(xiàn)代地方分權(quán)制政府和復(fù)合制國體邁出了拓荒的一步。

　　本部分的結(jié)論是，中國在過去25年里進(jìn)行的以經(jīng)濟(jì)體制為主導(dǎo)的改革，具有廣義政治體制改革意義，它的意義在于把中國從一個(gè)極權(quán)主義國家轉(zhuǎn)變成了一個(gè)威權(quán)國家。這一改革至關(guān)重要，它將中國從一個(gè)無法進(jìn)行狹義政治體制改革的極端國家，還原成了一個(gè)可以進(jìn)行狹義政治體制改革的正常國家。

　　這就是說，中國目前進(jìn)行狹義政治體制改革的條件已經(jīng)成熟。

　　二， 近代以來中國兩次失敗的民主化嘗試

　　狹義政治體制改革其實(shí)就是民主化改革，或者說是立憲改革。從程序上實(shí)現(xiàn)國家主權(quán)來源于人民，是選舉政治；
在主權(quán)結(jié)構(gòu)上實(shí)行權(quán)力制衡，用權(quán)力限制權(quán)力，是分權(quán)政治；
在若干政黨之間或同一個(gè)政黨的不同政治派別之間進(jìn)行有序的權(quán)力競爭，獲勝者在一定期限里執(zhí)政，是政黨政治。盡管世界各國憲政形式千差萬別，但所有真正的民主憲政都包括上述三項(xiàng)內(nèi)容。有這三項(xiàng)內(nèi)容者為真民主憲政，沒有這三項(xiàng)內(nèi)容者是偽民主憲政。

　　中國的先知們從辛亥革命開始，就試圖在中國實(shí)現(xiàn)真正的民主憲政。清帝國的大廈還在倒塌之中，辛亥革命的炮聲還在轟鳴之時(shí)，中華民主共和國的創(chuàng)制者們就聚首漢口英租界，起草并通過“中華民國臨時(shí)政府組織大綱”，“第一次以法律形式把三權(quán)分立的政治原理規(guī)定為中國中央政府的組織原則，徹底否定了君主專制制度，是對(duì)幾十年來資產(chǎn)階級(jí)尋求在中國建立民主政制所取得的成果的肯定”。1911年12月3日，“各省都督府代表聯(lián)合會(huì)”決議，“定新生的國家國號(hào)為中華民國，改用陽歷并以1912年1月1日為民國元年，以五色旗為中華民國國旗。1912年1月1日，孫中山在南京宣誓就職，中華民國誕生了！”

　　這可以說是中國民主政治的第一次嘗試，但結(jié)果卻是一次失敗的嘗試。它的失敗表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，未能制止國家分裂。清室喪失的國家領(lǐng)土非但沒有索回，民主革命還導(dǎo)致國家主權(quán)繼續(xù)受損：外蒙脫離中國，中央政府不能有效行使對(duì)部分少數(shù)民族地區(qū)，特別是西藏地區(qū)的主權(quán)長達(dá)40余年。

　　第二，最終導(dǎo)致軍事專制。民主革命不僅沒有終結(jié)中央專制，中央集權(quán)的程度反而不斷加深：袁世凱的中央集權(quán)超過晚清，蔣介石的中央集權(quán)超過“洪憲”，毛體制的中央集權(quán)超過蔣氏。革命最終使中國由比較緩和的君主政治專制，變成了更加嚴(yán)酷的僭主軍事專制。

　　第三，國家陷入連年戰(zhàn)亂。1911年是辛亥戰(zhàn)爭，1916年是討袁戰(zhàn)爭，1916至1928年軍閥混戰(zhàn)，1927年至1937年爆發(fā)第一次國共沖突，1945年至1949年發(fā)生第二次國共內(nèi)戰(zhàn)，可以說是3年一小戰(zhàn)，5年一大戰(zhàn)，餓殍共戰(zhàn)尸同臥，血水與禍水一轍。

　　第四，無力阻擋外敵入侵。軍事暴政與亂災(zāi)戰(zhàn)禍大傷中國元?dú)�，使得往年只能在中國邊境偷竊勝利的日本軍隊(duì)，從1937年開始大舉入侵中國，使中國險(xiǎn)遭亡國之災(zāi)。

　　以美國為藍(lán)本的民主化嘗試的失敗，使以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人把目光轉(zhuǎn)向蘇聯(lián)，試圖嘗試另一種完全不同的民主化。雖然列寧自詡無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)比資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)民主“一百萬倍”，但毛澤東清楚，這與其說是對(duì)現(xiàn)狀的描述，不如說是愿望的表達(dá)。真要搞出一套異于并且高于西方民主的民主，需要挖一番心思。

　　從毛澤東在延安答問時(shí)的情況看，他搞民主，實(shí)用多于理想，策略甚于價(jià)值，他說他找到了打破王朝興衰周期的辦法，這個(gè)辦法就是民主。顯然，他搞“民主”的公共目的是想讓他開創(chuàng)的“共產(chǎn)主義事業(yè)”或者說他的“王朝”長盛不衰，私人目的是保障他生前的權(quán)力安全和身后的“廟號(hào)”安全。

　　毛澤東搞的民主化實(shí)驗(yàn)便是震驚世界的“文化大革命”。他用他自己發(fā)明的“有領(lǐng)導(dǎo)的造反”，代替西方民主的“有秩序的投票”。這種被稱為“大民主”的嘗試，也有有效授權(quán)期的思想，按照毛的設(shè)計(jì)，一次授權(quán)最好不能超過8年（文化大革命，七、八年又來一次），當(dāng)然，他本人不受此限。他這個(gè)思想是否可以叫做大民主的僭主非立憲思想，還可商榷，但他的創(chuàng)造性嘗試也以悲劇收?qǐng)�。這個(gè)悲劇就是：政治獨(dú)裁，經(jīng)濟(jì)貧困，社會(huì)動(dòng)亂，文化滅絕，人性墮落。鄧小平的中共中央對(duì)文化大革命的定性是：“歷史已經(jīng)判明：‘文化大革命’是一場由領(lǐng)導(dǎo)者錯(cuò)誤發(fā)動(dòng)，被反革命集團(tuán)利用，給黨、國家和各族人民帶來嚴(yán)重災(zāi)難的內(nèi)亂�！�

