一、土地制度，可以說是一個永恒的主題，土地是最基本的生產要素，是國民財富之源，社會發(fā)展的每個階段都有問題發(fā)生，也有必要提出研討。中國正在啟動新一輪改革，為土地制度建立法治基礎，作為深化農村改革的重要的值得討論的問題之一，提出來是必要的及時的。

　　80年代，中國農村改革解決了兩個問題：土地家庭承包制取代人民公社；
市場經濟取代計劃經濟。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項只是開了個頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。我國既是個經濟落后的國家，又是個以公有制為經濟主體的社會主義國家，這兩種情況決定我國體制改革有它特有的問題和難度。這是不難理解的。

　　二、會議討論中，幾位中國同志提出了一個令人深思的疑問：中國政府為完善與規(guī)范土地制度，曾提出過幾條很重要的政策，如穩(wěn)定現(xiàn)行政策，承包期延長30年，“生不增田，死不減田”，禁止基層組織隨意調整土地權屬，使用權可以有償轉讓等等；
盡管這是以中央名義下達的政策文件，可是農村反應遠不如開始改革推進家庭承包制那樣熱烈。已有成功的試點經驗，也未見能推廣。

　　使我們感到困難的是對農民的態(tài)度不容易摸清楚。學者們的調查，帶回的信息，也不盡相同，甚至相互抵觸。

　　這說明什么? 說明在經濟轉型時期，人們的價值觀念和經濟生活兩方面都存在不確定性，影響農民的預期，助長了群眾的短期行為，并影響著公共選擇的價值取向。

　　所說不確定性最強的信號，主要是以下兩個方面：

　　(1)對小農經濟認識的分歧。

　　在中國講穩(wěn)定土地的使用權，不同于在別的國家，不是穩(wěn)定私有制分離出來的土地使用權，而是穩(wěn)定土地公有制下的家庭經營的使用權。而今天的家庭經營，還是小農經濟。傳統(tǒng)觀念認為它與社會主義不相容。改革以前，在中國各級領導機構一直在反對包產到戶，就是出于這種估計。中共十一屆三中全會是進入改革時代的里程碑。但是當時在關于農業(yè)問題的決議中還寫明“不要包產到戶”。原草稿是“不許”，定稿時改為“不要”只爭得一字之差的松動。改革前的幾十年中，為爭取承認包產到戶的合法性，很多人包括不少中高級干部曾經支付過很大的政治代價。三中全會后不久，農村開始改革，在當時環(huán)境下，用包產到戶取代人民公社，乃是群眾和領導機關經過長期博弈之后相互妥協(xié)的產物。當時把包產到戶和包干到戶統(tǒng)稱家庭聯(lián)產承包責任制，曾考慮過土地用于農耕，最忌掠壓性短期行為，因此想比照歷史上有過的經驗——“永佃制”(即無限期租賃)，設計承包制。權衡過利弊，提出醞釀，贊同者少，懷疑者多，認為不符合責任制概念，因怕節(jié)外生枝，由此引起新的爭論，影響以家庭聯(lián)產承包制取代人民公社這個主題，因此暫時擱置了。到1984年，決定先定承包期為15年，看看各方反應，準備隨機作出決策，再遞增延長期。這樣做，今天看來算不上最好的選擇，但在當時卻是不可避免的。

　　等待回答的還是一個老問題，家庭經營的命運如何? 有沒有前途? 現(xiàn)代經濟發(fā)展史證實：小農經濟能通過擴大經濟容量變成不雇工的大農經濟，其方法是靠市場上有償讓渡，前提是在工業(yè)化過程中有大量農業(yè)人口向非農產業(yè)轉移，而不是在現(xiàn)狀不變的條件下實行強制性兼并。土地相對集中，經濟結構仍然是家庭式經營。后者，所以沒有退出歷史舞臺，是由于它具有其它經營形式無法取代的優(yōu)點，它更能適應農業(yè)的生物學特性，能做到現(xiàn)場決策，不誤農時。中國改革以來的變化證明：農民對市場等價交換競爭機制反應同樣是敏感的。他們正在努力改善經營方法，學習科學技術，并樂于節(jié)衣縮食向教育投資，培養(yǎng)繼承人。中國文盲人數(shù)近年大幅度減少就是證明。

