內(nèi)容摘要：政府官員膨脹是中國機構(gòu)改革中的難點問題。長期以來，由于對其認識不清，導致改革走了許多彎路。中國官員的膨脹問題實質(zhì)上是貧困問題所導致的相對膨脹，這種膨脹與國情相適應(yīng)，是多種不良因素互動的產(chǎn)物，帶來官僚素質(zhì)底下、腐敗成風、權(quán)力向唯親者集中等嚴重后果，影響公共領(lǐng)域行政效率的發(fā)揮。為此，削減官員規(guī)模與建立一種平等有序、競爭合理的官員任職機制是最為基本的對策。

　　我國官員規(guī)模膨脹是影響我國機構(gòu)改革的重要因素，長期以來所進行的機構(gòu)改革雖然在機構(gòu)數(shù)目上、權(quán)力的分配上和公務(wù)人員的總數(shù)目上尋求突破，但都收效甚微。分析其原因，主要是對官員規(guī)模及形成原因方面缺乏清醒的認識造成的，由此導致人員分流難，并屢次形成機構(gòu)改革中的“瓶頸”現(xiàn)象。

　　一、貧困：官員規(guī)模膨脹的基本癥結(jié)

　　我國的政府官員在概念上是指在政府任職的各級各類公職人員，根據(jù)1993年8月發(fā)布的《國家公務(wù)員暫時條例》的內(nèi)容，應(yīng)該包括領(lǐng)導職位和非領(lǐng)導職位兩類工作人員，其職責是制定和執(zhí)行公共行政事務(wù)，監(jiān)督公共政策的施行，協(xié)調(diào)解決公共領(lǐng)域的關(guān)系與矛盾。

　　根據(jù)資料統(tǒng)計顯示，自1952年以來，中國各級政府官員數(shù)目分別出現(xiàn)了兩個不同的增長期：1952年——1961年為低增長時期；
1962年——1995年為高增長時期。在低增長時期，官員規(guī)模呈現(xiàn)出由低到高再到低的曲線過程，最高時期未突破300萬。在高增長時期，官員規(guī)模呈現(xiàn)出由低到高直線上升趨勢，達到了1000萬左右。[1]

　　1998年中央政府的工作報告中，朱鎔基總理所謂的“吃飯政府”是對政府的一種定性結(jié)論，主要針對國家財政負擔過重而言，側(cè)面反映了官員隊伍惡性膨脹帶來的危害。資料顯示，全國行政事業(yè)管理費1980年404億元，占當年財政支出的30%；
1991年1409億元，占財政支出的37%；
1996年達到3000億元，占財政支出的40%.可以看出，我國的官員規(guī)模的大小是以我國貧困性財政收入為標準判斷的。

　　現(xiàn)在，許多學者熱衷于用官民比例來評價官員規(guī)模的大小及利弊，但實際上官民比例的高低并不能說明官員隊伍自身存在的問題和規(guī)模大小所包含的問題。如果繼續(xù)以財政支出為標準判斷，我國政府官員的財政支出量實際上很少。以美國為例，1940年聯(lián)邦文職人員達到104萬，到1945年則高達380萬。越戰(zhàn)結(jié)束后大體保持在280萬人水平。1983年聯(lián)邦政府三部門共雇傭文職人員287萬人，財政年度支出7960億美元。[2]雖然這個支出只占美國國民收入的24.7%，但與我國1996年的3000億元人民幣相比，顯然要高出許多。

　　世界上任何一個國家和地區(qū)政府官吏的多少不應(yīng)該是一個絕對的概念，對官員量的需求取決于政府在公共行政領(lǐng)域所處理的事務(wù)的多寡，其中應(yīng)該包含“官員數(shù)量——政府效率、效益”函數(shù)關(guān)系。“官員的數(shù)量”應(yīng)該是官員數(shù)目與官員素質(zhì)的總和的絕對值，“政府效率、效益”是政府績效的總和，包括經(jīng)濟（economy ）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）（質(zhì)量、效果、人民滿意度）三項主要內(nèi)容。[3]這里，關(guān)鍵要分析判斷在整個公務(wù)活動中有效參與公務(wù)的官員有多少？在所有參加公務(wù)的官員中，人均承擔的工作量到底有多少？官員所獲得的工資收入及其它收入是否是他所有勞動應(yīng)該獲得的報酬等等。由此看，中國政府官員的膨脹是貧困問題所導致的相對性膨脹。