　　值得關(guān)注的是，兩次民主化嘗試的發(fā)動(dòng)者，分別是近代以來中國兩個(gè)共和國的締造者--孫中山和毛澤東：孫中山締造了中華第一共和國，當(dāng)時(shí)的中國是一個(gè)比較正常的后帝制國家；
毛澤東開創(chuàng)了中華第二共和國，當(dāng)時(shí)的中國是一個(gè)逸出現(xiàn)代化常規(guī)的非正常國家，是一個(gè)全權(quán)主義國家。不同背景下的民主化嘗試都以失敗告終，不能不讓中國民主化的后繼者們躊躇難前。

　　一方面，中國進(jìn)行民主化改革的條件已經(jīng)成熟；
另一方面，民主化改革的道路尚未探明。要改，但又不能盲目改。不改，坐失良機(jī)；
盲目改，釀造禍患。要擺脫這種兩難處境，首先要探詢一下，民主憲政為什么至今拿不到中國的入境簽證。

　　三，以往中國民主化實(shí)驗(yàn)失敗的原因

　　中國兩次民主化實(shí)驗(yàn)為何都?xì)w于失��？

　　這個(gè)問題如果得不到仔細(xì)探究，并從中總結(jié)出恰當(dāng)?shù)慕逃?xùn)，中國今后的民主化嘗試難免不再走彎路。

　　在經(jīng)典的官方意識(shí)形態(tài)看來，中國的民主化難以成功，或者說中國不能馬上民主化的重要原因，是經(jīng)濟(jì)文化落后。這一論點(diǎn)經(jīng)過長期傳播，相當(dāng)深入人心。其實(shí)，這個(gè)觀點(diǎn)不僅未在已經(jīng)成功民主化的落后國家得到證實(shí)，比如印度，它的民主化成功于半個(gè)多世紀(jì)前，不能說那時(shí)的印度比今天的中國的經(jīng)濟(jì)文化還要先進(jìn)；
這個(gè)觀點(diǎn)也被中國當(dāng)下的鄉(xiāng)村自治實(shí)踐所反駁：基層民主化沒有在經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)發(fā)達(dá)的城市居民區(qū)，特別是沿海開放城市先啟動(dòng)，反而在相對(duì)落后的鄉(xiāng)村率先試點(diǎn)。

　　經(jīng)過近10年來的思考和對(duì)比研究，我發(fā)現(xiàn)，使中國的民主化工程半途夭折的基本原因有兩個(gè)：第一，幅員遼闊，第二，中國是一個(gè)多民族國家，而且不少民族基本按地區(qū)集中聚居。

　　按照美國制憲之前的古典政治學(xué)原理，一個(gè)大國搞民主必然失敗；
按照現(xiàn)代民族自決原則，一個(gè)多民族的專制大國如果崩潰，便難以按原樣復(fù)原，分離出去的民族往往獨(dú)立為一個(gè)主權(quán)國家。

　　大國搞民主包括兩重含義：一是一批小的民主國家聚合成一個(gè)大國；
二是一個(gè)大的專制國家改造成一個(gè)民主國家。如果把這里的“民主”，都讀作“直接民主”的話，大國民主不可能性原理就不難理解。因?yàn)樵谥苯用裰髦葡拢�議行合一，最高立法權(quán)和行政權(quán)都在公民大會(huì)。如果國家大到不能讓全體公民都出席會(huì)議，民主權(quán)力就可能被寡頭篡奪，變成專制。

　　孟德斯鳩和盧梭都因?yàn)閻勖裰�，所以愛小國。在盧梭看來，實(shí)現(xiàn)他《社會(huì)契約論》理想的理想國家是日內(nèi)瓦而不是法蘭西 ，因?yàn)�，仔�?xì)考察了一切之后，他“認(rèn)為除非是城邦非常之小，否則，主權(quán)者今后便不可能在我們中間繼續(xù)行使他自己的權(quán)利�！� 也就是說，如果國家大了，人民民主便會(huì)變質(zhì)。

　　因此，大國民主的失敗也有兩個(gè)含義，一是若干民主小國聯(lián)合成一個(gè)大國，結(jié)果保全了大國，但喪失了民主；
二是一個(gè)專制多民族大國在民主化過程中崩潰，結(jié)果之一是分裂后的國家分別實(shí)現(xiàn)了民主，但都喪失了大國地位，結(jié)果之二是經(jīng)過戰(zhàn)亂又回到專制，但回不到原來的國家規(guī)模，由一個(gè)頭等專制大國，變成一個(gè)專制的次等國家。美國的聯(lián)邦黨人戰(zhàn)勝了前一個(gè)宿命中的失敗，前蘇聯(lián)沒有逃脫后一種失敗的第一個(gè)結(jié)果，中國前兩次民主化試驗(yàn)沒有逃脫后一種失敗的第二個(gè)結(jié)果。

　　其實(shí)，任何宿命論，都是對(duì)創(chuàng)造力的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。創(chuàng)造力旭日東升時(shí)，宿命論就作霧散。美國費(fèi)城制憲時(shí)的反對(duì)者，包括邦聯(lián)主義者和君主專制主義者，顯然缺乏足夠的想象力和創(chuàng)造力，把民主僅僅理解為直接民主。在君主政治的擁護(hù)者看來，在美國這樣大的國土上，搞直接民主必然產(chǎn)生混亂，“一切自由政府都是與社會(huì)秩序不協(xié)調(diào)的”；

而在邦聯(lián)主義者看來，邦聯(lián)一旦變成聯(lián)邦，民主共和政體便會(huì)死亡，他們認(rèn)為，“共和政體只能在生活于小范圍國土上的少數(shù)居民中建立起來�！�

　　聯(lián)邦黨人理解到民主的實(shí)質(zhì)是共和精神，直接民主的“民主政體”不適合大國，“將限于一個(gè)小小的地區(qū)”，但經(jīng)過代議制和聯(lián)邦制改進(jìn)的間接民主，即“共和政體”，則“能擴(kuò)展到一個(gè)大的地區(qū)�！� 他們真正看懂了孟德斯鳩關(guān)于聯(lián)邦制的一個(gè)深刻提示：“聯(lián)邦既由小共和國組成，它便享有各共和國的內(nèi)部內(nèi)部幸福，至于對(duì)外情況，由于聯(lián)合，它具有大君主國的一切優(yōu)點(diǎn)。” 這和托克維爾后來對(duì)美國的觀察完全一致：美國“聯(lián)邦既象一個(gè)小國那樣自由和幸福，又象一個(gè)大國那樣光榮和強(qiáng)大。”

　　西方古典政治學(xué)揭示的是大國的直接民主必然變質(zhì)的原理，我在《頭對(duì)著墻--大國的民主化》一書里，提出的是啟動(dòng)民主化的專制大國易于崩潰的原理。

