提要：本文提出了分析政治制度變革的“規(guī)則與秩序”的思考方法。對眾所注目的中國政治體制改革，本文對民主至上的方案如恢復(fù)人民代表大會的憲法地位、農(nóng)村基層直選為突破口等等，在價值上和知識上兩個方面都提出了批評，提出了替代性的憲政聯(lián)邦主義的政改思路并做了相應(yīng)的論證。本文希望的是引發(fā)人們對中國政治體制改革這一問題認識模式的轉(zhuǎn)換。

　　一、內(nèi)在的探究方法

　　什么是中國政治體制改革的關(guān)鍵問題？在政治改革中，政治學(xué)家能夠做什么？要直接回答這些問題，是突兀的，我想首先要交待一下我觀察和分析這些問題的理論視角是什么。我的方法簡單說是“規(guī)則與秩序”的研究方法。這個方法的背后當然包含著許多人們的努力。從正統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)、公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)、法和經(jīng)濟學(xué)那里，我們學(xué)習(xí)到了在一定規(guī)則下人類社會秩序之形成的洞見。這種學(xué)術(shù)努力的源頭在亞當·斯密那里，而在更久遠的時代也早有其思想的萌芽。而規(guī)則，這個詞本身就有規(guī)范的含義，辨別是非，是古往今來所有人們的日常語言實踐。西方早有自然法學(xué)說，當代康德傳統(tǒng)下的道德哲學(xué)家和政治哲學(xué)家們對正義規(guī)則進行了異常細致的辨析和提煉。中國也有著孔孟傳統(tǒng)下的源遠流長的道德言說。當然極為重要還有法學(xué)家們的理論和實踐（隨便一個例子如〖美〗愛德華·S·考門（1996）《美國憲法的“高級法”背景》，強世功譯 ，北京：三聯(lián)書店）。對這兩種思考方法的結(jié)合，我承認在當代哈耶克是這種努力的一個最杰出的代表者，正在興起的憲法經(jīng)濟學(xué)我相信也走在同一條路上（參見詹姆斯·布坎南和維克托·范伯格等人的著作），而美國憲法的創(chuàng)立及美國建國之父們特別是詹姆斯·麥迪遜是將此種結(jié)合運用于實踐的杰出典范。我剛才所說的規(guī)則與秩序的理論，嚴格說都是一種內(nèi)在的探究方法。對于人類的政治制度和社會現(xiàn)象，并不采取一種客觀的觀察者的立場來研究，就象通常自然科學(xué)家所作的那樣，以一種自然科學(xué)的方法來研究人、社會和人類的制度。這正是我并不認同的研究方法。盡管在“科學(xué)無所不能”這一信條的鼓勵下，它聽起來不無道理，但實際上這種方法是同人類的基本日常語言實踐相矛盾的。只要我們的語言仍然存在，并且人類得以憑借語言來互相交流，那么自然科學(xué)的研究方法對人類社會的研究和建構(gòu)來說就只能是輔助性的工具而不能是基本的范式。在地下考古當中，各種先進的科學(xué)檢測的辦法盡管重要，卻并不足以使我們理解我們真正感興趣的東西，因為我們想知道的并不是一個死去的生物體已經(jīng)死去多長時間了，我們關(guān)心的是他是誰以及有關(guān)他的故事，就好象我們現(xiàn)在問一個陌生人他是誰一樣。我們所要知道的是唯有人類才能結(jié)成的一種關(guān)系，而不是他本是個什么樣的客觀實體。我相信這些唯科學(xué)主義的研究方法在社會科學(xué)研究中對人們頭腦的支配，對眼前中國的政治體制改革來說已經(jīng)起到了誤導(dǎo)和混淆的作用：要么是想去發(fā)現(xiàn)一種人類社會普遍的運行規(guī)律，即不依賴任何人的意志為轉(zhuǎn)移的注定了的客觀規(guī)律，并要求人們依此規(guī)律全力追求一個新的社會，并力圖把新社會的美好藍圖帶進現(xiàn)實。但是只要我們稍有常識就會發(fā)現(xiàn)，這些努力還是形成了人類行為的新的規(guī)則，而在這些新規(guī)則下的人類行為及其結(jié)果是非�？膳碌�，是那些始作俑者也不愿意看到的。到了今天，這一思想的又一變種正以這樣的面目出現(xiàn)，它們就是文化決定論和中國國情特殊論。我們能夠聽到這樣的說法：不同的地方有不同的正義，中國有一種特殊的價值觀，因此西方的法律概念是不可能運用到中國的。在我看來這里的問題并不是誰要將西方的某一條法律運用到中國來的問題，而是面對中國的問題，是要做一個外部的觀察者還是要做一個內(nèi)部的探究者進行思考的問題。一個外部觀察者的思考方式總是或者能夠發(fā)現(xiàn)某個地方的人民的特殊之處，并對這些特殊之處做出解釋；
或者總能發(fā)現(xiàn)歷史的理性或普遍規(guī)律。由此導(dǎo)致的實踐都是忽視甚至毀滅人類的基本價值，并在知識上錯誤地理解人類社會的秩序的性質(zhì)，從而最終陷入荒謬。而一個內(nèi)部探究者無論他掌握了什么高深的理論，卻會認為每一個中國普通民眾和他一樣都是有理性的人，是同樣的能邏輯思考和有正義感的人，是在對話中尋求理解和共識的人們的一員。正義是具有語言交流能力的人類的主體間的理解，秩序是在規(guī)則下人們主觀追求各自目的的結(jié)果。因此認為發(fā)現(xiàn)某兩個地方存在不同的規(guī)則這一事實就可以將人們對正義探求的努力，以及建構(gòu)規(guī)則的努力抹殺掉是絕對錯誤的。當今中國法學(xué)界的法治本土資源論者，他們的思想正是哈耶克所批評的最典型的建構(gòu)理性主義。

　　從上面對規(guī)則與秩序的簡單解說可以看出，我的說法并不代表著經(jīng)濟學(xué)帝國主義的看法，即以經(jīng)濟人的模式解釋一切。我們知道理論的特征在于抽象，這一點作為經(jīng)濟學(xué)家當然明了，而且在他們的專業(yè)領(lǐng)域也是這么做的：他們建立了抽象的模型，這種抽象的能力使得他們能夠處理萬萬千千的經(jīng)驗事實，而不陷入對經(jīng)驗事實的表面因果性理解當中。事實上，在憲法學(xué)和政治哲學(xué)的領(lǐng)域，一些學(xué)者們以可能絕不低于經(jīng)濟學(xué)家的抽象程度在建構(gòu)和思考著他們的概念。對于這一點，讀一下羅爾斯的《正義論》等就可以很明白。因此，在政治學(xué)者當中，存在著這樣的對憲政規(guī)則的理解方式，即憲政是我們理解經(jīng)驗事實的概念結(jié)構(gòu)而不是經(jīng)驗事實本身。正是依賴于這樣一種概念結(jié)構(gòu)，政治學(xué)者們才能夠不過分依賴于經(jīng)驗事實的提示，不在萬千的經(jīng)驗事實大海當中迷失方向，從而在表面似乎相似的事物當中辨識什么是憲政什么不是憲政。簡單地說，對秩序的探究，是經(jīng)濟學(xué)家的事業(yè)，更進一步的則是以“自發(fā)的秩序”作為一種方法論（注意：僅僅是方法論而非價值觀）對人類社會現(xiàn)象所做的解釋。對秩序的探究不能等同于對規(guī)則的探究，即使在純粹解釋的意義上，把財產(chǎn)權(quán)利僅視為個體之間的博弈均衡也是不完全的，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家的這種視角（參見巴澤爾《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟分析》，上海人民出版社1997年版〕，比起休謨的財產(chǎn)權(quán)利理論來其洞見要淺得多（參見休謨《道德原理探究》，中國社會科學(xué)出版社1999年版；
休謨《人性論》下冊，商務(wù)印書館1991年版）。經(jīng)濟學(xué)帝國主義的無限擴展，會形成沿空間展開的堪與沿時間展開的歷史主義決定論相比的一種決定論，都最終會導(dǎo)致倫理和規(guī)則的虛無主義。但是，自由的實現(xiàn)依賴于神學(xué)加上經(jīng)濟學(xué)，而不僅是其中的一個，沒有經(jīng)濟學(xué)的幫助，道德哲學(xué)家或神學(xué)家不能工作出可在現(xiàn)實中生存的制度來。這兩種方法的結(jié)合，也許我們可以稱之為政治哲學(xué)或立法科學(xué)（在亞當.斯密的意義上）。我大致形成了一個總的理論思考框架──“自發(fā)的秩序”和對規(guī)則的建構(gòu)，這就是通過將在方法論意義上的“自發(fā)的秩序”作為理論工具來限定人類能夠建構(gòu)的領(lǐng)域并進行規(guī)則的建構(gòu)，而人性超越的一面使得規(guī)則的改變成為可能；
通過超越和規(guī)則下人類俗世目的的良好實現(xiàn)的一致來說明由此得出的規(guī)則的優(yōu)越性。

