失地農(nóng)民和土地征用的問題，從來沒有像今天這樣引起社會各界的廣泛關(guān)注！公元2005年6月11日，一個不僅僅對河北定州的村民來說是個充滿恐懼的日子，對于全中國的人民來說都是一個難以啟齒的日子。因?yàn)榫褪窃谶@一天，在河北省定州市南部繩油村外一塊荒地上，二三百名頭戴安全帽穿著迷彩服的青年男子手持獵槍、鉤刀、棍棒、滅火器，向居住在荒地窩棚里的村民發(fā)動了駭人聽聞的武裝襲擊�！按舜我u擊至少造成6人死亡，另有48位村民受傷送院，其中8人尚有生命危險”。

（2005年6月13日《新京報》）6個人的生命就因?yàn)椴粷M征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而提出了自己的主張和建議，就這樣輕易的遭到如此殘暴的“殺戮”？中國的農(nóng)民的權(quán)益就被漠視到如此地步？中國的每一次改革和進(jìn)步難道都非要付出“血”的代價和教訓(xùn)？難道真的要“血染”才能出“風(fēng)采”？這次事件難道僅僅是突發(fā)的和偶然的？面對這樣的詰問，我們就不得不從法律的角度來闡述我國失地農(nóng)民以及失地農(nóng)民到底是否是弱勢群體這一困擾學(xué)界已久的問題。

　　走城市化的發(fā)展道路是解決中國三農(nóng)問題的根本出路。城市化對中國農(nóng)民來講，應(yīng)該是陽光雨露而非黑暗陰影。農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時代進(jìn)步的需求。城市化的根本目的應(yīng)該是有利于農(nóng)民富裕，而非造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；
應(yīng)當(dāng)是有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會不公。

為此，我們的國家、我們的政府就需要不斷調(diào)整自身的決策方式和政府職能，充分重視和保障農(nóng)民的合法權(quán)益；
我們的國家和政府應(yīng)該兼顧各個方面的利益，更多地關(guān)注我們的農(nóng)村、善待我們的農(nóng)民，從而使類似悲劇不再重演！

　　一、 失地農(nóng)民的法律地位界定

　　失地農(nóng)民，顧名思義，就是指失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生是農(nóng)村城市化戰(zhàn)略的必然結(jié)果。從國外的情況來看，這一問題的產(chǎn)生可以追溯到英國在進(jìn)行城市化進(jìn)程中的“圈地運(yùn)動”。我國失地農(nóng)民的產(chǎn)生萌芽于20世紀(jì)50年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，到20世紀(jì)八九十年代到達(dá)高潮，起初在江浙和廣東等省經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份表現(xiàn)的比較明顯，后來幾乎普及到全國，甚至連筆者所處的甘肅省這樣欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份也把失地農(nóng)民的問題作為一項(xiàng)重要的社會問題看待。從社會學(xué)的角度，我們可以將失地農(nóng)民界定為：在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中由于城市擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)建設(shè)，而逐步失去包括林地、耕地等農(nóng)用地的農(nóng)民。

　　不過，這樣的定義還是不能揭示失地農(nóng)民的法律地位。要揭示失地農(nóng)民的法律地位，必須從“權(quán)利”的角度進(jìn)行分析，惟其如此，才能從根本上揭示失地農(nóng)民的法律地位。眾所周知，法是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和是社會關(guān)系的，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法律現(xiàn)象邏輯聯(lián)系的各個環(huán)節(jié)、法的一切部門和法律運(yùn)行的全過程。[1]因此，可以好不夸張的說，權(quán)利和義務(wù)共同構(gòu)成了法律的主要線索。失地農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還包括土地上的一切權(quán)利。這種權(quán)利主要包括但不限于：

　　第一，財產(chǎn)權(quán)利。土地是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民基本生活保障的基本載體。

隨著土地的喪失，農(nóng)民失去了土地上的財產(chǎn)權(quán)利，這種權(quán)利包括農(nóng)民對土地的使用、收益和增值的權(quán)利，土地已經(jīng)成為農(nóng)民的一項(xiàng)財產(chǎn)權(quán)。隨著土地喪失，農(nóng)民必然永久性地失去了本該屬于自己長期從土地上取得收益的權(quán)利。農(nóng)民失去了對土地，也就失去了相應(yīng)的土地上獲得收益的一切財產(chǎn)權(quán)利。

