摘要

　　本文既是對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)研究，也是對(duì)于這一問(wèn)題的理論探索。本文首先就農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相對(duì)合理性及特點(diǎn)做了相關(guān)探討，既而從分析鄉(xiāng)村中農(nóng)民、鄉(xiāng)村干部和政府的關(guān)系入手，分別就重工業(yè)化戰(zhàn)略、部門(mén)行為、政府管制、財(cái)政制度以及政治體制失范、數(shù)字腐敗、政府規(guī)模膨脹與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系做了有關(guān)分析，并指出農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是對(duì)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。因此在尋求農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的對(duì)策時(shí)，作者就農(nóng)業(yè)稅制改革、地方債務(wù)問(wèn)題、教育制度改革、土地產(chǎn)權(quán)制度改革以及轉(zhuǎn)換政府職能、合理配置各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)、建立廉價(jià)政府等對(duì)策的現(xiàn)實(shí)可行性問(wèn)題做了相關(guān)分析，最后指出只有通過(guò)運(yùn)用憲法和法律保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民負(fù)擔(dān)/政府/制度分析

　　一、問(wèn)題的提出

　　經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)。中國(guó)有9億多人口至今生活在農(nóng)村，直接靠農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲取收入。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，農(nóng)業(yè)是決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、民族自立的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三農(nóng)問(wèn)題則是最具有根本性的問(wèn)題，它決定了中國(guó)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的現(xiàn)實(shí)走向。三農(nóng)問(wèn)題集中體現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，這一問(wèn)題是個(gè)歷史難題。以中國(guó)為例，盡管自古以來(lái)便強(qiáng)調(diào)以農(nóng)立國(guó)，歷代王朝無(wú)不將輕徭薄賦作為治國(guó)安邦的根本。一些有作為的政治家進(jìn)行改革試圖緩解這一問(wèn)題，但效果都不太好，不少王朝的崩潰又與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題有著直接的關(guān)系。對(duì)于像中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)在現(xiàn)代化過(guò)程中無(wú)法加以回避的問(wèn)題。

　　自20世紀(jì)80年代后期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題逐漸成為一個(gè)上憂朝闕、下擾庶民的嚴(yán)重問(wèn)題。李昌平在上書(shū)總理的信中痛陳：“農(nóng)民真窮，農(nóng)業(yè)真苦，農(nóng)村真危險(xiǎn)�！鞭r(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題不僅關(guān)系到千家萬(wàn)戶農(nóng)民的利益，也關(guān)系到中國(guó)的命運(yùn)和前途。本文擬運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)分析工具并結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)于中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)探討。并期望通過(guò)這種研究找到解決這一問(wèn)題的路徑與方法。

　　二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合理性問(wèn)題

　�。ㄒ唬┒�、費(fèi)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，人們存在的各種需要大體上可以分為私人個(gè)體需要和社會(huì)公共需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人個(gè)體需要可以通過(guò)市場(chǎng)交換得到滿足，社會(huì)公共需要主要由政府通過(guò)財(cái)政來(lái)得到滿足。公民存在著對(duì)于安全、文化教育、衛(wèi)生保健等公共產(chǎn)品的需要，而這些公共產(chǎn)品一般是由政府來(lái)提供的。人們?yōu)楣�共產(chǎn)品進(jìn)行付費(fèi)的主要方式就是納稅。稅收是以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)的收入形式，它也是解決公共產(chǎn)品成本的基本手段。稅收具有強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性。

　　稅和費(fèi)是兩個(gè)不同的概念�，F(xiàn)實(shí)中，稅收的主要作用是籌集政府財(cái)政收入、合理配置資源、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。公共收費(fèi)，按照世界銀行1988年發(fā)展報(bào)告的定義，就是指“為交換公共部門(mén)所提供特別商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付，主要由國(guó)營(yíng)企業(yè)和地方政府征收�！彼�通常包括國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)、公用事業(yè)收費(fèi)，即事業(yè)性收費(fèi)、公益服務(wù)收費(fèi)、中介服務(wù)收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。由于公共收費(fèi)具有等價(jià)、補(bǔ)償和自愿三個(gè)特征，因而規(guī)費(fèi)的收付體現(xiàn)的是一種準(zhǔn)商品貨幣關(guān)系。

　　我國(guó)的行政事業(yè)性收費(fèi)與公共收費(fèi)并不盡相同，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位為實(shí)施管理或發(fā)展某項(xiàng)事業(yè)需要，按照規(guī)定收取的規(guī)費(fèi)，除少數(shù)具有公共收費(fèi)性質(zhì)外，大多具有明顯的強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性的特征�；�金則是各級(jí)政府或政府部門(mén)經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，向公民、法人和其他社會(huì)組織征收的，專(zhuān)門(mén)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的專(zhuān)向資金。因此就性質(zhì)而言，目前大多數(shù)行政事業(yè)性收費(fèi)和基金實(shí)際上已同稅收基本一樣。只不過(guò)稅收由稅務(wù)部門(mén)征收，納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理；
而收費(fèi)和基金長(zhǎng)期以來(lái)由各個(gè)行政事業(yè)單位自收自支，成為預(yù)算外資金。

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要組成部分，但它與農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間并不能簡(jiǎn)單地劃等號(hào)。作者認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)是指國(guó)家、集體組織等公共部門(mén)為從農(nóng)民那里取得支付剩余產(chǎn)品和勞務(wù)而設(shè)定的規(guī)則，它體現(xiàn)的是是國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的一種利益分配關(guān)系。

　　（二）、農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相對(duì)合理性問(wèn)題

　　現(xiàn)代社會(huì)中間任何具有身份性歧視的負(fù)擔(dān)都是不合理的。僅從農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的身份性貢賦色彩來(lái)說(shuō)，它也是不合理的。這種說(shuō)法有其道理，伴隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的取消也是可以預(yù)見(jiàn)的事情。但這一結(jié)論并不能有助于我們找到一種改善農(nóng)民處境的路徑。這里要指出的是，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的合理性界定并不代表作者認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度本身就是合理的，這里只是對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的不同組成部分的相對(duì)合理性進(jìn)行探討。作者認(rèn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的合理性應(yīng)該體現(xiàn)在效率與公正的結(jié)合上。

　　對(duì)于公正含義的理解應(yīng)包括：（1）農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成中的決策程序、選擇規(guī)則是公正的；
（2）農(nóng)民負(fù)擔(dān)征收的范圍項(xiàng)目、計(jì)提依據(jù)、征收數(shù)量以及分?jǐn)偡椒ǖ拇_定是公正的；
（3）對(duì)于征收來(lái)的資金使用是公正的；
（4）對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)從決策到資金使用的全過(guò)程監(jiān)督管理是公正的。對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)效率的理解至少也應(yīng)該包括：首先，它不僅有助于社區(qū)福利的增加，而且它的形成與征收管理本身也是有效率的；
其次，它有助于緩和黨、政府與農(nóng)民緊張的關(guān)系，有助于社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，從而降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。

　　根據(jù)上述理解，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)合理性進(jìn)行判斷時(shí)應(yīng)遵循以下原則：（1）公平負(fù)擔(dān)原則。它體現(xiàn)在縱向公平與橫向公平兩方面，縱向公平要求不同收入水平的農(nóng)民承擔(dān)不同水平的負(fù)擔(dān)；
橫向公平要求同一鄉(xiāng)村相同收入水平的農(nóng)民承擔(dān)相同水平的負(fù)擔(dān)。（2）負(fù)擔(dān)滯后于收入增長(zhǎng)原則。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)速度應(yīng)低于農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度。（3）適度負(fù)擔(dān)原則。農(nóng)民負(fù)擔(dān)在數(shù)量上應(yīng)控制在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的合理范圍內(nèi)。（4）權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一原則。農(nóng)民所承擔(dān)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)該得到相應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

　　根據(jù)如上分析，我們不難看出：農(nóng)民向國(guó)家繳納的有關(guān)稅收相對(duì)具有較強(qiáng)的合理性，農(nóng)戶向集體上交的包產(chǎn)任務(wù)和集體提留等費(fèi)用的合理性次之，而在政策規(guī)定的范圍之外，利用各種名義面向農(nóng)民的攤派、集資、罰款等等之類(lèi)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，合理性存在很大的問(wèn)題。