　　就近來很有影響的《經(jīng)濟改革和憲政轉(zhuǎn)軌》（見www.liberal.126.com網(wǎng)站）一文來說，毋庸置疑這篇文章的三位作者都是杰出的經(jīng)濟學(xué)家，尤其是楊小凱教授，這篇文章在利用經(jīng)濟理論分析轉(zhuǎn)型國家的改革舉措所產(chǎn)生的經(jīng)濟績效和經(jīng)濟結(jié)果方面深具洞見。但是，對于專業(yè)是政治哲學(xué)或憲法理論的人們來說，這篇文章可能有一些令人不滿意之處，這些不滿可能出現(xiàn)在文章的一些細節(jié)之處，更可能出現(xiàn)在一些對于憲政的理解方面。例如這樣一些問題，俄羅斯實現(xiàn)的是否是一種憲政轉(zhuǎn)軌？中國在70年代末80年代初是否進行了憲政改革？法國革命的后果是什么，是否進行了100多年的憲政轉(zhuǎn)型？能否將美國革命和法國革命相提并論？如果經(jīng)濟學(xué)家意識到將北歐社會的政治經(jīng)濟體制引進中國將是場災(zāi)難的話，那么是否可以在這種意義上否認北歐國家實行的是憲政。一如經(jīng)濟學(xué)家在他們的領(lǐng)域所做的一樣，政治學(xué)者在做出他們判斷時依據(jù)的也是抽象而非常識，因此這兩個領(lǐng)域所為人類提供的真知識往往都具有反常識的性質(zhì)。當然對政治哲學(xué)家來說，他們對經(jīng)濟秩序和社會秩序的理解也可能是常識性的，會迷惑于統(tǒng)計數(shù)字如GNP等等。更嚴重的是，他們因此有時將道德規(guī)則直接應(yīng)用于政治領(lǐng)域。根據(jù)“人權(quán)高于主權(quán)”的原則，哈維爾和哈貝瑪斯贊成科索沃戰(zhàn)爭。但是，“人權(quán)高于主權(quán)”，正如“上帝高于國王”，其正確性在于“人權(quán)”和“上帝”都不具有實質(zhì)的經(jīng)驗性的含義，都代表了人們的理想、超越、難以明言的對普遍正義的追求。“人權(quán)高于主權(quán)”是我們論辯中正確的邏輯形式、是道德判斷語言正確的語法，卻不能為現(xiàn)實中國家的行動作直接的辯護，因為我們現(xiàn)實能觀察到永遠是幾個主權(quán)間的斗爭，而不是人權(quán)和主權(quán)間的斗爭。有許許多多的判斷的負擔（除了納粹制造的奧斯維辛這樣極少的例外）并不能在道德的層面就可解決，唯有在充分考慮長遠后果的情況下仔細建構(gòu)國家暴力行動的界限才能得到可靠的標準。在這里“不干預(yù)他國內(nèi)政”不能成為標準。一國除非極嚴厲地限制言論自由，否則該國總有干涉他國內(nèi)政的言論存在。國與國之間的涉它性行動是無所不在的，“不干預(yù)他國內(nèi)政”是完全不可操作的規(guī)則。以什么手段干預(yù)？干預(yù)到什么程度呢？這是復(fù)雜的問題，但也可以進行初步的設(shè)想。根據(jù)人權(quán)原則，一國到另一國武裝接運難民盡管是明目張膽的干涉但應(yīng)該是可以的，如果把難民接到干預(yù)國的話，則肯定是可以的。進一步，就難說了，但扔原子彈絕對不可，北約對南聯(lián)盟的轟炸則開始了一個壞的先例。并不奇怪，這是一場西方社會黨人發(fā)動、新左派們所鼓吹的戰(zhàn)爭，在一定程度上正顯示了其思想的淵源和邏輯。上面這段題外話是想說明，在憲政中，對道德的建構(gòu)或者說對正義的探究盡管是最重要的但絕不是主要的工作，主要的工作是下文所說的政治建構(gòu)主義。

　　如果政治體制和它的后果、憲政轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟改革被理解為是在規(guī)則和秩序這個大的理論前提下的話，那么理想的方式當然是關(guān)于規(guī)則的抽象理論和關(guān)于秩序的抽象理論的結(jié)合，一種在秩序的研究方面達到高度抽象的理論同政治學(xué)常識的結(jié)合，以及關(guān)于經(jīng)濟的常識同對正義規(guī)則的高度抽象的探究的結(jié)合，可能都不是令人滿意的。要做到這一點可能需要一個學(xué)者是兩個方面的專家，我想這點很困難，但可以嘗試，或者需要兩個領(lǐng)域?qū)＜业暮献�。這是將傳統(tǒng)的憲政理論同新興的公共選擇理論、憲法政治經(jīng)濟學(xué)結(jié)合起來的嘗試。政治改革是內(nèi)在的對正義探究和秩序研究的共同事業(yè)，而在特殊的經(jīng)驗中獲得其特殊的形式。

　　二、道德與對政治制度的建構(gòu)

　　道德是否具有實在性和不可化約性？道德哲學(xué)是否可能？將道德作為現(xiàn)象來研究的科學(xué)或掌握了社會發(fā)展規(guī)律的歷史主義學(xué)說的回答是“否”。但這種回答似乎有問題，令我們感到不安，好象有人說“鋒利的鈍小刀”。確實，我們的日常語言實踐，并不許可這種回答。

　　在一本關(guān)于藝術(shù)、語言、音樂和文學(xué)批評的重要著作中，喬治. 斯坦納（1989，3）一開始就聲稱“任何就人類用語言交流思想和感情的能力所進行的有條理的敘述，歸根結(jié)底是在假定上帝存在的情況下作出”（《新憲政論――為美好的社會設(shè)計政治制度》，261頁，斯蒂芬. L . 埃爾金和卡羅爾. 愛德華. 索烏坦編，北京三聯(lián)書店1997年版）。在這段話中，上帝僅僅是一個詞，因為并不具有經(jīng)驗的含義，所以也可以用其它沒有經(jīng)驗含義的詞來替代。它反映了二元世界觀可能根本就是我們語言的語法和邏輯形式。

　　在二元世界觀之下，通過道德語言的陳述，設(shè)定普遍的價值觀，就是道德建構(gòu)主義。這樣一些概念諸如西方的上帝、中國的仁以及正義、自由等，并無確切的經(jīng)驗上的含義，因此永遠為真不可能為假，這是人們的道德語言實踐必然采取的語法和形式。但是這些概念的存在為人們提供了一個意義象征系統(tǒng)以批判現(xiàn)實世界。這也就是人們常說的憲法來源的高級法背景，或者說超驗正義對于人間現(xiàn)實的法律的制約。正是有這樣一個意義象征系統(tǒng)的不斷的詮釋，立憲選擇才是可能的，一定范圍的人民可以在達到的道德共識的情況下制定憲法以更好地實現(xiàn)正義。這些道德的陳述，在具體內(nèi)容上人們又有一個最低限度的共同理解，所以在一個最低的限度上又具有實在道德和實在法的含義，這樣就形成了一些具體的權(quán)利的規(guī)定，有時也為法官的司法解釋提供了一個來源。消極自由的確立不是通過提倡價值相對主義（因此我并不以為以賽亞. 伯林可進入二十世紀最重要的自由主義思想家之列）來實現(xiàn)的，相反是對價值普遍主義的肯定和不斷闡釋來實現(xiàn)的。普遍價值具有超驗的性質(zhì)，自由不能等同于任何一種現(xiàn)實的法律，“仁”也不等同于任何一種現(xiàn)實的 “禮”。但是對自由的抽象肯定無論如何都會導(dǎo)致反對奴隸制度; 對“仁”的抽象肯定無論如何都不會贊成人殉的做法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而且只要稍加闡釋，必定會有力地使人們很有理據(jù)地反對一些東西，如“太監(jiān)制度”。我們說自由高于民主，部分原因是對投票的多數(shù)決定與在市場上自愿交易的一般后果的考查。更重要的則是自由是與超驗聯(lián)系的，因而在經(jīng)驗上更不確定，提供了不斷闡釋的可能；
而民主總和多數(shù)的統(tǒng)治這一較確定的經(jīng)驗現(xiàn)象相連。這是一個類似于忠于上帝還是忠于國王（即便是多數(shù)人組成的“國王”）的選擇。

　　因此，進行政治體制改革不需要批評中國的傳統(tǒng)文化，反而需要恢復(fù)我們道德言說傳統(tǒng)的生機。我們的文化是我們的語言和它的歷史本身，是我們不可能走出來的自身的皮膚。批評傳統(tǒng)只能在現(xiàn)有的語境里進行內(nèi)在一致性批評，一種推倒一切價值的努力只能通過引進一種封閉性的話語體系才能取得成功。這種封閉性的話語體系，往往通過具有實質(zhì)意義的歷史理性或預(yù)言社會發(fā)展的方向，通過把天國引向人間并告訴人們實現(xiàn)的方法，使人類語言中的超驗意義的詞和現(xiàn)實的經(jīng)驗對象徹底結(jié)合。這只能導(dǎo)向暴政甚至帶來價值的徹底毀滅。對極權(quán)主義政治的批判，在知識上是主要的，在價值上也絕非不重要。我們的傳統(tǒng)和普通群眾的常識，使極權(quán)主義的語言含混化了，實際上抵制和減輕了其危害。在它最狂熱之時――即最能夠全盤抵制傳統(tǒng)價值的語義邏輯之時，也在某些人士看來最富理想主義之時，其危害也最大。因此，必須拯救我們的語言，在平實的話語實踐中展開對話，這是道德建構(gòu)主義的基礎(chǔ)。對于政治體制改革的討論正是在這種開放式的平實的對話實踐中進行的。這種討論并非引進某些特殊的西方價值，而說成恢復(fù)和實現(xiàn)我們的傳統(tǒng)和語言中所蘊含的固有價值則更合適。無論東方文化或西方文化在經(jīng)驗層上有多少不同實際上都不具有根本的重要性。所謂“中體西用”或“西體中用”之爭正確的解決方式是“中體西體實為一體，中用西用各有其用”。

　　政治改革的前討論語言必定是權(quán)利話語，正義的制度不僅是人的智力產(chǎn)品，更是人的精神產(chǎn)品。在中國這種討論應(yīng)找到和我們的傳統(tǒng)語言相契合的形式，那時以中國文化特殊性或國情特殊性為借口拒絕這種討論，在公共輿論中就顯得沒有什么道理了。由此而建立的制度將具有深厚的基礎(chǔ)。

