[內(nèi)容提要] 轉(zhuǎn)型政府治理面臨的一個(gè)關(guān)鍵課題，是如何控制由逆境向危機(jī)轉(zhuǎn)化這樣一個(gè)可能導(dǎo)致嚴(yán)重的政治不穩(wěn)定的過程。本文探討了逆境條件下政府治理所涉及的幾個(gè)重大問題，并對(duì)由逆境向危機(jī)轉(zhuǎn)化過程中的不同政治不穩(wěn)態(tài)進(jìn)行了分析，并探討了危機(jī)管理的長期戰(zhàn)略和短期應(yīng)對(duì)措施。

　　[關(guān)鍵詞] 社會(huì)逆境 危機(jī)管理 政府治理

　　一般都認(rèn)為，沖突是社會(huì)生活中的一種常態(tài)，沒有沖突就無所謂社會(huì)政治。在特定條件下，當(dāng)沖突積累到一定程度時(shí)就可能以比較集中、突發(fā)性的方式爆發(fā)，形成帶有緊張性、復(fù)雜性的局勢(shì)。這種局勢(shì)的復(fù)雜性在處于現(xiàn)代化進(jìn)程中許多國家和地區(qū)中都有集中表現(xiàn)，是一種帶有特殊性的治理環(huán)境，對(duì)現(xiàn)代政府的治理提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。1中國在今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)間內(nèi)將同樣面臨這樣的政府治理環(huán)境，2003年的非典危機(jī)集中凸顯出這一問題的緊迫性。

　　本文提出，在社會(huì)主義初級(jí)階段條件下，隨著改革和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)和深入，有些沖突和矛盾可能進(jìn)一步突出甚至激化，帶有一定的社會(huì)緊張性、非穩(wěn)性，加上社會(huì)生活各方面的聯(lián)動(dòng)性日益突出，就有可能在局部范圍內(nèi)出現(xiàn)一定的非穩(wěn)狀態(tài)。這給政府治理帶來了許多新的困難，也提出了許多新的挑戰(zhàn)。其中，積極防止和克服由逆境向危機(jī)的惡性轉(zhuǎn)化，就是一個(gè)突出的方面。

　　一、必須大力加強(qiáng)對(duì)逆境條件下的政府治理的研究

　　本文所指政府治理逆境，乃是這樣一種環(huán)境，在其中決策者面臨的各方面不確定因素（甚至包括相當(dāng)一部分不可控因素）太多且對(duì)決策者極其不利，但決策者又不得不作出可能對(duì)未來政治發(fā)展產(chǎn)生重大影響的決策。這一概念包括三層含義：（1）決策的不確定因素非常多；
（2）決策環(huán)境對(duì)決策者極其不利；
（3）決策者必須作出果斷選擇，而這種抉擇所產(chǎn)生的影響可能是相當(dāng)重要的。顯然，逆境的存在是一種普遍現(xiàn)象，而對(duì)逆境的不同處理和治理將產(chǎn)生好壞兩種截然不同的結(jié)果。

　　危機(jī)則是一種改變或破壞系統(tǒng)平衡狀態(tài)的現(xiàn)象。對(duì)其可以從多角度、多層次進(jìn)行分析。從危機(jī)管理角度觀之，危機(jī)狀態(tài)體現(xiàn)為這樣一種決策形勢(shì)，在此情勢(shì)下國家的利益受到威脅，嚴(yán)重的對(duì)抗可能因失控而導(dǎo)致暴力沖突，而決策者作出決策和反應(yīng)的時(shí)間相當(dāng)有限甚至是極其緊迫。因此，危機(jī)是不一致、矛盾、沖突而導(dǎo)致的一種高度緊張狀態(tài)。如果這種緊張失控，則可能威脅到政治體系的基本制度、基本政策、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值取向等核心因素。因此，危機(jī)是一個(gè)小于且介于沖突的概念，其本身就是一種特殊的沖突形式，它往往意味著沖突形勢(shì)處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)或某一個(gè)特殊階段。需要指出的是，危機(jī)的消失并不一定說明沖突就不存在了。

　　與危機(jī)狀態(tài)相對(duì)應(yīng)的是政治穩(wěn)定，這是社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，中外各國無論政治家還是政治學(xué)家都極為重視政治穩(wěn)定。鄧小平認(rèn)為，政治穩(wěn)定是評(píng)價(jià)一個(gè)國家政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。2他還從“文化大革命”的歷史教訓(xùn)出發(fā)，告誡人們要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)動(dòng)亂的危害�！拔幕�大革命的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，動(dòng)亂不能前進(jìn)，只能后退，要有秩序才能前進(jìn)。在我國目前的情況下，可以說，沒有安定團(tuán)結(jié)，就沒有一切，包括民主、‘雙百’方針等等，統(tǒng)統(tǒng)談不上�！�3塞繆爾·亨廷頓則提出，“基本的問題不是自由，而是創(chuàng)立一個(gè)合法的公共秩序。當(dāng)然，人們可以有秩序而沒有自由，但他們不能有自由而沒有秩序�！�4這種政治秩序，本身就意味著政治穩(wěn)定。

　　然而，從我國所面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和所處在的改革階段看，卻潛伏著許多矛盾和困難。這些，都可能在一定條件下醞釀、集中、暴露和爆發(fā)出來。江澤民曾多次指出，必須對(duì)我國當(dāng)前所面臨的復(fù)雜局勢(shì)有清醒認(rèn)識(shí)，既不可否定大局而喪失信心，又不能無視存在的嚴(yán)重問題而掉以輕心。黨的十六大提出，要加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。其中，就包括正確認(rèn)識(shí)和處理各種社會(huì)矛盾，善于協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系和克服各種困難，不斷提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力。結(jié)合我國社會(huì)主義初級(jí)階段的情況看，改革處于攻堅(jiān)階段，發(fā)展處于關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)的是極其復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。事實(shí)上，這種復(fù)雜環(huán)境在一定意義上就體現(xiàn)為我們所講的政府治理逆境。需要引起注意的是，如果對(duì)這種復(fù)雜局勢(shì)控馭不力，甚至發(fā)生大的失誤，就有可能導(dǎo)致危機(jī)狀態(tài)的產(chǎn)生，甚至直接威脅到社會(huì)的根本組織原則和核心價(jià)值。對(duì)此，我們必須始終保持極其清醒的認(rèn)識(shí)。

　　1．從我國現(xiàn)代化進(jìn)程所處的階段看，正是社會(huì)不穩(wěn)定程度較高的區(qū)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)展太慢，都可能成為醞釀?wù)�治不穩(wěn)定甚至爆發(fā)危機(jī)的潛在因素。馬克思主義歷來認(rèn)為，政治穩(wěn)定與否固然與政治本身發(fā)展?fàn)顩r有直接關(guān)系，但終極原因還是來自于生產(chǎn)力。能否促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，并使人民群眾從中得到實(shí)惠是決定政權(quán)興亡的一個(gè)根本原因。在經(jīng)濟(jì)全球化加速發(fā)展的情況下，能不能以較高速度發(fā)展生產(chǎn)力是我們始終面臨的重大課題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治不穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性，往往在兩種比較中體現(xiàn)出來。一是橫向比較。“如果我們不發(fā)展或發(fā)展得太慢，老百姓一比較就有問題了�！�5特別是老百姓看到其它國家發(fā)展更快、生活更好時(shí)，國內(nèi)的低速發(fā)展就意味著“經(jīng)濟(jì)滑坡”，就不只是“經(jīng)濟(jì)問題”，實(shí)際上是個(gè)政治問題，會(huì)成為醞釀沖突和危機(jī)的因素。二是縱向比較。處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段上，發(fā)展速度低落意味著人民利益不能得到很好的實(shí)現(xiàn)，人民得不到實(shí)惠，從而產(chǎn)生不滿。這說明，經(jīng)濟(jì)危機(jī)同社會(huì)危機(jī)、政治危機(jī)之間具有相互轉(zhuǎn)化的可能性。改革開放以來，我國在20多年時(shí)間里呈現(xiàn)為一個(gè)歷史上少有的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長和繁榮時(shí)期。但是，一定時(shí)期的持續(xù)增長不可能打破經(jīng)濟(jì)周期永遠(yuǎn)繼續(xù)下去。這種持續(xù)增長和繁榮還能延續(xù)多長時(shí)間？經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展之間日益突出的矛盾能否逐步得到緩和、解決？這都是我們必須嚴(yán)肅認(rèn)真考慮的重大問題。

