對于全國而言，在稅費改革之后的“后稅費時代”，很大程度上依賴農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從，始終是個引人關(guān)注的問題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，５年來全國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)７４００多個，平均每天撤并４個。而湖北率先啟動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡單

　　財政所上訪

　　余日福就任湖北省監(jiān)利縣縣委書記的時候，可能沒有料到會有一場巨大的風(fēng)暴在等待著他。５月２７日，監(jiān)利縣基層財政所的２００多名上訪人員將剛剛到任三天的他圍困了整整１０個小時。

　�。对拢保叭眨�記者來到監(jiān)利縣容城鎮(zhèn)財政所，盡管是上班時間，但整幢辦公樓空空蕩蕩。農(nóng)稅組的兩間辦公室都開著，里面的桌椅擺放凌亂，仔細(xì)看，都蒙了一層灰。

　　“上班？哪個還老老實實地上班？”二樓拐角處的辦公室里坐了一個男子，無精打采地說。

　　一個寫著“緊急通知”的黑板倒放在走廊上。上面的字跡還保留著：“監(jiān)利縣財政系統(tǒng)改革理事會決定全所職工今晚７：３０在所五樓會議室開會，通報有關(guān)情況，布置下步工作，望大家自覺到會，切切不誤，如不到會，后果自負(fù)。”字跡越到后面越潦草。落款時間是“５．２７”。

　　這個財政系統(tǒng)改革理事會是“官方組織”嗎？一個不愿透露姓名的職工笑著說，“那是我們自己的組織。要爭取自己的正當(dāng)權(quán)益，一盤散沙肯定不行�！�

　　據(jù)說，財政所的職工集體上訪緣于５月２４日“內(nèi)部”泄露出來的一個消息。這天，監(jiān)利縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組召集２１個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，商談有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方案。

　�。翟拢玻啡丈衔纾裹c，基層財政所的２００余職工突然涌到縣委門口，開始靜坐上訪。縣委有關(guān)部門的答復(fù)是“方案還沒有確定下來，請大家回去工作，等候消息”。上訪隊伍對這個答復(fù)顯然不滿意。下午４點，他們走到紅城收費站附近，堵塞不動，結(jié)果，兩三個小時，車輛擺起了長龍。后幾經(jīng)做工作，至次日凌晨這些人員才散去。

　　縣改革領(lǐng)導(dǎo)小組的初步方案究竟是什么？幾個財政所的干部職工都說是不太清楚，只知道連所長在內(nèi)都要全部買斷工齡，然后再競爭上崗。而按照一年工齡補償一個月工資的標(biāo)準(zhǔn)來測算，工作２０年的職工也只能得到兩萬元左右的補償，“這顯然太吃虧了”。

　　“過去都只是輪崗分流，這次編制卡得很嚴(yán)，規(guī)定財政所平均每所１７人，突然來了硬指標(biāo)，所以，一下子接受不了。”縣財政局一位干部說。

　�。对拢踩眨�縣委答復(fù)：方案暫緩執(zhí)行。風(fēng)波暫時平息。

　　湖北的意圖

　　監(jiān)利的躁動緣于去年１１月４日湖北省委和省政府聯(lián)合下發(fā)的１７號文件，即《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）》。湖北省后來確定先在７個縣進(jìn)行試點，監(jiān)利是其中之一。

　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度看，１７號文件首先是一個“裁人”的文件。文件要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)置７－９名的班子成員職數(shù)，行政機關(guān)只設(shè)黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室等３個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和一個財政所，而過去的“七站八所”則全部轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)機構(gòu)。

　　“農(nóng)村稅費制度改革以后，農(nóng)民交得少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入縮水，收支就不平衡了，怎么辦？首先當(dāng)然是減人減事減支，不把多余的人員從組織人事和財政的花名冊上減下去，只要稅費改革的‘風(fēng)頭’一弱下來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)隨時都會反彈�！币晃粎⑴c設(shè)計１７號文件的官員分析說。

　　實際上對于全國而言，在稅費改革之后的“后稅費時代”，很大程度依賴農(nóng)民供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)究竟何去何從，始終是個引人關(guān)注的問題。目前普遍采取的做法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，從１９９８年開始，全國已有２５個省份基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，５年撤并７４００多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并４個。

　　而湖北率先啟動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革則遠(yuǎn)非裁撤這么簡單。準(zhǔn)確的消息說，財政部和中編辦都先后幾次到湖北進(jìn)行考察調(diào)研，有關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)人還在上報的材料上作了批示。裁撤人員的背后，是湖北省希望藉此建立一套適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)村管理體制和運行機制。