　　制度必須被信仰，因此它必須置于日常語言實踐的經(jīng)常審議當中，開放式的對話加強了信仰而不是削弱了它。但不是所有的制度僅憑信仰就可以存活，盡管有一些制度如學(xué)術(shù)共同體的學(xué)術(shù)規(guī)范、鄉(xiāng)村社區(qū)的習(xí)俗，僅憑信仰就可以發(fā)揮作用和生存。有些制度必須經(jīng)特殊的設(shè)計才能保證它的可實施性，這就是承諾的可信機制，政治體制更是如此。關(guān)于規(guī)則的可實施性問題有這樣一個例子：一群纖夫在河邊拉一條船，一個纖夫可以做出用力拉的選擇，也可以做出裝著用力拉從而讓負擔落到別人肩上的選擇。如果所有的人都在裝著用力，那么船就不會移動，因此所有的人就都不會有工資；
如果在一定比例下的少數(shù)人不出力的話，船仍然會移動，那么不出力的人既拿到了工資又享受了輕松。如果纖夫都是經(jīng)濟學(xué)定義的理性人的話，那么這個情況下就會出現(xiàn)典型的囚徒困境，即每個人都不出力而每個人也都拿不到工資。纖夫們中通過語言交流，會出現(xiàn)一種纖夫倫理，譴責不出力的行為贊揚出力的行為。當纖夫倫理的力量足夠大，出現(xiàn)的均衡就不是囚徒困境，但囚徒倫理不是一個可自動實施的規(guī)則（至少在嚴格的意義上不是），如果有少數(shù)人違反它，對多數(shù)人是不公平的且會使這一規(guī)則朝衰敗的方向發(fā)展。但纖夫們可以選擇使纖夫倫理可以得以實施的機制，如雇請一位持鞭人以監(jiān)督不出力者，用鞭打進行懲罰，這樣就使纖夫倫理成為可實施的規(guī)則。這樣一個規(guī)則是公正而有效率的。我們還要注意持鞭者是被雇傭的，如果他的懲罰不適當，他將要被纖夫們撤換。對于政治學(xué)家來說，經(jīng)濟學(xué)的理性對他們思考制度設(shè)計問題時要比經(jīng)濟學(xué)家更重要，因為憲政規(guī)則應(yīng)是嚴格可實施的。道德使得立憲選擇成為可能，但規(guī)則一旦選定則應(yīng)盡量無需道德的幫助也可實施。這也正是人們說政治不具神圣性，只是不得不有的惡的原因吧。對經(jīng)濟學(xué)家來說，在諸如股份公司代理――委托機制中出現(xiàn)某些漏洞，則可能不是那么特別重要；
對于管理學(xué)家來說，則大可不必嚴格堅持經(jīng)濟學(xué)的理性，這在許多時候并不防礙他們成為優(yōu)秀的管理學(xué)家。制度還必須有效率，有助于人們實現(xiàn)他們的目的，這就需要對在規(guī)則下的秩序有透徹的了解，政治學(xué)家可能限于他們的能力而無法對所形成的秩序進行細致地描述，那么經(jīng)濟學(xué)家的任務(wù)就是對秩序的細部進行更完善地推理和說明。政治體制改革中的規(guī)則成為可實施的和有效率的思考和設(shè)計，就是政治建構(gòu)主義。

　　在“規(guī)則與秩序”中我們的著眼點是在規(guī)則上面，可以說政治體制改革也就是改變舊的規(guī)則引進新的規(guī)則的過程，對于規(guī)則我們將研究它這樣幾個方面的性質(zhì)，一是它的公平性，規(guī)則應(yīng)當合乎人們普遍的正義感和道德要求。政治體制改革從根本上來說就是一個國家憲法規(guī)則的改變。憲法規(guī)則不一定是寫在憲法文本上而是在現(xiàn)實生活中實際起作用的規(guī)則，如果寫在憲法文本上的規(guī)則不起作用，那么我們在實際生活中總能發(fā)現(xiàn)實際上制約人們的生活的是什么，比如說槍桿子里面出政權(quán)，也是一條規(guī)則，在此規(guī)則生活下的人們必定會極力發(fā)展軍事力量，就好象一個票多者當選規(guī)則下的人為取得政權(quán)去盡力爭取選民一樣。我們應(yīng)考慮規(guī)則的第二個方面是可維持性，即穩(wěn)定性，相關(guān)的行動者如何能保證他們不違反規(guī)則呢？第三是規(guī)則的效率問題，規(guī)則的效率是通過它所產(chǎn)生的秩序的一般情況來表現(xiàn)的，而不是在此規(guī)則下的個別結(jié)果。而人類面臨的情況是不斷變化的，人類的知識是有限的，因此規(guī)則的效率也就表現(xiàn)為一種適應(yīng)性，能隨情況的變化和人類知識的進展而調(diào)適。

　　有上面的討論，我們獲得了古典憲政論的一般概念：權(quán)利話語和對政治權(quán)力的制約（即分權(quán)與制衡），以及可能的擔心：分權(quán)是否使政府不能很好地完成人們要它們完成的任務(wù)。具體到中國當下的現(xiàn)實，我們將要求什么樣的權(quán)利？政府體制進行什么樣的改變？

　　三、憲政聯(lián)邦主義對民主至上

　　對中國的政治體制改革的方向，幾乎眾口一詞的聲音是擴大民主參與、發(fā)展民主政治。爭論發(fā)生在發(fā)展民主的步子是大一些還是小一些，快進還是漸進，在現(xiàn)體制內(nèi)發(fā)展還是進行體制外的大眾動員�？赡苓�有發(fā)展一般意義的民主還是社會主義民主的爭論。在政治改革具體的進程和制度安排上，有人提出的分上下兩個層次突破的戰(zhàn)略是頗獲贊同的，即在基層從村民委員會、居民委員會直選入手逐步擴大民眾的參與，在高層逐步恢復(fù)人民代表大會的憲法規(guī)定的權(quán)力。但是這樣一種思考模式是否抓住了中國政治體制改革的關(guān)鍵所在，是否能帶來預(yù)想的后果？這正是本文所要著重討論的問題。在世界民主化的第三波當中，許多國家進行了還算公正和公開的選舉，但接下來的后果卻并不令人欣慰：俄羅斯的葉利欽和阿根廷的梅內(nèi)姆避開他們的議會以總統(tǒng)令進行統(tǒng)治，違反了最基本的憲政實踐；
伊朗的議會選舉比中東大多數(shù)國家要自由得多，但卻對言論、集會和新聞進行嚴酷的限制；
埃塞俄比亞的民選政府以安全部隊來對付記者和政治反對派。有人將這種現(xiàn)象成為反自由的民主的興起，沒有憲政自由主義的民主是危險的，它帶來公民權(quán)利的被侵蝕，權(quán)力的濫用，種族沖突甚至戰(zhàn)爭（Fareed Zakaria, “The Rise of Illiberal Democracy”, Foreign Affairs November/December 1997）。反自由主義的民主是當今世界上值得引起我們深思的現(xiàn)象。如果我們在政治體制改革中不加深思地走向現(xiàn)行憲法規(guī)定的人民代表大會的制度規(guī)范，是否會再次收獲巨大的失望？在理論上，人民代表大會是全權(quán)的、至上的、不可制衡的，有人認為其理論上的優(yōu)越性現(xiàn)在在實踐中沒有發(fā)揮出來。我的觀點是，這種理論可能根本就不是正確的理論。其設(shè)想的優(yōu)越性不僅發(fā)揮不出來，而且就民主而言可操作性也不大，朝這個方向的努力最終也是有害無益的。

　　就中國面臨的政治改革，我希望在這篇文章中提出另外一種思考的進路，當然我并不是在設(shè)計一整套政治體制改革的方案，僅僅希望人們或能多一個思考的方向。我把這種進路稱為憲政聯(lián)邦主義。憲政聯(lián)邦主義是憲政的，在追求普遍價值的道德建構(gòu)主義的基礎(chǔ)上，建立起公民基本權(quán)利的規(guī)定和保護；
聯(lián)邦主義則是對縱向的政治權(quán)力分立的特別強調(diào)，要點是權(quán)力來源獨立的不同層級的多政府單位的存在，以及必然與之相伴的司法獨立和憲法審查制度〔保證中央和地方政府各自的合法權(quán)限〕。憲政聯(lián)邦主義是穩(wěn)定的且富有效率的政治規(guī)則，它是要在上文所說的“規(guī)則與秩序”的框架下深思熟慮的。它的運行，并不需要和大眾動員的民主相伴隨，沒有民主它可能是不完善的，但可以自行運轉(zhuǎn)；
民主在憲政聯(lián)邦主義之中可以得到健康的發(fā)展，從而避免民主第三波中一些國家所出現(xiàn)的惡果。即使把政治參與作為一個目標的話，它也能夠使人民進行真正高質(zhì)量的政治參與。

　　對于一種全權(quán)的、不受制約的人民代表大會制，我想先集中討論一下它在價值上是否真的那么神圣，而對它是不可工作的架構(gòu)的論述則散見于下文中。對人民代表大會制度的迷信反映了當代根深蒂固的對于民主的迷信。不錯，在當今不會有人反對人民主權(quán)和人民高于一切這種言辭，但是如果這些陳述是正確的話，那也僅僅是在道德的意義上，在政治法律的意義上，我們還必須仔細地為這些陳述找到在人間的合適的形式。僅憑人民高于一切這一并無經(jīng)驗含義的道德上正確的說法，宣稱一個現(xiàn)實當中的經(jīng)某個范圍的民眾投票選出的機構(gòu)的地位至高無上，是一種概念上的混淆或偷梁換柱，一如宗教上的將神圣與凡俗的合一。一旦這種說法成立那么法律至高無上這種說法就沒有意義了，象司法獨立、司法審查制度等等就不大可能存在了。人類語言當中的意義象征系統(tǒng)與現(xiàn)實世界的緊張關(guān)系和持續(xù)的交流過程也將不再存在。一個公民在一個長時間的間斷之后投出了一張選票，不可能在這個行為同一個擁有無邊權(quán)力的利維坦之間就有了我們無可懷疑的那種確定聯(lián)系。我們還應(yīng)該知道任何機構(gòu)無論是民選的還是非民選的，其知識和能力的局限性。我們常常聽見這樣的說法，要由一個科學(xué)的理性的規(guī)劃來進行。這種說法在形式上可能沒有錯誤，但問題是世間有誰知道什么是理性的科學(xué)的規(guī)劃？就是在這種語言的含混當中權(quán)力被集中起來了，于是出現(xiàn)的或者是獨裁者出于自己利益的胡作非為，或民主機構(gòu)的代表們出于自己自身利益的尋租，而從來不會出現(xiàn)什么理性或科學(xué)的規(guī)劃。它不是我們事先可以知道的，毋寧說是一種過程的產(chǎn)物，而能使這些過程發(fā)揮有益作用的規(guī)則，才是我們首要關(guān)心的問題。