　　第二，基本的生活保障的權(quán)利。有地農(nóng)民和失地農(nóng)民的最大區(qū)別就在于：失地農(nóng)民失去了最后的保障，失去了“救命的最后一根稻草”。有一份土地，農(nóng)民就可以在這份土地上進(jìn)行最基本的生產(chǎn)和生活，以維持家庭成員的基本生活需求。根據(jù)馬斯洛的“需求五層次論”，生理需求和安全需求是人最基本的需求，在此基礎(chǔ)上才有交往的需求、尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求�！吧�存風(fēng)險決定了貧困農(nóng)民需要首要的保障需求是對滿足其生理需要的保障，即解決溫飽問題”。[2]所以，土地上所提供的保障是農(nóng)民最基本的生存保障。失去了土地，也就意味著失去了農(nóng)民最基本的生活保障的權(quán)利。

　　第三，就業(yè)機(jī)會的權(quán)利。就業(yè)的機(jī)會也是一種權(quán)利。農(nóng)民失地也就失去了勞動的對象、工作的場所，農(nóng)民只有以土地為勞動對象，勞動者的勞動價值才能在勞動過程中得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了就業(yè)的機(jī)會。從而為社會的不穩(wěn)定埋下了附筆。

　　第四，與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利。土地是農(nóng)民生活保障賴以存在的物質(zhì)載體，農(nóng)民的許多權(quán)利都直接或間接地來源于土地。失去了土地，也就失去了獲得比如像政府提供支持或者是優(yōu)惠待遇的機(jī)會；
同時也失去了自己少的可憐僅有的一點(diǎn)政治權(quán)利。農(nóng)民失去土地后，就失去了對村民自治的熱情,也就失去了對民主政治權(quán)利的追求。另外，“土地又是農(nóng)民行使其他公民權(quán)利的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民那些與土地密切相關(guān)的文化、教育等方面的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就會受到極大的限制”。[3]

　　可見，失地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利、基本的生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利如政府支持的權(quán)利、政治權(quán)利、教育和文化的權(quán)利等等均因失地而受到不同程度的損害和影響。所以，從法學(xué)的角度對失地農(nóng)民的界定應(yīng)該是：因失去土地而失去土地上包括財產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障的權(quán)利、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利的一類特殊法律主體。

　　二、弱勢群體的法律地位界定

　　社會弱勢群體，用英文表達(dá)為：social vulnerable group。它主要是一個用來分析現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)力分配不公平、社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的概念。當(dāng)前是社會學(xué)、政治學(xué)、社會政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)研究等領(lǐng)域中的一個熱門概念。對于什么是弱勢群體，研究的成果主要來自于社會學(xué)界：

　　鄭杭生先生在1996年認(rèn)為：“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標(biāo)準(zhǔn)的生活有困難者群體”。[4]其后，在2003年鄭杭生、 李迎生先生認(rèn)為可將弱勢群體界定為：那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準(zhǔn)、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。[5]陳成文先生在其專著《社會弱者論》中曾提出：社會弱者群體是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體 。王思斌先生認(rèn)為：弱勢群體是指在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應(yīng)變而易于遭挫折的社會群體。[6]雖然學(xué)者對于什么是社會弱勢群體的定義各異，但所有的社會學(xué)和生活政策學(xué)學(xué)者都普遍達(dá)成了這樣的共識：所謂社會弱勢群體是指那些由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會機(jī)會而在社會上處在不利地位的人群。[7]

　　根據(jù)學(xué)界對于弱勢群體概念的揭示，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面來把握弱勢群體應(yīng)有的特征：

　　其一，他們的生活狀態(tài)達(dá)不到社會認(rèn)可的最基本標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于什么是“社會認(rèn)可的最基本標(biāo)準(zhǔn)”，筆者認(rèn)為可根據(jù)人本哲學(xué)家馬斯洛的“需求五層次論”來予以解釋。馬斯洛認(rèn)為生理需求和安全需求是人最基本的需求。所以，“社會認(rèn)可的最基本標(biāo)準(zhǔn)”就是滿足他們的最基本的生理需求和安全需求。而弱勢群體是指那些連最起碼的生理需求和安全需求如人生存所必需的最低限度的食物、蔽所以及最基本的精神需求都不能滿足的一類群體。