　　在我看來，一個(gè)專制的超大型國家，最危險(xiǎn)的時(shí)刻可能不是它拒絕民主化的時(shí)候，而是它被迫接受民主化的時(shí)候。那本書提出了一個(gè)“瀑布假說”：一個(gè)國家的權(quán)威資源象一條瀑布，國家越大，要求的權(quán)威落差越大，也就是說對(duì)中央集權(quán)的程度要求越高，猶如一條瀑布流得越遠(yuǎn)，要求它的發(fā)源地越高。長江能流到海洋，因?yàn)樗�發(fā)源于青藏高原上的唐古拉山。這里的機(jī)制很好理解：國家越大，統(tǒng)治費(fèi)用越高，要求中央汲取財(cái)政的能力和統(tǒng)一政令的能力越強(qiáng)。當(dāng)它開始民主化的時(shí)候，權(quán)威落差會(huì)突然下降，原有的中央權(quán)威會(huì)突然喪失，國家面臨分裂、崩潰和混亂。

袁世凱稱帝前的中華民國靠舉外債度日，就是中央權(quán)威突然下降的結(jié)果。

　　這就是中國第一次民主化嘗試中出現(xiàn)的問題（當(dāng)然更是當(dāng)年沙俄帝國、奧匈帝國和普魯士帝國民主化過程中出現(xiàn)的問題），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也是中國第二次民主化實(shí)驗(yàn)中變相出現(xiàn)的問題。毛澤東或許直覺到這個(gè)危險(xiǎn)，他試圖在政治造反過程中神化他個(gè)人的權(quán)威來取代整個(gè)中央權(quán)威，以維持國家的統(tǒng)一與秩序，結(jié)果只能是絕對(duì)個(gè)人權(quán)威與整個(gè)社會(huì)動(dòng)亂的畸形并存。

　　如果一個(gè)專制大國同時(shí)是一個(gè)多民族國家，而且少數(shù)民族還按地區(qū)分布，那么，它在民主化中崩潰和分裂的危險(xiǎn)性會(huì)更高。在蘇聯(lián)東歐變遷中，蘇聯(lián)解體，南斯拉夫崩潰，捷克斯洛伐克分裂，羅馬尼亞、匈牙利、保加利亞、波蘭、阿爾巴尼亞等國維持原狀，而兩個(gè)德國反而完成了統(tǒng)一。從這里可以觀察到，那些分裂崩潰的國家具有兩個(gè)基本特征：第一是大國，第二是民族同一性低。而東德，不僅民族同一性高，而且聯(lián)邦德國還取代了崩潰的東德政府權(quán)威，使德國以最小的代價(jià)獲取了最大的政治變革收益：民主化和民族統(tǒng)一畢其功于一役。

　　有兩種民族國家，民主化過程中分裂的風(fēng)險(xiǎn)大小不同。一種是美國式的“沙拉國家”，各民族相互攪拌，混雜居��；
另一種是俄國、中國和加拿大式的“拼圖國家”，各民族呈塊狀分布。后一種國家分裂的可能性遠(yuǎn)大于前一種國家，即使是早就完成民主化的加拿大，魁北克省的分離傾向也始終存在。

　　本節(jié)的基本結(jié)論是，如同不實(shí)行代議制民主，民主化就不可能在西歐各民族國家獲得成功一樣；
如果不實(shí)行聯(lián)邦制民主，民主化也不可能在美國、俄國和加拿大那樣的多民族大國獲得成功。

　　四，鄧小平的第三條政改之路

　　有充分的理由認(rèn)為，鄧小平對(duì)中國過去民主化失敗的原因和今后民主化的條件有過深入思考，并且將自己思考的結(jié)果具體化為中國政治體制改革方案。他的方案未必是民主化本身，但卻是為中國的第三次民主化嘗試創(chuàng)造條件的預(yù)備方案。

　　1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。這篇講話讓當(dāng)時(shí)渴望政治改革的人們很解渴，但今天看來，鄧小平講這番話時(shí)，對(duì)中國政治體制改革的目標(biāo)是想清楚了：“政治上，充分發(fā)揚(yáng)民主”，但道路還沒有完全想清楚。如何充分發(fā)揚(yáng)民主，他提到的改革措施，也只是設(shè)立顧問委員會(huì)，建立國務(wù)院到地方各級(jí)政府的工作系統(tǒng)，改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長、經(jīng)理負(fù)責(zé)制為廠長、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，各企事業(yè)單位成立工會(huì)，各級(jí)黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工相結(jié)合的制度，等等 。

　　很明顯，在1980年時(shí)，對(duì)毛式全權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)方面的改革剛剛開始，這時(shí)候就全面展開民主化改革，很難不重蹈歷史覆轍。雖然他在政治改革方面的呼聲很高，但在實(shí)際行動(dòng)方面卻難有作為。實(shí)際上，從1980年到1986年的6年間，中國在充分發(fā)揚(yáng)民主方面難以讓人想起什么標(biāo)志性動(dòng)作。這期間，鄧小平?jīng)]有停止思考。到了1986年，一半因?yàn)樗麤Q心退休，想在退休前開始施工政治改革工程，一半因?yàn)樗�在中國民主化道路的思考方面有了成熟想法，于是一發(fā)而不可收，一年里先后10次倡言政治體制改革。

　　5月20日，鄧對(duì)澳大利亞總理霍克提出，城市改革是全面改革，不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也涉及文化、科學(xué)、教育領(lǐng)域，更重要的是還涉及政治體制改革�！俺鞘懈母锸紫纫獧�(quán)力下放，沒有權(quán)力下放就調(diào)動(dòng)不了每個(gè)企業(yè)和單位的積極性�！�

　　6月10日，他對(duì)中共中央負(fù)責(zé)人再次談到政治體制改革，說“我們要精兵簡政，真正下放權(quán)力，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調(diào)動(dòng)起來�！�

　　6月28日，鄧在中共中央政治局常委會(huì)上講話提出黨和政府的關(guān)系問題，說是一個(gè)政治體制的問題，明確提出：政治體制改革“包括黨政分開和下放權(quán)力”。

　　9月3日，鄧會(huì)見日本客人時(shí)說，“進(jìn)行政治體制改革的的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動(dòng)搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個(gè)問題要提上議事日程�！�

　　9月13日，鄧在聽取中央財(cái)經(jīng)小組匯報(bào)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)說，“不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革難于貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革。”“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。第二個(gè)內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級(jí)也都有一個(gè)權(quán)力下放問題�！�

　　9月29日，鄧小平說，“我們政治體制改革的目標(biāo)是三條：第一，鞏固社會(huì)主義制度；
第二，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力；
第三，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性�！�

　　11月9日，鄧會(huì)見日本前首相中曾根康弘，提到政治體制改革的三個(gè)目標(biāo)，“第一個(gè)目標(biāo)是始終保持黨和國家的活力�！薄暗诙�個(gè)目標(biāo)是克服官僚主義，提高工作效率�！薄暗谌齻�(gè)目標(biāo)是調(diào)動(dòng)基層和工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。這些年來搞改革的一條經(jīng)驗(yàn)，就是首先調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，把生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)下放給農(nóng)民。農(nóng)村改革是權(quán)力下放，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也要權(quán)力下放，下放給企業(yè)，下放給基層”。

　　12月12日，鄧小平會(huì)見日本客人櫻內(nèi)義雄，再次強(qiáng)調(diào)，“權(quán)力下放、調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，不只是經(jīng)濟(jì)改革，也是政治改革�！�

　　鄧還于12月14日會(huì)見貝寧總統(tǒng)克雷庫，于12月19日聽取中央負(fù)責(zé)人匯報(bào)，又先后兩次提到政治體制改革，在19日的談話中提出：“企業(yè)下放，政企分開，是經(jīng)濟(jì)體制改革，也是政治體制改革�！�

　　原文并無黑體字，本文作者將引文中某些字改成黑體，目的在于讓讀者一目了然地看到，10次講話，主題詞主要是兩個(gè)：下放權(quán)力（或權(quán)力下放）與黨政分開。政治體制改革那么多內(nèi)容，鄧小平為何不厭其煩地反復(fù)強(qiáng)調(diào)這兩項(xiàng)，而且用“首先是”或“是關(guān)鍵”這樣的詞來突出其重要性和優(yōu)先性？要回答這個(gè)問題，我們需要先來討論一下這兩個(gè)詞的含義。

　　權(quán)力下放，在英文里的對(duì)應(yīng)詞是“decentralization”或“noncentralization”,是非集權(quán)化的意思。對(duì)于一個(gè)中央集權(quán)國家來說，權(quán)力下放與“聯(lián)邦化（federalization）”指稱的是同一個(gè)政治過程。美國著名聯(lián)邦主義理論家丹尼爾?艾拉扎博士曾經(jīng)為“聯(lián)邦化”下過定義：“‘聯(lián)邦化’一詞用來描述分離的若干國家聯(lián)合成一個(gè)聯(lián)邦政治體的統(tǒng)一過程，也用來描述一個(gè)國家內(nèi)部的權(quán)威或權(quán)力在全國政府與地方政府之間的持續(xù)擴(kuò)散。正是在這個(gè)看似含義模糊的詞里，含有聯(lián)邦原則的精髓：聯(lián)合與放權(quán)（noncentralization）的不斷交替�！� 顯然，不論用什么詞來描述，鄧小平強(qiáng)調(diào)的權(quán)力下放改革，具有明確的聯(lián)邦化意義，應(yīng)該是毋庸置疑的。

　　再來看看黨政分開。權(quán)力下放，中央的權(quán)威相對(duì)下降，這會(huì)不會(huì)影響政治穩(wěn)定？鄧小平的改革哲學(xué)是一種平衡哲學(xué)，用他自己的話說，就是“兩手哲學(xué)”：一手抓改革開放，一手抓打擊經(jīng)濟(jì)犯罪；
一手抓物質(zhì)文明建設(shè)，一手抓精神文明建設(shè)……它的經(jīng)典表述形式是“兩個(gè)基本點(diǎn)”。在政治體制改革上，也應(yīng)該用兩手哲學(xué)觀點(diǎn)來看待他的“權(quán)力下放”和“黨政分開”改革措施。權(quán)力下放是調(diào)動(dòng)基層積極性的一手，黨政分開便是改善并保持中央控制力的一手。

　　舊體制是用黨來集權(quán)的，而且黨權(quán)政權(quán)連為一體。如果黨政不分開，權(quán)力下放便意味著黨政權(quán)力一起下放，中央權(quán)威將受到雙重削弱，政治有失去穩(wěn)定的危險(xiǎn)。黨政分開，黨從政府權(quán)力中退出，當(dāng)政府權(quán)力下放時(shí)，黨的權(quán)威不受根本影響。所以，鄧小平才說，“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”。

　　那么，黨從政府退出后干什么呢？干它自己的正事：為政府挑選執(zhí)政者，在議會(huì)里保障自己的意志轉(zhuǎn)變?yōu)檎�策。這就是說，黨本身不再有指揮政府的權(quán)力，黨的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)檎�常的�?zhí)政權(quán)：一個(gè)任期行使一次的政府首腦提名權(quán)以及議會(huì)開會(huì)期間的提案權(quán)和表決權(quán)。

　　考慮到中國是一個(gè)多民族的大國，既要保障黨的執(zhí)政權(quán)，又要保障中央的權(quán)威，黨的最高首腦在政府里要出任最高職務(wù)，在中央政府，要出任國家元首，建立總統(tǒng)制政府。1992年10月召開的中共十四大，是最后一次由鄧小平進(jìn)行總體布局的黨代表大會(huì)。這次會(huì)議最意義深遠(yuǎn)的政治安排是決定黨的總書記出任國家主席職務(wù)，國家主席職務(wù)不再是安排退休元老的榮譽(yù)職銜。這個(gè)靜悄悄的重大政治變革，當(dāng)時(shí)并未引起它應(yīng)得的關(guān)注。但以后的歷史進(jìn)程將表明，這是中華第三共和國邁向總統(tǒng)制的第一步。

　　總結(jié)上述，鄧小平指明的權(quán)力下放和黨政分開的政治體制改革之路，從邏輯上必然通向中央總統(tǒng)制和地方分權(quán)制。指出這一點(diǎn)極其重要，這表明，鄧小平已經(jīng)從過去兩次民主化失敗的經(jīng)歷中汲取了教訓(xùn)，已經(jīng)悟到，在中國這樣一個(gè)多民族大國，不可能搞中央集權(quán)式的民主，也不能搞內(nèi)閣制民主。如果硬要搞，還會(huì)走上過去先崩潰混亂后重新集權(quán)的老路。

　　如果只用一句話來概括鄧小平的第三條改革之路，便是：要民主，先放權(quán)；
要分權(quán)制，必要總統(tǒng)制。

　　五，地方分權(quán)制

　　權(quán)力下放是鄧小平倡導(dǎo)的政治體制改革的兩項(xiàng)根本措施之一，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立地方分權(quán)制的國家體制。