　　2．從我國改革發(fā)展自身所觸及的層次、范圍和深刻程度看，已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)性、突破“瓶頸”的關(guān)鍵階段，將會(huì)同時(shí)面臨社會(huì)各個(gè)方面的困難。就經(jīng)濟(jì)體制改革看，雖然已經(jīng)取得了許多重大進(jìn)展，但在一些關(guān)鍵性領(lǐng)域遇到了很多障礙，亟待突破。就政治體制改革看，最重要的是政治體制改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，如何通過健全制度機(jī)制來充分發(fā)揮社會(huì)主義政治體制的優(yōu)勢(shì)，面臨諸多亟待解決的重大問題。事實(shí)上，不論從經(jīng)濟(jì)方面還是政治方面看，不僅還有許多遺留問題仍然沒有解決，而且在改革過程中又新產(chǎn)生和積累了不少問題。比如，失業(yè)問題、特困弱勢(shì)群體問題、貧富差距擴(kuò)大和分配不公問題、消除既得利益群體和腐敗問題等，這些都有可能成為導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的關(guān)鍵性因素。

　　3．從政府治理的主要行為主體看，黨的建設(shè)面臨許多新的課題，特別是黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象的蔓延等，都是導(dǎo)致政治不穩(wěn)定產(chǎn)生并醞釀危機(jī)的重要因素。強(qiáng)有力的政黨是現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。6一方面，沒有共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位動(dòng)搖，就不可能有安定團(tuán)結(jié)的政治局面，必然導(dǎo)致“天下大亂”。另一方面，新的時(shí)代條件下黨的歷史方位發(fā)生了重大變化，黨的自身建設(shè)和發(fā)展也面臨許多新的課題，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式正處在重大轉(zhuǎn)型當(dāng)中。無論是哪一方面的問題處理不好，都可能成為導(dǎo)致政治不穩(wěn)定的因素。事實(shí)上，改革開放以來，黨并不是沒有經(jīng)歷不定期來自各方面和各種矛盾沖突所帶來的壓力，這是需要引起高度關(guān)注的。7

　　4．改革開放所帶來的一個(gè)客觀結(jié)果是社會(huì)思想文化面臨更為復(fù)雜的環(huán)境，各種思想觀念相互激蕩和作用，其中錯(cuò)誤思想觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生和滋長在一定條件下也可以成為政治不穩(wěn)定產(chǎn)生并醞釀危機(jī)的重要因素。這些錯(cuò)誤思想觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人們的精神污染危害極大，甚至“足以禍國殃民。它在人民中混淆是非界限，造成消極渙散、離心離德的情緒，腐蝕人們的靈魂和意志，助長一部分人當(dāng)中懷疑以至否定社會(huì)主義和黨的領(lǐng)導(dǎo)的思潮�！�8更要引起重視的是，如拜金主義、享樂主義、極端個(gè)人主義、封建迷信思想等“精神污染”，有些消極影響是直接的，有的則在短期內(nèi)看不到，但從長遠(yuǎn)看，都對(duì)社會(huì)政治生活的健康發(fā)展具有明顯制約作用，甚至在一定條件下醞釀危機(jī)性因素。

　　5．從政治治理所面臨的外部環(huán)境看，西方一些國家把對(duì)社會(huì)主義國家實(shí)行分化、西化的圖謀作為既定策略，始終沒有改變，采取各種方式和手段對(duì)我國社會(huì)主義制度進(jìn)行破壞，這也是不容忽視的因素。

　　以上所有這些方面因素的存在，都充分說明在整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段，不穩(wěn)定因素是多方面的，有些還是深層次的，必將長期存在。在一定條件和范圍內(nèi)，完全可能形成一種政治治理逆境，甚至還可能激化成為一種（局部性）危機(jī)狀態(tài)，9需要加以深入研究。與此相對(duì)照的是，我們對(duì)危機(jī)管理的研究還遠(yuǎn)沒有上升到系統(tǒng)、深入的程度，特別是相當(dāng)缺乏從政府治理角度對(duì)危機(jī)的研究，包括危機(jī)的成因（其中就體現(xiàn)為由逆境到危機(jī)的發(fā)展過程）、規(guī)模、類型、頻率、強(qiáng)度和發(fā)展變化規(guī)律、后果，以及政府對(duì)危機(jī)的預(yù)防、控制、轉(zhuǎn)化和消除等，亟待加強(qiáng)。

　　二、預(yù)防由逆境向危機(jī)轉(zhuǎn)化：當(dāng)前危機(jī)管理應(yīng)著力關(guān)注的幾個(gè)重大問題

　　政府危機(jī)治理所涉及的問題很多，可以進(jìn)行多向度的探索。從危機(jī)發(fā)展過程看，危機(jī)管理的一個(gè)重點(diǎn)是著力預(yù)防逆境條件的極端惡化和醞釀、積累、演變、發(fā)展成為危機(jī)狀態(tài)。我們認(rèn)為，從理論研究的視角看，當(dāng)前必須著力關(guān)注和解決以下幾個(gè)重大問題：

　　1．激進(jìn)與漸進(jìn)：危機(jī)的醞釀、爆發(fā)與政府的改革發(fā)展模式選擇的關(guān)系。

　　任何一個(gè)改革者著手進(jìn)行改革時(shí)，都面臨著選擇什幺樣的模式的問題。在亨廷頓看來，改革者的道路是艱難的，他面臨的問題在一些方面甚至比革命者還要棘手。10一個(gè)志在對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和政治體制方面實(shí)行一系列重大變革的政治家來說，理論上有兩大戰(zhàn)略可以選擇：一是盡早把所有的目標(biāo)公諸于眾，然后盡可能爭取逐個(gè)實(shí)現(xiàn)，以圖盡可能有所收獲；
另一種則是所謂藏而不露的戰(zhàn)略，注意隱匿自己的目標(biāo)，把改革分開來一事一辦。顯然，前一種是一種激進(jìn)的、全面的、或者說閃電式的戰(zhàn)略；
后者則是一種漸進(jìn)的、枝節(jié)的、或者說持久式的戰(zhàn)略。在不同的歷史時(shí)期，這兩種戰(zhàn)略都為改革者所采用過。11

　　針對(duì)我國改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，要避免政府治理危機(jī)局面的產(chǎn)生，在政府改革發(fā)展模式選擇上必須注意兩個(gè)方面的問題。一方面，激進(jìn)、全面、閃電式的改革戰(zhàn)略所要求的條件相當(dāng)嚴(yán)格，包括整個(gè)改革過程中的所有社會(huì)集團(tuán)和政治勢(shì)力都是給定的和不變的，應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)高度穩(wěn)定狀態(tài)。而這種條件是很難予以滿足的。改革的實(shí)質(zhì)就是利益和權(quán)力的重新調(diào)整。它所涉及的正是各個(gè)社會(huì)集團(tuán)、階層在整個(gè)社會(huì)中的地位的變化。簡單地說，改革就是要打破原有的“停滯的、固化的”平衡，追求的是在動(dòng)態(tài)中發(fā)展、在發(fā)展中“制導(dǎo)”和控馭。特別是當(dāng)改革深入到一定程度和層次，面臨矛盾和沖突集中暴露的治理逆境時(shí)，采取激進(jìn)戰(zhàn)略很可能導(dǎo)致社會(huì)失控和危機(jī)的產(chǎn)生。另一方面，改革的目標(biāo)又必須最終指向社會(huì)和政治體系在基本的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、重大政策、社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值準(zhǔn)則，以及政府領(lǐng)導(dǎo)方式的重大變革和優(yōu)化。這又要求改革者適時(shí)有效地迅速推進(jìn)改革進(jìn)程，不局限于漸進(jìn)戰(zhàn)略方式，實(shí)行一定程度的“有限激進(jìn)”戰(zhàn)略，始終把沖突控制在合理的限度、范圍之內(nèi)。這兩種情況，都是決策者在危機(jī)管理過程中必須加以重視的。