　　——有效參與公務(wù)與無效參與公務(wù)比較，無效官員隊伍膨脹。

　　——人均承擔的工作量與實際應(yīng)該承擔工作量相比，官員規(guī)模膨脹造成的人均工作量減少與個體工作量承擔嚴重不足。

　　西方學者看待中國政府官員隊伍往往認為是一個“小政府”，這與對公務(wù)員定義的不同理解有關(guān)。我們所指的公務(wù)人員包括了除過政府機構(gòu)之外的黨的系統(tǒng)、事業(yè)單位、企業(yè)政工人員、文化團體的演職人員等廣泛范疇，而西方學者僅僅以中國政府機構(gòu)人員而論。因此，官員規(guī)模的膨脹是非政府機構(gòu)“準政府官員”的膨脹，是相對膨脹的問題。我國真正在政府部門從事行政事務(wù)的官員絕對數(shù)并不是很多的。1998年以前，在510萬搞行政的人員中，在中央政府中的職員僅有45000人，同歐美相比，顯然是小政府。與澳門的官民比例22：1而言，更是不可同日而語。

　　有關(guān)政府官員的數(shù)目說法一直得不到統(tǒng)一。就總體狀況而言，從文化程度及個體知識的占有量及接受教育的程度判斷，在中央和地方兩級政府中，隨著行政級別的降低，政府官員的基礎(chǔ)文化知識、接受教育的程度呈嚴重的下降趨勢，即知識貧困與文化貧困雙重趨勢。從掌握新知識、新技能方面判斷，地方政府官員比中央政府官員遲緩，內(nèi)陸地區(qū)官員比沿海地區(qū)官員遲緩，非中心城市官員比中心城市官員遲緩。

　　有學者指出，政府規(guī)模的大小取決于數(shù)量與質(zhì)量兩項指標。其中數(shù)量指標包括公務(wù)人員數(shù)量、機構(gòu)數(shù)量、財政指出指標和公共事務(wù)指標，并同時認為，質(zhì)的方面的規(guī)定性關(guān)鍵在于上述四項指標運用過程中“成本——效益”之間的關(guān)系。[4]實質(zhì)上，我國公務(wù)人員進入政府機構(gòu)后培訓、教育方面的成本投入不足正是其素質(zhì)的低下的主要原因，投入上的低成本恰好是一種貧困性的表現(xiàn)，決定了公務(wù)人員的低工作效益。

　　由于我國官員整體文化水平與專業(yè)化程度偏低，政府要培養(yǎng)一個熟練的公務(wù)人員所要花費的成本大大超過政府自身的能力。在這種情況下，政府一方面放棄對一般官員的培訓計劃，另一方面最大限度地從其它行業(yè)選拔精英人才。但由此帶來的后果是政府成本增加，所有在政府擔任職務(wù)的官員在后續(xù)的教育培訓方面的投入，除過正常的工資、福利、津貼等方面的待遇之外，用于人力資源開發(fā)和接受新知識教育的費用成本大大加重，用于官員的日常開支：車輛、住房、勤務(wù)等方面的成本增加。

　　以上分析可以看出，其一、相對國家財政支出而言，官員膨脹是財政貧困性膨脹。其二、相對于政府機構(gòu)而言，官員膨脹是非政府機構(gòu)“準政府官員的膨脹”。其三、相對于現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展與要求，官員膨脹表現(xiàn)為低素質(zhì)官吏隊伍惡性膨脹。其四、相對于公共管理的終極目標效率而言，官員膨脹表現(xiàn)為低效率官吏隊伍整體性膨脹。

　　二、官員膨脹的多重因素

　　官員規(guī)模膨脹是我國的基本國情國力發(fā)展的必然，是多種不良因素互動的產(chǎn)物，有外部環(huán)境影響的結(jié)果，更主要的是內(nèi)部權(quán)力分化等多種因素共同作用的結(jié)果，主要表現(xiàn)在以下方面：