　　這里的地方分權(quán)制，顯然是相對(duì)于中央集權(quán)制而言的，它們指稱的是兩種不同的政治結(jié)構(gòu)或政府關(guān)系。在丹尼爾?艾拉扎看來，有三種組織模型（organic model），第一種是矩陣模型（The matrix model），第二種是權(quán)力金字塔（The power pyramid），第三種是中心-外圍模型（The center-periphery model）。

按照他的定義，聯(lián)邦制政體屬于矩陣模型，中央集權(quán)制政體是權(quán)力金字塔模型。顯然，和聯(lián)邦制政體一樣，地方分權(quán)制也是矩陣模型。

　　這里有兩個(gè)問題，第一，既然聯(lián)邦制和地方分權(quán)制都是矩陣模型，二者之間有何異同？第二，如何理解矩陣模型？

　　先談第一個(gè)問題。從政治結(jié)構(gòu)本身看，聯(lián)邦制和地方分權(quán)制沒有差別，都是非中央集權(quán)體制，地方實(shí)行自治，全國政府與地方政府共同分享國家權(quán)力 ，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的指令關(guān)系被政府之間的協(xié)商關(guān)系所取代。既然如此，為什么要用兩個(gè)不同的名詞來指稱相同結(jié)構(gòu)的政體呢？這樣做的理由是，雖然聯(lián)邦制和地方分權(quán)制權(quán)力結(jié)構(gòu)相同，但它們的產(chǎn)生方式不同。聯(lián)邦制產(chǎn)生于若干分離的政治體的聯(lián)合，地方分權(quán)制產(chǎn)生于一個(gè)中央集權(quán)制政治體內(nèi)部的權(quán)力下放。美國是聯(lián)邦制的最成功典范，俄羅斯是地方分權(quán)制的最新嘗試。

　　中國春秋時(shí)期的諸侯體制，是一種古典的地方分權(quán)制；
中國20年代末興起的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)，是一種特殊的聯(lián)邦化沖動(dòng)。前者是國家主權(quán)者周天子讓他的宗族和功臣分享他的王權(quán)，后者是從清王朝分裂出來的南方若干省軍閥嘗試聯(lián)合成一個(gè)聯(lián)邦制國家。但這兩者都不是現(xiàn)代意義上的地方分權(quán)制或聯(lián)邦制�，F(xiàn)代聯(lián)邦主義或地方分權(quán)制的本質(zhì)在于：第一，主權(quán)在民；
第二，各級(jí)政治體自治。春秋體制的主權(quán)在君王，聯(lián)省自治的主權(quán)在軍閥，在這兩種情況下，都沒有從基層到各級(jí)地方的自治。

　　自治是聯(lián)邦制和地方分權(quán)制的根，根深才能葉茂。1291誕生于瑞士的聯(lián)邦制度，之所以能夠存活并成長為現(xiàn)代聯(lián)邦主義政體，一個(gè)根本原因，便是它的基層自治。數(shù)百年的政治風(fēng)暴沒有動(dòng)搖它的自治根基，終于在1848年完成了它的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。從這個(gè)意義上，可以把鄧小平向基層放權(quán)的改革看作是中國現(xiàn)代地方分權(quán)制的“扎根工程”。

　　在中國建立地方分權(quán)制，就是把中國的政治結(jié)構(gòu)從金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樘紫浣Y(jié)構(gòu)。在中央集權(quán)制的金字塔結(jié)構(gòu)里，中央政府是塔尖；
在地方分權(quán)制的套箱結(jié)構(gòu)里，聯(lián)邦政府（即中央政府）是一套箱子外面最大的那只箱子。在金字塔結(jié)構(gòu)下啟動(dòng)民主化改革，基礎(chǔ)一動(dòng)，全塔崩潰；
在套箱結(jié)構(gòu)下開始民主進(jìn)程，箱子只是從最小的開始變動(dòng)，它的外面還有一層層更大的箱子。最后改變的是外面最大的箱子，也就是全國政府。這樣的政治改革，是不喪失權(quán)威系統(tǒng)的可控過程，既不會(huì)象清末那樣國家被“斬首”，只不過，砍掉一顆頭（清室），長出三顆頭（北京袁氏、南京孫氏和武昌黎氏），也不會(huì)象“文革”中那樣，國家被“腰斬”，頭保全了，身子癱瘓。

　　對(duì)于一個(gè)象中國這樣的拼圖型多民族國家，先進(jìn)行地方分權(quán)制轉(zhuǎn)型，還可以把民主化過程中容易發(fā)生的民族自決的主權(quán)獨(dú)立問題，轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡遄灾蔚牡胤矫裰鲉栴}。如果從中央集權(quán)直接向民主制過渡，未自治的少數(shù)民族會(huì)認(rèn)為自己從未分享過國家主權(quán)，他們的領(lǐng)袖會(huì)說服他們把民主化過程變成獨(dú)立過程，完成主權(quán)從零到百分之百的驚險(xiǎn)跳躍。如果先實(shí)行地方分權(quán)，民主化的壓力就不由全國政府承擔(dān)，而由民族自治政府自己承擔(dān)。

　　六，主權(quán)股份化：分權(quán)與發(fā)展地方民主

　　這條先分權(quán)，后民主的改革思路，于2003年2月在悉尼召開的“現(xiàn)代中國憲政研究”學(xué)術(shù)討論會(huì)上，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　受到秦暉先生的詰難。他認(rèn)為這會(huì)使中國重新陷入“酷吏-豪強(qiáng)”與“中央專制-諸侯坐大”的歷史循環(huán)。這個(gè)詰難乍聽起來很有說服力，中國歷代統(tǒng)治者一直未能走出集權(quán)-分權(quán)的兩難困境，集權(quán)則吏治腐敗，邊患四起；
分權(quán)則藩鎮(zhèn)割據(jù)，朝廷難安�？梢哉f盛唐死于分權(quán)，兩宋毀于集權(quán)。

　　中國王朝一直不能在集權(quán)-分權(quán)的邊際上達(dá)到平衡點(diǎn)，關(guān)鍵問題是主權(quán)的歸屬在君不在民，權(quán)集中央則中央濫用權(quán)力，官吏跋扈；
分權(quán)地方則地方濫用權(quán)力，豪強(qiáng)橫行。中央和地方之間是你弱我強(qiáng)的替代關(guān)系，找不到相互制衡的均衡點(diǎn)。只有在主權(quán)在民的條件下，分權(quán)難題才能解套：權(quán)分到哪兒，民主跟到哪兒。把中央制約地方權(quán)力的部分責(zé)任讓當(dāng)?shù)剡x民來履行，迫使豪強(qiáng)成為公仆。如果把分權(quán)比作挖渠，民主化比作放水，這條分權(quán)民主化思路，可以稱之為“渠成水到”。

