當(dāng)前,政府職能越位、錯位、不到位的現(xiàn)象依然存在,政府對經(jīng)濟活動的過多干預(yù)、對投資的強烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮,而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位。“十二五”期間,建設(shè)公共服務(wù)型政府已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的必然要求。
　　
　　 “十二五”期間乃至更長一段時間內(nèi),建設(shè)公共服務(wù)型政府都是中國政府轉(zhuǎn)型的必然趨勢。公共服務(wù)型政府就是以公共服務(wù)為主要職能,為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的政府。加快行政體制改革步伐,加快從經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型,既是我國經(jīng)濟社會發(fā)展新階段的必然要求,也是我國全面建設(shè)小康社會、加快推進政府現(xiàn)代化的必然需求。
　　小TIPS:
　　根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計標準,人均GDP在9361美元以上的為高收入國家,3031―9360美元的為中上等收入國家,750―3030美元的為中下等收入國家,750美元以下的為低收入國家。
　　
　　政府需要“現(xiàn)代化”
　　
　　國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示,2009年我國人均國民收入達到3680美元。我國目前已步入中上收入國家行列。但步入中上收入國家之后,人民群眾的公共服務(wù)需求與民主參與需求會急劇增長,會對一個國家的政府管理現(xiàn)代化產(chǎn)生持久的推動力。
　　從統(tǒng)計規(guī)律來看,與中下收入國家相比,中上收入國家公共服務(wù)支出明顯增加。例如,中上收入國家公共教育支出占GDP比重平均為4.5%,而中下收入國家平均為3.5%,相差近千億人民幣;中上收入國家公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重平均為3.7%,中下收入國家水平則平均為2.5%。因而,步入中上收入國家行列,要求政府及時回應(yīng)人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求,及時完善公共服務(wù)體系,加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。如果政府不能適應(yīng)社會公共需求的變化,不能及時、充足、優(yōu)質(zhì)地提供人民群眾所需要的公共產(chǎn)品與公共服務(wù),就會導(dǎo)致公共產(chǎn)品與公共服務(wù)嚴重短缺、社會發(fā)展嚴重滯后、社會利益失衡與社會矛盾加劇的嚴重后果。
　　目前的現(xiàn)實情況是,與人民群眾日益增長的社會公共需求相比,與新形勢新任務(wù)新要求相比,我國的政府行政管理還存在著一些突出問題。主要體現(xiàn)在:第一,公共服務(wù)體系尚不健全。全國規(guī)模龐大的流動人口尚未普遍享受到合理的社會保障。在我國社會保障五個主要險種中,除醫(yī)療保險外,覆蓋面都還十分狹小。公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡與群體失衡。例如,占全國總?cè)丝?3%的農(nóng)村人口僅享用20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。我國公共服務(wù)投入偏低,例如,2008年,我國財政性教育支出占GDP的比重為3.48%;而2002年,世界各國公共教育支出占GDP的比重平均為4.4%。第二,政府部門仍然偏多,職責(zé)交叉,影響了對經(jīng)濟社會的綜合管理。第三,政府管理制度有待完善,公共預(yù)算管理制度、行政成本控制制度都要進行改革。第四,政府管理與服務(wù)方式相對落后,公民與企業(yè)辦事的審批環(huán)節(jié)、審批層次、審批項目過多,投資環(huán)境與商業(yè)環(huán)境亟待優(yōu)化。
　　行政體制改革與經(jīng)濟體制改革是相互配套的有機整體,政府現(xiàn)代化與經(jīng)濟現(xiàn)代化也是相互配合與相互促進的。但是,我國行政體制改革與政府現(xiàn)代化的進程明顯滯后于經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程,日益成為制約經(jīng)濟現(xiàn)代化的重要因素。例如,政府職能越位、錯位、不到位的現(xiàn)象依然存在,政府對經(jīng)濟活動的過多干預(yù)、對投資的強烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮,而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位,如公共住房建設(shè)的短缺、公共服務(wù)投入嚴重不足等等。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入進行,經(jīng)濟現(xiàn)代化的進程日益加快,必然要求行政體制改革與之相適應(yīng),必然要求加快政府現(xiàn)代化的進程。
　　
　　行政體制改革問計“十二五”
　　
　　“十一五規(guī)劃”已將完成,“十二五規(guī)劃”即將開始。針對行政體制改革問題, “十二五規(guī)劃”的制定中,應(yīng)考慮加快推進行政管理體制改革,圍繞建設(shè)公共服務(wù)型政府這一戰(zhàn)略目標,全面推進政府管理現(xiàn)代化。
　　加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要繼續(xù)推進政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開,進一步把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的事情交給企業(yè),把應(yīng)由市場和社會解決的問題交給市場和社會,在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會自治作用。要全面正確履行政府職能,政府要在加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時,更加注重社會管理和公共服務(wù),把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,隨著經(jīng)濟增長而不斷增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的總量,全面提高人民群眾的物質(zhì)生活、文化生活和公共服務(wù)水平,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供充足優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義、實現(xiàn)良好公共治理的根本轉(zhuǎn)變。
　　圍繞公共服務(wù)型政府建設(shè)這一目標,加快完善公共服務(wù)體系。公共服務(wù)型政府具有三個主要特征,即公共服務(wù)職能成為政府的主要職能或核心職能、公共支出在政府財政支出中的比重最大、具有完善的公共服務(wù)體系。其中,完善公共服務(wù)體系至關(guān)重要。要按照公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的要求,加快公共服務(wù)體系建設(shè),努力實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標。要致力于完善公共教育服務(wù)體系、公共科技服務(wù)體系、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、社會保障服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系、公共住房服務(wù)體系、公共就業(yè)服務(wù)體系、公共安全服務(wù)體系、環(huán)境保護公共服務(wù)體系、農(nóng)村公共服務(wù)體系、企業(yè)公共服務(wù)體系等公共服務(wù)體系。