　　三、中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的特點(diǎn)

　　對(duì)于中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度的特點(diǎn)，我們可以做如下概括。

　　（一）、管理混亂，政出多門(mén)

　　這與我國(guó)落后的行政管理制度是分不開(kāi)的。自20世紀(jì)80年代后期，各級(jí)政府規(guī)模迅速膨脹，人員隨之大幅度增加，而政府財(cái)政收入有限，即便維持吃飯財(cái)政也相當(dāng)不易，但上級(jí)政府片面強(qiáng)調(diào)各個(gè)職能部門(mén)工作的重要性，為工作方便不顧財(cái)力要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)，除了黨委、政府和人大外，各種二級(jí)機(jī)構(gòu)一應(yīng)俱全，連同七站八所大約有20多個(gè)。這些機(jī)構(gòu)吃飯不僅需要大量財(cái)政資金，它們還要為上級(jí)工作并承擔(dān)為上級(jí)開(kāi)辟經(jīng)費(fèi)來(lái)源的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收必須用于自身建設(shè)，對(duì)口機(jī)構(gòu)不得不通過(guò)各種收費(fèi)來(lái)解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，而這些并不進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，但對(duì)于農(nóng)民而言都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接加在他們頭上的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)既擔(dān)心各種機(jī)構(gòu)工作不能按時(shí)完成，又擔(dān)心老百姓的不滿情緒。然而在多數(shù)情況下，他們不得不屈服于上級(jí)的壓力。

　　我國(guó)納稅人的稅收負(fù)擔(dān)并不很重，但財(cái)政負(fù)擔(dān)并不輕，原因就在于稅外亂費(fèi)太多。至1997年年底，全國(guó)性的中央部門(mén)和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目有344個(gè)，全國(guó)各類(lèi)部門(mén)基金有421項(xiàng)，其中經(jīng)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部批準(zhǔn)的基金有46項(xiàng)，其余均為省級(jí)政府和中央各有關(guān)部門(mén)自行設(shè)立的，省級(jí)以下的收費(fèi)更是多如牛毛�；靵y的收費(fèi)局面，大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，影響到農(nóng)民群眾的正常生活。以1998年度安徽省為例，全國(guó)各種農(nóng)村稅收為33.6999億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)17.5005億元，村提留費(fèi)為17.0866億元，社會(huì)負(fù)擔(dān)5.3178億元，以資代勞4.0111億元，國(guó)家集體的總收入為77.6159億元，在統(tǒng)計(jì)表之外的“三亂”收費(fèi)總額也達(dá)到了40多億元。1997年安徽懷遠(yuǎn)農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅款為2660萬(wàn)元，而其他各種收費(fèi)總額卻高達(dá)8081萬(wàn)元，后者是前者的三倍多。全國(guó)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的比重可以高達(dá)100%-300%，無(wú)論收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)管理制度均及其混亂，因此有了“一稅輕，二稅重，三稅四稅無(wú)底洞”的說(shuō)法。

　�。ǘ�）、不具公正性，對(duì)農(nóng)民極端不利

　　我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題集中體現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶，特別是糧食或其它大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的負(fù)擔(dān)問(wèn)題。因農(nóng)業(yè)稅按照不扣除物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)消耗的總收入征稅，征稅依據(jù)是均常年產(chǎn)量，影響農(nóng)業(yè)稅額的因素主要取決于計(jì)稅土地面積、單位面積常年產(chǎn)量、計(jì)稅價(jià)格和計(jì)稅稅率。實(shí)際中由于農(nóng)戶的數(shù)量太多且分散，政府與農(nóng)民間高昂的交易成本決定了農(nóng)業(yè)稅不可能以單個(gè)農(nóng)戶個(gè)體為計(jì)算對(duì)象，而必然采取“攤稅入畝”的計(jì)稅方式，其結(jié)果必然導(dǎo)致稅負(fù)的不公正。即使在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份的安徽，這些情況也難以避免。

　　就我國(guó)稅負(fù)狀況而言，農(nóng)民重于市民，種糧的農(nóng)民重于務(wù)工商的農(nóng)民，務(wù)工商的農(nóng)民又重于純粹的食租者。工商業(yè)者需繳納增值稅，增值稅起征點(diǎn)為月銷(xiāo)售額600-2000元；
工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒(méi)有起征點(diǎn)和免征額，無(wú)論農(nóng)民產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷(xiāo)都要納稅。如果按照城市居民納稅的起征點(diǎn)和免征額的規(guī)定，90%以上的農(nóng)民無(wú)須納稅。與之極具可比性的是繳納增殖稅的小額納稅人和繳納所得稅的個(gè)體工商戶繳增殖稅的小額納稅人，其適用稅率商業(yè)企業(yè)是4%，商業(yè)以外企業(yè)是6%，稅率僅為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的一半左右，而小規(guī)模納稅人還有每次（日）銷(xiāo)售額50-80元的起征點(diǎn)。個(gè)體工商戶所得稅年應(yīng)稅所得不超過(guò)5000元，適用稅率5%，而農(nóng)民年均純收入一般不超過(guò)5000元。在稅費(fèi)改革后，安徽省的一些水果產(chǎn)區(qū)（如碭山、蕭縣）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由12%提高到13%，并加征不超過(guò)20%的附加，負(fù)擔(dān)較稅費(fèi)改革前反而增加了3.6%.[1]根據(jù)本人實(shí)際觀察，在這些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)大致相當(dāng)于農(nóng)民收入的一半左右。又如皖南山區(qū)，農(nóng)民主要收入來(lái)源于茶葉、竹木等農(nóng)產(chǎn)品，從前對(duì)于這類(lèi)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)流通兩道環(huán)節(jié)征稅（如茶葉生產(chǎn)環(huán)節(jié)征7%，流通環(huán)節(jié)再征收12%），稅費(fèi)改革后合并為一個(gè)環(huán)節(jié)，只在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收13%的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不減反增。[2]由于農(nóng)村稅費(fèi)制度是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，在同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村里均按照人頭平均征收，并沒(méi)有考慮到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)裝狀況的差別，如今鄉(xiāng)村間農(nóng)戶間收入差距正在拉大。根據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查，目前農(nóng)村中小康戶占10%左右，富裕戶占30%左右，溫飽戶占50%左右，絕對(duì)貧困戶占10%左右。[3]平攤稅費(fèi)的制度安排就具有了累退性，它使得那些生活相對(duì)困難的人們不得不承擔(dān)相對(duì)于自己收入更多份額的負(fù)擔(dān)，并使得其生活狀況更加困難。還有的地方對(duì)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收實(shí)行均攤，一些不種特產(chǎn)收入的農(nóng)戶也要繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，他們自然感到不公正。一些地方農(nóng)民繳納的稅費(fèi)由村干部強(qiáng)行收取，農(nóng)民因困難交不起稅費(fèi)，有的被強(qiáng)拿財(cái)物，有的甚至人身權(quán)利受到了侵犯。

　�。ㄈ�）、人為色彩濃厚，不具科學(xué)性

　　科學(xué)的稅制可以有效矯正市場(chǎng)失靈，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)起到“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用。分級(jí)累進(jìn)的所得稅可以克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，部分地消除人們因在機(jī)遇上的差異和占有公共資源上的差異而導(dǎo)致的巨大收入差距，具有調(diào)節(jié)收入差距并合理負(fù)擔(dān)的功能。我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，加之沒(méi)有實(shí)行高額遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅，從而人為加劇了貧富兩極分化。