　　1、權(quán)力低風險區(qū)域的形成與官員對低風險區(qū)域的追求

　　長期的計劃經(jīng)濟使然，在公共行政事務(wù)與權(quán)力的分享方面，政府形成了低風險權(quán)力區(qū)域。在這一時期，主要由于政府的集權(quán)與絕對控制，在政府、市場、社會團體和公民個人四個主體方面，政府為自己營造了一個始終處于低風險區(qū)域權(quán)力中心。政府通過建立正式規(guī)則有效保護自己的權(quán)力，并使權(quán)力神圣不受侵犯。同時，通過法律、制度及一切必要的手段壓制其它權(quán)力的產(chǎn)生。由此產(chǎn)生政府利益、市場利益、團體利益和公民個人利益的分享上，政府始終是利益的最大收益者和分享者，始終對其它個體的利益有分配權(quán)。

　　進入社會主義市場經(jīng)濟階段，由于受西方公共行政范式革命（paradigm revolution ），特別是90年代開始的“重塑政府運動”（或者稱為治道[Governance]變革理論）對政府職能的研究摒棄“劃槳”而認可“掌舵”的影響，中國政府職能逐漸向市場化方向轉(zhuǎn)變，逐步退出了某些職能區(qū)域，市場、社會組織及公民個人開始獲得了一定的權(quán)力分享。但由于政府在制度發(fā)展與建設(shè)方面始終具有優(yōu)先權(quán)，因此形成了對政府權(quán)力的政策性保護。在“政府——市場”的新機制中，政府權(quán)力始終處于低風險區(qū)域。而對于其它權(quán)力主體而言，其相對風險主要來自市場機制的不健全，無法律保障和制度保護。在此情況下，政府所有官員對低風險區(qū)域心存向往就成了一種必然的價值選擇。

　　政府權(quán)力低風險區(qū)域的形成，首先源自于對市場功能的不可信與懷疑。在政府與市場關(guān)系上，政府從權(quán)力上侵占市場權(quán)力，形成政府權(quán)力中心，從利益上剝奪市場利益，導致市場功能弱化。在整個過程中，政府不是逐步讓利給市場，而是盡最大力量排斥有效的市場行為的發(fā)揮。政府依舊認為市場機制的建立必須以政府的先導為前提——部分替代市場、培育市場、推進市場化改革。這樣政府權(quán)力中心依舊有非常穩(wěn)固的地位，導致官員對政府權(quán)力中心依賴心理的增強，而淡化對市場權(quán)力中心的認可。在政府與社會團體關(guān)系上，政府過多地以自己的行為影響社會團體行為，當民間團體實施自身功能時，政府往往以指導、協(xié)調(diào)、配合、參與多重行為施加影響力，形成事實上的權(quán)威中心。

　　其次，源于對政府權(quán)力神圣地位的維護。長期以來，政府、市場、社會團體與公民個人四個主體并不居于同等地位。計劃經(jīng)濟條件下形成的政府獨攬一切權(quán)力的現(xiàn)象并未市場機制的逐步形成而消解，進而從根本上遏止了其它三個主體的發(fā)展和對必要權(quán)力的分享。就公共行為而言，政府始終信奉全能地位，認為自己是民間呼聲的最佳代言人。一方面，在公共管理活動中竭力樹立政府的威信，通過對公共領(lǐng)域各種決策權(quán)的占有為自己造勢；
另一方面，政府對權(quán)力的分配隨意性增大，往往因人設(shè)職。在行政組織中，主要官員對權(quán)力分配的控制權(quán)不斷加強，個人因素和個人控制成為凌駕于組織控制權(quán)之上的超權(quán)力。官員與官員之間正常的工作關(guān)系建立在權(quán)力分配的利益之上，變成個人利益基礎(chǔ)上的權(quán)力關(guān)系。

　　第三，低風險權(quán)力中心的形成源于政府規(guī)則的不完善而導致的權(quán)力向唯親者集中。由于在官員的任免上，長期以來缺乏有效的選配機制、競爭機制，制度本身的殘缺，任人唯賢與任人唯親始終是最尖銳的矛盾。在矛盾的轉(zhuǎn)化過程中，親緣關(guān)系、血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、朋黨關(guān)系多層次存在，形成制約權(quán)力分配的重要因素，并由此結(jié)成各自獨立的利益團體，一定程度上造成權(quán)力不斷向唯親者集中的不爭事實。由于共同的利益，權(quán)力之間的制約關(guān)系、制衡關(guān)系喪失，代之的是為保護利益而進行的權(quán)力結(jié)盟，從而大大化解了權(quán)力運用中的各種風險。