　　憲政聯(lián)邦主義的要點之一是它對一種普遍的價值觀的追求，是道德建構(gòu)主義的，因此其憲法就必然包含對于公民基本權(quán)利的規(guī)定，類似于權(quán)利宣言書，看起來象是道德的陳述，這些道德的陳述隱含著一種二元世界觀并陳述著一些命令。把道德陳述寫入憲法增加了憲法的神圣性，表明人類要追求正當性，體現(xiàn)了人的二元世界觀而并沒有實在的內(nèi)容，所以這部分內(nèi)容可能少有爭議。它為權(quán)利的不斷解釋和達成新的共識提供了可能，至少提供了語法，如果不是實在的陳述的話。實際上人們又對它有一個最低限度的在現(xiàn)實意義上的共同理解，所以在一個最低的限度上又具有實在法的含義或成為其來源。憲法可能寫上保護私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，這些話并不能告訴我們一個人在多大程度上可以自由地使用他的土地，例如他能不能在土地上建起高墻。但這句話往往有其最低限度的共識性理解，例如無故侵入一個人的私宅是不合法的。

　　即使在今天的中國，我想在最低的限度上戶籍制度和做為公民基本權(quán)利的社會保障的巨大不平等也不能夠認為是合乎人們道德共識的和合法的。在一份網(wǎng)上讀者（其中的絕大多數(shù)肯定不是農(nóng)民）的調(diào)查當中，百分之九十的人肯定農(nóng)民和城市居民同樣的平等地位(1)，因此至少在道德上否定了戶籍制度的正義性。當然對這些問題的認識不僅僅是一個道德推理的問題，也是一個在不同規(guī)則之下長遠的社會后果的認識問題。在憲政規(guī)則的改變當中如何加進體現(xiàn)公民基本權(quán)利的基本規(guī)則的改變，這是政治哲學(xué)家和政治經(jīng)濟學(xué)家的共同任務(wù)。只要我們不是以短期的后果而是以每個人的長遠利益來考慮，就會發(fā)現(xiàn)不平等的戶口制度等措施根本就會為社會帶來長遠的禍害。在當下中國制度的基本制約之下，城市官員和政策執(zhí)行者的行為在擴大而不是在縮小城鄉(xiāng)差別，追求政績的城市官員們要提高城鎮(zhèn)的最低收入水平，要救濟城鎮(zhèn)的失業(yè)，這樣做的后果盡管從短期和個別地方來看解決了一些社會問題，但是制造了更長遠的難以解決的問題，(點擊此處閱讀下一頁)

　　城鄉(xiāng)的壁壘被進一步加深了，難道中國今后城鄉(xiāng)間的分割將會象民族國家的邊界那樣不可逾越嗎？這種政策增加了城市戶口的租值，從而引起了社會資源的大量浪費。在國家不再強制分配高校畢業(yè)生去向之后，我們是否感到中國的高學(xué)歷人才如此集中在北京等幾個大城市的不合理之處呢？試想一下有多少人花費了多少精力而僅僅是為了求得一張北京市戶口呢？而北京市戶口中所包含的巨大的租值又有多少是人為帶來的呢？

　　一些基本的憲政規(guī)則，分配了基本的權(quán)利，無時無刻不在影響著人們行為的選擇。對它們的分析，要從規(guī)則與秩序兩個角度結(jié)合起來進行。如果把影響人類行為的這些最基本規(guī)則的改變視為政治體制改革的話，那么我認為中國七十年代末八十年代初開始的一般稱作經(jīng)濟改革的實際上是最深刻的政治體制改革。這場改革始于農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改革去掉了束縛人們的包袱，形成了影響人們行為和預(yù)期的重要的規(guī)則，實際上這是中國二十年來所取得的成就的關(guān)鍵。政府在經(jīng)濟發(fā)展當中只能負有限的責任，它不可能承擔比如說GNP增長百分之幾這樣的重擔，可以說將一段時間的該國的經(jīng)濟成就不加分析地歸功于這段時間當政的政府是最愚蠢的錯誤之一�？肆诸D當政八年來美國的經(jīng)濟成就絕不可能是這屆政府的創(chuàng)造物，這場經(jīng)濟成就的原因甚至可以追朔到二百年前《聯(lián)邦黨人文集》中的憲政設(shè)計原則，和獨立的聯(lián)儲這樣的機構(gòu)設(shè)置。不在基本規(guī)則和其后果的考慮上著手的純粹的經(jīng)濟改革發(fā)生于中國的九十年代，諸如積極的貨幣財政政策、GNP保八、開發(fā)大西北、鼓勵高科技等等，在我看來這些政策并不見得能帶來實施者所希望的結(jié)果。中國和俄羅斯不同的改革成效的差異并不是象通常人們所認為的那樣一個搞政治改革而一個搞了經(jīng)濟改革那樣，而是前蘇聯(lián)在一開始就沒有進行或沒有條件進行影響人們行為的基本規(guī)則方面的改革。對中國來說承接八十年代的改革是否還具有非常明顯的一般規(guī)則改革的空間呢？我想是有的，可以分三個方面來談：一是戶籍制度和同戶籍制度相聯(lián)系的農(nóng)村土地制度。這方面的研究已有許多，這里不再多談。戶籍制度的廢除是和土地使用權(quán)的長期化和可轉(zhuǎn)讓聯(lián)系在一起的。在一個財產(chǎn)權(quán)利體系中，關(guān)于土地使用的權(quán)利是相當重要的，這樣的財產(chǎn)權(quán)利體系要真正能發(fā)揮作用，產(chǎn)生長期有序的經(jīng)濟增長，無論對于土地使用的權(quán)利加以怎樣的限制，其初始擁有者的權(quán)利必須是長期的穩(wěn)定的。對一項土地使用權(quán)，可以有其它限制，但必須長期化。世界上并沒有絕對的土地私有權(quán)，再強調(diào)土地私有權(quán)的法律，也不會規(guī)定他人的鳥兒也不能從私人的土地上飛過，也不會規(guī)定宅前屋后的通道別人也不能走。實際上，在一些國家的市鎮(zhèn)，甚至住宅的外在風格，也有明確的規(guī)定。我們可以規(guī)定一個人占有的土地不可超過一定數(shù)目，也可規(guī)定某些特殊地區(qū)的土地不能作某些特殊的用途。在這些規(guī)定下，一個人仍可作長期的、理性的計劃。但是，面對一項短暫的土地使用權(quán)，一個人的計劃也必定是短期的。一個人的生活計劃，由于代際間的合作，實際上并不止于他生命的結(jié)束，而是可推向無限遠的將來。即以建造房屋來說，即使一個人一生積累所得，也不足以建造一所房子，但父子孫幾代人合作，還是能蓋起房來，但這需要有穩(wěn)定的長期的土地使用權(quán)。短期的土地使用權(quán)會造成人們的機會主義行為，以及對土地資源高貼現(xiàn)率的使用的惡果還沒有被人們清醒地認識到。二是給予各種所有制的企業(yè)以公平的待遇方面，這是一個專門的更適于經(jīng)濟學(xué)家來談的問題。三是建立作為普遍權(quán)利的社會保障制度，這就是為所有公民提供的最低的生活保障〔參見王國軍，“中國城鄉(xiāng)社會保障制度銜接初探”載《戰(zhàn)略與管理》2000年第2期〕。既然是一種普遍權(quán)利，就不能有任何一點租的成分，一個人無論是居住在北京還是在甘肅都同樣能享受到這份權(quán)利。以上三個方面都是從公民權(quán)利平等的角度提出的改革訴求。并沒有涉及到這些改革措施是如何實施，戶籍制度的改革實施是相對最容易的，它的后果從短期來看可能會有一些動蕩，但規(guī)則的改變要看其長期的后果以及是否合乎正義，這些基本權(quán)利的實施要得到公民們的配合是非常容易的，因為公民們會不懈地為自己維護自由遷徙的權(quán)利。關(guān)于最低限度的社會保障方面，有如何劃定一個基準線的問題（在當前的中國當然絕不可能太高）在制度的實施過程中會遇到道德風險問題，即有能力生活得很好的公民有可能偽裝成沒有生活能力。但這項制度的確立，在建立市場經(jīng)濟進程中的中國有重大意義，它能夠在相當程度上保持社會的穩(wěn)定；
公民擁有這樣的最低生活保證，在他們進行決策時就多了一個決定他們預(yù)期的重要的變量，有助于公民做出更具有長遠性的和更進取的生活計劃。因此這項制度在整體上會增加經(jīng)濟效率（這僅僅是我的推斷）。在憲政范圍內(nèi)保證公民的這項基本權(quán)利是中央政府的責任并因此而擁有相應(yīng)的權(quán)力，這方面的詳盡分析本文在此不加涉及(參見The Economics of Federalism and Local Finance, Edited by Wallace E. Oates, Edward Elgar Publishing Limited,1998)。在憲政范圍內(nèi)公民的自由遷徙和最低生活保障的權(quán)利構(gòu)成了在聯(lián)邦主義政治架構(gòu)下必然出現(xiàn)的各個政府單位間相互競爭的制約條件。這兩個方面在憲政聯(lián)邦主義的理論框架是統(tǒng)一不可分割的。我們不僅是從正義出發(fā)，確立體現(xiàn)這兩種權(quán)利的基本規(guī)則，也考慮這些規(guī)則的長遠的后果。在中國，確立聯(lián)邦主義的政治框架（在政治分權(quán)的意義上的地方自治）時，如果沒有公民的自由遷徙和基于公民個人權(quán)利而非基于地區(qū)發(fā)展狀況的再分配規(guī)則相伴隨，是不可想象的，兩項權(quán)利的確立對憲政聯(lián)邦主義穩(wěn)定而充滿活力的運作是必須的，沒有它們，聯(lián)邦主義確實有可能加劇地區(qū)的沖突，甚至出現(xiàn)分裂的局面。但是，我們尤需注意，在極端政治集權(quán)的情況之下，居民不能自由遷徙因此人民不能融合，以及政治集權(quán)所帶來的地區(qū)間發(fā)展的極度不平衡，實際上在醞釀著沖突和分裂的因素。通過繼續(xù)加強中央集權(quán)的方式只能暫時掩蓋并在長期中加劇這些因素。所以，對憲政聯(lián)邦主義的實施所帶來的國家分裂的擔憂是完全沒有理由的，相反這個憲政下的聯(lián)邦共和國倒會非常穩(wěn)固。

