疑難重復信訪積案久難了結(jié)，是長期困擾各級黨政和信訪部門的老大難問題。記者采訪了解到，河南省焦作市近年來探索通過分級舉行公論評議會、質(zhì)詢聽證會、專家評判會"三步走"的程序和機制，筑起遏制越級纏訴鬧訪的三道防線，把各類疑難重復信訪積案逐級消化在基層,有效避免了群眾到省赴京越級重復上訪的發(fā)生。

　　目前，"三步走"制度已成為焦作市一項重要的信訪工作機制。這種新機制能否公正解決群眾反映的上訪疑難問題？能否成為終結(jié)了斷疑難重復信訪積案的長效機制？它對當前改進和完善信訪工作機制、推進依法信訪進程將產(chǎn)生怎樣的影響？　

　　緣起：一起上訪2年多的案件在"聽證評議"中得以解決

　　河南省焦作市沁陽師范學校和沁陽市海泉職業(yè)中專幼師班200余名畢業(yè)生及其家長，因畢業(yè)分配和待遇問題，從2002年8月以來多次上訪。由于此案涉及國家政策執(zhí)行和眾多學生分配及利益調(diào)整等實際問題，處理難度較大。

　　2004年9月12日，沁陽市信訪部門在找準政策依據(jù)、廣泛征求意見的基礎上，由該市黨政主要領導主持召開"聽證評議會"。畢業(yè)生和家長代表在會上陳述了要求，教育、人事部門領導宣布了有關政策規(guī)定，經(jīng)過一整天的質(zhì)證、辯論和政策解釋工作，在與會人大代表、政協(xié)委員、律師的監(jiān)督下，最終達成了一致意見，提出了既符合國家政策，又令上訪學生、家長滿意的處理辦法：師范學校畢業(yè)生應取得大專學歷后參加面向社會的"雙向選擇"考試；
職業(yè)中專培訓地方幼師生凡愿服從分配的，應擇優(yōu)聘任到幼教崗位，不愿服從分配的退還全部培養(yǎng)費和利息。聽證評議會結(jié)束后一周內(nèi)，136名職專學生和68名師范學生的問題均落實到位，全部停訪息訴。

　　這是焦作市運用"聽證評議會"的形式處理疑難信訪案件取得較好效果的一個范例。為探索解決疑難信訪積案的長效機制，焦作市從2000年開始在所轄的沁陽市等縣市先期進行了"聽證評議會"制度的探索、試點。具體內(nèi)容是，由信訪人或有關單位提出申請，信訪局選擇有公信性（如人大代表、政協(xié)委員等）、有親和性（如信訪人信服的親友、村民代表等）、有權(quán)威性（如法官、律師等熟悉法律法規(guī)的人士）的人員和業(yè)務政策法規(guī)十分熟悉的專業(yè)人員等，組織召開聽證評議會，初步形成聽證評議意見。信訪人和涉案單位雙方認可的，達成協(xié)議，落實處理意見。信訪人有異議的，一般由本縣市區(qū)黨政主管領導主持，再次召開"申訴評議會"，組織本級人大代表、政協(xié)委員、律師以及與信訪內(nèi)容有關的專家、群眾代表組成評議團，對申訴意見和處理意見評議，認定或修正原處理意見。若上訪人仍不服，上報焦作市申請組織專家評判會。

　　經(jīng)過幾年的實踐，焦作市感到"聽證評議會"制度在解決疑難信訪案件方面還存在著需要改進和完善之處。本著勇于實踐、勇于探索、有利于解決實際問題的精神，焦作市于2004年6月份，在解決信訪案件"聽證評議會"制度的基礎上進一步延伸、發(fā)展，推出了處理疑難信訪積案公論評議會、質(zhì)詢聽證會、專家評判會"三步走"終結(jié)機制，進一步強化解決信訪積案的關口，并將"三步走"程序列入各級信訪部門和黨政直屬部門信訪工作行為規(guī)范，提出了具體明確的要求，制定了嚴密的程序。

　　嘗試：為不同疑難積案找到相應解決辦法

　　"三步走"的運作方式，被稱為是"用群眾能夠接受的方式解決信訪矛盾、用群眾信得過的人做群眾工作"。

　　據(jù)焦作市委副書記楊樹平介紹，"三步走"的第一步是"公論評議、協(xié)商解決"。一般適用于群眾反映問題涉及基層起始處理部門，由基層信訪部門組織召開即可。對疑難重復信訪積案逐案成立專案組，按照"誰主管、誰負責"的原則，先由基層案件主辦單位在內(nèi)查外調(diào)、吃透案情的基礎上召開基層公論評議座談會。主要由信訪人及與信訪人有密切關系的代表人員（俗稱"三加一"，即信訪人親戚中的明白人，基層組織中的代言人，親戚朋友中的權(quán)威人）、專案組、涉案地基層組織班子成員、居住地群眾代表、涉案知情人、發(fā)案單位有影響力的人員參加。