　　第四，權(quán)力占有量的多少成為政府官員分層的依據(jù)。政府官員的分層表面上看是以職位高低而定，但實際上是以職權(quán)的大�。ò�括權(quán)力的影響深度）、職權(quán)范圍的寬窄來進行的，即在權(quán)力所觸及的公共管理的幅度和層次上都有一定程度的體現(xiàn)。權(quán)力意識得到強化，忽視了服務(wù)功能和對責任因素的考慮，官位利益占據(jù)第一位，工作利益退居第二位，形成了工作關(guān)系掩蓋下的實質(zhì)上的私人利益關(guān)系，理論績效與實際工作績效嚴重背離。

　　2、“竹節(jié)現(xiàn)象”與官吏層次的無序增加

　　所謂“竹節(jié)現(xiàn)象”是指從中央政府到地方政府若干個層級間，每一級擔任官職的官員周圍形成一大批官方認可的準官吏隊伍。這些官員往往以名譽職務(wù)及“××助理”（如省長助理、市長助理、縣長助理等）和“后備梯隊”（后備干部第一梯隊、第二梯隊、第三梯隊等）的形式存在，不僅在縱向方面體現(xiàn)出多層次性，而且橫向方面形成一定的規(guī)模。

　　“竹節(jié)現(xiàn)象”是長期以來公共行政發(fā)展中所施行的人事制度認可的結(jié)果，重要原因在于可以掩蓋實際工作中職位數(shù)目增多的事實。在公共行政中，處于“竹節(jié)”位置的工作人員雖然擔當輔助決策等多方面的重任，但真正意義上使得正式官員逃避工作職責，同時掩蓋和隱瞞了正式官員能力弱化、素質(zhì)低下等方面的事實�！爸窆�(jié)現(xiàn)象”導致的最大弊端是擔任職務(wù)的官吏隊伍數(shù)目上的實際膨脹而又在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上無法正常體現(xiàn)，同時，使得權(quán)力中心層級關(guān)系復雜化，權(quán)力進一步分層，等級明顯，責任下移。獲得這一準官吏職務(wù)的人心理上始終把追求正式官位和中心官位看作自己的奮斗目標并由此形成了對官位的潛在競爭力量。

　　處于“竹節(jié)現(xiàn)象”中的官員非正式擔任職務(wù)的官員，因此在任免過程中有極大的隨意性。但他們往往又是實際官職的承擔者，因此他們的的出現(xiàn)逃避了正式任命中必要的法律程序，滋生了一系列任用中的腐敗行為，包括任人唯親、朋黨關(guān)系、拉幫結(jié)派等多個方面。

　　在“竹節(jié)現(xiàn)象”的影響下，權(quán)力形成了多重中心，權(quán)力關(guān)系變得日益復雜。由于缺乏必要的限制和規(guī)則，導致大量官位增加，因人設(shè)職非常普遍，官吏隊伍日漸龐大，造成排隊分享官職的既成事實，從而導致官吏任免過程中的不公平競爭。

　　由于普遍存在的“竹節(jié)現(xiàn)象”，政府權(quán)力核心成為一個日漸龐大的權(quán)力集團和利益集團，在這個集團內(nèi)部，出現(xiàn)了組織權(quán)力核心、官員權(quán)力核心和制度權(quán)力核心。組織權(quán)力核心對公共行政活動具有獨一無二的支配地位，(點擊此處閱讀下一頁)

　　諸如政策的選擇與執(zhí)行，監(jiān)督與關(guān)系的協(xié)調(diào)等。官員權(quán)力核心則嚴格控制權(quán)力的分享與利益的分配，諸如權(quán)力分配的大與小，利益的多與少等。制度權(quán)力核心一方面控制制度的制定，另一方面對正式規(guī)則及相關(guān)的非正式規(guī)則提出嚴格的遵循要求。多權(quán)力核心的形成使權(quán)力有了無尚的魅力，對權(quán)力的追求便由此成為一種時尚。

