今天，我想著重表達一名政治學者20余年研究人民代表大會制度的主要感悟，以此來紀念這一根本政治制度正式確立50周年。這些感悟，概括起來可以歸結為一個命題，那就是：人民代表大會制度是中國的社會主義代議民主共和制政體。

　　廣義與狹義：“人民代表大會制度”的概念

　　談及“人大制度”，很多人往往會想到人大代表在開會，“握手、拍手、舉手”，或者會想到“人大（常委會）”這塊牌子、這個機構。在我看來，“人大制度”有廣、狹兩種涵義。其狹義，僅指關于如何配置如何組織我國整個國家權力的制度。應該說，這是“人大制度”最重要、最首要的涵義。我們的官方文件與許多學者的論著一般都是從這一意義上使用“人大制度”概念的；
其廣義，則既指“整個國家權力的配置與組織制度”，也指有關“人民代表大會”這一國家機關的一整套制度，比如，人大的選舉制度、組織制度、職權制度、運行制度等等。制度是有層次性的�！瓣P于配置與組織整個國家權力的制度”與“關于‘人民代表大會’這一國家機關的制度”，顯然分屬兩個不同的層面，但又緊密相關。這就是說，廣義“人大制度”包容著不同層面上的制度。其實，不少研究者在論述人民代表大會制度時，也常常突破“整個國家權力配置與組織”的宏觀層面，而論及有關“人民代表大會”的各類具體制度。因此，本人主張，對“人大制度”這一概念可以作上述的廣義與狹義兩種理解。

　　今天我主要從狹義上闡析“人大制度”。狹義“人大制度”是一項關乎我國“整個國家權力如何配置如何組織”的根本政治制度，也即我國的“國家政權組織形式”。世界上的任何事物都是內容與形式的統(tǒng)一體。國家也不例外。馬克思主義認為，國家的“內容”——亦即國家的階級性質，——是指由哪個階級、哪些人掌握著國家政權。在政治學上，也被稱作為“國體”。人類歷史上出現(xiàn)過多種國體，即：奴隸主階級專政的國體、封建主階級專政的國體、資產階級專政的國體以及無產階級專政（或人民民主專政）的國體。

　　任何“內容”都是通過某種“形式”表現(xiàn)出來的。掌握政權的階級無不需要將國家政權配置、組織成一定的形式，這樣才能有效地得以行使，這就是“國家政權組織形式”，政治學上也稱“政體”。人類歷史上曾經出現(xiàn)過紛繁復雜的多種政體。

　　國體與政體緊密相聯(lián)，互為表里。前者決定后者，后者體現(xiàn)前者。由于國體與政體規(guī)定了一個國家的政權歸屬與政權組織形式，而國家政權是“政治中最根本的東西”（列寧語），因此，規(guī)定國家政權的國體與政體，自然就成為一個國家的“根本”政治制度。從這個意義上講，任何國家都有自己的根本政治制度。人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，則是我國的根本政治制度。1997年召開的中共十五大第一次在黨的政治報告中把兩者合稱為“根本政治制度”。這是有意義的。

　　人大制度的內在邏輯：雙重“委托”——雙重“監(jiān)督”

　　我國人大制度的政體有著嚴密的邏輯性與明顯的合理性。

　　人大制度的邏輯起點就是“人民民主專政”，就是“一切權力屬于人民”。既然“一切權力屬于人民”，那末，人民就是一切權力（包括國家權力）的主人、所有者；
那末，只有人民才有權行使國家權力。但是，現(xiàn)代國家，尤其中國這樣的“超大社會”，已經不是古雅典城邦那樣的“小國寡民”（更何況也不再存在奴隸制），因此，不可能通過“直接民主”，由全體人民（公民）親自來行使國家權力；
這樣，人民就需要由少數人作為他們的代表，組成代表大會，代表人民行使國家權力。這就叫做“間接民主”、“代議民主”。