　　從征稅百分比原則來(lái)說(shuō)，我國(guó)歷史上存在過(guò)什一而稅、十五稅一、二十稅一，都是時(shí)人對(duì)于稅收總量的大致估計(jì)，實(shí)際操作起來(lái)由于國(guó)家與農(nóng)戶間交易成本太高，國(guó)家無(wú)法核實(shí)農(nóng)戶的產(chǎn)量和收入，一般只能按“硬指標(biāo)”（丁、口、地畝）定額征收，頂多再劃個(gè)“三等九則”、“五等版簿”，這種劃分與農(nóng)戶收入的實(shí)際變化也很難相關(guān)。由于吏治問(wèn)題，這種劃等工作還容易產(chǎn)生更大的問(wèn)題，因而歷史上就存在著“五等戶”、“九等丁”被整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢(shì)。歷史上的稅制改革，為避免稅收失控，通常采取絕對(duì)量控制的辦法，如晚唐“兩稅法”規(guī)定以大歷年間為準(zhǔn)，清代“攤丁入畝，地丁合一”則以康熙末年定額為準(zhǔn)。而安徽稅費(fèi)改革試點(diǎn)中的“兩個(gè)7.5%”都屬于相對(duì)指標(biāo)，在農(nóng)民收入嚴(yán)重失實(shí)，“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的情況下，前途并不樂(lè)觀。以安徽為例，按照有些地方上報(bào)的數(shù)字，農(nóng)民收入從1995年的1300元增加到1997年的2600元，與此相對(duì)照的是賣(mài)糧難，生豬、茶葉、水果價(jià)格下跌，農(nóng)民外出務(wù)工減少。又如在安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革過(guò)程中制定的相關(guān)文件規(guī)定：“各地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)必須嚴(yán)格按照省統(tǒng)一規(guī)定的口徑和內(nèi)容如實(shí)填報(bào)”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　“各縣（市、區(qū)）上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和方案必須經(jīng)縣（市、區(qū)）委書(shū)記、縣（市、區(qū)）長(zhǎng)審核簽字并加蓋縣（市、區(qū)）黨委、人民政府的公章”。[4]這樣，不符合領(lǐng)導(dǎo)要求的數(shù)字和信息就很難得到真實(shí)反映。

　　農(nóng)村稅費(fèi)制度本身問(wèn)題也不少。首先從征管格局上來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅收由財(cái)政所征收，工商稅收由稅務(wù)所征收，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)還分設(shè)了國(guó)稅和地稅兩套班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收脫節(jié)，征管漏洞較多，人力分散，農(nóng)民對(duì)此深感不便。其次從征稅成本上來(lái)說(shuō)，國(guó)稅成本相當(dāng)于國(guó)稅的5%，地稅成本相當(dāng)于地稅的8%，而農(nóng)稅成本相當(dāng)于農(nóng)稅成本的25%，比20%左右的收費(fèi)成本還高出5個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村各種規(guī)費(fèi)和亂費(fèi)的征收成本竟然相當(dāng)于收費(fèi)額的90%，許多地方陷入了“養(yǎng)人收費(fèi)，收費(fèi)養(yǎng)人”的惡性循環(huán)。這充分反映了農(nóng)村稅費(fèi)征收管理與手段上的落后狀況。實(shí)際征管中表現(xiàn)為法治觀念淡薄，計(jì)稅不規(guī)范，各地對(duì)于農(nóng)業(yè)稅收的征收辦法、計(jì)稅依據(jù)隨意變動(dòng)，不嚴(yán)格依法辦事，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收上，有的地方無(wú)論有無(wú)特產(chǎn)一律按地畝分?jǐn)偟綉簦�有的地方按果�?shù)株數(shù)預(yù)測(cè)產(chǎn)量超前計(jì)稅，屠宰稅的征收不是據(jù)實(shí)征收而是根據(jù)人頭數(shù)平均分?jǐn)偟綉羯�，“豬頭稅”結(jié)果變成了“人頭稅”。在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶成為納稅主體，一些地方不顧實(shí)際“以隊(duì)繳納，以隊(duì)結(jié)算”或“以戶繳納，以隊(duì)結(jié)算”，即便采取了“以戶交納，以戶結(jié)算”，也存在具體計(jì)算計(jì)稅土地、計(jì)稅產(chǎn)量及應(yīng)征稅額等基礎(chǔ)數(shù)字不以戶為單位具體核實(shí)計(jì)算，而是通過(guò)自上而下層層下達(dá)分配任務(wù)的方式征收。因鄉(xiāng)村納稅人普遍財(cái)務(wù)基礎(chǔ)制度不健全，且稅源分散，在稅收征納時(shí)隨意性較大，“人情稅”、“關(guān)系稅”、“買(mǎi)賣(mài)稅”、“借稅”、“墊稅”、“攤稅”、“任務(wù)稅”等不規(guī)范現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些不規(guī)范行為也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了嚴(yán)重的惡果。

　　鄉(xiāng)村干部為完成上級(jí)政府下達(dá)的各種任務(wù)，應(yīng)對(duì)名目繁多的目標(biāo)考核，不得已采取一些強(qiáng)硬手段來(lái)開(kāi)展工作。農(nóng)村稅費(fèi)的征收不僅是關(guān)系到其切身利益的大事，也是一個(gè)讓他們十分頭痛的問(wèn)題。一些鄉(xiāng)村干部坦言自己的工作就是“要人、要錢(qián)、要糧、要命”。鄉(xiāng)村干部一年四季忙于催糧派款，由于一些干部工作方法強(qiáng)硬，手段粗暴，造成農(nóng)村干群關(guān)系緊張，農(nóng)民集體上訪和鄉(xiāng)村干部遭報(bào)復(fù)傷害的事件時(shí)有發(fā)生，從而影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。一些地方還出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部槍擊群眾以及農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事件。考慮到我國(guó)傳統(tǒng)文化的特點(diǎn)，應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是觸目驚心的�，F(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題已經(jīng)極大地提高了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。

　　四、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的原因分析

　　縱觀近年來(lái)“減負(fù)”工作，呈現(xiàn)出“兩頭熱，中間冷”的現(xiàn)象。農(nóng)民“減負(fù)”愿望強(qiáng)烈；
中央政府“減負(fù)”態(tài)度堅(jiān)決；
地方政府卻“上有政策，下有對(duì)策”，依然“我行我素”，其結(jié)果就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)“久減不輕�！币�解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，就必須對(duì)于這一問(wèn)題有一個(gè)全面準(zhǔn)確的把握。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為是吏治不嚴(yán)、干部作風(fēng)不好。當(dāng)然治吏應(yīng)該從嚴(yán)，中央近年來(lái)狠抓干部作風(fēng)建設(shè)，近年來(lái)搞了“三講”、“三代表”等活動(dòng)，一些干部受到了嚴(yán)懲，農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻依然沉重。干部作風(fēng)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間并沒(méi)有必然的因果關(guān)系。五、六十年代干部作風(fēng)不能說(shuō)不好，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻很沉重，甚至餓死了幾千萬(wàn)人。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民增收不快。由于農(nóng)業(yè)的性質(zhì)與特征，其在市場(chǎng)中的不利地位是顯而易見(jiàn)的，農(nóng)民很難通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)獲得更高收入。農(nóng)民增收是一種“做蛋糕”的行為，而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一種“切蛋糕”的行為，把“蛋糕”做大了就能把“蛋糕”切好的想法顯然是天真的。農(nóng)民收入應(yīng)該增加，但這與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是兩碼事。還有種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)差，不善于運(yùn)用法律手段保護(hù)自己。在《憲法》層面上，農(nóng)民也是人民共和國(guó)的公民，在法律面前他們不應(yīng)是“二等公民”，農(nóng)民素質(zhì)差不應(yīng)該成為他們受到層層盤(pán)剝的理由。[5]農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題發(fā)展到如此嚴(yán)重的程度，不能不引起人們從更深層次去思考這一問(wèn)題。盡管農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的產(chǎn)生有著極其復(fù)雜的原因，但從根本上說(shuō)主要是人為因素造成的。結(jié)合新中國(guó)五十多年的歷史來(lái)看，這些人為因素主要表現(xiàn)在社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)的方方面面。

　�。ㄒ唬�、鄉(xiāng)村中的博弈關(guān)系1.鄉(xiāng)村中的農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

　　我國(guó)農(nóng)民是最大的社會(huì)群體，但由于文化素質(zhì)較低，居住分散，信息溝通和協(xié)調(diào)成本都比較高，加之普遍的“搭便車(chē)”行為，這使得他們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活中處于極端不利的地位。這意味著面對(duì)不公正待遇，他們難以支付高昂的反對(duì)成本，因而顯得軟弱無(wú)助。但這并不意味著他們對(duì)于各種侵犯他們利益的行為無(wú)動(dòng)于衷，當(dāng)他們找到了一些降低反對(duì)成本、分散反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辦法時(shí)，往往也會(huì)形成一個(gè)利益共同體，迫使政府對(duì)于農(nóng)民做出重大讓步。