　　其二，他們依賴自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位。自身的力量主要包括但不限于自身生理素質(zhì)、自身心理素質(zhì)、社會給予的機(jī)會等。他們無法通過自身的生理和心理素質(zhì)以及社會的機(jī)會來改變自己的弱勢地位。也就是說，他們依賴自己的力量是無所作為、于事無補(bǔ)的。

　　其三，他們?nèi)绻�要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。不過現(xiàn)代意義上的“幫助或支持”并不是純粹意義上的“施舍或救助”，它更強(qiáng)調(diào)社會給予他們更多的參與的機(jī)會，從而提升他們社會弱者的能力，，達(dá)到改變他們?nèi)鮿萏幘车哪康摹?/p>

　　另外，社會學(xué)界對于弱勢群體的分類，現(xiàn)在比較一致的共識是：根據(jù)對弱勢群體形成的原因可分為“生理性弱勢群體”和“社會性弱勢群體”。前者是指因?yàn)樯�理原因而成為弱勢群體的老人、兒童、婦女、殘疾人、以及一些在醫(yī)學(xué)上無法醫(yī)治的一些患者等。后者主要是因?yàn)樯鐣�性的原因而成為弱勢群體的企業(yè)退休人員、下崗工人、失業(yè)者、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。對于前者，是任何社會都存在的，而后者則不然。后者中的大部分是我國原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的基本階級或階層。

聯(lián)系我國的現(xiàn)實(shí)情況，我們可以看到，他們的存在是與社會結(jié)構(gòu)的不合理、不公平相關(guān)聯(lián)的。筆者認(rèn)為，我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)和社會制度，包括戶口制度、就業(yè)制度、社會保障制度等等，以及在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，城市實(shí)行的“統(tǒng)包統(tǒng)配”就業(yè)制度和實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，城市社會保障制度的不健全，是造成上述群體產(chǎn)生的重要社會原因。

　　法學(xué)界對于弱勢群體的關(guān)注，也是最近幾年的事。國內(nèi)在這方面的研究相對較少，主要的代表性作品也是一些法學(xué)類期刊上發(fā)表的文章，到目前為止，還沒有專門的著作。覃有土、韓桂君認(rèn)為：從法律自身的角度來看，保護(hù)弱勢群體的本質(zhì)，就是體現(xiàn)憲法和法律的公平和平等原則，也是對法律的正義本質(zhì)的具體實(shí)行。并認(rèn)為：未成年人、老年人、殘疾人、婦女、失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動者、從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)村勞動者是社會性弱勢群體的主要組成部分。[8]李昌麒先生認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)把弱勢群體的法學(xué)定義置于我國已經(jīng)制定或者應(yīng)當(dāng)制定的體現(xiàn)對弱者保護(hù)的具體法律之中并加以特定化，如下崗職工、失業(yè)者、農(nóng)民工、失地農(nóng)民、退休人員、殘疾人以及消費(fèi)者群體等。[9]楊瑞勇先生認(rèn)為：弱勢群體最易成為社會的不安定因素，如果不加以及時解決或者處理不當(dāng)，就會使社會矛盾激化，甚至引發(fā)社會動蕩和倒退。（河北定州“6.11”襲擊事件不幸被楊瑞勇先生言中）加強(qiáng)對弱勢群體的法律保護(hù)，使社會各階層或群體的利益平衡發(fā)展，從而保證整個社會的和諧，應(yīng)該成為全社會的共識。并認(rèn)為可以通過諸如：完善對弱勢群體保護(hù)的立法、進(jìn)一步建立和完善擴(kuò)大就業(yè)和社會保障的法律制度、以及健全和完善對弱勢群體的法律援助和司法保護(hù)制度等措施來加強(qiáng)對弱勢群體的法律保護(hù)，從而為構(gòu)建和諧社會奠定基礎(chǔ)。[10]