　　代表從何而來？人民的代表只能由人民普選產生。沒有普選就沒有人民代表。人民通過普選，不僅僅是選出一些代表，同時還意味著將原本屬于人民的國家權力委托到了代表手中。正因為代表從人民那里獲得了國家權力的委托，因此，只有他們才可以組成人民代表大會，理直氣壯地代表人民直接行使國家權力。從這一意義上講，普選就是人民進行權力委托的行為。除了人民代表大會，其他任何組織與個人，因為沒有從人民普選行為中獲得國家權力的委托，因此就不能直接行使國家權力。民主政治必須強調“權源”——權力的“根源”（人民）、權力的“來源”（人民委托）。

　　應當注意到，按照人大制度，人民通過普選委托到全體代表手中的不是“一部分”國家權力，而是“全部”國家權力，即“整體”意義上的國家權力。正因為如此，全體代表所組成的人民代表大會就是代表人民掌握全部國家權力的“國家權力機關”，而不僅僅是掌握一部分國家權力（立法權）的“國家立法機關”。

　　從工作效率與監(jiān)督效果等因素出發(fā)，掌握全部國家權力的人民代表大會并不親自行使全部國家權力。它只親自行使國家權力中的立法權、（重大事項）決定權、（組織與罷免其他國家機關成員的）任免權以及（對其他國家機關的）監(jiān)督權，而將國家權力中的行政權、審判權、法律監(jiān)督權等分別委托到由它組織產生的政府、法院、檢察院（“一府兩院”）等其他國家機關。正因為“一府兩院”分別從人民代表大會那里獲得了一部分國家權力的委托，因此，它們就分別成為“國家行政機關”、“國家審判機關”與“國家法律監(jiān)督機關”。也正因為如此，它們就可以理直氣壯地代表人民行使各自掌握的那一部分國家權力。

　　這里，很容易看到，人民對全體代表及其所組成的大會進行權力委托，人民代表大會對“一府兩院”等其他國家機關進行權力委托——人大制度蘊含著雙重的權力委托。

　　必須強調，是權力的“委托”，而不是權力的“交出”、權力的“喪失”。18世紀法國激進的民主主義思想家盧梭之所以竭力反對代議民主，就在于他認為人民選出代表后就等于交出了權力、喪失了權力。其名著《社會契約論》中有一段很有意思的話：“英國人民自以為是自由的；
他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；
議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了�！辈谎远�，如果人民的選舉真的意味著交出權力、喪失權力，那末，民主就中斷了，選出代表后的人民就不再是權力的主人，而只能是“奴隸”，只能“等于零”了。盧梭的憂慮至少可以提醒我們：必須明確，人民進行選舉，不是權力的“交出”與“喪失”，而是權力的“委托”！

　　委托，意味著人民始終是國家權力的主人、所有者。嚴格地講，人民經過選舉，委托出去的只是國家權力的“使用權”，而不是國家權力的“所有權”。所有權始終保留在人民手中。這是徹底的人民民主、可持續(xù)的人民民主。

　　委托，有其明確的目的，那便是讓國家權力得到有效的行使，從而最大限度地為人民謀利。為此，人民應當經常以國家權力的主人、所有者的身份，監(jiān)督自己選出的代表，密切關注他們是否正確行使著人民的權力。如果發(fā)現(xiàn)有代表違背人民委托權力的目的，沒有能夠代表人民用好權甚至濫用了人民的權力，人民就應當及時收回所委托出去的權力。這就是“罷免”或“撤換”代表。權力具有腐蝕性。即使對于全部代表，人民也不能過分長久地將權力委托在他們手中。相反，應當定期收回對全部代表的權力委托，然后重新選舉代表，進行權力的再委托。這就是“換屆選舉”。同樣，人民代表大會作為國家權力機關，對于由它產生并委托權力的其他國家機關及其成員，也必須進行監(jiān)督，并有權罷免與換屆�！舜笾贫忍N含著雙重的權力監(jiān)督。