　　根據(jù)筆者的了解，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的利益受到大范圍的嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，農(nóng)民往往通過(guò)采取上訪行為或者司法手段來(lái)解決問(wèn)題。大規(guī)模集體越級(jí)上訪是問(wèn)題發(fā)展到極為嚴(yán)重程度的產(chǎn)物，往往給社會(huì)帶來(lái)強(qiáng)烈的震動(dòng)，并迫使政府對(duì)農(nóng)民做出重大讓步。另外，通過(guò)司法手段來(lái)尋求解決問(wèn)題的也日漸增多。不過(guò)在法治意識(shí)普遍淡薄的情況下，司法手段效果有限。如果這兩種手段都無(wú)法解決問(wèn)題的話，農(nóng)民就很可能自己解決問(wèn)題了，那樣必然出現(xiàn)爆炸性的局面。我國(guó)歷史上的治亂循環(huán)，就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題無(wú)法在傳統(tǒng)社會(huì)得以解決的必然后果。

　　在我國(guó)農(nóng)村存在一個(gè)鄉(xiāng)村精英階層，這一階層主要包括鄉(xiāng)村干部、鄉(xiāng)村中先富起來(lái)的人以及鄉(xiāng)村中的農(nóng)民領(lǐng)袖，在皖北地區(qū)這種人被稱(chēng)為“光棍人”。根據(jù)現(xiàn)實(shí)中他們所發(fā)揮作用的不同，我們可以將他們區(qū)分為體制內(nèi)的鄉(xiāng)村干部和體制外的農(nóng)民領(lǐng)袖（事實(shí)上他們之間并沒(méi)有嚴(yán)格的界限）。

　　鄉(xiāng)村干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的官員以及一些包括糧食收購(gòu)、司法、土地管理等能對(duì)農(nóng)民進(jìn)行收費(fèi)罰款的機(jī)構(gòu)的干部；
村干部主要指村黨委和村民委員會(huì)的成員。在不少人眼里，他們是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的根源所在。當(dāng)然，他們中的一些人在作風(fēng)甚至經(jīng)濟(jì)上確實(shí)有問(wèn)題。但他們的行為也是制度扭曲的產(chǎn)物。在經(jīng)費(fèi)十分緊張的情況下，各種繁雜的任務(wù)均壓到他們頭上，哪一方面出了問(wèn)題都要挨板子。公務(wù)員頻頻加薪長(zhǎng)級(jí)沒(méi)有他們的份，有些鄉(xiāng)村干部甚至連微薄的誤工補(bǔ)貼也拿不到，其工作積極性可想而知。由此可見(jiàn)，他們?cè)诂F(xiàn)存政治體系中也是一個(gè)利益容易受到忽視的群體。鄉(xiāng)村精英中的另外一部分則屬于自發(fā)形成的農(nóng)民領(lǐng)袖。根據(jù)筆者觀察，這部分人大多具有如下特點(diǎn)：年齡多在30-40歲之間，文化程度均在初中以上，家庭經(jīng)濟(jì)狀況較好，有過(guò)參軍或者外出務(wù)工的經(jīng)歷，見(jiàn)過(guò)不少社會(huì)世面，能言善辯且具有較強(qiáng)的組織能力。由于他們對(duì)于有關(guān)法規(guī)政策具有較為深入的了解，對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)具有較強(qiáng)的抵制能力，有時(shí)也被鄉(xiāng)村干部視為“釘子戶”。在大規(guī)模群體性事件中，我們均可以找到這樣的農(nóng)民領(lǐng)袖。事實(shí)上，中共早期的一些領(lǐng)導(dǎo)人也是來(lái)自于鄉(xiāng)村中的農(nóng)民領(lǐng)袖。

　　2.鄉(xiāng)村中的博弈關(guān)系

　　我們將政府區(qū)分為上級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)考慮到村民委員會(huì)的地位、作用及與政府的關(guān)系，它實(shí)際上也部分地具有了政府的某些特征，我們也將其視為政府的一部分，這雖不符合《村民委員會(huì)組織法》，卻符合鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)。上級(jí)政府是一個(gè)相對(duì)概念，相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣市政府是上級(jí)政府，相對(duì)于縣市政府而言，省政府又是上級(jí)政府，最高級(jí)的政府則是中央政府。不過(guò)本文中的上級(jí)政府主要指縣市級(jí)政府。我們?cè)賹⑧l(xiāng)村中存在的與農(nóng)民利益直接相關(guān)的關(guān)系主要區(qū)分為三類(lèi)：農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與上級(jí)政府的關(guān)系以及農(nóng)民與上級(jí)政府的關(guān)系。下面我們分別從三者的角度對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題加以分析。

　　在這三類(lèi)關(guān)系中，與農(nóng)民利益最為相關(guān)的就是農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。二者相比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因掌握較多的經(jīng)濟(jì)資源和信息，并擁有一定的權(quán)力資源，因而處于相對(duì)有利的地位。根據(jù)現(xiàn)實(shí)，我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系區(qū)分為三種情況，即合作性博弈、非合作性博弈及重復(fù)性博弈。在現(xiàn)實(shí)中，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取合作性策略，農(nóng)民往往也會(huì)以合作性策略應(yīng)對(duì)，這樣雙方的利益均可得到一定程度的維護(hù)，這就是最為理想的“雙贏”局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策得民心順民意，政績(jī)卓著，農(nóng)民滿意，上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)也滿意，就是這種情況。反之，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取不合作策略時(shí)，那么農(nóng)民也會(huì)采取不合作的策略應(yīng)對(duì)，如是則雙方利益共損，導(dǎo)致“雙輸”的出現(xiàn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急功近利，農(nóng)民利益受損，以上訪或更為激烈的措施表達(dá)對(duì)政府的不滿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聲望受損，上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此大為惱火就屬于這種情況。農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間反復(fù)打交道，他們?cè)陂L(zhǎng)期共處中相互學(xué)習(xí)并得出這樣一種結(jié)論，贏的策略就是“針?shù)h相對(duì)”的策略，他們相互針對(duì)對(duì)方上一期的行為決定自己的策略。

　　如果我們從博弈的結(jié)果去加以思考，他們之間的博弈既具有零和博弈的特征，又具有非零和博弈的特征。如果我們從一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期（一年）來(lái)看，農(nóng)民所獲得的農(nóng)業(yè)收入是既定的，政府拿走的多點(diǎn)，農(nóng)民獲得的就相應(yīng)少點(diǎn)，短期內(nèi)他們的總收入不會(huì)因?yàn)殡p方所采取的策略而發(fā)生變化。由于全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要收入均來(lái)自農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入的增加往往伴隨著農(nóng)民利益的受損，因此二者的利益具有內(nèi)在的沖突性和對(duì)抗性。另一方面，如果我們從相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期考慮問(wèn)題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出總量顯然與雙方的策略選擇有著直接關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中的確存在使雙方利益和處境均有所改進(jìn)的策略和可能性，這表明雙方的利益存在著潛在的一致性。在主流媒體宣傳中，二者的利益是“一致的”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“全心全意為人民服務(wù)的”。但二者關(guān)系所具有的“零和博弈”特征以及二者現(xiàn)實(shí)中的利益對(duì)立與沖突，不免使得種種宣傳效果大打折扣。

　　我們?cè)購(gòu)泥l(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的角度去思考和分析問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作復(fù)雜瑣碎，“上邊千條線，下邊一根針”，有些工作還是“一票否決”，這就使得其行為目標(biāo)具有多重性。在既定制度安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作成績(jī)由上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)加以評(píng)判考核，干的好，其負(fù)責(zé)人往往得到表?yè)P(yáng)乃至提拔；
干的不好，其負(fù)責(zé)人就會(huì)受到批評(píng)甚至處分。同樣，上級(jí)政府也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績(jī)來(lái)說(shuō)明自己領(lǐng)導(dǎo)有方。因此，在對(duì)政績(jī)的需求方面各級(jí)政府的要求是一致的，如果出了問(wèn)題，既說(shuō)明了下級(jí)政府的失職，也間接證明了上級(jí)政府的失誤。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多是本地人，他們也不想搞些虛假的東西來(lái)取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)檫@樣做會(huì)是得罪了鄉(xiāng)鄰鄉(xiāng)親，給其個(gè)人帶來(lái)不便。但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)通常由上級(jí)政府制定，如果這種目標(biāo)切實(shí)可行，固然有利于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；
如果目標(biāo)脫離實(shí)際，距離現(xiàn)實(shí)情況太遠(yuǎn)（不幸的是現(xiàn)實(shí)中往往如此），不但不會(huì)產(chǎn)生應(yīng)有的激勵(lì)作用，只能鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)弄虛作假，搞些“政績(jī)工程”，以此獲取上級(jí)的信任，這樣做通常是有效的。盡管上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于這種“政績(jī)”的可靠性有所懷疑，但由于高度集中的政治體制以及由此而帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)，自上而下的監(jiān)督注定是低效率的，弄虛作假通常可以達(dá)到目的。在雙方博弈的過(guò)程中，盡管上級(jí)政府居于主動(dòng)地位，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以利用信息上的優(yōu)勢(shì)采取相應(yīng)的對(duì)策，這就是通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”。