　　基層公論評議座談會的方法是以道德調(diào)節(jié)、親情調(diào)節(jié)、利害關系調(diào)節(jié)為主，以和求穩(wěn)，擺事實，講道理，談依據(jù)，動之以情，曉之以理，側(cè)重于當事雙方就地解決問題。涉案責任單位在尊重事實、符合政策法律規(guī)定的基礎上，提出初步處理意見，通過和與會各方人員反復協(xié)商，在得到多數(shù)人認可的前提下，形成初步處理意見。如信訪人同意處理意見，可簽定處理意見書，落實兌現(xiàn)，視為終結(jié)。

　　2003年6月，焦作市溫縣林召鄉(xiāng)姚莊村兩個村民組32戶群眾，因修建高速公路占用35畝承包地補償款發(fā)放問題，部分被占地戶與未被占地戶之間發(fā)生分歧，鄉(xiāng)村干部組成工作組調(diào)解未果，雙方群眾開始越級上訪。2004年9月，溫縣再次組成專案組，按照"三步走"第一步的辦法，在分析案情、找準癥結(jié)的基礎上，召開"基層公論評議會"，還專門邀請這個村在外工作的有一定社會影響的人員參加。通過公開評議、談心交心，使群眾消除了隔閡，形成了各方認可的補償款兌付方案，這起越級上訪案在"第一步"就地得到妥善解決。

　　對通過基層公論評議仍分歧較大的案件，或信訪人不同意評議處理意見，由專案組對其有異議的部分進行復查，對信訪人進行說服，仍不滿意的，可申請進入下一程序，即進入第二步"質(zhì)詢聽證，會診解決"。此法適用于群眾反映問題涉及執(zhí)行法律、政策的縣直部門，由縣（區(qū)）級信訪部門或上級主管部門包案領導召集有關單位和人員召開質(zhì)詢聽證會，進行透明會診解決。參加人員包括包案領導、信訪部門領導、專案組人員，涉案有關職能部門，紀檢監(jiān)察部門及具有社會公信力的各界知名人士如人大代表、政協(xié)委員、資深望重的律師、記者，信訪人代表及其委托邀請的基層組織中的代表人、親友中的代言人等。

　　根據(jù)案情的不同，質(zhì)詢聽證會可以分層次舉行，也可以一次聽證到位。方法主要是各方舉證、質(zhì)證、辯論、質(zhì)詢，聽證人員合議評判后依法按政策引導協(xié)商解決矛盾，認識不一致時提出結(jié)論性處理意見。通過定性、定量分析，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政、思想政治工作等手段，形成聽證會處理意見。能夠解決的，堅決一步處理到位；
一時難以解決的，要解釋清楚，征得理解支持并制定兌現(xiàn)計劃，分階段落實；
按照法律法規(guī)政策不應該解決的問題，要做好思想政治工作，嚴防矛盾激化；
對蓄意取鬧，擴大事端，違法違紀的，要警告震懾。若信訪人對聽證會作出的處理意見仍不服，可申請進入第三步程序。

　　第三步是"專家會審，評判終結(jié)"。對經(jīng)過基層評議、質(zhì)詢聽證這前兩步仍不停訪息訴的案件，專案組和信訪人均可向市委信訪工作領導小組申請舉行專家會審，評判終結(jié)。分別由市級信訪部門或市委信訪工作領導小組組織召開專家會審評判會；
從紀檢監(jiān)察系統(tǒng)、政法系統(tǒng)、政府法制系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)、勞動仲裁系統(tǒng)、城建系統(tǒng)等執(zhí)法執(zhí)紀職能部門中抽調(diào)專家、權(quán)威人士，再從人大代表、政協(xié)委員、媒體記者、資深律師和民主黨派人士中選定各界社會名流，共同組成較為權(quán)威的專家會審評判組。個別疑難案件還可以邀請省及國家信訪部門和相關業(yè)務部門領導、專家參加。