　　“人多人少，供養(yǎng)系數(shù)高低是淺層次的問題，關(guān)鍵是農(nóng)村現(xiàn)行的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑已經(jīng)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求了。農(nóng)民的生產(chǎn)生活與市場的聯(lián)系日益密切，但我們的縣、鄉(xiāng)兩級政府的機構(gòu)設(shè)置、職能安排仍舊是過去計劃經(jīng)濟的那一套，農(nóng)村工作還在依靠傳統(tǒng)的行政體系和行政手段，無所不包，無所不管，無微不至。” 參與設(shè)計１７號文件的官員說。

　　與此同時，此次改革的一個大動作是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政一肩挑，這在全國很少見�！包h委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，２名黨委副書記，一個擔(dān)任人大主席一個兼任紀(jì)委書記，２－３名黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，２－３名黨委委員兼任人武部長等職務(wù)�！�

　　參與方案設(shè)計的官員分析說：“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾十號領(lǐng)導(dǎo)，干的都是一樣的活，黨政一把手之間扯皮是經(jīng)常的事情，是制度性的矛盾。黨和政，加上人大、政協(xié)，四套班子機構(gòu)重疊，職能重疊，只可能造成辦事效率低，行政管理成本高�！�

　　改革同時強調(diào)了民主因素的引入，領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉則要“擴大廣大黨員和群眾在干部推薦、考察、選舉和罷免等環(huán)節(jié)中的民主”。主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生則要求得更為細(xì)致，“要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和副書記都要由黨員推薦和群眾推薦，先在黨代表大會上搞‘差額直選’，黨委書記產(chǎn)生后，再將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，交由人大依法選舉產(chǎn)生�！�

　　重新打造的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，能否真正變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，致力于鄉(xiāng)村建設(shè)，關(guān)鍵在于財政管理體制的改革。“省里要求各個縣推行部門預(yù)算，我們正在做，”監(jiān)利縣財政局郭海平說，“以后每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個部門預(yù)算單位，它能爭取的經(jīng)費多少完全取決于它要做的事情，這樣，就逐漸把‘養(yǎng)人’變成‘養(yǎng)事’，公共財政的目標(biāo)就是把騰出的財力用來進(jìn)行公共產(chǎn)品的建設(shè)�！�

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關(guān)鍵，不在于‘加強’或‘撤銷’與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，即建構(gòu)一個什么樣的政府組織：是威權(quán)式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的行政控制型還是現(xiàn)代的治理型�！币晃荒贻p的政治學(xué)專家分析道。

　　被推廣的咸安經(jīng)驗

　　湖北的改革思路實際上發(fā)端于“咸安試驗”。一位官員評析說，“１７號文件活脫脫就是咸安的翻版，如果說有差別，就是更穩(wěn)重更謹(jǐn)慎�！�

　　早在２００２年，湖北省咸寧市咸安區(qū)就啟動了一場包括１４項改革內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)系統(tǒng)改革，被譽為“咸安政改”。

　　改革的表面動因仍然是“生之者寡，食之者眾”的現(xiàn)象。咸安區(qū)稅費改革后的農(nóng)業(yè)稅及附加總額，與改革前相比收支缺口達(dá)３０００多萬元，不可能維持基礎(chǔ)教育和基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，更無法承擔(dān)農(nóng)村的社會公益事業(yè)和推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

　　主導(dǎo)者一開始就為這場改革注入了民主的“基因”，在黨代會上差額直選產(chǎn)生了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的黨委書記。即便是在致力于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主試驗的湖北，這也是極為大膽的。更敏感的是黨政交叉任職，黨委書記兼鎮(zhèn)長，一名副書記兼常務(wù)副鎮(zhèn)長，一名副書記兼人大主席團(tuán)主席和紀(jì)委書記，一名副書記兼政協(xié)工委主任，另５名委員中有３名分別兼任副鎮(zhèn)長。這一改革的結(jié)果是，咸安區(qū)１２個鄉(xiāng)鎮(zhèn)四套班子（黨委、人大、政府、政協(xié)）的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少了１０２人，精簡率４４％。

　　更猛烈的精簡動作接踵而至――大幅度撤并黨政機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最初只設(shè)置黨政綜合辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會發(fā)展辦。在咸安，財政所也被“干掉了”。直到去年�。保诽栁募�出臺，才恢復(fù)為“財政稅務(wù)辦”。