　　我們?cè)購(gòu)纳霞?jí)政府的角度去思考問(wèn)題，一個(gè)縣或縣級(jí)市通常下轄十幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理上的工作量和復(fù)雜性決定了管理效率不可能太高。首先，由于上下級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，上級(jí)政府要對(duì)每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題和情況均有準(zhǔn)確及時(shí)的把握是很困難的，由于自上而下的制度安排所具有的信息屏蔽作用，上級(jí)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難實(shí)行有效的監(jiān)督。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并非不想了解實(shí)際情況，做好各種工作，但走馬觀花式的調(diào)研活動(dòng)效果終究有限。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也往往讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只看好的典型，以顯示自己的成績(jī)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往也被誤導(dǎo)。只有等到農(nóng)民采取極端不合作態(tài)度或是引發(fā)群體性事件時(shí)，上級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)才能在一定程度上了解鄉(xiāng)村的真實(shí)情況和存在的問(wèn)題。當(dāng)前，中央對(duì)于穩(wěn)定問(wèn)題極端敏感，因此農(nóng)民在其利益受損時(shí)，采取上訪、請(qǐng)?jiān)傅确绞揭簿统蔀楸厝贿x擇，這樣做通常也能部分地達(dá)到目的。當(dāng)然，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是上級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)是不希望出現(xiàn)這種情況的。

　　（二）、經(jīng)濟(jì)層面的原因分析

　　1.重工業(yè)化戰(zhàn)略與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)很低，1949年新中國(guó)成立之時(shí)全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有466億元，人均國(guó)民收入為66.1元，工業(yè)總產(chǎn)值比重為30%，其中重工業(yè)產(chǎn)值比重占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為7.9%.面對(duì)險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境，共產(chǎn)黨人清醒地認(rèn)識(shí)到能否盡快恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，是關(guān)系到國(guó)家和政權(quán)生死存亡的大事。[6]從當(dāng)時(shí)發(fā)展階段和認(rèn)識(shí)水平看，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擺脫貧困幾乎是同義詞。當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)模式無(wú)疑對(duì)于中國(guó)具有著強(qiáng)大的誘惑力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[7]然而當(dāng)時(shí)中國(guó)資本資金極為缺乏，外匯奇缺，資金動(dòng)員能力也極為低下。為動(dòng)員資源實(shí)現(xiàn)重工業(yè)化，政府實(shí)行了低利率、低匯率、低工資、能源和原材料的低價(jià)政策。為確保原始積累，1953年10月中央決定實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)政策（簡(jiǎn)稱(chēng)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)），人為地實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品不等價(jià)交換，汲取工業(yè)化所需的原始資金積累。據(jù)測(cè)算，1952-1978年國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；
1978-1991年剪刀差已累計(jì)達(dá)12329.5億元；
至2001年這種累計(jì)已經(jīng)超過(guò)了2萬(wàn)億元。[8]盡管中國(guó)不少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在國(guó)家保護(hù)下已經(jīng)達(dá)到或接近國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格水平，但由于各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的壟斷性經(jīng)營(yíng)，其價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民收支相抵后所剩無(wú)幾。這種長(zhǎng)期的不等價(jià)交換必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期落后和農(nóng)民的長(zhǎng)期貧困。

　　更嚴(yán)重的是，這種發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期實(shí)施，使得一些人把這種對(duì)于農(nóng)民不公正的制度安排視為理所當(dāng)然。不僅如此，為實(shí)施這種戰(zhàn)略而組建的一些部門(mén)也有著自身的獨(dú)立利益，逐步成為改革的對(duì)象。伴隨著這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略退出歷史舞臺(tái)，任何試圖改變這種利益格局的努力不得不面對(duì)巨大的改革成本。這也證明了即使是曾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過(guò)積極作用的制度安排，如果不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要及時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，那么這些曾經(jīng)有效的制度安排也會(huì)走向反面，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

　　2.涉農(nóng)部門(mén)行為與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題

　　人們往往認(rèn)為政府決策具有較多的信息和公正的態(tài)度，能夠從“全局”或“整體”利益出發(fā)考慮問(wèn)題。然而政府由各個(gè)不同的部門(mén)組成，各個(gè)部門(mén)在考慮“全局利益”時(shí)，也有著獨(dú)立的自身利益。現(xiàn)實(shí)中，各個(gè)部門(mén)并沒(méi)有主要從“全局”或者“整體”利益出發(fā)考慮問(wèn)題，而是作為本部門(mén)利益的代言人。涉農(nóng)部門(mén)利益的具體做法通常有，它們將自己擁有的信息提供給政府，通過(guò)不同的渠道和方式表達(dá)自己的利益和要求；
有時(shí)涉農(nóng)部門(mén)甚至聯(lián)合起來(lái)對(duì)政府施加壓力，爭(zhēng)取使政府能出臺(tái)一些有利于它們的政策。在針對(duì)某些行業(yè)制定有關(guān)限制性政策時(shí)，部門(mén)間的利益也經(jīng)常發(fā)生沖突。如糧食流通部門(mén)強(qiáng)調(diào)主渠道作用，希望加強(qiáng)糧食市場(chǎng)管理；
棉花流通部門(mén)強(qiáng)調(diào)實(shí)行棉花統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，希望政府取締棉花市場(chǎng)交易；
農(nóng)資供應(yīng)部門(mén)強(qiáng)調(diào)主渠道作用，希望政府整頓化肥流通秩序。而在實(shí)際活動(dòng)中，各有關(guān)部門(mén)又盡可能將自己的管轄權(quán)力伸向其他部門(mén)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍，如糧食部門(mén)搞多種經(jīng)營(yíng)，供銷(xiāo)社承擔(dān)農(nóng)村消費(fèi)品供應(yīng)和農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)業(yè)務(wù)等等。對(duì)于一些新行業(yè)，有些部門(mén)搶先通過(guò)制定相關(guān)政策法規(guī)，使之成為既定事實(shí)，此后即使相關(guān)部門(mén)想涉足也無(wú)可奈何。

　　有些部門(mén)甚至還超越政府授權(quán)，創(chuàng)立設(shè)定權(quán)利義務(wù)規(guī)范。它們?cè)谥贫ㄓ嘘P(guān)政策措施時(shí)，對(duì)國(guó)家政策各取所需，甚至突破有關(guān)規(guī)定以擴(kuò)充部門(mén)職權(quán)。它們?yōu)榱俗陨砝�益，在政策�?guī)定外設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使權(quán)利義務(wù)關(guān)系不對(duì)等。各部門(mén)熱衷于擴(kuò)充自己的管理權(quán)限，有時(shí)對(duì)于僅屬于提倡或者屬于農(nóng)民自主決定的事情，也規(guī)定為農(nóng)民必須盡的義務(wù)。在近年來(lái)一些地方的糧棉收購(gòu)中，就存在類(lèi)似問(wèn)題，不遵守就處罰，使得政策法規(guī)成為部門(mén)“罰”規(guī)。

　　各涉農(nóng)部門(mén)以種種方式對(duì)于政府施加影響，也是由其自身利益決定的。從它們所處的地位來(lái)說(shuō)，它們對(duì)其內(nèi)部企業(yè)的狀況負(fù)有責(zé)任，如果聽(tīng)任新的投資者擠占市場(chǎng)，會(huì)使本部門(mén)企業(yè)陷入困境，面對(duì)虧損、積壓、停產(chǎn)等局面。這些企業(yè)就會(huì)對(duì)主管部門(mén)表示不滿，要求主管部門(mén)給予援助。如果事態(tài)嚴(yán)重，還有可能引起更高領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)，對(duì)付這種局面是件麻煩事。相比之下，說(shuō)服決策層制定保護(hù)本部門(mén)企業(yè)的政策或者自己制定類(lèi)似的政策，其代價(jià)要小得多。