　　在市場驅動下，隨著社會分工細化和生產服務社會化，農村經濟將形成一些新的產業(yè)領域，彼此相互獨立，又互相依存。此時，農民愿意組織聯(lián)合體，共同利用這些關聯(lián)產業(yè)提供服務，形成規(guī)模經營。這是自愿自由的聯(lián)合體，不同于那種“命令經濟”的聯(lián)合，它既保存了家庭經營的優(yōu)點；
同時，可通過生產、銷售、加工一體化，把農業(yè)導向協(xié)作化現(xiàn)代化。有了拖拉機這類機械，可在分布于廣闊空間的土地上移動操作，家庭經營可以不雇工人而耕種大量

　　土地。利用新技術，更沒有特殊困難。農民收入提高，還會建設所在的社區(qū)、舉辦福利設施、生產共用產品、建立公共基金、發(fā)展二三產業(yè)等方面，創(chuàng)造更多的剩余。這無論對社會主義物質文明建設還是精神文明建設，都是至關重要的組成部分。因此不應把家庭承包看作短期權宜之計，認為它是一種局限于幾畝耕地的短命的經濟形式，不可能適應國家經濟現(xiàn)代化的要求。正是這種觀點，妨礙把土地使用權長期化，并用法律形式規(guī)定下來。這方面還要做工作，解決某些分歧認識。例如，我們?yōu)楦淖兂邪恋胤指钸^分零碎的弱點，曾提倡適度規(guī)模經營，為此個別地方在試辦“合作農場”時，實行責任田反租，“土地歸大堆”統(tǒng)一經營，曾一度引起農戶“聞合色變”，從而產生如何界定集體化和合作制概念之爭。中共中央一再強調穩(wěn)定現(xiàn)行政策，爭論才暫時平息了。如果遇到某些不利形勢，爭論還會再起。所以，要做工作。

　　(2)關于農業(yè)收益流失問題。

　　中國政府歷來是重視保護農業(yè)的，如設置保護價，增加基本建設投資，穩(wěn)定政府征購數(shù)量，提高收購價格等等。但由于受到了經濟發(fā)展階段的限制，僅僅做到對過去政策扭曲的部分調整，還沒有擺脫一般發(fā)展中國家的通病，使農業(yè)走出負保護和受歧視的環(huán)境。對農業(yè)補貼等值率還是負數(shù)(1992年—18.7%)。(見百位學者進行的研究課題——關于支持與保護農業(yè)問題)。糧食收購名義價格扣除通貨膨脹因素后，實際價格從1954——1995年一直低于市場價格(見北大經濟研究中心和農大兩位教授分別做出的研究報告)。各種建設費用向農村攤派，至今缺乏有效控制；
使農民負擔不斷增加，整個國家管理機構不斷擴充，造成各種公共服務的高價格；
出口農產品高征費，傾向進口替代；
農用投入品價格不斷上漲，高產區(qū)生產成本一直居于50%的高位。在所有這些因素作用下，農業(yè)收入繼續(xù)向非農部門轉移，流出損失尚未沖銷。

　　還保留一些歧視政策，如農村信用貸款額度過低，不承認土地財產抵押；
缺乏直接融資市場，金融資產凈流出；
戶籍固定，無就業(yè)遷移自由；
中等職業(yè)學校不收農村學生；
農村尚缺乏社會保障制度，也未得到國家預算補貼；
由于統(tǒng)派購制度長期不變，對糧食棉花播種面積控制和硬性干預，影響因地制宜發(fā)揮比較優(yōu)勢。

　　在當前條件下，大部分農村第二、三產業(yè)微弱無力，幾乎所有社會負擔都壓在耕地上，而農民生老疾病一切開支也只能靠耕地產出。

　　農業(yè)收入狀況是影響農民經營土地預期的一個主要因素。家庭承包經營制，本是農民自愿的選擇，土地使用權長期化，可以繼承、轉讓、抵押，使之變成實際上的長期占有權，按邏輯推理說，農民一定是樂于接受的。