　　面對(duì)當(dāng)前的改革難點(diǎn)、重點(diǎn)，我們認(rèn)為，要有效地預(yù)防危機(jī)的發(fā)生，以及萬一危機(jī)出現(xiàn)時(shí)使之得到迅速控制和轉(zhuǎn)化，在戰(zhàn)略選擇上，必須堅(jiān)持這樣幾條原則：（1）政策力度始終保持在改革臨界區(qū)間內(nèi)的原則。任何改革都有一個(gè)政策限度或閾值問題，改革要取得效果，就必須具有一定力度，達(dá)到一個(gè)適當(dāng)?shù)摹跋屡R界值”，才能產(chǎn)生變革性影響；
但又必須控制在一定限度內(nèi)，保持在適當(dāng)?shù)摹吧吓R界值”內(nèi)，否則可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂和危機(jī)的發(fā)生。（2）漸進(jìn)戰(zhàn)略與局部激進(jìn)策略相結(jié)合的“有限激進(jìn)“原則。（3）在動(dòng)態(tài)中彈性控制的能動(dòng)制導(dǎo)原則。既要注意強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)力機(jī)制作用的發(fā)揮，又要重視社會(huì)平衡機(jī)制的調(diào)節(jié)器作用。（4）改革目標(biāo)和價(jià)值取向上的改造性原則。

　　根據(jù)以上這幾個(gè)原則，可以發(fā)現(xiàn)，不論是涉及政府分配職能的政策（如住房、醫(yī)療、福利等各種制度的改革等），還是涉及政府管制性職能的政策（如消除腐敗、建設(shè)廉潔政治的努力等），都有可能成為危機(jī)發(fā)生的關(guān)節(jié)點(diǎn)，必須予以極端重視。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代以來一些國家所先后發(fā)生的政治動(dòng)蕩可以給予我們很好的啟示。12

　　2．政府強(qiáng)度與質(zhì)量：危機(jī)的醞釀、爆發(fā)與政治資源開發(fā)利用的關(guān)系。

　　在危機(jī)管理中，與危機(jī)相對(duì)的是政治穩(wěn)定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這也是危機(jī)治理和研究的核心論題：獲取一個(gè)國家政治穩(wěn)定的資源乃是危機(jī)治理的歸宿點(diǎn)。13就政府行為來說，政治穩(wěn)定大致可以經(jīng)由兩種途徑獲得：（1）依賴較高甚至極高的“政府強(qiáng)度”（Government strength）；
（2）依賴于提高“政府質(zhì)量”（Government quality）。二者是相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，而且不論哪一方面都主要是通過國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化和強(qiáng)固的。

　　何為“政府強(qiáng)度”？按羅素的認(rèn)識(shí)，就是一國政府“權(quán)力的密度或組織的強(qiáng)度”，具體說就是政府行政的力度。14亨廷頓提出，后發(fā)展國家特別是戰(zhàn)后發(fā)展中國家社會(huì)生活不穩(wěn)定或政治動(dòng)蕩的根源并不在于落后，而在于現(xiàn)代化�！叭绻�說窮國顯得不穩(wěn)定的話，并不是因?yàn)樗鼈兏F，而是它們想致富”，在于這些國家或地區(qū)現(xiàn)代化的發(fā)展速度，比較早進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程的國家要快得多。15因此，在他看來，“強(qiáng)大政府”就是能夠提供合法的政治秩序基礎(chǔ)和有效的政治參與（共同體）基礎(chǔ)的政府，其構(gòu)建和維持依賴于強(qiáng)有力的政黨和組織的力量。

　　事實(shí)上，很高的政府強(qiáng)度的作用是多方面的。艾伯特?赫希曼提出，主要包括兩方面的功能：發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和減緩隨之產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力，即“發(fā)動(dòng)”和“減壓”功能。16其中，這種減壓功能又包括了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的減壓和社會(huì)減壓。后者就體現(xiàn)為強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，從而保證有效的制度創(chuàng)新和制度供給。17

　　但是，單純依靠提高政府強(qiáng)度來維系政治穩(wěn)定，其作用相當(dāng)有限。許多希望依靠“強(qiáng)有力的政府”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定的政府經(jīng)常面臨著令人沮喪的事實(shí)：其經(jīng)濟(jì)增長往往不具持續(xù)性，因而其社會(huì)穩(wěn)定也是暫時(shí)的。包括了蘇聯(lián)和前東歐社會(huì)主義國家，幾乎是在一夜之間發(fā)生了劇變。最新的例子則與創(chuàng)造所謂“東亞奇跡”的“強(qiáng)政府”國家相關(guān)（實(shí)際上這些國家的政府質(zhì)量并非很低）。在1997年以來的亞洲金融危機(jī)中，大部分國家都受到了極大的沖擊，印度尼西亞等國還陷入政治動(dòng)蕩，導(dǎo)致長期執(zhí)政的專業(yè)集團(tuán)不得不黯然下臺(tái)。這說明，政府強(qiáng)度只是保持政治穩(wěn)定的必要條件而非充分條件。

　　因此，與政府強(qiáng)度相比，政府質(zhì)量是保持政治穩(wěn)定的更為重要的變量因素。這是因?yàn)椋�政府質(zhì)量幾乎是政府有效性的代名詞，而政府有效性意味著政府“績效合法性”基礎(chǔ)的強(qiáng)固化。政府質(zhì)量與政治穩(wěn)定的相關(guān)性，可以從其構(gòu)成要素中看出來：（1）政府理性，包括致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的明確目的性、決策科學(xué)性和政策連續(xù)性；
（2）政府效率，包括政府機(jī)構(gòu)的精干與高效、專業(yè)化的文官系統(tǒng)；
（3）政府自律性。18世界各國的實(shí)踐表明，政府強(qiáng)度與政府質(zhì)量之間并沒有必然聯(lián)系。假如沒有政府質(zhì)量作保證，即使有相當(dāng)高的政府強(qiáng)度，也不能成真正的“強(qiáng)政府”；
反之，一個(gè)政府強(qiáng)度不高，但如果有較高的政府質(zhì)量，也會(huì)成為“強(qiáng)政府”。政府質(zhì)量是促使政府強(qiáng)度發(fā)揮有效功能和作用的重要保障。

　　綜合以上兩個(gè)方面的分析，政治穩(wěn)定與政府強(qiáng)度、政府質(zhì)量的相關(guān)性實(shí)際上集中體現(xiàn)為政府汲取、保護(hù)和開發(fā)政治資源的能力，以及對(duì)其的運(yùn)用和分配。衡量政治資源的最主要五項(xiàng)變量是增長、公正、民主、秩序、自主，這是體現(xiàn)一個(gè)政治體系現(xiàn)代化程度和發(fā)展目標(biāo)的最主要的核心指標(biāo)。20同時(shí)，這也是影響、決定政治穩(wěn)定程度的關(guān)鍵性因素，在危機(jī)治理中必須予以極大重視。

　　3．危機(jī)關(guān)聯(lián)性：危機(jī)的不同性質(zhì)以及各種社會(huì)危機(jī)之間相互轉(zhuǎn)化的可能性、范圍和條件如何。

　　按照戴維·赫爾德的觀點(diǎn)，危機(jī)可以分為局部危機(jī)（或者是有限度的不穩(wěn)定階段）和可能導(dǎo)致社會(huì)根本轉(zhuǎn)型的危機(jī)。前者是指政治——經(jīng)濟(jì)周期這類現(xiàn)象，它涉及到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的繁榮和衰退，已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期特征；
后者則是對(duì)決定政治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變動(dòng)范圍、界限的那些社會(huì)關(guān)系的極大腐蝕和破壞，甚至包括對(duì)政治秩序核心本身的挑戰(zhàn)。21這實(shí)際上是從危機(jī)強(qiáng)度進(jìn)行的劃分。危機(jī)強(qiáng)度實(shí)際上還包括了地域范圍、頻率、暴力性等內(nèi)容。