　　政府也有自身的利益取向。我國(guó)農(nóng)業(yè)政策屬于政府直接干預(yù)型政策，范圍廣，內(nèi)容多，政府至今尚未改變?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“管制偏好”，不愿放棄由控制而產(chǎn)生的利益。長(zhǎng)期以來(lái)，政府習(xí)慣于領(lǐng)導(dǎo)指示和上級(jí)命令，習(xí)慣于直接指揮和干預(yù)部門(mén)和企業(yè)的工作。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有關(guān)部門(mén)難以適應(yīng)，試圖使過(guò)去的一套得到認(rèn)可，以實(shí)現(xiàn)自身利益的合法化。過(guò)去有關(guān)部門(mén)均掌握一定權(quán)力，一些重要的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)甚至可以影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)狀況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，這種轉(zhuǎn)變意味著政府權(quán)力在很大程度上被削弱，有關(guān)部門(mén)不愿意放棄已有權(quán)力和既得利益，于是在政策制定過(guò)程中設(shè)法要為自己爭(zhēng)取一定的特權(quán)�，F(xiàn)今政府與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系也類(lèi)似于政府與國(guó)企之間的父子關(guān)系，往往也承受不了業(yè)務(wù)部門(mén)放棄政策工具的恫嚇。與農(nóng)民相比，部門(mén)無(wú)疑具有更強(qiáng)的行動(dòng)能力。這意味著當(dāng)涉農(nóng)部門(mén)的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生沖突時(shí)，部門(mén)更容易取得政府的支持，政府很可能為了遷就有關(guān)部門(mén)而不得不犧牲農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

　　3.政府管制與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題在廣大中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)的尤為突出，這既有區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距與農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力的差別，政府的管制政策也發(fā)揮了非常重要的作用。多數(shù)管制措施由國(guó)家層層下達(dá)一系列政策、任務(wù)或指標(biāo)，對(duì)各級(jí)政府而言都是硬性的政治任務(wù)，每種管制措施及力度要求的變化，都會(huì)對(duì)各級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的博弈行為直接產(chǎn)生影響，上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)，下級(jí)政府據(jù)此調(diào)整自己的預(yù)期目標(biāo)和行為，并同上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)。然而無(wú)論如何，農(nóng)民都是最終結(jié)果的承擔(dān)者。

　　即使在今天，國(guó)家不僅對(duì)農(nóng)村保持政治上的控制，而且對(duì)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面施加了許多非市場(chǎng)化的管制。林毅夫指出，發(fā)展中國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略，人為地扶植了一些有違本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。為此，政府必須制定各種管制措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，使之服從于一定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。林毅夫還將管制的具體實(shí)施分成了資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格和微觀決策權(quán)三個(gè)方面，這種“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)便是傳統(tǒng)趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物。事實(shí)上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

　　國(guó)家對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制措施主要有強(qiáng)制性糧棉收購(gòu)政策、戶籍制度以及計(jì)劃生育等等。以糧食政策為例，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料投入、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)決策、農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售過(guò)程進(jìn)行全方面的干預(yù)，農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在現(xiàn)實(shí)中完全處于被動(dòng)地位。改革開(kāi)放后，這種格局發(fā)生了很大變化，但是傳統(tǒng)制度安排仍然具有強(qiáng)大的慣性，伴隨著20世紀(jì)90年代糧食價(jià)格的大幅度上漲，這種管制又有被加強(qiáng)的趨勢(shì)。

　　從五十年代末的大躍進(jìn)、七十年代的末的“洋躍進(jìn)”再到九十年代初基層政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的盲目干預(yù)，政府的趕超戰(zhàn)略不僅將農(nóng)村當(dāng)成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的犧牲品，還把趕超戰(zhàn)略的目標(biāo)和手段直接貫徹到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之中。為取得政績(jī)，各級(jí)政府層層下達(dá)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度指標(biāo)，人為提高農(nóng)民人均純收入水平，不顧當(dāng)?shù)貤l件，強(qiáng)行上一些工業(yè)企業(yè)，不僅導(dǎo)致了浮夸風(fēng)和弄虛作假，也造成了生產(chǎn)能力低水平嚴(yán)重過(guò)剩，積累了大量債務(wù)，最終也破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

　　中央政府任何管制政策的實(shí)施實(shí)際上均離不開(kāi)地方各級(jí)政府的配合，而各級(jí)地方政府向農(nóng)民收取各種稅費(fèi)，也是利用貫徹和完成國(guó)家政策和任務(wù)的名義。很多情況下，各級(jí)政府更關(guān)心其下級(jí)政府是否完成了層層下達(dá)的國(guó)家任務(wù)，如果減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與完成國(guó)家任務(wù)的目標(biāo)發(fā)生沖突的話，各級(jí)政府可能更傾向于犧牲農(nóng)民的利益。

　　由于各級(jí)政府間的信息不對(duì)稱(chēng)性，造成監(jiān)督成本巨大，上級(jí)政府無(wú)法了解下級(jí)政府為完成任務(wù)需要多少人手和預(yù)算資金。而下級(jí)政府以此為借口同上級(jí)政府討價(jià)還價(jià)，要求擴(kuò)充編制，增加預(yù)算。由于基層政府具有信息優(yōu)勢(shì)以及中央政府政策的合法性，這使得基層政府無(wú)論對(duì)上還是對(duì)農(nóng)民均有充分理由擴(kuò)大管制的實(shí)施范圍和力度，并借機(jī)巧立名目，從中漁利。歷史上我國(guó)政府管理體制大多具有這種特征，中央政府一分稅到農(nóng)民頭上就變成了十分。地方政府借口執(zhí)行中央政策搭車(chē)收費(fèi)，進(jìn)行層層盤(pán)剝，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也因此越來(lái)越重。當(dāng)前全國(guó)稅費(fèi)改革舉步維艱，歷史上的稅費(fèi)改革也基本上多以失敗告終�！包S宗羲定律”的癥結(jié)也就在于此。目前的財(cái)政制度則進(jìn)一步加劇了這種效應(yīng)，國(guó)家在下達(dá)各種任務(wù)的同時(shí)卻不提供足夠的預(yù)算資金，客觀上也為地方政府的層層加碼提供了條件和借口。

　　4.財(cái)政制度與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題

　　正如諾斯所說(shuō)“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[9]，歷史上的經(jīng)濟(jì)興衰均與政府的作用息息相關(guān)，然而歷代王朝的崩潰無(wú)不與財(cái)政問(wèn)題有著直接關(guān)系。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，我國(guó)財(cái)政體制問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是現(xiàn)行地方政府間的財(cái)政包干制度導(dǎo)致一些政府部門(mén)向農(nóng)民收費(fèi)。1994年的分稅制改革，劃分了中央以及地方的財(cái)權(quán)，但中央以及地方政府之間的事權(quán)劃分不夠清晰明確，而且事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，造成地方政府尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是有事權(quán)而無(wú)財(cái)權(quán)，這樣對(duì)于諸如道路交通、郵電通信、文化教育、衛(wèi)生防疫等農(nóng)村公共物品的供給，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借本級(jí)政府的財(cái)政收入無(wú)力提供，而上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又很有限，只好向農(nóng)民伸手，面向農(nóng)民的攤派集資也就在所難免。二是財(cái)政收入預(yù)算的多渠道，造成制度外財(cái)政收入劇增。由于分稅制并沒(méi)有扭轉(zhuǎn)財(cái)政收入分散化的現(xiàn)狀（政府收入分為預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入、制度外收入），政府的財(cái)政職能弱化。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種分散化的財(cái)政格局使地方政府淪為“吃飯財(cái)政”，預(yù)算內(nèi)收入不足以維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。為完成上級(jí)任務(wù)只好通過(guò)各種行政性收費(fèi)等制度外收入來(lái)養(yǎng)人。三是速度型的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，加重了現(xiàn)有財(cái)政體制的矛盾。自上而下不切實(shí)際的考核制度，迫使縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往置農(nóng)民意愿和經(jīng)濟(jì)承受能力于不顧，急功近利，貪大求洋，巧立名目，向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)。