　　渠成水到的分權(quán)跟進(jìn)式民主化改革思路，有兩個(gè)核心思想，一是主權(quán)股份化和發(fā)展地方民主的思想，二是倒?jié)i漪效應(yīng)的漸進(jìn)改革思想。

　　在中國大陸，較早提出地方民主概念的，可能是周恩來。1956年毛澤東發(fā)表“論十大關(guān)系”的講話，周恩來于當(dāng)年6月做了一個(gè)題為“關(guān)于體制問題”的解釋性報(bào)告。他在報(bào)告中闡述了“實(shí)行中央與地方分權(quán)”、“ 集權(quán)與分權(quán)”等許多重要問題。在談到分權(quán)的意義時(shí)，他說：“我們的制度是民主集中制，即在廣泛民主基礎(chǔ)上的集中才有力量，在集中指導(dǎo)下發(fā)揚(yáng)廣泛民主，才能發(fā)揚(yáng)得好。這是互相依存，互相制約，相反相成的，不會(huì)發(fā)生解決不了的矛盾。多多發(fā)揚(yáng)地方民主，就會(huì)大大鞏固中央領(lǐng)導(dǎo)�！�

　　按照周恩來的說法，地方分權(quán)是為了增加生產(chǎn)，而發(fā)展地方民主，好象是要“大大鞏固中央領(lǐng)導(dǎo)”。這可算是看待地方民主的一種“民主集中制”方式。此外，還有一些當(dāng)代西方的研究視野。一種叫做現(xiàn)代主義（Modernism）視野，主要是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來研究初級(jí)地方民主即鄉(xiāng)村選舉；
第二種是制度主義（Institutionalism）視野，有這種視野的人認(rèn)為，搞鄉(xiāng)村選舉是當(dāng)局從農(nóng)村開始追求統(tǒng)治合法性的一種努力；
第三種是政治文化（Political culture）視野，它感興趣的是鄉(xiāng)村選舉與村民依法抗?fàn)幰约罢�治民主意識(shí)覺醒的關(guān)系。

　　1997年5月，關(guān)心中國政治前途的海外中國學(xué)者在美國哈佛大學(xué)費(fèi)正清中心舉行“兩岸地方基層民主研討會(huì)”，鄭永年博士為該會(huì)寫了一個(gè)出色的紀(jì)要：《地方民主、國家建設(shè)與中國政治發(fā)展模式: 對(duì)中國政治民主化的現(xiàn)實(shí)估計(jì)》。關(guān)于村民自治和鄉(xiāng)村民主選舉，會(huì)議認(rèn)為，“建立這種新制度是為了填補(bǔ)舊制度解體后的真空”， 擺脫“在農(nóng)村陷入‘干部短缺’的困境”�？瓷先�，這次研討會(huì)的主要視野好象是制度主義的。

　　紀(jì)要也討論了分權(quán)與民主的關(guān)系，但它傾向于認(rèn)為，分權(quán)對(duì)于民主化的作用是消極的：“在分權(quán)過程中，由于地方官員壟斷了很多政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力，他們變成許許多多的地方小‘皇帝’。這些小‘皇帝’不僅設(shè)立了本地的法律和政府條規(guī)，同時(shí)還設(shè)法抑制中央政府在本地的影響力。結(jié)果，中央政府的政策很難深入基層，或者政策下達(dá)基層時(shí)已經(jīng)變了樣。這種現(xiàn)象被中國的一些學(xué)者稱為‘中國的再封建化’�！� 這個(gè)觀點(diǎn)和本節(jié)開頭所引的秦暉先生的看法不謀而合。

　　顯而易見，本文作者關(guān)于中國地方民主的視野，與上文引述的幾種視野不同。關(guān)于分權(quán)與民主的關(guān)系，本文的基本邏輯是：要全國民主，必須先向地方分權(quán)；
要防止分權(quán)割據(jù)，必須緊接著發(fā)展地方民主。這是一種政治改革的戰(zhàn)略視野：分權(quán)是啟動(dòng)全國民主化的一個(gè)戰(zhàn)略步驟，而發(fā)展地方民主是制度化分權(quán)的一個(gè)戰(zhàn)略步驟。

　　那么，如何發(fā)展地方民主呢？決策層已經(jīng)在借鑒經(jīng)濟(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，以我之見，還要繼續(xù)借鑒。已經(jīng)借鑒的是鄉(xiāng)村自治與村民選舉，要繼續(xù)借鑒的是股份化改革措施。經(jīng)濟(jì)改革從農(nóng)村開始，聯(lián)產(chǎn)承包；
政治改革也從農(nóng)村開始，鄉(xiāng)村自治。聯(lián)產(chǎn)承包就是經(jīng)濟(jì)自治，鄉(xiāng)村自治就是政治“承包”。經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)城搞的是股份化，產(chǎn)權(quán)股份化；
政治改革進(jìn)城也要搞股份化，主權(quán)股份化。

　　改革前，我國的產(chǎn)權(quán)和主權(quán)有很多類似之處。產(chǎn)權(quán)是公有制，主體是全民所有制；
主權(quán)也是公有制，法律上都是全民所有制。中華人民共和國的全部財(cái)產(chǎn)和所有權(quán)力都屬于人民。由于國家太大，人民既不能直接管理財(cái)產(chǎn)，也不能直接管理主權(quán)，都委托國家管理，于是便有了國有制產(chǎn)權(quán)與國有制主權(quán)。

　　國有企業(yè)是經(jīng)營國有資產(chǎn)的，政府是經(jīng)營國有主權(quán)的。國有企業(yè)有中央國營和地方國營之分，政府也有中央政府與地方政府之分。國有企業(yè)股份化改造的實(shí)質(zhì)，是還產(chǎn)權(quán)與人民，讓職工成為股民。主權(quán)股份化的實(shí)質(zhì)，是還主權(quán)與人民，讓主人成為公民。國有企業(yè)股份化從基層流通企業(yè)開始，逐步向全國性的工業(yè)、通信業(yè)和金融業(yè)推進(jìn)；
國有股從絕對(duì)控股到相對(duì)控股，再到不控股或完全退出，這樣做的目的，是為了產(chǎn)權(quán)變革不僅要平穩(wěn)，還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。主權(quán)股份化也應(yīng)當(dāng)這樣，從鄉(xiāng)村開始，其次到縣一級(jí)，再到地市一級(jí)，最后到省一級(jí)。每級(jí)首腦的候選人，開始全部由上級(jí)提出，數(shù)年后提出三分之二（絕對(duì)控股），再數(shù)年后提出二分之一（相對(duì)控股），然后逐步讓選民自己提出候選人。