　　3、官位選拔中存在不平等因素與歧視現(xiàn)象，授予官位成為一種獎勵手段和財富分享手段

　　在上述情況下，權(quán)力的所有制發(fā)生了變化，人民賦予政府權(quán)力變成了政府對權(quán)力的獨占，官位成為政府的一種無形財富。政府對職位的設(shè)置、權(quán)力的劃分、職務(wù)的安排、責任的確定成為公共行政中的一項核心工作，并以官位的發(fā)放為重要職能。

　　政府對公共行政有貢獻的人、包括各類先進人物進行表彰與獎勵時除過必要的物質(zhì)手段和精神手段之外，最高的獎賞便是給他們分配一定的官職。對于還不能努力工作的人施加誘惑，把授予官職當作一項重要的激勵要素寫進工作報告之中。在這種獎勵手段誘惑下，獲取“先進”稱號成為獲取官職的前提，最終獲取官職成為一批“準先進”的目的。在授予官位的過程中，對個人能力、才學的判斷被各種利益關(guān)系困繞，官職成了平衡某些關(guān)系的砝碼。由此導致公共領(lǐng)域及私人領(lǐng)域“先進”的混亂，私營業(yè)主或民營業(yè)主及一切非官方機構(gòu)首領(lǐng)在不能獲得真正職位的情況下，被授予“人大”“政協(xié)”各種委員的頭銜，以此滿足對官位艷羨的心理需求。

　　在全國范圍的公務(wù)員制度推行之后，官員的選任成為重要的改革內(nèi)容，其中，中央和省市黨委部門、政府機關(guān)公開選拔領(lǐng)導干部制度普遍推行，主要方式是從社會各界選拔優(yōu)秀的領(lǐng)導干部充實黨政部門的領(lǐng)導層。與此同時，中央和國家機關(guān)、各省市（區(qū)）政府機關(guān)也采用類似的方法從社會各個方面公開選拔公務(wù)人員，但在以后實施的選拔計劃中，競爭的不平等性凸現(xiàn)，主要表現(xiàn)在參選條件與所測試問題的不平等，性別歧視、戶籍歧視、學歷歧視等行為嚴重阻礙了人才選拔的公正性。在選拔過程中，又往往以已獲取某種行政職位為先決條件，忽視人才的知識、技能和實際工作水平、高級技術(shù)職稱等專業(yè)方面的規(guī)定性。在必要的應(yīng)試過程中，普通知識的測試成為主流，專業(yè)知識和實際技能的測試多以面試敷衍�！肮�開、公正、公平”的原則不能得到很好的體現(xiàn)，官位的獲得更多地取決于選拔主體主觀方面的判斷與認可。

　　工資是公務(wù)人員的勞動報酬，既是為了滿足生活需要，也是一種激勵手段和導致各項工作開展的誘因，但職務(wù)工資中的不平等因素最終導致了對職務(wù)的追逐，官位發(fā)放越來越多。一定的官位所包含的基本工資數(shù)額、獎勵工資數(shù)額、津貼數(shù)額等等往往要比正常情況下高出許多，并且掩蓋了其中的勞動差別，獎勵官位實質(zhì)上便成為獎勵財富。

　　4、官位的社會價值、價格扭曲

　　“公仆心”和“為人民服務(wù)”的思想在價格判斷上貶值，官位的社會價值愈來愈模糊，而世俗價格不斷看漲。主要體現(xiàn)在：[1].非貨幣化因素增長。官位的增高意味著個人聲望提高、社會地位、家族榮譽及成就感等方面的增強。[2].貨幣化因素增長。新的官位的獲得，用來衡量其勞動價值的工資增加，工資收入、福利待遇趨好，其中工資優(yōu)厚化，福利待遇甚至終身化，各種補貼高標準化。同時，官員的公共領(lǐng)域活動與私人領(lǐng)域的活動界限模糊，假公濟私，損公肥私現(xiàn)象嚴重，官員的尋租機會、進一步升遷的機會大大增加。[3].灰色收入的誘惑。政府官員擁有多少不等的灰色收入的現(xiàn)象普遍存在，由于本質(zhì)上混淆了公私領(lǐng)域的界限，官員在生病住院和節(jié)假日獲得的慰問品和賀禮與一般公職人員不僅有數(shù)量上的不同，而且有質(zhì)量上的差別，并且可以通過一定的轉(zhuǎn)化渠道成為官員的實際貨幣收入。由于每年由此獲得的利益超乎尋常并可以逃避政府的追問，因此，具有極大的誘惑力。

