九十年代以來，“三農(nóng)”問題的凸現(xiàn)和村民自治在鄉(xiāng)村社會(huì)的全面鋪開已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)村研究的兩個(gè)重要議題。然而，這兩個(gè)范疇所涉及問題的相關(guān)性卻較少有深入的討論。目前學(xué)界的研究大多則重與其中一個(gè)方面的問題而忽視另一個(gè)方面。從政治學(xué)和政策學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)村自治與“三農(nóng)”問題兩者之間存在著某種必然的聯(lián)系。因此，從農(nóng)村治理模式和農(nóng)村政策選擇之間的互動(dòng)關(guān)系來研究“三農(nóng)”問題具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

　　當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式對(duì)村民自治的結(jié)構(gòu)性限制

　　自80年代人民公社解體以來，中國(guó)鄉(xiāng)村治理基本上實(shí)行了鄉(xiāng)級(jí)基層政府加村級(jí)自治和民主選舉的治理模式。鄉(xiāng)村民主自治是自上而下推動(dòng)的一種制度變革，其目的是在農(nóng)村的最基層建立“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的群眾性自治組織，并通過村民選舉為這種自治賦予“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”內(nèi)涵，以保障鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定。農(nóng)村開始實(shí)行村民自治和基層選舉以來，國(guó)家行政權(quán)威似乎是從鄉(xiāng)村基層向上收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村一級(jí)權(quán)威的來源也似乎是從國(guó)家行政權(quán)威轉(zhuǎn)向了全體村民的認(rèn)可程度。權(quán)威授予來源的改變無(wú)疑會(huì)使村一級(jí)決策向地方利益共同體的要求方面發(fā)展。這些變化在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理的方式方法。

　　然而，在鄉(xiāng)村自治和民主選舉的發(fā)展中也存在著許多結(jié)構(gòu)性的限制。如這種制度安排在實(shí)踐過程中具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級(jí)權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力組織的核心；
而村委會(huì)的權(quán)威仍然依賴于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)引起爭(zhēng)議的決定擁有實(shí)際的裁決權(quán)。另外，這種村民自治是一種鄉(xiāng)村社會(huì)中最原始（基本上以自然村落為主的）也是最小單位中的自治，民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。

　　總之，由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，這一改革更多是表象性的而不是實(shí)質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個(gè)行政村落的自治和民主選舉自組織不可能直接影響國(guó)家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無(wú)法改變農(nóng)民在社會(huì)利益分配格局中的弱勢(shì)地位。政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的“區(qū)別對(duì)待”政策沒有因?yàn)榇迕褡灾魏突鶎舆x舉而得到改變，國(guó)家通過政府基層行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢(shì)下，中國(guó)鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境。

　　政策結(jié)構(gòu)和管理體制是“三農(nóng)”問題的主要原因

　　三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的和多方面的，但主要原因有三個(gè)方面。首先，從經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠的要素仍然是土地和勞動(dòng)力，地少人多的現(xiàn)狀在相當(dāng)大的程度上制約著農(nóng)村人口的收入增長(zhǎng)。尤其是近幾年來，農(nóng)用耕地總面積的遞減在不斷加快。此外，農(nóng)村中的技術(shù)市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資金市場(chǎng)、信息市場(chǎng)以及產(chǎn)品的加工流通市場(chǎng)普遍發(fā)育不足，不能有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)人口，也制約了農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村發(fā)展。

　　其次，從國(guó)家政策結(jié)構(gòu)的層面看，因“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略長(zhǎng)期積淀形成的城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)和對(duì)農(nóng)村仍然區(qū)別對(duì)待的政策，造成農(nóng)村的相對(duì)貧窮落后。在稅負(fù)方面，“城鄉(xiāng)差別”的稅收體制使得了農(nóng)民比城市人口承擔(dān)了更多的稅負(fù)。并且90年代以來，隨著市場(chǎng)體制的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的流入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣，生產(chǎn)效率下降，發(fā)展速度回落，吸納勞動(dòng)力的能力減弱，從而也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村的反哺能力。在中西部地區(qū)有活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更少，且生產(chǎn)效益差，對(duì)農(nóng)村的反哺能力更為有限。但在這種背景下，在全國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在全國(guó)范圍內(nèi)依然是“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策格局。