　　這樣一種改革，從外圍緩慢向中心波及，就象倒過來放的漣漪錄象，所以叫做倒?jié)i漪效應(yīng)的漸進(jìn)改革。由于篇幅和所承擔(dān)任務(wù)的限制，本文對(duì)此難以深入探討，如有必要，另文再議。

　　七，明確總統(tǒng)制

　　黨政分開，權(quán)力下放，民主跟進(jìn)式的政治體制改革，可能使中國面臨這樣一種情境：舊政治體制的凝聚力下降，新政治體制的凝聚力未生。這是一個(gè)危險(xiǎn)的時(shí)刻，國家的統(tǒng)一性和完整性受到威脅。政治操作的平衡性原理要求在國家的離心力增加時(shí)，開發(fā)出新的向心力資源，以確保政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的安全和平穩(wěn)。這個(gè)新的向心力資源，在我看來，就是在中國明確實(shí)行總統(tǒng)制。這項(xiàng)建議的含義是：在地方權(quán)力垂直分散時(shí)，中央權(quán)力要在平面上集中。

　　我國舊政治體制有一個(gè)特點(diǎn)：權(quán)力垂直集中，即下級(jí)權(quán)力向上級(jí)集中，全黨全國權(quán)力向中央集中；
在同一個(gè)決策平面上，除了少數(shù)獨(dú)裁能力強(qiáng)的人，如毛澤東等人當(dāng)政外，權(quán)力是分散的。因?yàn)辄h集中所有權(quán)力，而黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是委員會(huì)制，它的極端分散形式，就是胡耀邦前總書記所說的“一票否決制”，有點(diǎn)象聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國會(huì)議。實(shí)行總統(tǒng)制的實(shí)質(zhì)，就是把中央“一票否決制”的委員會(huì)決策機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)樵�首決策機(jī)制，也就是總統(tǒng)制，用權(quán)力的制度化集中替代委員會(huì)內(nèi)部不規(guī)范權(quán)力斗爭。

　　所謂總統(tǒng)制，指的“是一種以總統(tǒng)既是國家元首，又是行政首腦為特征的政治制度。這個(gè)術(shù)語通常用來與議會(huì)制相對(duì)照。” 總統(tǒng)制與議會(huì)制有三個(gè)方面的基本區(qū)別：第一，在議會(huì)制下，內(nèi)閣首腦（他或她有各種不同的行政頭銜）和他或她的內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，他們依賴于議會(huì)的信任，議會(huì)能夠通過不信任投票解散內(nèi)閣；
而在總統(tǒng)制下，當(dāng)選的政府首腦（即總統(tǒng)）有憲法規(guī)定的任期，議會(huì)通常不能通過不信任投票迫使他辭職。第二，總統(tǒng)是通過普選產(chǎn)生的，直接普選或通過普選出來的選舉團(tuán)來選舉，而議會(huì)制下的總理，則由議會(huì)挑選。第三，議會(huì)制下的決策人或執(zhí)政者是整個(gè)內(nèi)閣，是一群人，總統(tǒng)制下的決策人只有總統(tǒng)一個(gè)人。

　　根據(jù)阿倫德?利普哈特的研究，世界上實(shí)行議會(huì)制的國家要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于實(shí)行總統(tǒng)制的國家，在他選取的36個(gè)民主國家的樣本里，30個(gè)國家實(shí)行議會(huì)制，只有5個(gè)國家實(shí)行總統(tǒng)制。在辛亥革命的制度選擇時(shí)期，我國的政治思想家也大多主張中國實(shí)行議會(huì)制政體，雖然孫中山有點(diǎn)搖擺，宋教仁卻立場堅(jiān)定。有個(gè)叫畢厚的，于1913年10月在《政法雜志》上撰文，主張責(zé)任內(nèi)閣制，反對(duì)責(zé)任總統(tǒng)制，在他看來，“蓋元首負(fù)責(zé)任，有害國家之安固，在君主國逼退君位而不得，必釀成革命；
在民主國則總統(tǒng)頻易，易陷于無政府�！� 同年，有人在《言治》雜志上發(fā)表題為《內(nèi)閣制與總統(tǒng)制》的文章，從學(xué)理上、歷史上、國情上和事實(shí)上論證內(nèi)閣制優(yōu)于總統(tǒng)制。

　　政體討論的汛期中斷了近一個(gè)世紀(jì)后，最近開始出現(xiàn)涓涓細(xì)流。民間思想界在民主憲政問題上慢慢有了點(diǎn)共識(shí)，便在不同模式民主政體的選擇上出現(xiàn)了分歧，這是件好事。有人歌頌直接民主，有人推崇間接民主；
有人主張中央集權(quán)制民主，有人堅(jiān)持聯(lián)邦制或地方分權(quán)制民主；
有人欣賞議會(huì)制民主，有人舉薦總統(tǒng)制民主。多年生活在美國的著名哲學(xué)家、政治活動(dòng)家和政論家胡平先生就認(rèn)為“中國宜采用內(nèi)閣制”。

他一共列舉了13項(xiàng)理由來論證“內(nèi)閣制比總統(tǒng)制更為優(yōu)越”。

　　他討論問題的方式，就象偏愛旗袍的人在歷數(shù)旗袍優(yōu)越于連衣裙的種種長處。而事實(shí)上，政體猶如衣服，不能離開具體個(gè)人的個(gè)性或特定國家的國情來討論其優(yōu)劣。如果問題真象胡平先生所見識(shí)的那樣，那怎么理解美國當(dāng)年的國父們要為美國挑選一件象胡平那樣的明眼人一看就等而下之的總統(tǒng)制“牛仔服”？俄國總統(tǒng)普京又為什么在最近要再次申明：今天的俄羅斯只能實(shí)行總統(tǒng)制，任何其他的國家管理方式都是不能接受和危險(xiǎn)的？