　　在多重因素的影響下，官位的社會價值嚴重扭曲，不同的官位在不同的場合擁有了世俗的市場價格，由此，賣官鬻爵中貨幣成了主要的支付手段。

　　5、政府官位含金量增加成為事實，官位社會化趨勢日益明顯

　　政府官員的種種利好因素使得政府官位比其他社會團體中擁有職位有更多的含金量。一方面，政府官位成為政府權(quán)力首先保護的對象。在公共政策選擇、執(zhí)行及監(jiān)督方面的風險發(fā)生時不僅受到政府保護的機會增多，而且風險被化解的機會增多，從而使官員由此受到懲罰的可能性減小；
另一方面，政府官位的進一步升遷有相對的優(yōu)越性，而且市場買賣價格看漲。由此，政府官員的社會化趨勢日漸普遍。

　　首先，由于企業(yè)的行政級別問題所致，企業(yè)管理者職務(wù)向政府職務(wù)（職位）掛靠現(xiàn)象嚴重，許多國營企業(yè)的管理者都以相應(yīng)的行政級別來衡量自己社會地位的高低。

　　其次，事業(yè)單位對政府的長期依賴，事業(yè)單位的領(lǐng)導者、管理者及各類工作人員職務(wù)、職稱與政府行政職務(wù)對等掛靠。

　　其三，專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)是用來衡量專業(yè)技術(shù)水平的，但在確定工資標準和福利待遇方面又參照政府公務(wù)人員標準試行，造成專業(yè)技術(shù)人員職稱與政府職務(wù)尋找相應(yīng)的對等級別。

　　其四、民營企業(yè)家的政治頭銜越來越多，并被賦予相應(yīng)的政治待遇。

　　三、克服官員膨脹的基本對策

　　遏止官員規(guī)模貧困性膨脹是現(xiàn)階段機構(gòu)改革的重要任務(wù)，也是當前機構(gòu)改革的核心。官員規(guī)模不遏止，最終必將導致機構(gòu)改革夭折，借鑒西方公共管理的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國的具體實際，應(yīng)該采取如下有效對策：

　　第一、減少官位數(shù)目，建立必要的國家財政保障政府運轉(zhuǎn)機制。目前，政府所面臨的財政危機、管理危機與信任危機中，財政危機是最突出的問題，政府由于其職能的不斷分化和擴張造成了規(guī)模的膨脹，越來越嚴重地陷入財政負擔加劇的窘境。在這種情況下，政府必須考慮財政投入與政府收益之間的效率關(guān)系。事實上，由于許多地方財政狀況捉襟見肘，拖欠公務(wù)人員工資和必要的政府運轉(zhuǎn)資金不能及時到位已經(jīng)成為普遍想象，從而使政府形象受損，以致出現(xiàn)了普遍存在的對政府的信任危機。中央政府和地方政府的財政雙重貧困，導致政府運轉(zhuǎn)有效投入嚴重不足，而另一方面，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求缺口越來越大，進一步加大了財政可供應(yīng)資金的不足。西部欠發(fā)達地區(qū)及其它經(jīng)濟落后地區(qū)地方財政赤字也愈來愈大，財政狀況更是無力維系政府運轉(zhuǎn)方面對資金的需求。陜西省延安市所轄的洛川縣1999年地方財政赤字1500萬元，2000年底則達到了3000萬元。政府公務(wù)員的工資拖欠達3個月之多，近3年來公務(wù)人員所增長的工資更是無力支付，只能以“檔案工資”[5]的形式記錄在冊。陜西省榆林市轄1區(qū)11縣，由于財政狀況普遍不良，40%以上縣級政府拖欠公務(wù)員工資達5個月之久，甚者，達到8個月。一方面，有效的保障政府運轉(zhuǎn)的資金不能足額到位；
另一方面，到位的資金又不能得到有效的使用，政府非正常開支、浪費等方面問題嚴重存在。因此，減少官位數(shù)目與同時建立必要的國家財政保障政府運轉(zhuǎn)機制非常迫切，并有必要以法律的形式加以規(guī)定。