　　其三，從行政管理體制的層面看，由于財(cái)政權(quán)下放、行政承包、和壓力型體制的強(qiáng)化，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村管理體制已經(jīng)形成高成本運(yùn)行的格局�？h、鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)和行政人員普遍過于龐大并不斷的自我膨脹，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建立之后，在缺乏有效管理和約束的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的急劇增加，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資的費(fèi)用也急劇增加。為了生存，鄉(xiāng)政府必然需要增加“非規(guī)范性收入”以補(bǔ)貼財(cái)政支出，其辦法是將這些財(cái)政缺口通過軟約束的“統(tǒng)籌提留”、行政性收費(fèi)以及各種名目的集資等方式強(qiáng)加在農(nóng)民的頭上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和人員的不斷增長(zhǎng)以及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷加重，使得“三農(nóng)”問題日漸凸顯，農(nóng)民與地方基層政府之間的對(duì)立和沖突不斷升級(jí)和惡化，這種情況在中西部較為貧窮的地區(qū)尤為嚴(yán)重。

　　以上三個(gè)方面是造成城鄉(xiāng)貧富之間的差距不斷擴(kuò)大的主要原因，而城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)和高成本運(yùn)行的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制則更具有本質(zhì)性。在現(xiàn)有的差別對(duì)待政策體制下，農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)不能得到應(yīng)有的政策保護(hù)，而且繼續(xù)在為其他產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展支付成本�，F(xiàn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制也將其高成本以各種正式的和非正式的方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民�！叭r(nóng)”問題的長(zhǎng)期延續(xù)和加重不但阻礙鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，而且還影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。

　　解決“三農(nóng)”問題的政策瓶頸

　　“三農(nóng)”問題不斷加重所引發(fā)的農(nóng)村政治穩(wěn)定問題，已經(jīng)引起了中央決策層和知識(shí)界對(duì)農(nóng)村問題的重視。十六大以來新的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集體業(yè)已將解決“三農(nóng)”問題列入重要政治議程。一些相關(guān)的具體政策已進(jìn)入試點(diǎn)推行階段，如推行農(nóng)村“費(fèi)改稅”政策和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策的調(diào)整，并同時(shí)加大了中央財(cái)政對(duì)包括義務(wù)教育在內(nèi)的農(nóng)村公共財(cái)政的支持。但是，在國(guó)家農(nóng)村整體政策沒有結(jié)構(gòu)性變化以及縣-鄉(xiāng)管理體制沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的情況下，這些針對(duì)具體問題的具體政策大多遇到執(zhí)行難的政策瓶頸。

　　“三農(nóng)問題”的產(chǎn)生和難以解決的原因是與國(guó)家政策結(jié)構(gòu)和行政管理體制上的問題相關(guān)聯(lián)的，它不僅觸及到了縣-鄉(xiāng)管理體制的結(jié)構(gòu)性問題，而且業(yè)已跨越了農(nóng)村社會(huì)的邊界，觸及到了國(guó)家宏觀政策中的結(jié)構(gòu)性問題。解決“三農(nóng)”問題維持農(nóng)村政治穩(wěn)定必將涉及農(nóng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，涉及到農(nóng)村基本政策和管理方式的大幅度調(diào)整和創(chuàng)新。只有通過國(guó)家政策結(jié)構(gòu)上的重大調(diào)整和行政管理體制上的重大改革才有可能徹底解決目前的困境。具體講，就政策選擇層面而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革必須結(jié)合中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的投入以及縣鄉(xiāng)級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革；
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和增加農(nóng)民收入的問題必須有相關(guān)政策能夠保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯；
國(guó)家的宏觀政策必須打破“二元”社會(huì)政策基調(diào)，進(jìn)一步改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)分離的相關(guān)政策，允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的合理流動(dòng)，減少農(nóng)村人口，加快城市化進(jìn)程。這些政策必然要涉及到城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，涉及到鄉(xiāng)村治理中國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。占總?cè)丝诩s70%的農(nóng)民能否在這一重大利益調(diào)整中產(chǎn)生應(yīng)有的政治影響力，將在一定程度上決定著利益調(diào)整和國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系調(diào)整的程度，也將在相當(dāng)程度上決定著鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化的方向和程度。