　　權(quán)利宣言不是憲政設(shè)計最主要的部分，憲法設(shè)計最主要、最需要殫精竭慮的問題一是如何使這些正當?shù)囊?guī)則不流于空文而在實際當中被實施，政府如何設(shè)置才能夠做到這一點。二是既然我們無力建構(gòu)人類的行動秩序也不可能建構(gòu)人類社會所需要的絕大多數(shù)規(guī)則，那么這絕大多數(shù)規(guī)則站在憲政的角度看是演進的，只有包含了在其間人們的經(jīng)驗知識才能稱為是有效率的。于是政治學(xué)家就要發(fā)現(xiàn)所有產(chǎn)生這些具正當性和有效率性的規(guī)則的條件是什么并體現(xiàn)在憲政設(shè)計當中。對于一般性規(guī)則和其秩序的關(guān)系也是政治學(xué)家所關(guān)心的。具體的政治體制改革問題還需要研究現(xiàn)實當中人們的利益關(guān)系，需要什么樣的政治力量可以完成這場改革，以及具體到中國當今所面臨的特殊問題與政治改革的關(guān)系。

　　憲政聯(lián)邦主義的要點是權(quán)力來源獨立的多政府單位的存在，公民基本權(quán)利的規(guī)定，不僅制約中央政府也制約地方政府。憲政聯(lián)邦主義解決了法治的難題，法治如果是指在立憲選擇之后政府和人民都受到憲法的制約的話，那么下面這些問題就必然發(fā)生，政府和政府領(lǐng)導(dǎo)人也許會承諾遵守法律，但是他們的承諾如何會變得真實可信呢？在憲政聯(lián)邦主義的體制之下，多個政府單位的存在，造成了互相制約的局面。如果一個政府單位違法，這時違法對于它來說是收益大于損失的行為，對于其他政府單位來說，因為彼此的獨立性使其它政府單位處于這樣一種狀況當中，他們不可能成為違法者的同謀，因此能夠成為公平的審議者。這樣“無知之幕”不僅是正義原則的探究程序，也是在制度設(shè)計當中的一個設(shè)計原則，正如一個與嫌疑犯沒有關(guān)系的陪審團在理性的自利的考慮之下能夠恰當?shù)貨Q定嫌疑犯是否有罪一樣。對于憲政聯(lián)邦主義來說，權(quán)力的多中心使得司法審查制度成為其內(nèi)在的組成部分，這使得憲法得以維持而且法律在其中也進一步得到詮釋、深化和調(diào)適。當然不能認為法律的條文可以一勞永逸的起作用，規(guī)定了權(quán)利就必然會引起權(quán)利的爭執(zhí)，而在訴訟當中使權(quán)利得以澄清。對俄羅斯政治轉(zhuǎn)型，是否已經(jīng)成功是有待于觀察的，這不僅僅是全民投票、全民公選這么簡單的，如果他們搞了民選沙皇制，我們不應(yīng)對其日后的失敗感到奇怪。我們所需要觀察它的政治體制是否已經(jīng)完成了這些條件，它能夠限制政府的機會主義行為，在這種政治體制之下，能夠使得使市場經(jīng)濟繁榮的規(guī)則自然和健康的生長并使這些規(guī)則得到有效的實施。沒有這些條件而說俄羅斯已經(jīng)完成了政治轉(zhuǎn)型并且能夠帶來持續(xù)的經(jīng)濟增長是言之過早的。

　　關(guān)于憲政聯(lián)邦主義在公共管理和公共經(jīng)濟中的效率問題，在本文的論述中是最感到棘手的問題，對這一問題的現(xiàn)代闡述方式必然是政治經(jīng)濟學(xué)的，因此可能是過于專門和冗長的。我正在寫的《聯(lián)邦主義與治水》這篇文章中只是作了初步的探索。讀者也可以從親身的體驗和政治歷史學(xué)的著作中感受到中央集權(quán)制的弊端(2)。

　　一項公正（當然是在程序意義上的）而且可以得到良好實施的規(guī)則，可能是荒謬的，中國古代的科舉制度經(jīng)常就是這樣。憲政聯(lián)邦主義最重要的意義之一就是它在公共管理和公共經(jīng)濟中的效率。

　　“談到設(shè)計出能夠明智地解決問題的政治制度時，憲政政體必須不止是限制權(quán)力的政體，它還必須是能有效地利用這些權(quán)力，制定政策，提高公民的福利（見Holmes 1991）”（《新憲政論――為美好的社會設(shè)計政治制度》，斯蒂芬. L . 埃爾金和卡羅爾. 愛德華. 索烏坦編，北京三聯(lián)書店1997年版）。社會問題的解決，我們當然要首先依靠在法律下、在市場上私人間的互動來解決。但是我們總需要集體的行動，尤其是在中國這樣的國家，人們的活動具有高度的相互依賴性，例如治水、例如灌溉農(nóng)業(yè)的存在。政府提供的公共物品和公共服務(wù)是廣泛和重要的，因此僅僅說小政府是無濟于事的。但是政府僅僅究竟有多大，公共品的規(guī)模和范圍有多大，是不可能事先決定的問題。在何時、何地、以多大規(guī)模、提供什么樣的公共品給什么人，這個問題，不是已經(jīng)有了答案的，而且永遠也沒有固定的答案，對這個問題的回答，是在一個過程中完成的。那么是在中央政府集中決策好還是由許多政府各自分散決策好？

　　大致說來。大部分的公共品實際上都有一個特定的受益范圍，不同的公共品具有不同層次的地方性，因此應(yīng)該由不同層級的政府來提供，聯(lián)邦主義下的中央政府只負責最廣大范圍的公共品的供給。重要的是，提供公共品的決策是充分分散的。一種公共品的供給如果經(jīng)法律認定沒有外部性（事實上的外部性是無所不在的，因此沒有討論的必要），只是特定地域的人群自己的事，并沒有一個可事先規(guī)定的標準加以限制。在上述情況下，公共品的供給是有效率的。在這樣一種充分的自治的情況下，個人的自尊和生活的意義感將得到更大的滿足。聯(lián)邦主義自然的趨勢就是政府間的競爭，市場在一只看不見的手的推動下，服務(wù)于公眾的福利，但政府們也不見得就一定是些看得見的手，通過精心的設(shè)計，它們也會變成看不見的手。在憲政聯(lián)邦主義中，產(chǎn)生了知識的有效利用和責任的切實歸屬。

　　為什么說憲政聯(lián)邦主義的公共治理是有效率的呢?首先它沒有直接建構(gòu)政府行動的方案，也沒有規(guī)劃一套政府行動的秩序，相反在它看來要規(guī)劃這樣一套行動秩序所需的知識是人類所不可能得到的，而且認為在憲政聯(lián)邦主義規(guī)則下的行動秩序我們也無力作出全面的實質(zhì)性描述，例如使用新聞記者或歷史學(xué)家的語言所進行的描述。只要我們的大腦還以個體的方式存在，那么任何人也無力去閱讀這種全面的描述，對于這種行動秩序我們所能給出的只是非常抽象的形式化的模式的描述。憲政聯(lián)邦主義關(guān)心的是規(guī)則的建構(gòu)，如某個政府的行動范圍、（和其他社區(qū)的關(guān)系上〕它的某種行動法律規(guī)定是否有外部性等。建構(gòu)規(guī)則也是一件困難的事情，但要比直接追求某種社會后果容易得多。二是在憲政聯(lián)邦主義的制度設(shè)計中，由于獨立的多政府單位的存在和互動以及獨立的司法系統(tǒng)的存在，權(quán)利體系的調(diào)整是日常的一項工作，是內(nèi)生的，也可以說在其中存在一種自生自發(fā)的演進的規(guī)則體系，對這整個規(guī)則體系的具體的內(nèi)容我們也無力作出全面的描述，但顯然描述這套規(guī)則體系要比描述那套具體的行動秩序要容易得多。三是憲政聯(lián)邦主義真正有意識建構(gòu)事業(yè)在第三個層次上〔這也是本文所討論的〕，即構(gòu)建一個服務(wù)于自發(fā)的行動秩序和自發(fā)演進的規(guī)則體系的構(gòu)架。此一構(gòu)架的知識論基礎(chǔ)來源于人類知識的本質(zhì)是認識無知的哲學(xué)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　正是在這些意義上我們說和此構(gòu)架相聯(lián)系的那個展開了公共治理的行動秩序是有效率的。為什么它是有效率的，因為它充分利用了地方的、個人的知識。中央集權(quán)制的政府下的專業(yè)官僚來為地方人民制定規(guī)則，規(guī)則不僅失去了它需要民主審議必須是公正的這一特性，而且無論官僚們?nèi)绾螌�業(yè)，往往是同地方性的經(jīng)驗知識相隔絕的，因此規(guī)則還可能是荒謬的。土地肥沃、人煙稠密的長江三角洲地區(qū)和青海荒蕪的戈壁灘上，土地法律的具體內(nèi)容也顯然不同。它是有效率的，因為它能夠為產(chǎn)生政治企業(yè)家（不同于行政等級中的官僚，在公共事物和公共規(guī)則上有所創(chuàng)新的人）提供了空間。

　　當然有人會提出，對于公共經(jīng)濟、公共服務(wù)的提供而言，是否在一個中央集權(quán)的中央政府層次進行分權(quán)和民主監(jiān)督就可解決效率問題。這個問題是重要的，但同聯(lián)邦主義的設(shè)計是不同的，上面這種設(shè)計部分解決了中央政府官員不濫用權(quán)力的激勵問題，但激勵問題的解決不意味著信息問題的解決。就經(jīng)濟學(xué)當中的激勵與信息問題而言，在我看來實際上大部分的激勵問題和信息問題是緊密相關(guān)的，在許多情況之下，我們唯有在一個更為基本的層次上進行制度的仔細建構(gòu)，這一問題才得以澄清。在聯(lián)邦主義的環(huán)境下，分立的公共企業(yè)和公共組織內(nèi)部如有敗德行為者，就可能被淘汰掉或顯出明顯的劣勢，因此可以指望在分立自主的結(jié)構(gòu)內(nèi)部自發(fā)地形成（站在憲政聯(lián)邦主義的最高層次上看）解決激勵或敗德行為的機制。