　　第二、嚴格加強職位編制預算，從實質(zhì)上削減官位數(shù)目，包括準官員數(shù)目。以法律形式規(guī)范公務(wù)人員的編制是一個方面，但同時，對政府機構(gòu)職能的設(shè)置、職位的配置和職權(quán)的劃分必須有相應(yīng)的法律保證，以確保職位與效率之間的平衡關(guān)系。這種平衡關(guān)系既不允許“僧多粥少”，人浮于事，也不允許“粥多僧少”，造成效率下降與人力資源的浪費。要達此目標，以編制預算的方式確定官位數(shù)目就十分必要，根據(jù)政府基本職能、責任、權(quán)利，嚴格規(guī)定不同職位所需要的官位數(shù)目。同時，取消一切“準官員”的選配，從根本上防止官位數(shù)目反彈和其中的作假行為。

　　第三、依據(jù)官員權(quán)利、責任、利益一致性原則，以效率考核為終極目標，試行公務(wù)人員“行政失敗”追究制。70年代末80年代初，西方國家普遍進行的公共行政改革運動，重要意義就在于以提高政府效率為最高目標。其在英國主要是反對浪費和低效益運動，并在1988年提出的《改善政府管理：下一步行動》報告中明確告示，將提供公共服務(wù)的職能從政府各部分離出來，以減少政府不必要的職能。美國政府1993年提出了國家績效檢評（National PerformanceReview），并在州、市、縣展開。新西蘭則在80年代末期對所有的公務(wù)條例進行檢討，重新組建了核心公共部門以促進效率的提升。在這樣的浪潮下，新公共管理理念深入人心，加之，加入WTO 后諸多方面對中國公共行政的挑戰(zhàn)，因此，效率第一的觀念必須滲透到每個公務(wù)員的工作過程中。

　　在我國公共行政中，權(quán)利、責任與利益之間往往不能很好地達成一致，重權(quán)、重利與輕責任現(xiàn)象普遍。由于對權(quán)力的偏重，政府利益與個人利益往往為基本出發(fā)點，在追求效率上就有了疏漏，在責任承擔上往往出現(xiàn)偏移現(xiàn)象，分配工作與分配工作責任同時進行，權(quán)力核心總是把應(yīng)負的責任轉(zhuǎn)嫁給下級，下級又轉(zhuǎn)嫁給更下一級，表面上是層層負責，而實際上則是層層推委，以致于問題發(fā)生時，最下級成了責任的重要承擔者，成了被懲處的對象，對責任的推脫成為公共行政中最不公平的事件。因此，有必要建立嚴格的“行政失敗”追究制，以效率考核結(jié)果作為“失敗”追究的依據(jù)，以確保行政責任落到實處。

　　第四、在平等的基礎(chǔ)上，確立政府、市場、社會團體和公民個人各自有效分擔公共行政事務(wù)的機制。80年代以后，世界各國的政府機構(gòu)改革近乎在進行同一項工作，即把不屬于政府職權(quán)范圍內(nèi)的所有事情還給社會，還給社會組織、公民個人和私營部門來完成，從根本上使政府卸掉包袱，主要從事公共政策的制定與監(jiān)督執(zhí)行。[6]同時，新公共管理理論者也設(shè)計出一套辦法對此進行闡釋，他們認為作為專門的公共管理機構(gòu)政府是不可或卻的，但政府并不是唯一的機構(gòu)，政府之外，一些準政府的、半自治的和自治的機構(gòu)應(yīng)該承擔公共管理的職能。據(jù)此，政府可以完全地或者部分地退出一些公共管理領(lǐng)域，以有效地達到自身的完善與發(fā)展。而這樣做，政府對官位的需求在數(shù)目上就會減少，達到精簡官位、削腫減負之目的。

　　我國政府機構(gòu)改革正在沿著這一方向發(fā)展，政府的一些職能已經(jīng)交給社會組織和公民個人來實施，民辦教育、民辦福利機構(gòu)等已顯示出一定的力量，一些民間組織正在勃興，對此，政府有責任進一步鼓勵和進行政策上的規(guī)范。