　　其實(shí)，人們選擇什么政治體制，與當(dāng)時(shí)的歷史條件和國家的政治狀況有關(guān)。一般來說，君主立憲成功的國家必定選擇議會(huì)內(nèi)閣制，被迫走上革命的國家可能選擇總統(tǒng)制。原因很簡單，議會(huì)是與國王斗爭的產(chǎn)物，把主權(quán)從國王那里奪到議會(huì)，意味著民主的勝利，“意味著一向在法律上作為國王奴仆的政府從屬于議會(huì)，并且通過議會(huì)使它從屬于政治上占主人翁地位的國民”。

君主立憲首創(chuàng)于英國，順理成章，英聯(lián)邦國家和所有受英國政治強(qiáng)烈影響的國家大多采用議會(huì)制政體。

　　革命成功的國家，一夜之間成了沒有國王或皇帝的國家，君主所象征的國民統(tǒng)一性和國家統(tǒng)一性受到威脅，皇權(quán)或王權(quán)所具有的行政權(quán)的穩(wěn)定性、強(qiáng)有力性和效率性也在喪失。所有這些問題，都在法國大革命、美國革命和中國的辛亥革命后出現(xiàn)。不幸的是，法國和中國矯枉過正，拿破侖和袁世凱恢復(fù)了帝制，雖然短命，但葬送了革命。美國比較幸運(yùn)，發(fā)明了總統(tǒng)制來履行帝制或王權(quán)功能--國家的統(tǒng)一性和行政權(quán)的有效性，但沒有披上當(dāng)時(shí)已經(jīng)被歷史送入墓穴的帝制尸衣。

　　其實(shí)，政治體制并非輪盤賭局上的骰子，停在某個(gè)地方純屬巧合。美國的政治骰子成功地停在總統(tǒng)制的刻度上達(dá)200多年，與三個(gè)因素有關(guān)，首先，美國是個(gè)革命成功的國家，沒有走上君主立憲的議會(huì)制道路；
其次，美國是個(gè)超大型國家；
第三，美國又是個(gè)聯(lián)邦制國家，后兩個(gè)因素使得美國對(duì)中央行政權(quán)威的要求比其它非聯(lián)邦的小國強(qiáng)烈得多，而由于聯(lián)邦制的張力，總統(tǒng)制又不容易導(dǎo)致中央過分集權(quán)。

　　一般來說，中央集權(quán)的民主小國更適合議會(huì)制，如果搞總統(tǒng)制，就會(huì)使中央集權(quán)與行政集權(quán)疊加起來，容易向威權(quán)體制傾斜，某些南美國家就出現(xiàn)過這種情況；
而聯(lián)邦制的民主大國，更適合總統(tǒng)制，如果搞議會(huì)制，地方政治體的離心傾向與議會(huì)中的離心傾向易于發(fā)生共振，傷害國家的統(tǒng)一性和政治的穩(wěn)定性，印度共和國可以提供某種借鑒。

　　因此，作為一個(gè)多民族的大國，中國必須走分權(quán)制民主道路，就應(yīng)當(dāng)選擇總統(tǒng)制。中國在袁世凱時(shí)期沒有搞成總統(tǒng)制，是因?yàn)楦憧偨y(tǒng)制時(shí)，沒有同時(shí)搞分權(quán)制，集權(quán)沒有分權(quán)傾向制衡，結(jié)果從總統(tǒng)制滑向了帝制；
中國當(dāng)年也沒有搞成聯(lián)省自治，是因?yàn)楦懵?lián)省自治時(shí)，沒有有權(quán)威的總統(tǒng)，只有軍閥割據(jù)，分權(quán)沒有權(quán)威制約，最終走向軍閥混戰(zhàn)。今天的情況不同，分權(quán)化的經(jīng)濟(jì)改革已基本到位，中共的權(quán)威資源沒有完全流失。政治分權(quán)化改革，可以防止總統(tǒng)過分集權(quán)；
總統(tǒng)制的明確，也可以防止地方分權(quán)削弱國家的統(tǒng)一性。

　　實(shí)際上，分權(quán)制-總統(tǒng)制的民主制度，不僅是中國政治現(xiàn)實(shí)的需要，也是人類政治理想的制度性均衡。權(quán)威、自由與平等，從來就是人類共同追求的三種美好的政治價(jià)值，但它們象魚與熊掌一樣，難以兼得。歷史上，君主制滿足人類對(duì)權(quán)威的需要，貴族制體現(xiàn)的是自由的價(jià)值，尤其是消極自由的價(jià)值，直接民主的平民政體則把平等置于優(yōu)先地位。只有分權(quán)-總統(tǒng)制民主政體能夠兼得這三種價(jià)值：總統(tǒng)代表權(quán)威，縱向地方分權(quán)和橫向三權(quán)分立保障自由，公民普遍享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)體現(xiàn)平等 。

　　歷史不容許假設(shè)。如果容許的話，我想知道的是，假如當(dāng)年孫中山在南京就任臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)主張內(nèi)閣制而不是總統(tǒng)制，而把總統(tǒng)寶座“禪讓”給袁世凱時(shí)同意總統(tǒng)制而不是堅(jiān)持內(nèi)閣制，中國的共和歷史是否會(huì)改寫？

　　獲普利策獎(jiǎng)的《那一代--可敬的開國元?jiǎng)讉儭芬粫�的作者約瑟夫?J?埃利斯在談到美國聯(lián)邦黨領(lǐng)袖漢密爾頓與伯爾為何為榮譽(yù)而決斗時(shí)說：“榮譽(yù)之所以是重要的，是因?yàn)槠犯袷侵匾�的。而品格之所以是重要的，是因�(yàn)槊绹�的共和政府�?shí)驗(yàn)的命運(yùn)，還維系在具有道德風(fēng)范的領(lǐng)袖能夠存活下去這一點(diǎn)上�！�

　　從這個(gè)意義上說，美國共和政府實(shí)驗(yàn)和中國共和政府實(shí)驗(yàn)結(jié)果上的差異，來源于它們的奠基人品格上的差異。這是因?yàn)椋�制度�?chuàng)立時(shí)期，人格決定制度；
制度完善時(shí)期，制度規(guī)范人格。這就是制度與人的關(guān)系。一個(gè)在創(chuàng)制時(shí)期擁有一個(gè)象華盛頓那樣道德完美的政治領(lǐng)袖的民族是有福的。我們不苛責(zé)前人，但我們有厚望于后人焉。象中國這樣一個(gè)如此重視圣人人格修養(yǎng)的國度，具有偉大人格的政治家不可能象恐龍那樣永遠(yuǎn)絕跡。

　　2003年3月至6月草于北京

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