　　四、憲政聯(lián)邦主義分權(quán)規(guī)則的進一步思考

　　我們?nèi)祟愂窃跓o數(shù)的規(guī)則下行動的，這是一個基本的事實。但是，這絕不意味著，我們可以把所有的規(guī)則都做出明確的闡述，并使之形式化。大量的規(guī)則是不可能也不必要明確闡述的。每一個家庭、每一個企業(yè)、每一個小團體都有大量的非正式的復(fù)雜規(guī)則，這些規(guī)則往往是不可明確表述的，也不見得有嚴格的可實施機制。每個人都擁有唯有他個人才能應(yīng)用的不可形式化的規(guī)則或者說默會知識，這種情形隨著人類專業(yè)化和分工的發(fā)展而更加顯著。人們的決策，無論是個人的還是集體的，至少是最重要的一些在中性的意義上都具有冒險和投機的性質(zhì)，即是一個試――錯的過程。股市投資者買進一支股票，企業(yè)家上馬一個項目具有這個性質(zhì)，科學(xué)家開展某項課題的研究，教授選擇一個研究生，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人建立一所學(xué)校也具有這種性質(zhì)。他們做出正確決策的概率不僅依賴于一般的形式化規(guī)則，更主要的是依賴于他們所擁有的因為長期工作于某個領(lǐng)域積累的經(jīng)驗。人類理性的應(yīng)用不等同于一種隨機性的事件，我們也不把人類的成就解釋為某個歷史理性發(fā)展的結(jié)果，人類獲得的成就是在一般規(guī)則下大量人們主觀決策的結(jié)果。從這個意義上說社會是復(fù)雜的，面對這種復(fù)雜情形一個單一的權(quán)力中心是無力處理的，把所有這些規(guī)則予以明確化，也是做不到的。人類理性的發(fā)展也依賴于可以形式化的、可嚴格實施的因此也是簡單的規(guī)則。例如在上述情形中個人的退出權(quán)就應(yīng)該有更高程度的形式化和可實施性，很可能越是基本的層次，越要求更形式化和可實施的規(guī)則。使人們的試――錯性質(zhì)的主觀決策的后果得以顯現(xiàn)和及時對決策進行調(diào)整，需要使個人有一個自由行動的范圍和使決策造成的損益局限在一個相對狹小的范圍內(nèi)，如果不是局限在決策者個人身上的話。這就需要建立個人財產(chǎn)權(quán)利體系和分立自主的結(jié)構(gòu)。使分立自主的結(jié)構(gòu)得以可能的規(guī)則是更高層次的規(guī)則，應(yīng)該有更高程度的形式化和更嚴格的可實施性。如果政府的行動也被視為非常復(fù)雜的，政府官員的決策也具有同樣的冒險和投機的性質(zhì)的話，那么就不得不在更為基本的層次上建立更明確的嚴格可實施的規(guī)則。這些規(guī)則必定是通過設(shè)立分立自主的結(jié)構(gòu)來解決信息問題和復(fù)雜的政府行動所帶來的協(xié)調(diào)問題。如果沒有這些規(guī)則將不得不在每一個細部都發(fā)展大量的繁復(fù)條文來限制政府官員的行動。但“法令滋繁而奸宄多有”。中國古代的中央集權(quán)制也是依法治國的，有大量繁雜細致的條文限制官員們的行動。我們是在解決信息問題當中解決激勵問題，而不是在解決激勵問題當中解決信息問題，后者經(jīng)常產(chǎn)生荒謬的正義。憲政聯(lián)邦主義不僅意味著對政府的制約，也是對政府中的解放以發(fā)揮政府成員的創(chuàng)造性和利用他們的專有知識。這樣的規(guī)則對中國來說在建立對政府行動制約的同時實際上也煥發(fā)了幾萬個政府單位的活力。

　　通常來說，在同一層次特別是中央政府的三權(quán)分立也是憲政的實施機制，那么本文為什么不著重討論這個問題呢？根據(jù)上面的討論我認為中央集權(quán)問題是中國政治改革最關(guān)鍵的問題，在這個問題有了框架性的基本解決之前，中央一級政府在依法治國的沖動下有可能過度立法，發(fā)展大量過細過繁的法律，使各社會和各政府單位都失去生機和活力。

　　我們面臨的問題是高度專業(yè)化和社會治理的復(fù)雜性所帶來的協(xié)調(diào)問題，此種協(xié)調(diào)問題絕不是通過建立集中控制的等級結(jié)構(gòu)所能解決的，無論是這一命令的最上層是一個人還是一個民選議會還是法官，無論如何他們都不是全知全能的，由于知識的限制，依靠這樣的決策程序出現(xiàn)正確結(jié)果的概率是成冪次降低的隨機性事件。設(shè)想一下人大代表審議三峽工程，如果要求代表們都有能力審議的話，這就要求他們成為相關(guān)領(lǐng)域的專家，但是這同一批人如果有能力審議關(guān)于治水方面的議案的話，那么他們就可能沒有能力審議關(guān)于金融方面的法律，這樣一個議會也必然不可能是一個民主選所產(chǎn)生的了。因此問題就是規(guī)則的層次性問題，通過追求更高層次的規(guī)則的合理性來實現(xiàn)這復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題，規(guī)則的層次越高不意味它更復(fù)雜反而是應(yīng)該簡單。正是靠更高層次規(guī)則的一般性、普遍性和易知易曉的性質(zhì)，在規(guī)則行動之下的各分立自主的機構(gòu)才可能發(fā)展他們內(nèi)部更為復(fù)雜專業(yè)的規(guī)則的合理性。因此需要發(fā)展的是怎樣才能有一套規(guī)則體系，人民或人民的代表可能監(jiān)督各個高度專業(yè)化的機構(gòu)的行動，而不是去做出高度專業(yè)性的判斷。在普通的市場上普通的消費者也不可能對各種商品的功能有專業(yè)的知識，如某種藥品、某種軟件、某種電腦的CPU處理器等等，消費者能夠放心地消費這些商品是因為有一般性規(guī)則和競爭的存在。在以前的年代里中央政府還必須解決這樣的問題，比如說要拿出多少比例的鋼來生產(chǎn)婦女用的發(fā)卡，這實際上是無人可以解決的問題，而相對簡單的規(guī)則制約下的市場過程，在持續(xù)的調(diào)整當中解決了這一問題。同樣實際上中央政府也不可能合理地決定三峽工程是否可以上馬，因為這首先實在不是一個工程技術(shù)問題，在聯(lián)邦主義的結(jié)構(gòu)之下，多個政府單位――它們代表著不同的利益群體（上游、中游、下游的人民、從砍伐森林中獲益者、從圍湖造田中獲益者、從修建堤壩中獲益者、從航運中獲益者、從發(fā)電中獲益者等等），在一個更一般性的因而也是更簡單的規(guī)則下互動，那么三峽工程是否上馬或以一個什么樣的規(guī)模上馬，受損者如何得到補償，受益者如何付出，這一問題才有可能得到解決。在此我想插一個問題就是勞模代表是否具有參政議政能力的問題，勞模代表既然代表了普通民眾的利益和情感而且他們的行為受到人民的普遍尊敬并被證明具有特別誠實正直的品質(zhì)，這些條件足以使他們具有參政議政的能力，但主要是參什么樣的政，議什么樣的政，如果是指審議政府機構(gòu)各部門最高首長的任命，在一般性規(guī)則的制定當中，平衡各方面的利益，力求做到公正，那么他們當然具有這種議政能力。如果是把一切權(quán)力集中于此，由他們對任何問題做出判斷，那么不但他們世間的任何人都不可能具有這樣一種議政能力，因此即使人民代表具有以相當?shù)亩鄶?shù)修改憲法的權(quán)力，他們也不應(yīng)是真正意義上的最高權(quán)力機構(gòu)。我認為我的觀點既是關(guān)于社會治理也是關(guān)于民主的適當?shù)挠^點。

　　另外，界定行政和立法機構(gòu)各自的職能是非常困難的工作，不象各級政府和黨委，中國的人大沒有成熟的工作機制。解決這個問題現(xiàn)在是不成熟的，因此在最基本的概念上，中央一級政府權(quán)力的分立是司法和日常立法、行政的二分法。日常立法和行政之間權(quán)力的制衡與協(xié)調(diào)，是一個需要特別考慮但不在此闡述的問題。通常我們語言所說的不同的職能是我們建立的概念，用于對于事物分類而不是實在的事物本身，規(guī)則更有可能區(qū)分不同的機構(gòu)，每個機構(gòu)權(quán)力的界限〔否定性的〕及每個機構(gòu)擁有的制約其他機構(gòu)的權(quán)力，而不是將不同的職能進行的分配，因為前一種規(guī)則更具一般性和可操作性。也許著重的應(yīng)是分立的結(jié)構(gòu)在規(guī)則下的互動和互動的結(jié)果，每個機構(gòu)擁有否定性的權(quán)力以達到制約和平衡，而不是列舉詳盡的職能，因為這是不可能的。建立在現(xiàn)有制度的運行已經(jīng)取得的經(jīng)驗上，我們只能對一些職能進行明確的劃分而不是全部，如行政機關(guān)不可能審判犯罪，人大也不可能討論一個工程的可行性。需要說明憲政聯(lián)邦主義并不會因此帶來效率的降低，各級政府是在法律之下競爭和互動的局面，各級政府可以做為普通法人參加法律訴訟。就如說在一個市場上其他企業(yè)組織的存在不會妨礙某個企業(yè)的管理效率一樣，我們也不能夠說憲政聯(lián)邦主義制度的框架之下會妨礙某個政府的運作。需要強調(diào)的是盡管分權(quán)和競爭的優(yōu)越是先驗性的，但具體的規(guī)則內(nèi)容必須在實踐當中進行檢驗，所以，基本的規(guī)則的穩(wěn)定也是相對的，它只是在一個較長的時段穩(wěn)定，制度的穩(wěn)定或者說制度均衡，是因其本身就穩(wěn)定的，是理性的經(jīng)濟人的行動就足以使制度穩(wěn)定。但本文還是強調(diào)日常語言實踐的審議功能，以做出新的制度選擇，打破制度均衡。