　　從另一角度分析，危機(jī)還可以分為孤立性危機(jī)和關(guān)聯(lián)性危機(jī)。從孤立性危機(jī)看，主要涉及到一些突發(fā)性事件（包括自然災(zāi)害和人為的或社會(huì)的事件），波及或影響了較大范圍內(nèi)公眾生活，雖然可能導(dǎo)致人們對(duì)政府作為的批評(píng)，但并不涉及由此而導(dǎo)致政治意義上的連鎖反應(yīng)，沒有引起對(duì)政府合法性基礎(chǔ)的懷疑或威脅。對(duì)于此一類危機(jī)，政府治理難度顯然比較小，事實(shí)上對(duì)其治理可能主要涉及到技術(shù)性因素。

　　因此，在逆境條件下政府治理主要應(yīng)考慮關(guān)聯(lián)性危機(jī)，特別是要結(jié)合研究當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和政治改革的階段性特點(diǎn)。其中主要包括這樣一些問題：（1）經(jīng)濟(jì)生活中的不穩(wěn)定狀況和程度對(duì)社會(huì)、政治不穩(wěn)定的影響；
（2）社會(huì)、政治危機(jī)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期之間的聯(lián)系，與其增長、平穩(wěn)、衰退階段的相關(guān)性如何，以及這種相關(guān)性是如何體現(xiàn)出來的；
（3）經(jīng)濟(jì)改革政策對(duì)不同社會(huì)階層的不同影響，以及改革“代價(jià)”主要由誰承擔(dān)等；
（4）政治體系自身變革對(duì)政治穩(wěn)定狀態(tài)的影響，包括政治參與、權(quán)力制約、消除腐敗等重大因素的變動(dòng)對(duì)政治穩(wěn)定作用如何；
（5）民族、宗教等問題對(duì)社會(huì)、政治穩(wěn)定可能產(chǎn)生的連動(dòng)效應(yīng)；
以及（6）孤立性危機(jī)有無可能轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)聯(lián)性的重大危機(jī)，如果有可能，則需要何種條件等；
（7）政治失控是如何產(chǎn)生的，也就是說，任何“劇變”可能都是在危機(jī)過程中醞釀、集中和爆發(fā)的，22其中主要涉及到哪些變量因素，這些變量因素又是如何相互作用的，如何對(duì)由危機(jī)演變、爆發(fā)導(dǎo)致“劇變”進(jìn)行有效防范，等等。

　　另外，還涉及到對(duì)危機(jī)的長期預(yù)防、方式和途徑，以及短期的針對(duì)性具體對(duì)策等（我們將在下文專門論述）。顯然，以上這幾個(gè)問題遠(yuǎn)沒有包括危機(jī)管理涉及的領(lǐng)域，甚至還沒有包括它的主要問題。但是，這幾個(gè)問題的重要性卻顯而易見，需要引起人們的關(guān)注。

　　三、克服由逆境向危機(jī)狀態(tài)的轉(zhuǎn)化：逆境條件下政府治理的關(guān)鍵課題

　　一般地，要想很好地區(qū)分、確定政治穩(wěn)定度是困難的，而區(qū)分政治不穩(wěn)定則相對(duì)要容易得多。因此，我們也從政治不穩(wěn)定的規(guī)模、強(qiáng)度出發(fā)來分析由逆境向危機(jī)轉(zhuǎn)化過程中的不同階段，并借以說明預(yù)防由逆境向危機(jī)狀態(tài)的演變發(fā)展是逆境條件下政府治理的關(guān)鍵課題。

　　沖突和危機(jī)關(guān)系十分密切，危機(jī)是沖突發(fā)展到一定程度或階段的特殊現(xiàn)象，是沖突升級(jí)、緩和或繼續(xù)醞釀的敏感區(qū)域和轉(zhuǎn)折點(diǎn)。當(dāng)沖突發(fā)展到有可能失控的重大關(guān)頭時(shí)，往往意味著危機(jī)的醞釀和爆發(fā)可能性。因此，危機(jī)狀態(tài)的發(fā)展序列，總是顯明地體現(xiàn)在沖突發(fā)展過程和階段上。而沖突的強(qiáng)度和規(guī)模大小又是以政治不穩(wěn)定狀態(tài)表現(xiàn)出來的。我們認(rèn)為，由逆境向危機(jī)的發(fā)展，就體現(xiàn)為不穩(wěn)定狀態(tài)的發(fā)展階段，從政治角度視之，主要可以分為四個(gè)相互聯(lián)系的層次：23

　　1．混亂。這包括兩層含義：一是政治系統(tǒng)自身的各個(gè)層次和部分有中斷現(xiàn)象，國家運(yùn)用行政手段已不能控制全國政治局面，中央權(quán)威削弱，地方對(duì)中央普遍陽奉陰違，地方分散主義極其突出，“你有政策我有對(duì)策”成為地方政府一種主要的運(yùn)行方式；
二是針對(duì)一些具體政策或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的罷工、罷課、罷市和游行示威持續(xù)出現(xiàn)，但規(guī)模不是很大�？偟目矗�混亂局面一個(gè)最主要的特征是，它是在基本認(rèn)同現(xiàn)有社會(huì)基本政治制度和法律框架的范圍內(nèi)進(jìn)行的，并不涉及懷疑、反對(duì)憲法和法律制度的權(quán)威。但這種混亂局面已經(jīng)具有較為突出的危害性，鄧小平曾經(jīng)嚴(yán)肅指出并批評(píng)說，在社會(huì)主義條件下，人民群眾同黨和政府之間的矛盾，不屬于階級(jí)斗爭范疇，是非對(duì)抗性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)注意用法律和教育兩種手段來解決，否則“只會(huì)出現(xiàn)國家混亂、人心渙散的局面”，“中國人多，如果今天這個(gè)示威，明天那個(gè)示威，三百六十五天，天天會(huì)有示威游行，那末就根本談不上搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)了�！�24

　　2．動(dòng)亂。指社會(huì)和政治處于失控的邊緣，在極少數(shù)別有用心的人煽動(dòng)下，憲法和法律權(quán)威受到廣泛懷疑，針對(duì)基本社會(huì)制度和國家政權(quán)的罷工、罷課、罷市和游行示威普遍出現(xiàn)，形成此起彼伏的狀況，中央和地方政府的某些部門處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)。動(dòng)亂與混亂是一種不斷推進(jìn)和劇烈化的關(guān)系。從動(dòng)亂的性質(zhì)看，其目標(biāo)“是要顛覆我們的國家，顛覆我們的黨，這是問題的實(shí)質(zhì)�！�25對(duì)此，鄧小平旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)：“中國不能亂哄哄的，只有在安定團(tuán)結(jié)的局面下搞建設(shè)才有出路。一切反對(duì)、妨礙我們走社會(huì)主義道路的東西都要排除，一切導(dǎo)致中國混亂甚至動(dòng)亂的因素都要排除�！�26“我們要讓國內(nèi)外明白，加強(qiáng)控制是為了穩(wěn)定，是為了更好地改革開放，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)�！�27

　　3．暴亂。指發(fā)生武裝叛變或大規(guī)模暴力沖突，“打、砸、搶、燒”等嚴(yán)重違法犯罪行為和恐怖主義活動(dòng)大量出現(xiàn)，流血事件不斷，個(gè)別地方武力宣布獨(dú)立或公開煽動(dòng)顛覆中央政府。暴亂具有強(qiáng)烈的階級(jí)殘酷性和對(duì)抗性。暴亂很可能是內(nèi)戰(zhàn)的前奏，“如果那些搞暴亂的人得逞，就要發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)�！�28