　　總之，人民對自己選出的代表（大會）委托權力并進行監(jiān)督，人民代表大會對自己產生的其他國家機關委托權力并進行監(jiān)督。這樣，人民在最終意義上監(jiān)督與控制著自己委托出去的全部國家權力。而人民代表大會與其他國家機關通過行使相應的國家權力，對整個社會進行管理，從而最大限度地造福人民，實現(xiàn)人民委托權力的目的。簡言之，雙重“委托”——雙重“監(jiān)督”——管理社會——造福人民�；蛘哒f，國家權力從“人民委托”的起點到“造福人民”的終點，起點與終點相重合�！@就是人民代表大會制度的內在邏輯。這種嚴密的內在邏輯性，蘊含著這一制度的合理性。

　　人大制度的外在方位：中國的社會主義的代議民主共和制

　　在分析了“內在邏輯”后，我們再從更為寬廣的背景下來認識一下人大制度的“外在方位”——在世界各種政體分類圖中的位置。

　　世界歷史上林林總總的政體，概括起來，可分為兩大類：君主制與共和制。前者是國家權力（至少在名義上）集中于君主（國王、皇帝等）一人之手，后者是國家權力由少數人或（至少在名義上的）多數人掌握。

　　君主制又分為兩種：君主專制制與君主立憲制。前者君主權力不受任何限制，后者君主權力受到不同程度的限制。

　　君主立憲制還可分為兩種：二元制的君主立憲制與議會制的君主立憲制。前者由憲法與議會對君主權力構成一定的限制，但君主仍有較大的實力。議會與君主形成二元權力中心。后者由憲法與議會對君主權力構成極大的限制，君主只有在名義上掌握或代表國家權力，實際上幾無實權而成為“虛君”，惟有議會才是權力中心。

　　君主專制制以古代的中國等國家為典型，在現(xiàn)代世界上已經不復存在。二元制的君主立憲制現(xiàn)今也很少見（二戰(zhàn)前的日本即是）。議會制的君主立憲制有一些，例如，英國以及二戰(zhàn)后的日本。

　　共和制也分為兩種：貴族共和制與民主共和制。分別由少數人與（至少在名義上的）多數人掌握國家權力。前者的典型在古代羅馬�，F(xiàn)代世界上幾無貴族共和制。

　　民主共和制按多數人直接還是間接掌握國家權力，可分為直接民主共和制與代議（亦稱間接）民主共和制。直接民主共和制在古希臘雅典有過（雅典不僅是古代奧林匹克的發(fā)源地，也是古代直接民主共和制發(fā)祥地），當然，那只是奴隸主與自由民內部的多數，絕無奴隸們的份�，F(xiàn)代世界的民主共和制都是代議（間接）的。代議民主共和制可分為資本主義國家的與社會主義國家的兩種。

　　資本主義國家的代議民主共和制又有多種具體表現(xiàn)形式：總統(tǒng)制（如美國）、半總統(tǒng)制（如法國）、議會制（如德國）、委員會制（如瑞士）等。

　　社會主義國家的代議民主共和制的具體表現(xiàn)形式也有多種：蘇維埃（前蘇聯(lián)）、代表團制（前南斯拉夫）、人民會議制（朝鮮）、人民代表大會制度（中國）等。

　　由上可見，人大制度在世界各種政體中的方位：它屬于共和制，而非君主制；
它屬于民主共和制，而非貴族共和制；
它屬于代議民主共和制，而非直接民主共和制；
它屬于社會主義國家的代議民主共和制，而非資本主義國家的代議民主共和制；
它是中國的社會主義國家的代議民主共和制政體，而非其他社會主義的代議民主共和制政體。從“外在方位”的視角看人大制度，可將其概括為一句話：中國的社會主義的代議民主共和制政體。