　　從上述有限的論述中，我們發(fā)現(xiàn)，法學(xué)界對于什么是弱勢群體以及弱勢群體的分類和范圍等問題與社會學(xué)界所達(dá)成的共識是一致的，即：社會弱勢群體是指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會機(jī)會而在社會上處在不利地位的特殊法律主體。根據(jù)對弱勢群體形成的原因亦可將其分為“生理性弱勢群體”和“社會性弱勢群體”。前者主要包括：老人、兒童、婦女、殘疾人等，后者主要包括但不限于：企業(yè)退休人員、下崗工人、失業(yè)者、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等。

　　事實(shí)上，我們國家對于弱勢群體的保護(hù)主要是集中在“生理性弱勢群體”的保護(hù)，國家先后制定了婦女權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、老年人權(quán)益保護(hù)法、殘疾人保障法等一系列相關(guān)法律法規(guī)來保護(hù)“生理性弱勢群體”。對于“社會性弱勢群體”，國家的關(guān)注是比較少的，而且國家關(guān)注的重點(diǎn)也主要是城市。這些法律法規(guī)主要有：1965年出臺的《關(guān)于精簡退休的老職工生活困難救濟(jì)問題的通知》、1978年出臺的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、1978年頒布的《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、1997年制定的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、1998年制定的《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》、《失業(yè)保險條例》以及1999年制定的《社會保障費(fèi)征繳暫行條例》等。從這些出臺和制定的規(guī)定中，我們可以看到：對于農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的保障措施是嚴(yán)重缺失的，法律法規(guī)的制定與保護(hù)可以說是一片空白。

　　三、失地農(nóng)民是“隱形”弱勢群體

　　某類主體成為弱勢群體，必須要具備弱勢群體的基本特征：1、他們的生活狀態(tài)達(dá)不到社會認(rèn)可的最基本標(biāo)準(zhǔn)；
2、他們依賴自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位；
3、他們?nèi)绻�要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。

　　失地農(nóng)民是否是真正的弱勢群體？我們既不能因?yàn)楹颖倍ㄖ荨?.11”襲擊事件而過分夸大，也不能因?yàn)槟�視這一群體的存在而完全縮小，學(xué)術(shù)界的探討應(yīng)該是非常冷靜和充滿理性的。像諸如“失地農(nóng)民——一個加速擴(kuò)大的新弱勢群體”以及“一個新的弱勢群體——失地農(nóng)民”這樣的提法是不完全準(zhǔn)確的，且有夸大之嫌。筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民是隱形弱勢群體，這是因?yàn)椋?/p>

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　　首先，失地農(nóng)民的生活狀態(tài)雖然在短期內(nèi)有明顯的提高，但從長期來講，他們的生活狀態(tài)可能會有達(dá)不到社會認(rèn)可最基本標(biāo)準(zhǔn)的隱形風(fēng)險。失地農(nóng)民的生活狀態(tài)由于區(qū)域差異可能會導(dǎo)致不同的狀況：如地處東北老工業(yè)基地的遼寧省統(tǒng)計(jì)局，在2003年作的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明：失地農(nóng)民的生活水平總體上是提高了而非下降了。農(nóng)民失地前人均純收入為3338.4 元，失地后為 3515.6元，比失地前增加177.2 元，增長5.3 %；
失地前人均生活消費(fèi)支出為2184.8 元 ，失地后的2478.5比失地前增加293.7元，增長13.4%。[11]而地處經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省統(tǒng)計(jì)局在2003年作的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明：土地征用前、后相比，失地農(nóng)戶的人均純收入總體水平有所下降，低收入戶增加。被調(diào)查的115戶失地農(nóng)戶，土地征用后的人均純收入為3590元（不包括土地補(bǔ)償費(fèi)，下同），比土地征用前的人均純收入4400元下降了18.4%。[12]但無論失地農(nóng)民的生活水平總體上是提高了還是下降了，這樣的擔(dān)心在失地農(nóng)民中是普遍存在的：失去土地等于失去了自己及子孫后代賴以生存的生活來源。更何況失地農(nóng)民的就業(yè)具有極不穩(wěn)定性，如果萬一“失業(yè)”，將來的生活來源如何保障？所以，他們的生活狀態(tài)可能會有達(dá)不到社會認(rèn)可最基本標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險——這種風(fēng)險雖然可能在一時顯現(xiàn)不出來，但從長期看，這樣的風(fēng)險是一定存在的，或者說這樣的風(fēng)險是隱形的。