　　就立法權(quán)而言，它肯定是為行政機構(gòu)和人民議會所分享的，如一項金融事務(wù)的法律，可能是行政機構(gòu)中的專業(yè)技術(shù)官僚所起草，但議會依靠另外一些專業(yè)人士的幫助進行審議，看其中是否包藏了某個特殊利益集團，如金融寡頭利益的內(nèi)容以及技術(shù)上的不完善性。議會也擁有一些制約行政機構(gòu)的權(quán)力如在人事方面，而行政機構(gòu)也同樣擁有制約權(quán)力，因為我們不能事先保證議會和它雇請的專家就不被特殊的利益集團所操縱。同樣中央政府和地方政府的權(quán)力也必定有一些是互相重合的，并因此會形成政府間的競爭。同一件事物由同一批人做兩次可能是浪費，而由不同的兩批人做兩次則不見得是浪費。一件日常消費品可能由許多廠家同時生產(chǎn)，有些廠家的產(chǎn)品如僅就物理性能來說可為人類所用但只能積壓在庫房，我們不能認為是浪費；
而一些互相競爭的學(xué)術(shù)機關(guān)和學(xué)者之間的競爭的產(chǎn)品也只能進字紙簍，我們也不能認為是浪費。既然人類不可能知道最終的結(jié)果是什么，那么我們就只能接受一個發(fā)現(xiàn)的程序，盡管在事后看來有一些浪費的成分。

　　將思考是著眼于不同機構(gòu)的制約和互動上，那么如果憲法規(guī)定一個權(quán)力有限的人大，人大的復(fù)權(quán)就不僅具有道義的正當性，而且也是良好治理的一個必要的組成部分。人大將具有例如人員任免上的牽制、代表各地方的利益、提供咨詢、做為“清談館”的講壇功能。

　　五、基本制度選擇的首要性和現(xiàn)實性

　　我提出憲政聯(lián)邦主義為中國政治體制改革的關(guān)鍵，這是否是一個過于激進的、過于重視理性設(shè)計的想法，是種致命的自負？它是否有現(xiàn)實可行性？

　　我所提出的問題是我們是否能夠在最為基本的制度層面上進行改革，也就是說進行憲法選擇，這種改革牽扯到這么幾個問題，一是它是否對現(xiàn)有的利益集團的利益作了極大地觸犯以致根本不能進行，我認為根本不是這樣；
二是這種改革是否觸犯了我們現(xiàn)有的道德共識或者說人們目前的正義感不足以支撐這種改革，我認為也不是。關(guān)鍵倒是純粹的知識領(lǐng)域的問題，即對于我所提倡的制度改革建議的認識，它可能是觸犯了人們根深蒂固的思想習(xí)慣。那么這就有希望在智識的論辯當中使人們認識到以前認識的錯誤。人們可能已經(jīng)同意政治制度可以受到設(shè)計出來的改進，如果不是這樣的話，那么“作為一種實證－規(guī)范學(xué)科的政治科學(xué)就失去了目標。實際上，如果不認為政治制度要接受理性地選擇的修正和改變，那么去嘗試解釋不可控制的變化確實就是浪費精力”（〖美〗詹姆斯.布坎南 戈登.塔洛克《同意的計算》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，頁350）。為什么我說政治改革必須有意識地選擇更高層次的制度規(guī)則呢？在現(xiàn)行的政治框架內(nèi)小步走，進行機構(gòu)改革、村委會直選、人大逐步復(fù)權(quán)等等不是更合理嗎？這些說法只是說出了部分的真理�，F(xiàn)有的研究已經(jīng)表明在諸如公地悲劇、囚徒困境這樣的例子當中，相關(guān)的當事人唯有在更高的一個層次上進行制度選擇才能夠避免原來的悲劇。在那些事例當中相關(guān)當事人實際上已經(jīng)達成了倫理的共識，但是僅有倫理共識并不能夠使當事人在既定的制度框架下做出符合倫理共識的行為。道德不能直接等同于政治，政治制度絕不是道德倫理的直接運用（參見詹姆斯.西瑟《自由民主與政治學(xué)》，上海人民出版社1998年版）。我所提倡的更高層次改革是意味著有真正建構(gòu)性的，(點擊此處閱讀下一頁)

　　一是道德建構(gòu)主義，我認為道德建構(gòu)主義的任務(wù)是在我們?nèi)粘ＵZ言實踐中已經(jīng)進行的，這是人類語言的基本性質(zhì)所帶來的；
二是政治建構(gòu)主義，即建構(gòu)的規(guī)則具有穩(wěn)定性和效率性。如果沒有進行真正意義上的制度變革而僅僅進行了一些虛假的制度變革，那么就會要求相關(guān)當事人為遵循倫理原則而犧牲個人利益，而整個社會又不免陷入囚徒博弈的困境當中。很可能是對更高層次的規(guī)則的選擇更容易。在可能的情況下，規(guī)則選擇的層次越高，沖突可能越少，但對理性討論的要求越高。為了避免沖突，不是讓一些人做出犧牲，而是提高規(guī)則選擇的層次。因此基本制度框架的變革就是在中國進行的政治體制的意義所在。

　　上述問題確實很復(fù)雜，我想以學(xué)術(shù)界所提倡的學(xué)術(shù)規(guī)范的建立來說明一般規(guī)則建立的重要性。學(xué)術(shù)規(guī)范可以說是學(xué)術(shù)界的一般共識，新進者以此來知道自己學(xué)術(shù)發(fā)展的方向，一般學(xué)者們據(jù)此來判斷某項研究的價值和成敗。但是學(xué)術(shù)規(guī)范具有非常復(fù)雜和微妙的性質(zhì)，歷史學(xué)的規(guī)范不同于經(jīng)濟學(xué)的規(guī)范，經(jīng)濟計量學(xué)的規(guī)范不同于經(jīng)濟思想史的規(guī)范。這是不可能被強行規(guī)定出來的，經(jīng)常這些規(guī)范微妙得無法用言辭進行表達。在我看來除非存在著多個獨立的學(xué)術(shù)單位，學(xué)者們和學(xué)術(shù)單位之間存在著可以相互自由選擇的關(guān)系，有多種渠道可供學(xué)者們的觀點得以發(fā)表。還有一些一般性規(guī)則，如使用他人觀點必須注明，但這也不僅僅是一個學(xué)術(shù)規(guī)范，也是一個誠實信用的一般規(guī)范。只有在這種情況之下學(xué)術(shù)規(guī)范才會有實質(zhì)性的發(fā)展，才會對學(xué)術(shù)的發(fā)展有實質(zhì)性的指導(dǎo)意義。在學(xué)者們的互動當中，學(xué)術(shù)規(guī)范不斷地發(fā)生著一些微妙的變化，主流可能不再是主流，異端可能被主流吸納。異端們一定的自由活動空間有時候看起來是智力的浪費，但卻有助于主流規(guī)范的逐漸調(diào)整。學(xué)術(shù)規(guī)范的強制性類似于社區(qū)的習(xí)俗的強制性，但不是法律的強制性，異端們總可以在一定代價下挑戰(zhàn)。因此有活力有實質(zhì)指導(dǎo)意義的學(xué)術(shù)規(guī)范的形成是在某種結(jié)構(gòu)和一般規(guī)則之下學(xué)者們活動的結(jié)果，而不是人為設(shè)計的結(jié)果，對學(xué)者們來說學(xué)術(shù)規(guī)范有更直接的效用卻只能是演進的產(chǎn)物。但是重要的是更一般的規(guī)則和結(jié)構(gòu)是建構(gòu)性的。對于學(xué)術(shù)共同體之外的人而言，如果學(xué)者們內(nèi)部發(fā)生了爭執(zhí)的話，他們所能判斷的限度只能是根據(jù)一般的規(guī)則而不是學(xué)術(shù)規(guī)范本身。如果所有學(xué)術(shù)機構(gòu)都處在一個權(quán)力集中控制之下的話，那么我認為學(xué)術(shù)規(guī)范的建立也只能停留在最基本的層次上，比如說不剽竊。進一步的努力則有可能為控制當局所采納，那么這種努力很可能就是不適當?shù)暮陀泻Φ摹?/p>

　　哈耶克的著作在被人們理解過程中，因其闡述問題的方式，產(chǎn)生了許多不幸的誤解，這里無暇多說只需指出一點，即哈耶克的普通法的法治觀同一種二元論的制定法法治觀是內(nèi)在一致的即可，因此絕不能用哈耶克來反對一個社會基本規(guī)則的或遲或速的改革（這并非一個技術(shù)問題）對一個社會明確的基本規(guī)則即憲法的改革。沒有源頭的規(guī)則一如沒有最上游的生產(chǎn)資料一樣，接下來的過程不可能是令人滿意的。而源頭的規(guī)則不可能在現(xiàn)有給定規(guī)則中自發(fā)出現(xiàn)，需要人為的建構(gòu)。而從價值觀的給定性上而言，即使是一種在可行條件下的再大規(guī)模的變革，我們也沒有半點違背哈耶克的理論。

　　如果漸進改革指的是執(zhí)政者為了在現(xiàn)有的框架之內(nèi)維持自己的利益而出臺政策，那么這些政策哪怕是在執(zhí)政者做出了對自身利益的重大犧牲之后也不能帶來好的結(jié)果。對村民委員會的選舉我持這樣的觀點，我們知道在漫長的中國歷史上，理性的王朝統(tǒng)治者并不將自己的統(tǒng)治觸及到縣級以下，這可以視為在既定政治制度結(jié)構(gòu)之下的一個均衡，但是沒有哪一個王朝能夠逃過興衰周期率。如果我是為中央政府提供在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)下的理性決策，我也同意鄉(xiāng)以下的政府應(yīng)該撤銷，由農(nóng)民實行自治，但這也僅僅是一個短期的權(quán)宜之計，使中國目前面臨的迫切的三農(nóng)問題短期內(nèi)得到緩解而已。同樣在縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革中，要建立從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變（榮敬本等《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社1998年版），其先決條件也是中央政府和次一級政府憲法性權(quán)力關(guān)系的確立。一如我經(jīng)常用來作比喻的那樣，在我們使用電腦時，如果操作系統(tǒng)本身是荒謬不合理的，那么我們不可能設(shè)計和應(yīng)用好的軟件，而系統(tǒng)的設(shè)置既是我們使用電腦的第一步工作，也是我們的理智所能完成的工作。我們不是在知道了所有可能的復(fù)雜的軟件設(shè)計程序之后才能夠設(shè)計這一系統(tǒng)的，設(shè)計一個系統(tǒng)所需要的時間精力和知識，也并不比設(shè)計一個軟件更為復(fù)雜和困難，就政治體制改革而言，這是政治學(xué)家的專門任務(wù)，提出這一系統(tǒng)的設(shè)計任務(wù)不是出于理性的狂妄而是出于理性的謙卑。