　　人大制度與“分權制衡”制度的區(qū)別

　　人大制度屬于代議民主共和制。在這一層面上我們可以說，它與某些資本主義國家（如美國）的代議民主共和制屬于同一類政體，具有某些共同的特征。以往，我們只強調與資本主義國家政治制度相異的一面，很少講相同的一面�，F(xiàn)在西方的某些人也總把人民代表大會制度等視為與他們的政治制度完全不同的“另類”、“異物”。其實，這有悖于客觀事實。理性地說，代議民主共和制是現(xiàn)代政治文明的一大成果，反映了人類在公權領域的某些共同需要、共同智慧、共同創(chuàng)造。作為一種政體（而非國體），一種國家形式（而非國家實質），它具有明顯的普適性。資本主義國家可以采用，社會主義國家也可以采用。當然，資本主義國家先采用，社會主義國家后采用，后者對于前者是一種歷史的繼承。

　　人大制度屬于社會主義國家的代議民主共和制。在這一層面上應當看到，它與資本主義國家的代議民主共和制有著某些重要的區(qū)別。比如，各自所反映的經濟基礎、國體不同。這是眾所周知的。我們要著重分析的是，它們不同的權力配置的原則。資本主義國家的代議民主共和制遵循“三權分立”原則來配置國家權力，而人民代表大會制度配置國家權力的原則是“議行合一”。

　　所謂“議行合一”原則，是馬克思在總結巴黎公社經驗時提出的。他說，公社“不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關�！边@就是說，作為無產階級政權的公社，不應當像資本主義國家那樣實行三權分立互相制衡，不應當讓人民代表機關僅僅成為立法機關，而應當由人民選舉并監(jiān)督的代表機關，把“立法”（議）與“行政”（行）等全部國家權力統(tǒng)一掌管起來。(點擊此處閱讀下一頁)

　　那末，就能保證全部國家權力都在人民的監(jiān)控之下。

　　資本主義國家的代議民主共和制，最典型的當數美國�，F(xiàn)將“議行合一”的人大制度與“三權分立”的美國代議民主共和制（總統(tǒng)制）作一番比較。

　　首先，就“權源”而言，美國的國會與總統(tǒng)分別由選民以兩種并行的選舉而產生，分別以“人民”為權源，從而分別只掌管立法權與行政權（分權）。我國是人民選出人大，人大產生政府，人大權源在人民，政府的直接權源在人大（盡管政府的權源歸根結蒂也在人民）。人大統(tǒng)一掌管全部國家權力（議行合一），不僅是立法機關，而且是國家權力機關，政府只能行使人大所委托的國家行政權，因此，只是國家行政機關。

　　第二，就“地位”而言，美國的總統(tǒng)（行政權）既然與國會（立法權）一樣并行地產生于選民的選舉，既然不是從國會獲得權力委托，自然可以與國會地位相當，平起平坐，誰也不對誰負責。（美國不存在立法機關與行政機關之間孰高孰低的問題。要說“最高”，國會、總統(tǒng)、聯(lián)邦法院都是“最高”，分別是立法、行政、司法方面的“最高”。）我國的政府由人大產生，政府的權力來自人大，因此，人大的地位高于政府，政府只是人大的執(zhí)行機關，對人大負責，那是順理成章的。

　　第三，就“制約”而言，美國的國會與總統(tǒng)既然各有“人民”的權力委托，既然平起平坐，那么，你可以制約我，我也可以制約你，構成“互相制約”。按照他們的理論，“互相制約”可以達到權力之間的平衡，即“制衡”。在我國，既然政府權力來自人大，人大的地位高于政府，那么，政府就應當接受人大監(jiān)督，而不能反過來監(jiān)督人大。監(jiān)督也是一種制約。我們是“議行合一，單向制約”，而不是美國那樣“三權分立，互相制衡”。

　　以往國內外都有一些人搞不懂一個問題：中國的人大制度也有立法、行政、司法三種權力、三種機關，與美國三權分立到底有什么區(qū)別呢？我們說，就制度本身對國家權力的配置而言，上面三點（權源－地位－制約）就是主要區(qū)別�！斎唬@里并沒有涉及制度所反映的經濟基礎與國體。

　　人大制度的“中國特色”