　　扭曲的財(cái)政制度導(dǎo)致農(nóng)民的各種稅費(fèi)與其獲得的各種公共服務(wù)完全脫節(jié)或不成比例。如果社會(huì)秩序有人維持，公共福利與日俱進(jìn)，農(nóng)民也愿意承擔(dān)較高的負(fù)擔(dān)。反之，如果農(nóng)民上繳的各種稅費(fèi)被用來(lái)搞些形象工程、吃喝或者購(gòu)置小汽車(chē)的話，即便少些也容易出問(wèn)題。作者在實(shí)際調(diào)研中了解到，很多地方農(nóng)村稅費(fèi)征收難，就有這種原因。農(nóng)民認(rèn)為自己上繳的稅費(fèi)并沒(méi)有得到合理的使用，因而自發(fā)抵制政府征繳稅款的努力。

　　在重工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)間的人為歧視下，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策受到了很大約束，這表現(xiàn)在城市公共物品一般由政府解決，而農(nóng)村各種公共物品卻要由農(nóng)民自掏腰包以各種費(fèi)的形式解決，從而將本應(yīng)由政府承擔(dān)的部分負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。2000年全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的17%，而農(nóng)業(yè)人口卻占全國(guó)人口的70%，以17%產(chǎn)值所提供的各種稅費(fèi)去為70%的農(nóng)村人口提供公共物品，結(jié)果如何可想而知。由于農(nóng)村公共物品自上而下的決策特征，以及伴隨而來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民對(duì)于這種決策過(guò)程既無(wú)法參與也無(wú)法監(jiān)督，加之管理過(guò)程中的混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門(mén)受到利益驅(qū)動(dòng)不免向農(nóng)民攤派收取費(fèi)用，農(nóng)民負(fù)擔(dān)因此很難減輕。

　�。ㄈ�）、政治層面原因分析

　　對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，政府最基本的工作就是制定正式的規(guī)則（包括法律和規(guī)章制度）。這些正式規(guī)則連同一些更廣泛的社會(huì)的非正式規(guī)則，構(gòu)成了調(diào)節(jié)人們行為的體制。但由于政府的特殊位置：它不僅必須通過(guò)社會(huì)和政治進(jìn)程而建立正式的規(guī)則——這些規(guī)則是其他組織必須遵守的，而且它自己也必須遵守這些規(guī)則。如前所述，農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度是政府為從農(nóng)民那里取得農(nóng)業(yè)剩余而設(shè)定的規(guī)則，它體現(xiàn)的是政府與農(nóng)民的關(guān)系。對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題加以分析和探討的話也必然離不開(kāi)對(duì)于政府自身行為加以分析與探究，因此從政治層面對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題加以把握會(huì)有助于我們對(duì)這一問(wèn)題的更好理解。

　　1.政治體制失范、數(shù)字腐敗與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)入20世紀(jì)后半期，世界各國(guó)政府規(guī)模和職責(zé)范圍都有不同程度的擴(kuò)大，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家政府支出幾乎占國(guó)民收入的一半，發(fā)展中國(guó)家的這一比重大約占四分之一。鑒于蘇聯(lián)模式曾取得的巨大成功，人們也曾經(jīng)指望政府能夠做更多的事情。但許多國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明：一個(gè)有效的政府對(duì)于提供商品和服務(wù)是必不可少的，這些商品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民生活的更健康、更快樂(lè)，沒(méi)有有效的政府，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。這里所說(shuō)的有效政府，就是關(guān)注于做那些與其能力相適應(yīng)的公共活動(dòng)的政府，它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中心地位是作為合作者、催化劑和促進(jìn)者來(lái)體現(xiàn)的。

　�。�1）失范的政治體制

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府為實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)戰(zhàn)略而逐漸成為無(wú)所不管的萬(wàn)能政府，因此具有了無(wú)限政府的特征。無(wú)限政府是指一個(gè)政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上具有無(wú)限擴(kuò)張、不受有效法律和社會(huì)制約的傾向，它具體表現(xiàn)在：（1）政府權(quán)力不受來(lái)自下級(jí)的和獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)的約束，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而只受上級(jí)主管的約束；
（2）政府職能無(wú)限擴(kuò)張，越來(lái)越多地承擔(dān)本來(lái)完全可以由社會(huì)或市場(chǎng)自己去履行和完成的事情，政府權(quán)力深入到純粹屬于個(gè)人生活的私人領(lǐng)域；
（3）政府規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)張表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，官員越來(lái)越多；
（4）政府經(jīng)費(fèi)全面短缺、財(cái)政緊張。鑒于政府規(guī)模不斷擴(kuò)張導(dǎo)致的財(cái)政緊張，有人認(rèn)為應(yīng)加大中央政府提取的力度，這樣做卻是飲鴆止渴。財(cái)政緊張的真正原因，是政府的攤子太大，擴(kuò)展蔓無(wú)節(jié)制。官員太多，必然無(wú)法做到高薪養(yǎng)廉；
工資微薄，官員們必然要設(shè)法獲取額外灰色收入。中央政府則陷入了稅收困境：稅率低，則稅款不足；
稅率高則無(wú)法負(fù)擔(dān)，結(jié)果稅率越高，收稅效率越低。中央征稅力度越大，地方社會(huì)稅務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，中央稅收卻無(wú)明顯增加。政府為維持生存，只有選擇后者。但由于財(cái)政體系巨大的漏洞，中央政府強(qiáng)化財(cái)政能力的努力又為地方政府和官員搭車(chē)收費(fèi)提供了機(jī)會(huì)，最后只好竭澤而漁。民間由于不堪重負(fù)，就會(huì)對(duì)政府的合法性產(chǎn)生懷疑，長(zhǎng)久下去則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，中國(guó)歷代王朝的崩潰也多因?yàn)榇�。[10]根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定：我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府的職權(quán)范圍主要是執(zhí)行本級(jí)人大和它的常委會(huì)的決議，執(zhí)行上級(jí)政府的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令；
執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；
管理本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和各項(xiàng)行政事務(wù)；
保護(hù)國(guó)家、集體和公民個(gè)人的一切正當(dāng)權(quán)利；
辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。這里我們不難看出，政府體現(xiàn)出來(lái)的是一個(gè)管理者的角色。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不僅應(yīng)是一個(gè)管理者，它應(yīng)該承擔(dān)起為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的責(zé)任。

　　我國(guó)政府在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中很不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能不僅未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)轉(zhuǎn)換，反而紛紛成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的逐利群體，政府的行為也具有了企業(yè)化的特點(diǎn)。今天中國(guó)的縣鄉(xiāng)政治體制是一種壓力型體制，這種體制將政府確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬指標(biāo)逐層下達(dá)，從縣到鄉(xiāng)再到村，村再將每一項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民頭上。這樣縣鄉(xiāng)兩級(jí)首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制就演化為政治承包制，形成了縣委（縣政府）－鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）－村支書(shū)（村長(zhǎng)）的連坐制。各級(jí)干部由上級(jí)層層任命，干部升遷大多也與這些指標(biāo)緊緊掛鉤，組織人事部門(mén)對(duì)干部考核重“政績(jī)”，有政績(jī)的則表?yè)P(yáng)晉升。對(duì)于政績(jī)的評(píng)價(jià)取決于對(duì)上級(jí)下達(dá)指標(biāo)的完成情況。農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的決策者從自身利益出發(fā)，建立起逐級(jí)考核制度。因此層層壓指標(biāo)事事搞評(píng)比，“部門(mén)出點(diǎn)子，政府拍板子，農(nóng)民掏票子”也就有了其必然性。政府和政府領(lǐng)導(dǎo)的行為也因此不可避免地具有了機(jī)會(huì)主義的特點(diǎn)。

　　多種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)負(fù)擔(dān)最終都會(huì)落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民頭上，或增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，屠宰稅，進(jìn)行教育、修路集資等來(lái)籌款，要不就是借農(nóng)業(yè)稅等皇糧國(guó)稅來(lái)搭車(chē)收費(fèi)。這些稅費(fèi)的收取，開(kāi)始其中一部分還“取之于民，用之于民”，但在利益的驅(qū)動(dòng)下，變了用途，成為養(yǎng)人的來(lái)源，向農(nóng)民更多的索取，越收農(nóng)民越窮，越窮越收，形成“剩之者寡，食之者眾”的局面。