　　農(nóng)村政治穩(wěn)定與治理模式的結(jié)構(gòu)性變化

　　中國(guó)正在進(jìn)行具有現(xiàn)代化意義上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解決轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村發(fā)展的問題有賴于中央權(quán)威對(duì)農(nóng)村政策的合理選擇，有賴于鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村利益共同體在更大范圍上的再造。然而在當(dāng)前全國(guó)政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，農(nóng)村政策的選擇依然要受到國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略的制約，受到業(yè)已形成的利益格局的限制。因此，國(guó)家政策結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)“二元化”政策體系的調(diào)整無(wú)法在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。在此條件下，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型，改革高成本運(yùn)行的縣-鄉(xiāng)管理體制，在解決“三農(nóng)”問題，緩和農(nóng)民與基層政權(quán)矛盾方面將會(huì)更具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　目前，一些學(xué)者通過相關(guān)研究提出了一些關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的方案和設(shè)想。例如，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，通過政府管理層級(jí)簡(jiǎn)化和財(cái)政體制創(chuàng)新來排解縣、鄉(xiāng)財(cái)政困境；
或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不平衡的問題。這些主流學(xué)者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方案和設(shè)想，更多地是試圖通過行政體制改革來實(shí)行機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，以此來解決基層政府財(cái)政所面臨的問題，或者通過行政執(zhí)行體制的內(nèi)部調(diào)整，增強(qiáng)體制的自我約束以規(guī)范基層行政行為。他們過多地倚重于自上而下的行政管理體制的自我完善能力，或多或少地忽視了來自鄉(xiāng)村社會(huì)潛在的自主能力和政治影響力；
而對(duì)我國(guó)自上而下的傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性特征（主要體現(xiàn)為管制型的政府行政建構(gòu)、準(zhǔn)動(dòng)員型的行政執(zhí)行模式和以完成任務(wù)指標(biāo)為手段的行政激勵(lì)體制）缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。在這種管理-執(zhí)行體制下，基層政府很容易忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無(wú)節(jié)制地增加行政運(yùn)行成本，產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性。因此，在傳統(tǒng)行政管理-執(zhí)行體制缺乏結(jié)構(gòu)性變革的條件下，縣-鄉(xiāng)管理體制實(shí)行自我完善和自我約束的可能性程度是值得懷疑的。

　　在縣-鄉(xiāng)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一種雙重角色，它既是提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品一時(shí)難以替代的供給者，又是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要人事任命由縣級(jí)負(fù)責(zé)，工作任務(wù)由縣級(jí)有關(guān)部門布置和監(jiān)督，必須向上級(jí)負(fù)責(zé)；
而在財(cái)政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要依賴于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織。造成在自上而下準(zhǔn)動(dòng)員型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上負(fù)責(zé)有余而對(duì)下負(fù)責(zé)不足。這種權(quán)責(zé)的非均衡性，很容易使縣級(jí)政府將其職能擴(kuò)張所造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)以下派任務(wù)指標(biāo)的形式強(qiáng)加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再將這些負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁成農(nóng)民負(fù)擔(dān)。許多地方出現(xiàn)的農(nóng)民與基層政府之間的矛盾和沖突已經(jīng)在一定程度上說明了行政執(zhí)行外溢性后果的存在。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革既應(yīng)該著眼于縣-鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)力與責(zé)任的對(duì)應(yīng)和平衡，也更應(yīng)該著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來源與利益共同體之間的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)。如果在村民自治的基礎(chǔ)上將自治擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷推廣經(jīng)驗(yàn)，使農(nóng)民能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，這將會(huì)在一定程度上推動(dòng)鄉(xiāng)村治理模式的結(jié)構(gòu)性變化，緩解“三農(nóng)問題”困擾下鄉(xiāng)村治理的困境，并在國(guó)家政策結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策實(shí)施方面逐漸產(chǎn)生積極的影響。

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