　　4．內(nèi)戰(zhàn)。指爆發(fā)國內(nèi)戰(zhàn)爭，反政府組織和大量受蒙庇的群眾對(duì)憲法的最高權(quán)威性和政府的權(quán)威性加以否認(rèn)，而對(duì)反叛的認(rèn)同程度較高，擁有組織較為嚴(yán)密的軍事力量與中央政府相對(duì)抗，形成全面混亂和武力對(duì)峙局面。鄧小平認(rèn)為：中國亂起來，就決不只是“文化大革命”那樣的問題，那時(shí)有毛主席、周總理等老一輩領(lǐng)導(dǎo)人的威信，說是“全面內(nèi)戰(zhàn)”，到底不是大打，真正的內(nèi)戰(zhàn)并沒有出現(xiàn)。那幺，什幺樣的才是真正的內(nèi)戰(zhàn)呢？鄧小平說：“如果再亂，亂到黨不起作用了，國家權(quán)力不起作用了，這一派抓一部分軍隊(duì)，那一派抓一部分軍隊(duì)，就是個(gè)內(nèi)戰(zhàn)的局面�！�…一打內(nèi)戰(zhàn)就是各霸一方，生產(chǎn)衰落，交通中斷，難民不是百萬、千萬而是成億地往外面跑�！�…這就會(huì)是世界性災(zāi)難�！�29

　　以上討論的只是政治不穩(wěn)定狀態(tài)的發(fā)展序列，從規(guī)模和強(qiáng)度上看，在由逆境向危機(jī)不斷升級(jí)、轉(zhuǎn)化過程中，這四個(gè)等級(jí)既有明顯不同，又密切相關(guān)，是一個(gè)急劇的、動(dòng)態(tài)發(fā)展的持續(xù)遞進(jìn)和劇烈化的過程。事實(shí)上，預(yù)防和克服由逆境向危機(jī)狀態(tài)的轉(zhuǎn)化，恰恰就是逆境條件下政府治理的關(guān)鍵課題。要很好地做到這點(diǎn)，就必須對(duì)這幾個(gè)過程進(jìn)行深層次分析，著重考慮這樣幾方面的因素：

　�。�1）在分析逆境各階段的類型和特性時(shí)，還要具體考察其中行為者的目標(biāo)指向，從而判斷政治不穩(wěn)定狀態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)，主要是這樣幾種情況的混合綜合比較：支持政府的大眾導(dǎo)向、支持政府的精英導(dǎo)向、偏離或反對(duì)政府的大眾導(dǎo)向、偏離或反對(duì)政府的精英導(dǎo)向。30只有對(duì)這幾個(gè)方面的因素進(jìn)行綜合考慮、衡量，才能判斷危機(jī)是否發(fā)生和發(fā)展強(qiáng)度、持續(xù)時(shí)間、破壞力等。

　�。�2）考察危機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)，除了沖突參加者因素外，還有必要考慮政治體系中各種力量的作用影響，以及政治體系內(nèi)外各因素的互動(dòng)態(tài)勢(shì)。其中，主要包括始終堅(jiān)持維護(hù)中央的權(quán)威性、黨的執(zhí)政地位、黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，以及政府作為一個(gè)整體的統(tǒng)一行動(dòng)等。

　�。�3）在多個(gè)局部不穩(wěn)定、局部不穩(wěn)定與全局逆境之間的關(guān)聯(lián)度分析中，要注意考察各個(gè)局部之間不穩(wěn)定狀態(tài)的相關(guān)性如何、頻率如何，以及這種不穩(wěn)定狀態(tài)會(huì)不會(huì)引起全局性的反應(yīng)等。

　�。�4）在逆境發(fā)生過程中，促使其產(chǎn)生并不斷趨向強(qiáng)度增大的原動(dòng)力、手段方式如何？其潛力又如何？主要包括：有無事件的直接起因？如有，為何，如無，其醞釀過程為何；
導(dǎo)致逆境發(fā)生的不滿（在群眾、精英中）分布情況如何；
不同意見、宣傳、謠言等手段的作用如何，等等。

　�。�5）在逆境發(fā)展過程中，除了內(nèi)戰(zhàn)外，無組織性應(yīng)當(dāng)說是突出特點(diǎn)。但這并不等于說完全沒有組織形式因素。任何動(dòng)亂性質(zhì)的事件，總會(huì)有一定組織形態(tài)的（非正式）團(tuán)體存在，包括了精英的組織程度和規(guī)模、群眾的組織程度和規(guī)模，以及其間的聯(lián)系緊密程度如何。

　�。�6）逆境演變、轉(zhuǎn)化的速度如何？政府的相應(yīng)手段方式對(duì)其治理有無或有多大作用、超前性？

　　（7）以上所有因素中，還必須注意到的一個(gè)問題是，各種因素之間的交叉影響度如何。比如，某一種關(guān)鍵性因素發(fā)生變化時(shí)，其它因素會(huì)出現(xiàn)什幺樣的變動(dòng)？以及整個(gè)危機(jī)的發(fā)展趨勢(shì)又會(huì)是怎樣的？31

　　因此，從危機(jī)管理角度看，對(duì)于政治不穩(wěn)定的任何一種狀態(tài)都不可掉以輕心甚至漠視。對(duì)于沖突必須予以及時(shí)化解和排除，努力形成和諧積極的社會(huì)局面�！爸袊�不能把自己搞亂，這當(dāng)然是對(duì)中國自己負(fù)責(zé)，同時(shí)也是對(duì)全世界全人類負(fù)責(zé)�！�32這番話不是危言聳聽，而是說出了一個(gè)人們必須面對(duì)的嚴(yán)峻的真理。中國人民懂得這個(gè)真理，作為政府的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，更要懂得這個(gè)真理。

　　四、長遠(yuǎn)戰(zhàn)略：逆境條件下政府治理的主要原則、方式和途徑

　　如何針對(duì)逆境條件有效進(jìn)行政府治理？特別是預(yù)防由逆境向危機(jī)的轉(zhuǎn)化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　從長期戰(zhàn)略看，要遵循什幺樣的原則、方式？恩格斯關(guān)于國家的一段經(jīng)典論述可以給我們以深刻啟示。他說，國家是由于“社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)。”33社會(huì)主義國家是一種新型國家，但仍然可以從這一論述中得到啟示：無產(chǎn)階級(jí)專政的建立，作為階級(jí)的階級(jí)斗爭雖然已經(jīng)消滅，但矛盾和對(duì)立性因素并沒有完成消除，國家只是緩和、限制了這些矛盾和對(duì)立性因素，從而保證了政治秩序。國家是不穩(wěn)定的產(chǎn)物，國家的存在本身即表明不穩(wěn)定因素?zé)o法從根本上克服，需要一種特殊的控制，一旦國家的控制發(fā)生障礙，社會(huì)發(fā)生難以控制的動(dòng)亂，政治不穩(wěn)定便出現(xiàn)了，甚至醞釀發(fā)展成危機(jī)局勢(shì)。

　　因此，從動(dòng)態(tài)上講，不論是什幺國家，都必須樹立起危機(jī)觀念、制定危機(jī)治理策略。從根本上說，最高明的危機(jī)治理還是樹立起正確的長期預(yù)防戰(zhàn)略，及時(shí)排解、消除危機(jī)因素，“勝敵于無形之中”。當(dāng)前，對(duì)逆境和危機(jī)進(jìn)行長期預(yù)防和治理，其原則主要包括：

　　1．四個(gè)堅(jiān)持、改革開放，歸根到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是保持政治穩(wěn)定、消除危機(jī)因素的基礎(chǔ)和根本。鄧小平指出：我們必須堅(jiān)持四個(gè)不變（即堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則不變，一心一意搞四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)不變，對(duì)外開放政策不變，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的方針不變），才能穩(wěn)定。34鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“最根本的因素，還是經(jīng)濟(jì)增長速度，而且要體現(xiàn)在人民的生活逐步地好起來。人民看到穩(wěn)定帶來的實(shí)在的好處，看到現(xiàn)行的制度、政策的好處，這樣才能真正地穩(wěn)定下來。不論國際大氣候怎樣變化，只要我們爭得了這一條，就穩(wěn)如泰山�！�35在改革過程中，盡管對(duì)改革的各種具體政策肯定有不同的看法，盡管人們的思想存在分歧，存在偏激，但是，即使是在1989年的政治風(fēng)波中，也沒有人喊過打倒改革開放。其關(guān)鍵，在于十一屆三中全會(huì)以來的方針、政策，使人民群眾得到了實(shí)在的好處，是得人心的，是有群眾基礎(chǔ)的。這是保持社會(huì)政治穩(wěn)定的根本。