　　在中國現(xiàn)有的制度框架之內(nèi)，在行政分權(quán)的視角之下，有人會認為中國的中央和地方的關(guān)系已經(jīng)過分向地方傾斜，分權(quán)已超過底線，因此主張加強中央政府的權(quán)力（王紹光《分權(quán)的底線》，中國計劃出版社1997年版）。但是這種看法沒有區(qū)分政治分權(quán)與行政分權(quán)，中國地區(qū)發(fā)展的極度不平衡與行政分權(quán)有關(guān)，但更深層次的根源是政治集權(quán)所帶來的。比如說誰能設(shè)想北京同某一中部省份發(fā)展水平的差距是由于北京市政府享有了過高的自主權(quán)所造成的呢？憲政聯(lián)邦主義同樣關(guān)心所謂差距過大的問題，但它解決這一問題的思路不是直接改變社會現(xiàn)象的狀態(tài)，如某一省區(qū)要達到什么樣的發(fā)展水平，而是通過設(shè)定個人的權(quán)利如最低收入保障線等來實現(xiàn)。因為在憲政聯(lián)邦主義的概念下，政府是人的政府，而非自然社會現(xiàn)象的政府或其它政府的政府。不通過確立個人的權(quán)利而直接憑集權(quán)方式來改變某一地區(qū)經(jīng)濟面貌的辦法，將打亂人對自然社會環(huán)境的持續(xù)調(diào)整，從而帶來嚴重的不效率。還有政府能力的問題，以政府支出占GNP的比重來說明政府能力的強弱，在于這個正確的比重究竟有多少，是不可能事先就知道的，所以也不可能根據(jù)這一點來判定政府的能力是否適當，它僅僅是合理的制度的一個結(jié)果。因此，離開了具體的制度而討論各國的這個比重，是不能令人完全信服的。

　　改革的時間進程問題。政治改革的時間是否象人們理所當然地認為的那樣是一個長時間的過程呢？實際上人們是不可能長時間地停留在立憲選擇的狀態(tài)當中的，真正意義上的立憲選擇從它的提出到開始實施不可能是一個漫長的過程。打個比喻來說我選擇了學(xué)習(xí)政治學(xué)，那么十二年前的這個選擇就成為我日后再進行其它選擇的一個制約，在這個制約下，我的其它一些選擇也確實是一個逐步不斷地在政治學(xué)的各個方面再進行學(xué)習(xí)的選擇過程。第一個選擇盡管是制約我后來十年時間內(nèi)的一系列選擇的，但是它自身不可能也花費十年時間。在立憲選擇前的爭論是可以日常進行的，也可以花費很長的時間，我懷疑人類經(jīng)常處于立憲選擇的狀態(tài)是否是一種正常的狀態(tài)。實際上這樣的時刻只能持續(xù)較短的時間，盡管在此之前的討論期和醞釀期可能很長。執(zhí)政者日常的立法和決策都是在原有的制度框架之下進行的制度選擇，如果原有的制度框架是不合理的，那么這些日常的政策只能緩解矛盾一時，更不可能帶來新的制度框架。所以問題的焦點不是漸進與急進，大規(guī)模與小規(guī)模，時間的短與長的問題，重要的是分清楚制度選擇的層次，在中國這個地域的范圍之內(nèi)，決定其憲政的最高層次的選擇可能是我們目前最需要注重的問題，它也是其他一系列問題解決的前提。對這些問題政治學(xué)家不必費心深入到具體的細節(jié)當中去，因為站在憲政的層次上看它們是自發(fā)演進的。例如行政分權(quán)的問題，任何行政組織超過一定規(guī)模必然分權(quán)，然而這些是實踐的問題，不是理論的問題。行政組織在其權(quán)力受到制約的情況之下會根據(jù)它們所面臨的具體環(huán)境和任務(wù)的性質(zhì)而不斷地在內(nèi)部調(diào)整權(quán)力的分配，政治學(xué)家不必對此關(guān)心，正如經(jīng)濟學(xué)家們不必對企業(yè)管理中的具體問題發(fā)表意見一樣。因為在具體的行政管理和企業(yè)管理實踐中，大量的知識是實踐性的是默會的知識，除非一個人長期沉浸于具體的實踐當中，不可能獲得其中相關(guān)的具體的知識，但這不應(yīng)該成為政治學(xué)家們自卑的理由，正如發(fā)明圍棋規(guī)則的人圍棋不見得下得最好一樣，也如同在軟件設(shè)計方面工程師們有不同的分工一樣。

　　對于中國社會的統(tǒng)治集團來說，憲政聯(lián)邦主義的政改建議所帶來的挑戰(zhàn)不是良心上和利益上的，因為他們和所有人一樣都是有著正常的正義感的人，相反是在現(xiàn)行的體制之下他們卻不得不為了自己的利益而背負良心拷問的負擔，或者為了實現(xiàn)某個如做清官之類的道德理想而不得不付出巨大的犧牲。對于現(xiàn)行體制下的執(zhí)政者來說，都有理由選擇未來的憲政聯(lián)邦主義的政治體制，除了最高領(lǐng)導(dǎo)人以外。但是我們現(xiàn)行的制度畢竟還不是世襲的王朝制度，最高領(lǐng)導(dǎo)人也有任期，那么至少在他任期屆滿之前，做出這樣的選擇也是不違背他本身的利益的。觀察一下中國現(xiàn)實已經(jīng)出現(xiàn)的局面，我的結(jié)論就更加肯定了，中國已經(jīng)出現(xiàn)了多輪高度集權(quán)的統(tǒng)一和分裂的循環(huán)局面。在統(tǒng)一的時刻，就基本的制度進行深思熟慮的改革，就可以避免日后的社會動亂和生靈涂碳，也避免了高度中央集權(quán)所帶來的弊病，從而走出治亂循環(huán)的周期率。執(zhí)政黨本身在這場變革當中也能夠成功地轉(zhuǎn)型，保持其凝聚力和黨員的利益，并可望在一個較長的時間里不喪失政治權(quán)力，但這一切又和執(zhí)政黨之外的中國人民的利益不發(fā)生沖突。我想真正的挑戰(zhàn)是來自知識上的，它沖擊了人們根深蒂固的思想習(xí)慣，并打破了人們長遠以來所抱的虛幻想象，即想象在現(xiàn)實世界當中會發(fā)現(xiàn)一個方法或真理或一個人群能夠替我們解決所有的問題。

　　對當今中國面臨的國家重新統(tǒng)一、地區(qū)性民族沖突和民族分離運動加劇的嚴峻挑戰(zhàn)，上文所說的憲政聯(lián)邦主義可能提供了最有潛力和最富長遠意義的解決。它既沒有剝奪地方人民的自治權(quán)利，在政治分權(quán)的基本制度框架下，不需刻意實施的政策，人民自然地具有自由地保存和發(fā)展不同的文化傳統(tǒng)的空間；
它也沒有犧牲普遍的憲政規(guī)范（因此，穩(wěn)固地保持了中國作為一個民族國家的統(tǒng)一），沒有那個地區(qū)可以實施政教合一的制度。針對我國復(fù)雜的現(xiàn)實情況，在憲政規(guī)范允許的限度內(nèi)，實行一種差別性的聯(lián)邦主義是可以想象的和必須的。例如，某些特定的聯(lián)邦成員享有更大的自主權(quán)（如貨幣發(fā)行權(quán)）；
有時間表的、逐步放松的單方面的限制移民政策，單方面的移民限制是為了照顧具體情況，有時間表的逐步放松是因為畢竟是同一個憲政下的不同地區(qū)，而不是兩個不同的民族國家，長期剝奪人民的自由遷徙權(quán)是件不義不利的事情。不過最后這部分僅是一個對讀者的提示，不是本文要討論的內(nèi)容。

　　注釋：

　　(1)資料來源：www.163.com新聞頻道-->第三只眼-->冷眼觀潮: 誰拿中國的農(nóng)民當人？

　　如果你是一個城市人的話，你對中國農(nóng)民的真實感覺是：

　　共有 6307 人參加了投票

　　他們與城市人是同樣平等的，應(yīng)該受到同等的尊重。

70.5% 4448票

　　是平等的，但是我還是不喜歡跟他們混在一起。

20.2% 1272票

　　其實我心里面覺得他們比我們低一等。

7.3% 459票

　　我無法接受他們跟我們平等的事實。

2% 128票

　　投票起止時間：2000年11月22日-11月30日

　　(2) 如托克維爾《舊制度與大革命》，商務(wù)印書館1997年。葛劍雄《統(tǒng)一與分裂――中國歷史的啟示》，三聯(lián)書店1994年版。

　　特別參見托著250－251頁�！暗�是若認為取消了普遍自由，仍能任意創(chuàng)造甚至長期維持地方自由，這種觀點是荒謬的”（251頁）。

　　作為一位歷史學(xué)家，葛劍雄先生所達到的認識是值得我們這個最注重 “以史為鑒”的民族思考的，本文更多是理論推理的產(chǎn)品，但同葛先生的結(jié)論竟有如此大的重合：

　　昔日天下的歷史完全證明：在統(tǒng)一政權(quán)中產(chǎn)生的消極因素和社會弊病的根源并不是統(tǒng)一本身，更不是統(tǒng)一帶來的和平安寧和經(jīng)濟繁榮，而是政治制度，或者說是用什么制度來實現(xiàn)統(tǒng)一，如何統(tǒng)一，統(tǒng)一到什么程度。同樣，分裂社會中存在的積極因素也不是分裂本身帶來的，更不是戰(zhàn)爭和破壞所能造成的，而是沖擊、消弱了舊制度的結(jié)果，是外力迫使中央集權(quán)制度暫時或局部解體的副產(chǎn)品。（葛書第243頁）

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