　�。�2）數(shù)字游戲在這種壓力體制下，很多地方每年下達(dá)的指標(biāo)永遠(yuǎn)只升不降。既然上面不顧規(guī)律地下指標(biāo)，下面也就只有不顧法規(guī)地湊數(shù)字。上級(jí)要完成的政績(jī)，就往下級(jí)壓指標(biāo)，一壓就壓出了漂亮的統(tǒng)計(jì)數(shù)字；
下級(jí)往上級(jí)報(bào)數(shù)字，就不斷的報(bào)大數(shù)，報(bào)出了漂亮的政績(jī)，也獲得了升遷。于是就有了“上級(jí)壓下級(jí)，層層加碼，馬到成功；
下級(jí)騙上級(jí)，層層摻水，水到渠成”。

　　對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，原因大致有如下三點(diǎn)：首先是出于政績(jī)考慮。一些領(lǐng)導(dǎo)，為確保任期內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)或超標(biāo)，不惜“拔苗助長(zhǎng)”，授意統(tǒng)計(jì)部門(mén)造假，以虛報(bào)政績(jī)。其次是出于“報(bào)喜不報(bào)憂”的心理。有些地方工農(nóng)業(yè)超億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其領(lǐng)導(dǎo)享受副縣級(jí)待遇，甚至可以當(dāng)場(chǎng)宣布為縣委常委。有些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為報(bào)喜會(huì)帶來(lái)好處，而報(bào)憂則可能出現(xiàn)相反的結(jié)果。最后，政府體系運(yùn)作過(guò)程中層層下達(dá)任務(wù)，層層承包，責(zé)任到人，領(lǐng)導(dǎo)人為追求“到位率”，弄虛作假也就成為必然。（事實(shí)上官員們對(duì)于這種數(shù)字游戲也是心知肚明的，但出于需要，或是利益關(guān)系，誰(shuí)也不愿把它戳破。）領(lǐng)導(dǎo)們出于自身利益考慮很難容忍手中的指標(biāo)出現(xiàn)下滑，甚至逼著屬下對(duì)數(shù)字“注水”。在政績(jī)所帶來(lái)的利益驅(qū)動(dòng)下，各級(jí)政府及政府部門(mén)必然全力以赴提前或超額完成“數(shù)字”指標(biāo)，這就使得政府行為目標(biāo)逐漸偏離提供公共物品的目標(biāo)，想方設(shè)法完成“數(shù)字指標(biāo)”任務(wù)�，F(xiàn)行體制下，統(tǒng)計(jì)部門(mén)是各級(jí)政府的職能部門(mén)，統(tǒng)計(jì)數(shù)字往往與官員們的政績(jī)和職務(wù)升降相關(guān)聯(lián)。因此一些領(lǐng)導(dǎo)干部指使統(tǒng)計(jì)人員做假甚至要求造假也就有了其必然性，“不做假賬”的教誨也就難以拗過(guò)通過(guò)數(shù)字游戲得到政績(jī)的渴望。

　　數(shù)字游戲必然導(dǎo)致“水份政績(jī)”，不僅可能導(dǎo)致政府政策的失靈，從而降低政府管理的有效性，而且在社會(huì)福利制度安排上，也因?yàn)閿?shù)字游戲把相當(dāng)多的底層百姓排除在社會(huì)救濟(jì)和保障之外。農(nóng)民人均收入是衡量地方政府政績(jī)的核心指標(biāo)，它的增加則是增加對(duì)農(nóng)民稅費(fèi)征收的依據(jù)，因此在實(shí)際統(tǒng)計(jì)中它往往就具有了只升不降的剛性，各地對(duì)其計(jì)算有著明顯拔高的現(xiàn)象，即使一些基層干部也不避諱這一點(diǎn)。在實(shí)際運(yùn)作中，如果上級(jí)有要求，則按照上面的要求進(jìn)行多報(bào)，不多報(bào)不行，如果有時(shí)達(dá)不到全局的“平衡”，則要返回“核實(shí)”。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩種數(shù)字，一種是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)的農(nóng)民收入水平，一種是上報(bào)數(shù)字。如果上面有明確要求，就按照要求上報(bào)；
如果沒(méi)有，則把經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)字向上浮動(dòng)一定范圍后再上報(bào)。[11]虛報(bào)農(nóng)民收入必然導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，甚至?xí)�威脅到農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

　　2.政府規(guī)模的惡性膨脹與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題

　　政府規(guī)模的惡性膨脹也是無(wú)限政府的主要表現(xiàn)之一。伴隨著政社合一的人民公社制度的解體，國(guó)家從1983年起決定撤銷(xiāo)人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，到1985年這一工作完成時(shí)，中國(guó)形成了包括中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)五級(jí)空前龐大的政府管理體制。全國(guó)共有4.8萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全國(guó)縣及縣以下農(nóng)民出錢(qián)養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達(dá)1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)干部。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬(wàn)人，除去已離退休的280萬(wàn)人，在職的還有1005萬(wàn)人，其中黨政干部140萬(wàn)人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際供養(yǎng)人員已經(jīng)高達(dá)235人。[12]面對(duì)空前龐大但效率又極為低下的政府，也曾進(jìn)行過(guò)多輪機(jī)構(gòu)改革，但這種改革均未能走出“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的怪圈，機(jī)構(gòu)和人員反而是越精越多。以最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，麻雀雖小，卻也五臟俱全。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和縣（市）級(jí)部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)一般都在30-40個(gè)，其中前者平均每鎮(zhèn)為16個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為158人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)40-60的編制人數(shù)，后者每鎮(zhèn)平均為19個(gè)，干部總?cè)藬?shù)平均為290人，事實(shí)上，很多部門(mén)業(yè)務(wù)量非常小，沒(méi)有必要單獨(dú)設(shè)立部門(mén)。[13]不僅如此，在體制外又衍生出龐大的部門(mén)，如鄉(xiāng)聯(lián)防隊(duì)、計(jì)劃生育小分隊(duì)，冗員越來(lái)越多。而這些冗員的工資收入和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，一切開(kāi)支都要從農(nóng)民頭上巧取名目。

　　個(gè)別地方甚至膨脹到了十分驚人的地步，20世紀(jì)90年代后期寧夏同心縣全縣人口33萬(wàn)，全縣吃“皇糧”的為1.1萬(wàn)人，超編2800多人。1996年自治區(qū)為其核定的行政編制為872人，而同年全縣科級(jí)干部達(dá)740多人，財(cái)政壓力不堪重負(fù)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于這種情況的形成，應(yīng)該說(shuō)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，如山西省長(zhǎng)治縣原縣委書(shū)記王虎林在離任前不到2個(gè)月時(shí)間里突擊提拔干部432人，其中正副科級(jí)干部就有270多人。[14]這種事情在全國(guó)不是少數(shù)，干部管理制度的混亂必然導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的具體數(shù)字，這里有不同的說(shuō)法，農(nóng)經(jīng)局估計(jì)是平均每年從農(nóng)民收取的稅費(fèi)加上罰款為1200億元，國(guó)務(wù)院農(nóng)調(diào)所的估計(jì)是1780億元，曹錦清估計(jì)是2500-2800億元，李昌平則估計(jì)全國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均在4000億元以上。[15]據(jù)有關(guān)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均預(yù)算內(nèi)財(cái)政可用資金只有314萬(wàn)元，根本無(wú)法滿足其工資性支出（262萬(wàn)元）和公務(wù)費(fèi)支出（114.4萬(wàn)元）。[16]為彌補(bǔ)資金缺口，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得已采取很多“增收措施”，要么向農(nóng)民平均分擔(dān)，要么依靠行政權(quán)力和執(zhí)法手段加大罰款力度（如計(jì)劃生育罰款等等），要么舉債。無(wú)論何者，最終的負(fù)擔(dān)者還是農(nóng)民。

　　由此可見(jiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的成因極為復(fù)雜，但在實(shí)際中他們都表現(xiàn)為對(duì)于農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，因此農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利問(wèn)題。

　�。ū疚南底髡咛峤恢懈脑褐鬓k“中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國(guó)際研討會(huì)”的論文）

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