　　2．在改革的具體進(jìn)程中把握和實(shí)踐好“兩手抓”方針，在動(dòng)態(tài)上保持對(duì)復(fù)雜局勢(shì)的彈性“制導(dǎo)”。改革作為探索性的試驗(yàn)過程，會(huì)碰到許多矛盾和困難，有一些可能也碰到過但已經(jīng)具有新的表現(xiàn)形式和難度，有一些則是改革中新產(chǎn)生、尖銳化而以前沒有過的。其中有一些矛盾和困難的不可控性非常突出。對(duì)此，鄧小平強(qiáng)調(diào)應(yīng)以“兩手抓”來解決的方針，可以給我們深刻啟示：（1）對(duì)于物質(zhì)文明和精神文明要兩手抓，“現(xiàn)在要特別注意建設(shè)物質(zhì)文明。與此同時(shí)，還要建設(shè)社會(huì)主義精神文明，最根本的是要使廣大人民有共產(chǎn)主義的理想，有道德，有文化，守紀(jì)律�！�36同時(shí)，在兩個(gè)文明建設(shè)中要抓住突出和關(guān)鍵性問題，比如，他說：“當(dāng)前的精神文明建設(shè)，首先要著眼于黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)�！�37（2）要一手抓改革開放，一手抓打擊經(jīng)濟(jì)犯罪。一方面為我國現(xiàn)代化注入活力，另一方面又帶來了一些不好的東西，“打擊各種犯罪活動(dòng)，掃除丑惡現(xiàn)象，手軟不得�！�38（3）既要注意個(gè)人利益、局部利益、暫時(shí)利益，又要考慮集體利益、整體利益、長遠(yuǎn)利益，必須始終緊緊抓住最大多數(shù)人這個(gè)根本，按照統(tǒng)籌兼顧原則調(diào)節(jié)好多種利益的矛盾。另外，還包括一手抓建設(shè)，一手抓法制；
一方面鼓勵(lì)一部分人和地區(qū)先富起來，同時(shí)又逐步在改革和發(fā)展中解決貧富懸殊、實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)等。

　　3．著眼于加強(qiáng)國家制度建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)主義民主法制的“制度穩(wěn)定功能”，是消除不穩(wěn)定因素，保持政治穩(wěn)定的根本途徑。不同體制所具有的穩(wěn)定功能是不一樣的，制度體系的優(yōu)化對(duì)于促進(jìn)和保持政治穩(wěn)定具有相當(dāng)重要的作用。39以改革為動(dòng)力，以民主與法制為軌道，致力于社會(huì)主義各項(xiàng)政治制度的建立、健全和完善，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)主義初級(jí)階段政治穩(wěn)定和危機(jī)處理思想的重要內(nèi)容。在社會(huì)主義建設(shè)中曾經(jīng)長期存在忽視國家制度建設(shè)的問題。比如，鄧小平曾從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的高度強(qiáng)調(diào)，“制度”對(duì)保持社會(huì)政治穩(wěn)定、避免類似“文革”的事件的再次發(fā)生具有決定性作用。用他的話來說，“制度問題”更帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，是“決定因素”。因此，要著眼于從制度方面解決問題，只有建立和完善社會(huì)主義“政治機(jī)制”，才能充分發(fā)揮民主法制的“動(dòng)力——平衡——穩(wěn)定”的制度功能，從根本上避免動(dòng)亂的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)長期的、積極的政治穩(wěn)定。

　　4．對(duì)于社會(huì)主義發(fā)展過程中，特別是改革開放不斷深入的情況下可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)性、不穩(wěn)定和危機(jī)性因素，要始終保持清醒認(rèn)識(shí)和積極態(tài)度。在這一問題上，要特別注意把握兩個(gè)原則：一是對(duì)改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)性事態(tài)保持積極主動(dòng)態(tài)度。改革沒有萬無一失的方案，問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些，選擇的方式和時(shí)機(jī)要恰當(dāng)。不犯錯(cuò)誤不可能，要爭取犯得小一點(diǎn)，遇到問題就及時(shí)調(diào)整。同時(shí)，我們要把工作的基點(diǎn)放在出現(xiàn)較大的風(fēng)險(xiǎn)上，準(zhǔn)備好對(duì)策。二是“治理國家，這是一個(gè)大道理，要管很多小道理。那些小道理或許有道理，但是沒有這個(gè)大道理就不行�！�40對(duì)于改革過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)性事件，必須從維護(hù)國家主權(quán)、利益和安全的高度，果斷決策，包括運(yùn)用法律、教育甚至果斷運(yùn)用專政手段，消除危機(jī)性因素，保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面。

　　五、短期應(yīng)對(duì)：必須在整個(gè)逆境和危機(jī)過程中牢牢掌握工作主動(dòng)權(quán)

　　由于各種各樣的因素作用最終導(dǎo)致政治不穩(wěn)定、危機(jī)發(fā)生時(shí)，我們面臨的最主要任務(wù)就是盡快控制局勢(shì)，消除不穩(wěn)定狀態(tài)，使之向積極方面轉(zhuǎn)化、發(fā)展。這里，就涉及到危機(jī)過程當(dāng)中采取什幺樣短期的具體應(yīng)對(duì)措施的問題。

　　1．面對(duì)危機(jī)，要有積極主動(dòng)、樂觀向上、勇于應(yīng)戰(zhàn)的態(tài)度。對(duì)于危機(jī)性事件和事態(tài)，可以有不同的態(tài)度。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的態(tài)度是：一方面，要積極主動(dòng)，勇于面對(duì)困難，敢于應(yīng)戰(zhàn)。鄧小平在談到1989年政治風(fēng)波時(shí)就曾說過：這場(chǎng)風(fēng)波遲早要來，是國際大氣候、國內(nèi)小氣候所決定了的，不以人們意志為轉(zhuǎn)移，只不過是遲早、大小的問題，“而現(xiàn)在來，對(duì)我們比較有利�！�41我們必須勇于迎接這場(chǎng)挑戰(zhàn)和斗爭的考驗(yàn)，即使當(dāng)時(shí)有一些人不能理解事情的利害關(guān)系，但最終總會(huì)得到人民群眾的支持。另一方面，黨和政府要勇于和善于從自身找根源，并認(rèn)真對(duì)待危機(jī)過程中出現(xiàn)和人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，加以迅速有效的解決以取信于民，使黨和政府的行為與人民群眾的期望保持高度一致，并通過一系列對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的行為來建立、強(qiáng)化黨和政府的信譽(yù)。要善于從危機(jī)中吸取教訓(xùn)，查找我們確實(shí)沒有做好的工作。對(duì)此，我們必須“向人民作出交代”，取信于民，使人民團(tuán)結(jié)在他們所相信的黨和政府周圍。

　　2．面對(duì)危機(jī)，要認(rèn)真分析、準(zhǔn)確判斷事件性質(zhì)和關(guān)鍵、事態(tài)發(fā)展的趨勢(shì)和危害。這是危機(jī)處理取得良好效果的前提和基礎(chǔ)。在復(fù)雜局勢(shì)下，特別是在處理復(fù)雜性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性突出的危機(jī)過程中，這一點(diǎn)更為重要。一是要認(rèn)真區(qū)分事件性質(zhì)，從實(shí)質(zhì)上看問題，這也是危機(jī)處理的難點(diǎn)和關(guān)鍵所在。在復(fù)雜局勢(shì)下，好人壞人混雜在一起，陣線一時(shí)分不清楚，使得許多應(yīng)該采取的措施難以出手。抓不住實(shí)質(zhì)，就會(huì)對(duì)問題做出不準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤的判斷。二是要特別注意從發(fā)展趨勢(shì)和嚴(yán)重后果上分析事件的性質(zhì)。面對(duì)危機(jī)，要考慮到最壞的可能性，并及時(shí)采取針對(duì)性措施，有條不紊地實(shí)施行動(dòng)。三是要對(duì)整個(gè)復(fù)雜局勢(shì)中各個(gè)潛在的危機(jī)因素進(jìn)行分類，從而從總體上準(zhǔn)確把握事件的性質(zhì)和發(fā)展趨勢(shì)。四是在危機(jī)處理過程中，要盡力尋找并把握危機(jī)中出現(xiàn)的任何機(jī)遇，制導(dǎo)危機(jī)向良性轉(zhuǎn)化。