　　專家會審評判會主要是利用權(quán)威控制法，由專家通過進一步質(zhì)詢，對前兩步的處理意見進行會審，合議評判，形成的評判意見即為終結(jié)處理意見。專家會審評判后，形成終結(jié)處理意見，結(jié)案上報后，上級信訪部門對這類案件將不再受理、不再統(tǒng)計、不再交辦。信訪人如不服終結(jié)意見，可依法按程序向有管轄權(quán)的法院提出訴訟或向行政執(zhí)法部門申請查處，但不準在黨政信訪部門纏訴鬧訪，否則承擔相應的法律責任。

　　近2年來，沁陽市山王莊鎮(zhèn)盆窯村一農(nóng)婦多次越級上訪，要求處理其與鄰居王某宅基地糾紛及由此引發(fā)的相關問題，經(jīng)沁陽市多方努力未能解決。在基層公論評議和縣級質(zhì)詢聽證的基礎上，焦作市2004年11月17日就此舉行"專家會審評判會"，省下訪工作組領導、市直有關部門、全國和省人大代表、政協(xié)委員、律師、記者及專案組、涉案責任單位、信訪人均到會。會上，信訪人陳述了自己的請求和相關依據(jù)，責任單位作出了答復和解釋，專案組提出了初步處理意見。

　　專家會審評判組在對各方進行質(zhì)詢后，合議認為，上訪人要求對方扒房騰地后自己去建房雖屬無理要求，但其生活上確有實際困難，應予理解和同情；
鑒于沁陽市有關責任部門玩忽職守給上訪人所帶來的經(jīng)濟損失，建議沁陽市委、市政府對責任單位和責任人分別予以嚴肅處理。最后，專家評判會決定，鎮(zhèn)、村盡快幫助上訪人劃撥兩處宅基地；
考慮其實際困難，決定由鎮(zhèn)里給予適當?shù)慕?jīng)濟救助。目前各有關部門正在落實處理意見�！�

　　新意：每一步都能獨立消化矛盾

　　焦作市委常委、秘書長賈武堂告訴記者，"三步走"又稱"三級三會三步走"，每步之間的共同之處均體現(xiàn)公開性、自愿性，每一步都獨立地消化矛盾。區(qū)別在于根據(jù)不同情況召開不同級別和不同類型的會議，解決問題的方式方法和產(chǎn)生的效力也不同，"三步走"之間既相互獨立又呈步步升格、漸次遞進、環(huán)環(huán)相扣關系。

　　"三步走"每一步又因信訪案件本身的性質(zhì)不同而各有側(cè)重，對那些主要靠道德倫理調(diào)整的信訪案例側(cè)重說服教育引導；
對那些涉及多個職能部門，有口難歸、無口可歸的案件則側(cè)重于整合力量，統(tǒng)一認識，體現(xiàn)協(xié)調(diào)功能；
對那些年深日久、事實不清的案件則側(cè)重于質(zhì)證、認證、辯論而引導消化矛盾；
對那些司法權(quán)和行政權(quán)交叉的案件則側(cè)重于綜合分析、引導進入訴訟程序或仲裁程序，體現(xiàn)立法原則。

　　焦作市市長毛超峰說，焦作市處理疑難重復信訪積案"三步走"工作機制的指導思想是：以暢通信訪渠道，維護社會穩(wěn)定為目標，以整治信訪秩序，規(guī)范信訪部門和信訪行為為要求，橫向整合力量，縱向規(guī)范程序，努力建設條塊結(jié)合、科學配置的"大信訪"的格局，為穩(wěn)定、改革、發(fā)展做出貢獻。

　　在實施"三步走"過程中，焦作市規(guī)定無論哪一步處理終結(jié)的案件，都由責任單位向信訪人出具《信訪積案終結(jié)處理意見書》，明確處理意見、兌現(xiàn)計劃、時限、方法步驟和雙方責任權(quán)利。建立信訪積案處理專檔，有關領導會簽把關。各級信訪部門負責將處理意見逐級上報，直至省和國家有關部門�！短幚硪庖姇芬唤�(jīng)簽訂，雙方必須信守承諾，認真兌現(xiàn)。各級信訪部門負責抓好監(jiān)督、落實，違者將被追究責任。