　　第五、建立“公平、公正、公開”的選用官員機制，確立官員風險意識，實行官員考核末位淘汰機制。在干部人事制度改革上，我國已經(jīng)探索出了一條成功的道路，并且從2000年以后各級政府部門出現(xiàn)中層以下領(lǐng)導職位空缺時，原則上全部要實行競爭上崗。[7]國家人事部門同時進一步完善競爭上崗制度，做到經(jīng)常化、制度化、民主化。競爭上崗的環(huán)節(jié)和程序?qū)⑦M一步完善，筆試、面試、民主測評、組織考核等環(huán)節(jié)將制定出量化評分辦法，擴大群眾參與，完善任前公示。為進一步完善公務(wù)員制度，人事部還將探索公務(wù)員隊伍的分類管理辦法和多種任用形式，公務(wù)員錄用考試辦法也將完善，將進一步探索建立分級分類考試體系，加強對工作能力的考評。公務(wù)員的考核也將進行創(chuàng)新，實行分類量化考核，增設(shè)考核等次，兌現(xiàn)考核結(jié)果，并以此確定優(yōu)秀公務(wù)員等次的比例指標。這些措施無疑使選拔官員的過程更加有序和規(guī)范，但要體現(xiàn)“公平、公正、公開”的基本原則，仍舊必須建立更加有序合理的選官機制，增加透明度，加大公平競爭的力度，特別是對已經(jīng)擁有職位的官員的競爭意識的確立更為重要，使他們有危機感、使命感和責任感，把日�？己恕⒖疾炫c有效監(jiān)督結(jié)合起來，并在一定條件下實行考核末位淘汰機制，有效削減官員膨脹趨勢，實現(xiàn)政府精簡高效、廉潔和官員勤政為民的目標。

　　官員膨脹是我國公共行政中的重要問題，一刻也不能忽視。只有從本質(zhì)上認識清楚，從制度上加以嚴格規(guī)范，才能作到有效防范。唯此，才能推進我國公共行政管理的科學化和制度化，才能應(yīng)對全球化經(jīng)濟發(fā)展和加入WTO 之后的挑戰(zhàn)。

　　注釋：[1]根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》近20年數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論。另外，劉智峰《第七次革命——1998年中國政府機構(gòu)改革備忘錄》轉(zhuǎn)引有關(guān)文獻資料指出，我國官民比例按12億人口計算，高達1：30（后又有1：150之說）。在一個單位內(nèi)，"班子成員"或"部門領(lǐng)導"與下屬人員的比例為1：0.84，明顯高于日本的1：3.6和美國的1：1.7.[2]轉(zhuǎn)引自李道揆《美國政府和美國政治》。參見《美國統(tǒng)計摘要，1985年》，第322、304、311頁。

　　[3]“效率指產(chǎn)出與投入之間的比較情況，著中數(shù)量層面；
效能則指目標達成的程度著重品質(zhì)方面。”（周志忍。行政效率研究的三個發(fā)展趨勢[J].中國人民大學復印報刊資料，公共行政，2000（3））參照這一解釋，筆者認為政府官員量的投入必須與政府政策的產(chǎn)出及政府從事公共行政的結(jié)果、人民群眾的滿意度成正比。

　　[4]毛壽龍·政府的規(guī)模與范圍http://www.dparuc.com.cn/lunwenxuancui/123/xingzhengzuzhi/006.htm][5]所謂“檔案工資”即在個人的檔案資料上記載應(yīng)該享有的工資數(shù)額，但由于財力所限，當?shù)卣�府并不兌現(xiàn)，只有在公務(wù)人員工作調(diào)離時給予介紹。

　　[6].張康之。論政府的非管理化[J].北京：教學與研究，2000（7）

　　[7]沈路濤。人事部稱各級政府中層以下空缺職位將競爭上崗。北京：新華網(wǎng)，12.20.

　　參考文獻[1].柯榮住。章偉坤。政府規(guī)模及其變遷：經(jīng)濟實證分析[J].浙江社會科學。1999，6.[2].劉智峰。第七次革命-1998年中國政府機構(gòu)改革備忘錄[M].北京：經(jīng)濟日報出版社。1998.4.[3].劉智峰。中國政府機構(gòu)改革存在的主要問題[J].戰(zhàn)略與管理。1999.（5）90-95[4].季明明。當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起[J].北京行政學院學報，1999（3）。

　　[5].陳慶云。關(guān)于公共管理研究的綜合平述[J].中國行政管理，2000（7）14-17.

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