　　其次，他們依靠自己的力量無法或難以改變自己的弱勢地位。在中國歷史上，土地和農(nóng)民的命運(yùn)是須臾不可分割的；
今天，土地和中國的農(nóng)民命運(yùn)依然密切的聯(lián)系在一起。我國現(xiàn)行的與土地有關(guān)的《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委員會組織法》等5部法律，均明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。然而，現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上卻是個一個非�；\統(tǒng)和模糊的概念，“集體”到底是誰——是村委會嗎？是鄉(xiāng)政府嗎？還是地方政府？還是處國家之外的所有主體？也就是說，在農(nóng)村土地權(quán)屬問題上，主體是嚴(yán)重模糊和缺位的。我們知道，在物權(quán)法上，只有真正的權(quán)利主體才擁有完整的所有權(quán)——包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利，權(quán)利主體才可以自由的處分自己的權(quán)利——他甚至可以拋棄自己的權(quán)利。但現(xiàn)有的征地政策規(guī)定，農(nóng)用地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前必須先轉(zhuǎn)為國有。顯然，對于一個沒有完整所有權(quán)的權(quán)利主體來說，要僅僅依賴自己的力量是無法改變由于國家體制的原因所造成的弱勢地位的。

　　再次，他們?nèi)绻�要改變自己的生存狀況，必須要得到國家和社會力量的幫助或支持。前文述及，對于一個沒有完整所有權(quán)的權(quán)利主體來說，要僅僅依賴自己的力量是無法改變由于國家體制的原因所造成的弱勢地位的。要改變自己的生存狀況，他們必須要得到國家和社會各個方面的支持和幫助。其一，在繼續(xù)維持農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬的狀況下，作可能的嘗試和改革。目前，可行的方案是繼續(xù)在承認(rèn)現(xiàn)行的關(guān)于土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，重分重視農(nóng)民這一權(quán)利主體。筆者認(rèn)為，土地征用過程中，產(chǎn)權(quán)不一定要先強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國有，可以允許集體產(chǎn)權(quán)的農(nóng)村土地直接進(jìn)入二級市場——建設(shè)用地市場，然后由用地者和被征地者（或其代表）談判，由真正的權(quán)利主體——失地農(nóng)民來參與土地的增殖收益分配。其二，政府要盡快從實(shí)際上改變自己的政府職能。從全面的行政干預(yù)向“責(zé)任政府”或“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變，不能僅僅停留在理論層面上，而要切實(shí)的落到實(shí)處。切切實(shí)實(shí)的為失地農(nóng)民著想，一切為失地農(nóng)民利益考慮。那種少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部有恃無恐的另一個“思路”是令人震驚的：“農(nóng)民是弱勢群體，一盤散沙，再鬧騰也沒有大名堂”、 “你們告到天上去也不會有好結(jié)果，你們想想，天下是共產(chǎn)黨的！法律是共產(chǎn)黨制定，你們拿著共產(chǎn)黨的法律告共產(chǎn)黨的政府，能贏？” [13]其三，對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和教育。政府和國家要想妥善地安置失地農(nóng)民，最為重要的不是為其提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——因?yàn)樵俑叩难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有用完的一天，而是提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。如何提高？一個有效的途徑對其進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和教育。確保了每一個失地農(nóng)民在接受就業(yè)培訓(xùn)上都擁有了平等的機(jī)會，從而在最大限度上保證了每個失地農(nóng)民都有平等的參加再就業(yè)的可能。理想的好政府形式必須滿足一個根本標(biāo)準(zhǔn)，即增進(jìn)全社會人民的福祉——不僅增進(jìn)人民的福利，而且促進(jìn)人民的美德和智能。政府通過對失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)的扶持，為處于相對弱勢地位的失地農(nóng)民提供支持和幫助。其四，為失地農(nóng)民提供一種長效的保障機(jī)制。這種機(jī)制的確立從長遠(yuǎn)來看，不能僅僅是面向失地農(nóng)民的，而且是面向全體中國農(nóng)民的——從而從根本上改變長期形成的二元的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)。

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