　　事實上，后來嘉魚縣將整套咸安經(jīng)驗照搬過去以后，同樣建構(gòu)了一套農(nóng)村社會化服務(wù)體系。６月１３日在武漢召開的“全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會”就曾經(jīng)擬在嘉魚召開現(xiàn)場會。

　　現(xiàn)實困境

　　很顯然，現(xiàn)在監(jiān)利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所面臨的正是咸安、嘉魚曾經(jīng)有過的陣痛。而監(jiān)利的處境同樣是未來中國絕大部分縣市都要經(jīng)歷的。

　　“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債情況普遍很嚴(yán)重�！北O(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)人說，他現(xiàn)在的主要任務(wù)就是還債。汴河是個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政狀況在全縣算是中等。這位負(fù)責(zé)人去年初從另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來的時候，僅僅是鎮(zhèn)一 級的欠債就是２４５０萬元。

　　“稅費改革前有些農(nóng)稅收不上來，必須完成任務(wù)，才領(lǐng)得到工資啊，鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)就四處借錢來交，結(jié)果現(xiàn)在人家一告就先告你，因為這個，我們有個副書記和副鎮(zhèn)長都被弄進(jìn)去關(guān)了幾天。反正，我們每年的傳票都有這么厚，”他的大拇指和食指輕輕一捏，估摸著說，“大約有３０來張吧。”

　　迫于無奈，汴河鎮(zhèn)大幅壓縮開支，加上政策降息和變賣鎮(zhèn)政府的閑置資產(chǎn)這些措施，一年下來，汴河鎮(zhèn)減掉了７００萬債務(wù)。但負(fù)責(zé)人仍然在發(fā)愁：能賣的舊房子已經(jīng)賣了，今年還能減多少？

　　全鎮(zhèn)目前在崗的財政供養(yǎng)人員是１１０人�！耙郧版�(zhèn)里工作就三大樣：催糧催款、搞計生、興修水利，現(xiàn)在，大家都不會使勁生孩子了，堤壩水利都是機械施工也不用多少人了，還剩一個農(nóng)業(yè)稅，過幾年就取消了，還要那么多人干什么？”

　　改革在即，監(jiān)利縣各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的氣氛平靜中蘊含著躁動，一位不愿透露姓名的鎮(zhèn)長說，“黨政一肩挑，也不知道誰挑誰，現(xiàn)在大家都很謹(jǐn)慎，不存在矛盾了，得罪人太多肯定會影響競爭上崗的時候的票數(shù)。”

　　而按照湖北省領(lǐng)導(dǎo)的說法，改革要堅定不移地推行，同時也要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥，有情操作。

　　改革的成本難題

　�。对拢保叭赵谖錆h召開的湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會上，改革成本的支付問題成為一個核心話題。

　　“改革的必要性大家都很清楚，關(guān)鍵是成本，要動那么多人，肯定要有成本，這個賬我們付不付得起？”一位與會者擔(dān)憂地算了一個賬，“就按照現(xiàn)在１７號文件的標(biāo)準(zhǔn)簡單算，一年補償一個月，平均８００元，２０年就是１．６萬元，再加上社保的追繳，也要１．５萬元，加起來就是３萬元一個人。”

　　“現(xiàn)在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有５０多萬干部，如果一半要買斷，就要支付７５億元的成本，湖北一年就３００多億的財政收入，一下子承受得起嗎？”

　　再宏大的藍(lán)圖也必須小心慮及被改革者的利益。事實上，從監(jiān)利基層財政所的激烈反應(yīng)中，不難發(fā)現(xiàn)，政府能支付的改革成本的大小是成敗的關(guān)鍵。即便是在咸安，這個難題也還存在。在今年３月的一次會上，現(xiàn)任咸安區(qū)委書記王玲坦承改革面臨兩大難題：一是站所干部職工身份置換時實行一次性經(jīng)濟補償，縣級財力無力負(fù)擔(dān)，需要上級財政支持；
二是補繳養(yǎng)老保險費同樣也需要一大筆資金。

　　“政府一下子拿不出這么多錢，這里面很矛盾。事業(yè)單位實際上就是‘七站八所’，這些干部的身份不買斷，就很難真正進(jìn)入市場，改制后的中介服務(wù)組織也很難脫下那頂行政的帽子，這樣就肯定會推遲社會化的農(nóng)村服務(wù)體系的建立，”與會的那位官員說到最后，聲調(diào)更加平靜，“但是又沒有辦法。因為窮，才改革，而改革又要成本，我們只能慢慢消化這個成本�！�

　　來源：南方周末

　　記者　易 穎　　 □李思德

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