　　3．面對(duì)危機(jī)，要區(qū)分不同性質(zhì)的矛盾，分散危機(jī)與分解沖突。危機(jī)一般具有復(fù)雜性，尤其是一些歷史性、累積性、涉及范圍和影響較大的危機(jī)，往往是問題和各種因素相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜�？梢詫⒕C合性、復(fù)雜性的問題、沖突分解為一系列小的、具體的、特定的問題，逐個(gè)加以解決。因此，一方面，除了對(duì)整個(gè)危機(jī)事件性質(zhì)的判斷外，還要注意在整體當(dāng)中的內(nèi)部區(qū)分不同性質(zhì)的矛盾。在改革開放和社會(huì)主義條件下，大量的是人民群眾內(nèi)部的矛盾，而不是敵我對(duì)立矛盾，要通過教育、保護(hù)學(xué)生和群眾，以及“揭露那些別有用心的人”這樣兩手來分散危機(jī)和分解沖突�！耙�把對(duì)人民的民主和對(duì)敵人的專政結(jié)合起來”，42這是危機(jī)當(dāng)中處理不同性質(zhì)矛盾的總原則。即使是在強(qiáng)度和規(guī)模非常大的暴亂中，也要盡量避免傷害人民，這是我們的方針。堅(jiān)持這一條，絕大多數(shù)的人就會(huì)清醒過來，轉(zhuǎn)變思想。同時(shí)，要把事件中所反映出來的矛盾、沖突進(jìn)行轉(zhuǎn)化、細(xì)化，使之分散和分解。另外，對(duì)于危機(jī)的分散、分解，要注意結(jié)合改革的實(shí)際進(jìn)程，做到膽子大、步子穩(wěn)，雖不能保證不犯錯(cuò)誤，但一旦產(chǎn)生錯(cuò)誤，就要趕快改。

　　4．面對(duì)危機(jī)，要保持溝通的暢通和不斷接觸，注意釋放明確具體的信號(hào)，尋求廣泛的支持。大量的理論研究和經(jīng)驗(yàn)都表明：人類沖突和沖突升級(jí)在很多情況下都是因?yàn)槿狈α己玫臏贤ǎ�引起誤解所致。鄧小平就十分強(qiáng)調(diào)對(duì)沖突、矛盾和危機(jī)性事件表明我們的明確態(tài)度�！爸袊�的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。凡是妨礙穩(wěn)定的就要對(duì)付，不能讓步，不能遷就。不要怕外國人議論，管他們說什幺，無非是說我們不開明�！�…要放出一個(gè)信號(hào)：中國不允許亂�！�43這樣的信號(hào)，不僅是對(duì)國內(nèi)而言，還包括向國外發(fā)出信號(hào)，以期取得國內(nèi)人民群眾的理解和支持，同時(shí)表明堅(jiān)決反對(duì)外國干涉的態(tài)度。在危機(jī)發(fā)生后，要適時(shí)發(fā)布有關(guān)背景材料，充分顯示黨和政府對(duì)此有所準(zhǔn)備和堅(jiān)強(qiáng)信心，并指明正在采取什幺樣的措施。

　　5．面對(duì)危機(jī)，要避免用零和對(duì)策的觀點(diǎn)處理問題。在正確判斷事件性質(zhì)和沖突發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，還必須要有正確的危機(jī)處理方式和手段。這是因?yàn)�，從沖突雙方來看，危機(jī)規(guī)模和強(qiáng)度是否升級(jí)以及在多大程度上升級(jí)，決策者擁有更多的使危機(jī)轉(zhuǎn)化的資源和手段。決策者的處理方法如何是危機(jī)轉(zhuǎn)化的主要方面。要避免用零和對(duì)策的簡單化觀點(diǎn)來處理問題，積極引導(dǎo)群眾，避免傷害群眾。同時(shí)，要注意方法的多樣性。對(duì)屬于人民內(nèi)部矛盾的問題，不搞運(yùn)動(dòng)，主要是采取經(jīng)常性的說服教育疏導(dǎo)，必要時(shí)也要注意運(yùn)用行政和法律的手段。這就體現(xiàn)了一種站在對(duì)方立場(chǎng)上思考問題的方法，能夠推動(dòng)事件的迅速轉(zhuǎn)化，促成社會(huì)和諧的“共贏”結(jié)局。

　　6．面對(duì)危機(jī)，要在必要時(shí)果斷采取積極的強(qiáng)制性措施。危機(jī)的解決固然需要克制和妥協(xié)，但也需要積極的干預(yù)。考慮到危機(jī)發(fā)展和升級(jí)可能產(chǎn)生的負(fù)面作用和影響，政府的積極干預(yù)是不可少的。必須充分理解和堅(jiān)持“依靠無產(chǎn)階級(jí)專政保衛(wèi)社會(huì)主義制度，這是馬克思主義的一個(gè)基本觀點(diǎn)�！薄斑\(yùn)用人民民主專政的力量，鞏固人民的政權(quán)，是正義的事情，沒有什幺輸理的地方。”44特別是在危機(jī)出現(xiàn)和嚴(yán)重化的時(shí)候，不及時(shí)采取堅(jiān)決果斷的措施，包括合法使用武力，后果難以設(shè)想。在危機(jī)過程中，應(yīng)通過對(duì)危機(jī)特征的詳盡分析，挑選那些足以改變和影響危機(jī)的主要因素，集中資源，采取強(qiáng)化的干預(yù)措施，推動(dòng)危機(jī)向良性轉(zhuǎn)化。

　　7．面對(duì)危機(jī)，要善于從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，增強(qiáng)反危機(jī)能力。在危機(jī)結(jié)束以后，還有一個(gè)如何從中吸取教訓(xùn)的問題，危機(jī)是不是只有消極意義？事實(shí)上并不是這樣，即使從字面看，一方面，“危”意味著“危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)”；
而另一方面，“機(jī)”卻代表著“機(jī)會(huì)、機(jī)遇”。危機(jī)往往意味著轉(zhuǎn)折點(diǎn)和新的起點(diǎn)，一方面，我們不能因?yàn)楦母镞^程中出現(xiàn)了一些帶有風(fēng)險(xiǎn)性、波折性事件而從改革開放以來的基本路線、方針和政策上后退；
另一方面，要認(rèn)真上好危機(jī)處理這“一堂大課”，吸取教訓(xùn)，不斷增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和反危機(jī)能力。

　　總之，在由逆境向危機(jī)轉(zhuǎn)化過程中的政府治理，問題性質(zhì)十分復(fù)雜，涉及因素相當(dāng)之多，其中不少還是超出政府能力的不可控因素，而其可能導(dǎo)致的后果更是十分嚴(yán)重。因此，我們必須預(yù)為籌謀，著眼于長期的戰(zhàn)略治理，同時(shí)又要有萬一危機(jī)出現(xiàn)時(shí)的短期具體應(yīng)對(duì)措施，做到及時(shí)、有效，既能實(shí)現(xiàn)危機(jī)的轉(zhuǎn)化和消除，又不致付出太大的社會(huì)代價(jià)。

　　注釋

　　1 （美）塞繆爾·亨廷頓：在《發(fā)展的目標(biāo)》一文中，作者指出：“在多伊奇、勒納和布萊克等社會(huì)科學(xué)家看來，有一點(diǎn)非常清楚：現(xiàn)代化可能是整體性的，但不一定是很好的整體，它必然包含著緊張、壓力、混亂和騷亂�！眳⒁姟冬F(xiàn)代化理論與歷史經(jīng)驗(yàn)的再探討》，34頁，上海，上海譯文出版社，1993。

　　2 鄧小平認(rèn)為，“我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；
第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　改善人民的生活；
第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展�！笆聦�(shí)上，這三條都與政治穩(wěn)定有直接或間接的關(guān)系。參見《鄧小平文選》第三卷，213頁，北京，人民出版社，1993。

　　3 《鄧小平文選》第二卷，252頁，北京，人民出版社，1994。

　　4 （美）塞繆爾·亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，8頁，上海，上海譯文出版社，1989。