　　為什么農民態(tài)度消極甚至有反對者，就是由于在前述不確定情勢下，土地制度前景不明朗。此時，農民心態(tài)是既想離開土地，又要守住土地，既不愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只�？诩Z和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準備歸田還農。大批農民工進城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時有被遣返風險，這種事實給出的信息就是，作為農村人留下一塊土地是必要的，需要把它當作家庭保險依靠。因而繼土改平分土地、改革平均承包土地之后，人人一份口糧田，“生增死減”等也成為部分農民的要求。不是耕者有其田，而是有人就有田，級差地租難以形成，土地市場轉讓率很低。這些現(xiàn)象表明農民預期不定型，是由于政策信息不統(tǒng)一，外部環(huán)境條件不確定。此時如果把土地定期調整制度定下來，變成軌道依賴，既助長少數(shù)基層干部權力濫用，也會妨礙農民保護土地、建設土地，并制約長遠經營意識的形成，加快土地質量退化。

　　三、但是不能因上述情況存在，就做出以下結論：農民不愿意或不樂于接受土地使用權長期化這個制度安排。一個事實證明是“四荒”土地拍賣，規(guī)定50年—70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱心。短時間內，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經濟增長點，由此可見，有一個法律框架，保護土地所有權、使用權、經營權、繼承權、轉讓權、抵押權、收益權、處置權等權利，不受來自任何方面的干擾，就會受到農民的衷心歡迎。這樣可穩(wěn)定農民預期，并能改變前述種種不確定性，對于鞏固改革成果，繁榮農村，提高農業(yè)質量，也將大有裨益。

　　四、我國農業(yè)已進入高成本低效益運行時期，政府保護農業(yè)，再通過提升價格和增加補貼是難以繼續(xù)的。應把重點放在支持教育、科技和基礎設施建設，特別是解決水資源的節(jié)約和開發(fā)問題，發(fā)展多種經濟實體，為農民創(chuàng)造就業(yè)崗位，完善戶籍制度等政策措施上，以促進人口轉移，擴大經營規(guī)模。誠然，這一切需要建立在經濟全面發(fā)展和寬裕的財政收入基礎上，不是一個容易和快速的過程，但不應遇難而止步。首先應糾正對農業(yè)的歧視，逐步扭轉農業(yè)收入流出趨勢。其中農產品流通體制進一步改革，時機已接近成熟，可以優(yōu)先進行。

　　五、如何選擇土地利用方式，發(fā)展農業(yè)生產，解決下世紀30年代15億人口的吃飯問題，同時提高農民收入，做到種田者有利可圖，這是改變農民預期，激發(fā)其生產積極性的關鍵所在。前幾年美國一個學者提出一個挑戰(zhàn)性問題：“誰來養(yǎng)活中國?”，提了一個醒，使我國重視農業(yè)問題。國外某些人以此為借口無根據地宣揚中國人搞亂糧食市場的“新威脅”，則是別有用心，不值一顧。作為中國人，我們不會忽視這位學者對此事的關心，應堅持重視農業(yè)的一貫傳統(tǒng)，充分認識解決糧食問題的難度，絕不可掉以輕心。我們一定會靠自己也只能靠自己解決這個難題。確定這個前提之后，又要防止閉關自守，回到“以糧為綱”忽視多種經營的老路�；蛘邽榱恕胺阑加谖慈弧�，提高自給能力，把保證谷物生產播種面積提高到不適當?shù)母叨�，把“米袋子”層層負責制誤解為無區(qū)別地都必須要保證自給自足，放棄種植業(yè)的因地制宜，有效利用土地資源的原則。這樣做，是有過教訓的。今天可能帶來的問題是：農民由于種糧效益不高，不愿增加投資，而政府受國際市場糧食價格限制，再不能實行價格補貼，從而影響農民生產商品糧的積極性，并造成對環(huán)境的破壞，這是影響更深遠的弊病。

　　可不可另有選擇? 有的! 那就是利用兩種資源、兩種市場，解決糧食供應。

　　一方面重視發(fā)展全國統(tǒng)一糧食市場，保持地區(qū)間貿易自由。缺糧區(qū)和糧食主產區(qū)，均按市場形成的價格進行交換，資源余缺互補，有無互通，雙方受益，且有助于減少生產波動幅度。