　　價值：解決上訪人與辦案人在認識上"兩張皮"的問題

　　焦作市信訪局局長張金龍分析說，造成疑難重復信訪積案久難了結(jié)局面的根本原因是終結(jié)機制缺位，管束措施乏力，信訪受理者處于進退兩難的境地，導致很多

　　問題沉積下來。過去往往是協(xié)調(diào)會開了一個又一個，化解方案推出了一個又一個，但個別人的過高要求難以滿足，矛盾化解永無盡頭。而過去受理信訪的領導、部門和單位往往少數(shù)人商量意見甚至暗箱操作，提出的處理意見往往公信力差、權(quán)威性差，報上去后看似結(jié)案了，但上訪人并不認帳，仍舊鬧訪，這就需要對信訪人和受理、辦理者進行雙向規(guī)范，建立一個共同的平臺，使問題得到公開、透明、公平、公正的解決。

　　他說，由于信訪積案成因復雜，矛盾突出，涉及面廣，解決這一突出問題，需要領導重視，需要各級各部門聯(lián)合處理，真抓實干，更重要的是建立一整套科學規(guī)范、約束有力的長效工作機制，在一定范圍內(nèi)形成一定的氛圍，同時要按照公開原則，與信訪人面對面交流、質(zhì)詢，綜合運用思想工作手段和經(jīng)濟、行政、法律等手段綜合解決。處理疑難重復信訪積案"三步走"工作機制，正是焦作市信訪部門近年來進行有針對性的新探索。

　　據(jù)統(tǒng)計，2004年6月開始在全市推廣"三步走"終結(jié)機制以來，截至12月底，全市已先后有168起疑難信訪案件進入"三步走"程序，95 %做到停訪息訴，其中在第一步得到解決的平均占70%，第二步得到解決的平均占25%，進入第三步的3起也已分別形成終結(jié)意見。實行"三步走"工作機制7個多月以來，全市群眾越級上訪量同比下降30 %，重復上訪量同比下降25 %。

　　焦作市及縣（區(qū)）信訪部門均表示，"三步走"終結(jié)機制仍需進一步規(guī)范和完善，做到既有統(tǒng)一政策，又有操作辦法。他們同時建議，凡是"三步走"終結(jié)的信訪案件，省、京信訪部門和有關部門應當予以認可并聯(lián)網(wǎng)備案，對于逐級已經(jīng)解決終結(jié)的案件不再受理，以保證各級案件終結(jié)效力，不給故意纏訴鬧訪者可乘之機。這樣"三步走"機制才能真正成為長效機制。

　　評價：從各界熱議中看機制創(chuàng)新的長遠意義

　　焦作市創(chuàng)新處理疑難信訪積案"三步走"機制，把信訪積案的處理引向逐級依法規(guī)范、公開、公平、公正解決的渠道，實現(xiàn)了信訪秩序的根本好轉(zhuǎn)，確保了信訪局勢的持續(xù)穩(wěn)定，引起社會各界熱議和好評。

　　國家一級律師，中華全國律師協(xié)會副會長，河南省律師協(xié)會會長張棟說，"三步走"既有利于化解信訪積案，又有利于維護上訪人的合法權(quán)益。其意義不僅限于逐級解決信訪積案，同時也是動員社會各方面依法治訪的過程，是教育群眾、引導群眾轉(zhuǎn)變信訪觀念的過程，應當廣為宣傳和推廣。

　　全國人大代表，焦作市武陟縣西陶鎮(zhèn)黨委副書記王孝江說，"三步走"不單是解決問題的一種辦法，更是一整套上下貫通的控制系統(tǒng)，是降低群眾越級上訪的"三道防線"，是規(guī)范群眾依法信訪的重要軌道。"三步走"具有公開性、權(quán)威性、綜合性、靈活性、程序性、獨特性、時代性和包容性特點，為信訪部門建立了一個新的平臺，提高了信訪工作效率，同時也為今后加強信訪立法、切實依法信訪和進一步加強社會管理提供了有益借鑒。

　　焦作市委書記，原河南省信訪局局長鐵代生說，"三步走"終結(jié)機制有利于規(guī)范信訪行為，規(guī)范部門或單位受理辦理信訪工作行為，規(guī)范領導執(zhí)政行政行為；
有利于維護群眾合法權(quán)益；
有利于維護法律、法規(guī)和政策的尊嚴；
有利于維護信訪秩序和社會穩(wěn)定。"三步走"促進全市信訪工作開始走上良性循環(huán)軌道，以往的積案逐個冰釋，到京赴省越級上訪大為減少。同時通過"三步走"，很好地實現(xiàn)了各級領導干部和上訪群眾的零距離接觸、面對面交流和心與心的溝通，進一步密切了黨群、干群關系，為創(chuàng)造和諧社會奠定了基礎。

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