　　5 《鄧小平文選》第三卷，375頁，北京，人民出版社，1993。

　　6 塞繆爾·亨廷頓提出，“進(jìn)行現(xiàn)代化的政治體系的穩(wěn)定程度，決定于其政黨的力量強(qiáng)弱。一個(gè)政黨的力量則視其所組織的群眾支持大小而定。政黨的力量反映出支持的規(guī)模和水平。凡取得真正或推定的高水平政治穩(wěn)定的進(jìn)行現(xiàn)代化的國家，都至少有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨�！边@一觀點(diǎn)可以給予我們多方面的啟示。參見《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，440—444頁，上海，上海譯文出版社，1989。

　　7 鄧小平的諸多論述實(shí)際上暗示了這一問題的嚴(yán)重性，如關(guān)于“左”和右的問題就是如此：“中國要警惕右，但主要是防止‘左’�！�…我們必須保持清醒的頭腦，這樣就不會(huì)犯大錯(cuò)誤，出現(xiàn)問題也容易糾正和改正�！眳⒁姟多囆∑轿倪x》第三卷，375頁，北京，人民出版社，1993。

　　8 《鄧小平文選》第三卷，44頁，北京，人民出版社，1993。

　　9 事實(shí)上，在改革的前期階段，1989年的政治風(fēng)波就可以看作是一種帶有危機(jī)性質(zhì)的事件。然而，當(dāng)時(shí)所面臨的沖突、矛盾和問題還遠(yuǎn)沒有目前這樣深廣、尖銳。中外各國的經(jīng)驗(yàn)證明，政府對(duì)于危機(jī)事件完全是可以有所作為的，這也構(gòu)成了我們加強(qiáng)危機(jī)管理研究和實(shí)際處理的理由。

　　10 塞繆爾·亨廷頓指出：對(duì)于一個(gè)改革者來說，他所面臨的問題在三個(gè)方面比革命者更為棘手，“第一，他必須兩面作戰(zhàn)，既要反對(duì)保守，又要反對(duì)革命。……改革者不僅必須比革命者更善于操縱社會(huì)力量，還必須在控制社會(huì)變化方面更加老練。……最后，對(duì)改革者而言，各種變化類型的孰先孰后，以及怎樣加以選擇的問題，要比對(duì)革命者尖銳得多�！眳⒁姟蹲儎�(dòng)社會(huì)的政治秩序》，373—374頁,上海,上海譯文出版社，1989。

　　11 胡元梓：《改革策略選擇及其思考》，《改革》1999年第1期。

　　12 就前者而言，需要引起人們注意的是，當(dāng)前人民內(nèi)部矛盾已經(jīng)具有了很多新的特點(diǎn)，有論者指出，變革時(shí)期人民內(nèi)部矛盾具有了更加突出的特點(diǎn)：矛盾涉及的范圍更加廣泛、矛盾觸及的層次更加深刻、矛盾牽涉的對(duì)象更具群體性、矛盾呈現(xiàn)的狀態(tài)更具復(fù)雜性、矛盾顯現(xiàn)的方式更具尖銳性。參見黃宏、章傳家《代表最廣大人民群眾的根本利益與正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾》，《求是》2000年第19期。從后者看，許多國家反腐敗的浪潮日益高漲，但隨著腐敗現(xiàn)象的不斷揭露又引發(fā)更大的動(dòng)蕩。這都是需要引起人們注意的。

　　13 許文惠、張成福主編：《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》，87頁,北京，中國人民大學(xué)出版社，1998。

　　14 （英）羅素：《權(quán)力論》，135—136頁，上海，東方出版社，1998。

　　15 （美）塞繆爾·亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，43—46頁，上海，上海譯文出版社，1989。

　　16 （美）艾伯特·赫希曼：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，183—184頁，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1992。

　　17 李曉：《東亞奇跡與“強(qiáng)政府”》，21—42頁，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1996。

　　18 李曉：《東亞奇跡與“強(qiáng)政府”》，64頁，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1996。

　　19 在此我們不討論權(quán)威性資源和現(xiàn)有政治資源總量的變化問題。

　　20 參見拙文：《轉(zhuǎn)型期中國政治資源的開發(fā)論綱》，《政法研究》1999年第4期。

　　21 （英）戴維·赫爾德：《民主的模式》，305頁，北京，中央編譯出版社，1998。

　　22 鄧小平談到在整個(gè)改革開放過程中，都必須始終注意堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則時(shí)說：資產(chǎn)階級(jí)自由化泛濫，后果極其嚴(yán)重，“垮起來可是一夜之間啊。垮起來容易，建設(shè)就很難。在苗頭出現(xiàn)時(shí)不注意，就會(huì)出事�！边@說明，在鄧小平看來，在各種條件作用下，特別是危機(jī)背景下，防止“劇變“發(fā)生是我們面臨的一個(gè)重要任務(wù)。參見《鄧小平文選》第三卷，379頁，北京，人民出版社，1993。

　　23 以下關(guān)于由逆境向危機(jī)發(fā)展的四個(gè)不同階段的劃分主要依據(jù)鄧小平同志的大量論述歸納總結(jié)而來。

　　24 《鄧小平文選》第三卷，284—285頁，北京，人民出版社，1993。

　　25 《鄧小平文選》第三卷，303頁，北京，人民出版社，1993。

　　26 《鄧小平文選》第三卷，212頁，北京，人民出版社，1993。

　　27 《鄧小平文選》第三卷，287頁，北京，人民出版社，1993。

　　28 《鄧小平文選》第三卷，360頁，北京，人民出版社，1993。

　　29 《鄧小平文選》第三卷，360—361頁，北京，人民出版社，1993。

　　30 李洪志：《國際政治與軍事問題若干數(shù)量化分析方法》，21—22頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1995。

　　31 運(yùn)用交叉分析方法可以對(duì)復(fù)雜局勢(shì)進(jìn)行數(shù)量化分析。參見李洪志：《國際政治與軍事問題若干數(shù)量化分析方法》，36—47頁，北京，軍事科學(xué)出版社，1995。

　　32 《鄧小平文選》第三卷，357頁，北京，人民出版社，1993。

　　33 恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第四卷，170頁，北京，人民出版社，1995。

　　34 《鄧小平文選》第三卷，211頁，北京，人民出版社，1993。

　　35 《鄧小平文選》第三卷，254—255頁，北京，人民出版社，1993。

　　36 《鄧小平文選》第三卷，28頁，北京，人民出版社，1993。

　　37 《鄧小平文選》第三卷，144頁，北京，人民出版社，1993。

　　38 《鄧小平文選》第三卷，378頁，北京，人民出版社，1993。

　　39 比如，與集權(quán)政體的“壓力——穩(wěn)定”機(jī)制比，民主政體所具有的“平衡——穩(wěn)定”功能就要突出、有效和合理多了。正是民主政體所擁有的穩(wěn)定功能，才使得很多民主政體國家始終處在相對(duì)穩(wěn)定和相對(duì)不穩(wěn)定的狀態(tài)中，出現(xiàn)規(guī)模和強(qiáng)度很大的危機(jī)的可能性比較小。參見房寧《論民主政體的政治穩(wěn)定功能》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第2期。

　　40 《鄧小平文選》第三卷，124頁，北京，人民出版社，1993。

　　41 《鄧小平文選》第三卷，302頁，北京，人民出版社，1993。

　　42 《鄧小平文選》第二卷，176頁，北京，人民出版社，1994。

　　43 《鄧小平文選》第三卷，286頁，北京，人民出版社，1994。

　　44 《鄧小平文選》第三卷，379頁，北京，人民出版社，1994。

　　作者簡介：沉遠(yuǎn)新，男，侗族，1970年生于湖南省會(huì)同縣。1990年大學(xué)畢業(yè)，1996年獲華東師大政治學(xué)碩士學(xué)位，2002年獲中共中央黨校政治學(xué)博士學(xué)位�，F(xiàn)為中央機(jī)關(guān)工作人員。已公開發(fā)表論文近100篇，出版?zhèn)�人專著2部，合著4部。（中國選舉與治理）

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