　　人大制度在經濟基礎、國體以及權力配置原則諸方面與資本主義國家代議民主共和制的不同之處，在很大程度上恰恰又是社會主義國家代議民主共和制所共有的。人大制度當然具有社會主義國家代議民主共和制的共同特征。但是，作為“中國的”社會主義代議民主共和制，由于國情所致，又不可避免地帶有某些中國特色。所謂“中國特色”，是較之其他社會主義（無產階級專政）國家代議民主共和制而言的，是人大制度所呈現(xiàn)的特有之點。人大制度的“中國特色”主要有哪些？最主要有以下兩個方面：

　　一，具有更加廣泛的民主性

　　社會主義國家的代議民主共和制均具有廣泛的民主性。但是，人大制度的民主性“更加”廣泛。這可以與列寧斯大林時代的蘇聯(lián)（蘇維埃）作一比較�！疤K維埃制度”就是工農兵代表大會制度，只有工農兩個階級享有政治權利。而人大制度是全體“人民”享有政治權利。關鍵是我們所講的“人民”，在建國之初，除了工、農以外還有城市小資產階級與民族資產階級（國旗“四顆星”），這較之僅含工農兵的蘇維埃制度來，顯然具有更加廣泛的民主性�，F(xiàn)在，我們的“人民”則是指社會主義的勞動者、社會主義的建設者、擁護社會主義的愛國者與擁護祖國統(tǒng)一的愛國者，顯然更加廣泛了。

　　二，發(fā)展了“議行合一”的原則

　　如前所述，由人民選舉并監(jiān)督的人民代表大會統(tǒng)一掌管“議”與“行”等全部國家權力——這意味著堅持“議行合一”的原則。但是，我們并沒有固守巴黎公社“議行合一”的具體模式。巴黎公社時，由巴黎全市各個選區(qū)直接選出的86名委員組成公社委員會，下面又設立相當于政府各部的10個（�。┪瘑T會。公社委員既行使立法權與決策權，又分頭兼任各（�。┪瘑T會的負責人直接行使行政權。這是典型的“議行合一”——合于一個機構、一套人馬。后來，蘇維埃貫徹這一原則時已經開始有所變化，另設了一個人民委員會具體行使行政權。我國人民代表大會制度在堅持“議行合一”原則的同時，也專設“一府兩院”。人大與“一府兩院”各有具體的職權，在實際運作中各有相對的獨立性。這表明對巴黎公社“議行合一”原則的發(fā)展。而依照現(xiàn)行憲法規(guī)定，人大常委會組成人員不得擔任國家行政、審判、檢察機關的職務，即不同國家機關的人員有所區(qū)分（一定程度上的不兼職）。這對于蘇維埃貫徹的“議行合一”原則也有新發(fā)展。有人正是依據這些“新發(fā)展”，認為我國拋棄了公社的“議行合一”原則。本人認為，應當分清“發(fā)展”與“拋棄”的兩個不同概念。

　　人民代表大會制度的中國特色，還有如：選舉制度方面的某些靈活變通方式，人大與多黨合作、政治協(xié)商相結合等。

　　鑒于上述一系列分析，我想更可以理解“中國的社會主義代議民主共和制政體”這一命題了。我不認為“代議民主共和制”作為一種政體形式，有什么“姓社姓資”的屬性，而是說，與社會主義經濟基礎相結合的代議民主共和制政體。至于“中國的”，實際涵義是“中國特色的”。

　　人民代表大會制度的歷史回顧與前景展望

　　中國共產黨帶領人民選擇人民代表大會制度，是遵循著如下的歷史邏輯的：否定君主專制制，走向民主共和制；
不搞西方式的民主共和制，走向蘇俄式的民主共和制；
不照搬蘇維埃模式，走向中國特色的社會主義代議民主共和制。當然，這是長話短說。展開來講，可以長篇大論。半個世紀以來，這一制度經歷了“曲折發(fā)展”－“嚴重挫折”——“恢復健全”的三大階段。