　　另一方面要適當而又適度地利用國際市場，解決有限量的缺口彌補問題。我國資源稟賦是土地資源稀缺而人力資源富裕，應當發(fā)揮資源比較優(yōu)勢，通過國際貿易，以勞動密集和知識密集型產品換取土地密集型的谷物類產品。土地是不能移動的，購進糧食等于輸入土地和水肥資源。如果能利用我國氣候的多樣性(按農業(yè)區(qū)劃部門資料有9類地區(qū)，各具不同物產優(yōu)勢)，對豐盛的勞力，給予技術培訓，邊學邊用，多多生產一些可供出口換匯的產品，如菜、果、魚、花、家畜、山林土特產等，用勞動力創(chuàng)造較高的附加價值，提高換匯能力，這將是一宗有利的交易。有利之處是：提高土地收益率和農民收入，擴充國內消費市場，并以較多的剩余反哺糧食生產，提高單位面積產量。以廣東省為例，糧食作物與技術作物比例，由過去的8：2，變?yōu)楝F(xiàn)在的6：4，糧食生產還保持在1900萬噸以上的新高點。此外，增加點進口糧，還可緩解人口土地壓力，避免濫墾濫伐濫捕濫撈，利于保護環(huán)境。

這樣做對糧食安全有無保證? 我國農業(yè)生產受到土地和水源不足的資源約束，困難很多。改革后，人均糧食消費增長到290公斤以上，僅達到溫飽水平。有的同志作過計算，(點擊此處閱讀下一頁)今后提高消費需求，按人均450—500公斤的目標，滿足下世紀15億人口的需求，須年產7億噸以上谷物，這絕非易事。但爭取每年1%以上的增長率，滿足人口增長和消費改善的需要率還是有條件的。屆時，可能有4000—5000萬噸的缺口。如果自己生產，需要使用1.5億畝耕地。這當然不能指望擴充耕地，只能靠提高單位產量，并利用非耕地資源如海洋、湖泊、山林、草原提供食品。不過，提高單產須增加灌溉，改造低產田和其他投入，會遇到機會成本較高、投入不足的限制，而利用與開發(fā)非耕地資源又存在甚多的環(huán)境保護問題。如果這個缺口靠進口彌補，那就需要滿足以下條件：即政府和農戶雙方能夠擁有接近于或較少于這個進口量的糧食儲備，用來平抑市場波動，規(guī)避國際市場風險，保證糧食安全。只要有計劃地進行逐年積

　　累，這一點是可以辦到的。此外，糧食進口率保持在國內年產量5%—8%水平，國際市場也能夠承受，并不會影響對其他缺糧國的供應。

　　這里，應強調說明，決定性因素是90%以上食品要靠自己生產，必須建立切實有效的生產保障體系。

　　不論采取什么樣的生產和貿易方針，國內糧價上漲趨勢是難以避免的。政府可利用這種趨勢，并加上稅收手段，倡導合理的膳食結構，抑制西方肉食消費過渡的習慣和我國宴會式浪費的不良傳統(tǒng)。

　　六、土地制度法律化，明晰產權，保護人民應享有財產權利，對任何一個國家都是十分必要的，它應和國家政治體制的完善與改革，首先是建立基層民主制度相輔而行地推進。土地使用權長期化這一條定下來，不會有什么負作用。因為家庭聯(lián)產承包體制已經實踐檢驗，并受到歡迎。使用權長期化和土地的市場流動只是對這個體制的一項完善和必要的補充。隨著市場環(huán)境進一步改善，必將呈現(xiàn)對農民的巨大激勵作用。制訂土地制度法律時，效率和公平必須兼顧，而不可偏廢。施行細則中，使土地所有者——基層組織擁有某些必要的機動權利是可以的，但應設置嚴格條件和監(jiān)督手段，不能違反憲法原則。為鼓勵土地流動，有利于適度規(guī)模經營，農村社會保障體系，應隨經濟發(fā)展逐步健全，進城就業(yè)農民，達到一定工齡，應給予融入城市生活的條件。保護人民財產權利的法律，是市場經濟運行的必需條件，不存在超前問題，在公元前五至四世紀的羅馬法，對歐洲經濟發(fā)展起過不可埋沒的作用。中國歷史上缺乏可以代代繼承與完善的民法、商法，實屬歷史性遺憾。有了法律，可以喚起人民依法自衛(wèi)的意識和行動，利于健全市場經濟體制，繁榮交易，并規(guī)避風險。

　�。ɡ罾鳌⒋迾s慧根據杜潤生在“中國農村土地制度與農業(yè)績效”國際研討會上的發(fā)言整理，經作者本人審閱、修改定稿)

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