　　在第三階段，即改革開放以來的20多年中，人大制度無論在“理論認知”方面，還是在“制度建設”與“實際運行”方面，都取得了喜人的進步。本人是這一制度的研究者，也是這一制度發(fā)展變遷的見證人之一。當然，我認為，較之理論設計、制度安排、憲法規(guī)定，較之建設社會主義政治文明，發(fā)展社會主義民主政治的目標，還有不小的距離。“距離”就是進一步發(fā)展的“空間”。

　　人大制度肯定還要進一步向前發(fā)展�！@不是個人主觀臆斷，而是基于對一系列客觀動因的分析后作出的判斷。這些客觀動因主要是：

　　第一，順應民主潮流之必需。人類政治文明發(fā)展到現(xiàn)代，民主政治成為其主要特征。誠然，民主不一定是最好的政治形式，但至少是迄今為止人類所能創(chuàng)造的最好的政治形式。民主發(fā)端于西方，但時至今日早已成為世界潮流。這是“世情”。當然可以認為，世界民主潮流包含兩股“分潮流”，一為西方民主，二為東方民主。我們可以不搞“西方”，但我們不能不搞“民主”；
我們必須更好地發(fā)展我們自己的、具有中國特色的社會主義民主。為此，就必須進一步發(fā)展我們的“人大民主”，發(fā)展我們的人大制度。在此過程中，也不排除借鑒與吸取西方民主中可為我所用的成分。

　　第二，樹立科學發(fā)展觀之必需。我們所追求的“小康”與“現(xiàn)代化”都是全面的概念，都是指整個社會經濟、政治、文化等的全面發(fā)展，歸根到底，又是為了人的全面發(fā)展。無論是社會的還是人的全面發(fā)展，都包含著政治方面的發(fā)展�！鞍l(fā)展是硬道理”�！敖洕l(fā)展是硬道理”，“政治發(fā)展也是硬道理”，這里理所當然地包含著社會主義民主政治的發(fā)展，包含著具有“根本”意義的人大制度的發(fā)展。

　　第三，擴大有序參與之必需。日趨完善的社會主義市場經濟，不可避免地推動著利益的分化與清晰化。不同主體（群體）出于對自身利益的關注、追求與維護，愈發(fā)需要進行利益表達——政治參與。如今，人民群眾除了物質、文化兩種需要在日益增長外，“第三種需要”即政治（參與）需要也在日益增長。如果我們的民主制度不健全，那么，政治（參與）需要很有可能在體制外泛濫、沖撞，甚或陷入“享廷頓公式”：社會不穩(wěn)定＝政治參與：政治制度化，從而阻斷中國現(xiàn)代化的進程，損害人民群眾的根本利益。為此，必須發(fā)展社會主義民主，“擴大公民有序（�。┑恼螀⑴c”。其中，很重要的任務就是發(fā)展人民代表大會制度。應當看到，人民的政治參與需要是民主發(fā)展的最根本的動力。從這一意義上說，人大制度正處在最好的發(fā)展階段。

　　第四，適應權威轉型之必需。新中國是“槍桿子里面出政權”的。長期艱苦卓絕的戰(zhàn)爭年代造就了少數極具傳奇色彩的超凡人物。他們很自然地成為后來的開國元勛、“政治強人”，其個人魅力、個人威望往往勝于制度的功能。其效應，有時是正面的，有時是負面的。按照馬克斯·韋伯的觀點，“革命后社會‘常常會出現(xiàn)這類’魅力型”權威的現(xiàn)象。但當常態(tài)社會發(fā)展到一定時期后，后起的政治權威一般不會再將控制、整合、引領社會的希望系于個人的魅力與威望之上，而會更加重視制度的因素。這就意味著政治權威從“魅力型”轉向“法理型”。我國正處在這樣的轉型過程中。民主、法治、憲法、制度的功能必然日趨提升。人大制度的進一步發(fā)展就成了題中應有之義。

　　來源：文匯每周講演

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