　　當(dāng)前,根據(jù)我國社會公共需求的變化,要重點研究和解決如下問題:延長義務(wù)教育年限,把高中階段教育納入義務(wù)教育體系的問題;建立全民醫(yī)保制度的問題;建立養(yǎng)老國家保險制度的問題;完善公共住房體系的問題等等。加快推進公共服務(wù)支出的法定化過程,把公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障與救助等公共支出法定化,并使法定支出的比重達到政府支出的70%以上。增加公共財政用于公共服務(wù)的投入,逐步將政府公共服務(wù)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值和政府總支出的比重提高到中上收入國家水平。改革政府轉(zhuǎn)移支付制度,保障各級政府具有提供基本公共服務(wù)所需的財力基礎(chǔ),保障全國各地居民享有水平大體接近的、與基本生存權(quán)利相關(guān)的教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。
　　繼續(xù)推進和完善大部門體制,優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。按照精干、統(tǒng)一、效能的原則,實行綜合管理,整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能,綜合設(shè)置政府機構(gòu),實行市場經(jīng)濟條件下的大部門體制,使政府部門逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展,逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡�！笆�二五”期間,可將中央政府組成部門精簡到21個左右。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求,建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的運行機制,將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來,設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu),作為部委管理的國家局或國務(wù)院直屬機構(gòu),實行績效合同管理,避免有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端,形成由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的中央政府組織機構(gòu)總體框架。
　　合理劃分中央與地方及地方各級政府間的權(quán)責(zé)。要明確劃分中央政府的專有職責(zé)、地方政府的專有職責(zé)以及中央與地方的共有職責(zé)。中央政府的專有職責(zé)是提供全國性公共服務(wù),如國防外交、鐵路航空郵政、電信、能源、國家級公共基礎(chǔ)設(shè)施、國家自然資源保護、重大基礎(chǔ)科研、社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等等,中央專有職責(zé)由中央政府駐地方分支機構(gòu)履行,實行垂直管理,中央政府承擔(dān)全部支出責(zé)任;地方政府可受中央委托行使某項職能。
　　地方政府的專有職責(zé)是提供地方性公共服務(wù),受益范圍地方性、與地方居民利益直接相關(guān)的地方性公共服務(wù)由地方政府提供。省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本省公共服務(wù)均等化,直接提供社會救助服務(wù);市、縣政府具體提供本區(qū)域道路、公共住房、公共文化與體育、公共事業(yè)、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、消防警察、本地公共基礎(chǔ)設(shè)施、本地治安;等等。屬地方自治事務(wù),由地方機構(gòu)自主管理。
　　跨區(qū)域公共服務(wù)由中央與地方政府合作提供,如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項目;中央負責(zé)政策制定、立法、監(jiān)督與分擔(dān)支出責(zé)任;地方政府具體實施、管理和分擔(dān)支出責(zé)任。
　　社會保障方面,由于養(yǎng)老保障具有強烈的公平性、權(quán)利性、外部性,而且參保人員具有在全國自由流動的特征,且養(yǎng)老金資產(chǎn)是一筆龐大的資產(chǎn),宜作為中央宏觀調(diào)控的重要手段。因而,我國應(yīng)確立養(yǎng)老保障為中央政府專屬職責(zé),加快建立全國性的社會養(yǎng)老保障體系,實現(xiàn)個人社會保障代碼的全國通用。社會救助為地方政府專屬職責(zé),城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民最低生活保障、災(zāi)害救助、社會救濟等社會保障的受益性主要是地方性的,應(yīng)由省級政府統(tǒng)籌管理,市縣政府負責(zé)實施與管理。醫(yī)療保障方面,醫(yī)療保險資金也是一筆龐大的資產(chǎn),參保人具有在全國自由流動的特征,應(yīng)作為中央經(jīng)濟社會宏觀調(diào)控的重要手段,因而,應(yīng)確立醫(yī)療保障為中央政府專屬職責(zé),加快建立全國性的醫(yī)療保障體系。公共衛(wèi)生為地方政府專屬職責(zé),初級醫(yī)療服務(wù)主要由基層政府或社區(qū)來具體提供和管理。需要進一步探索調(diào)整優(yōu)化縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的新路徑,要繼續(xù)推進省直接管理縣的財政體制改革,有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制,進一步擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限。
　　完善現(xiàn)代政府制度。完善公共預(yù)算制度,形成完整統(tǒng)一、公開透明、行政成本較低的公共預(yù)算體系;強化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán),將所有政府收支活動都納入人大監(jiān)督與審查范圍;全面推行部門預(yù)算,要求政府預(yù)算要有在部門分類之下三級分類的“預(yù)算附件”。要全面推進政務(wù)公開,完善政府文件公開、行政會議公開、行政程序中對當(dāng)事人公開的各項制度。出臺行政程序法,完善行政程序制度。改革機關(guān)事務(wù)管理制度,建立現(xiàn)代政府成本控制制度,完善預(yù)算支出標準和預(yù)算定額;建立科學(xué)的公務(wù)員職務(wù)消費制度,改革公車制度,實行按工作需要用車制度,取消用車作為一種待遇的制度;實行限名目、定額內(nèi)報銷制度;改革公務(wù)接待制度,除外賓、省部級以上領(lǐng)導(dǎo)到地方視察外,逐步取消上下級接待、同級接待與本行出國考察、會議接待等;改革機關(guān)后勤管理制度與資產(chǎn)管理制度。
　　積極推行政府績效管理制度。完善中國政府績效管理與評估的法規(guī)體系,在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,出臺《政府績效管理與評估條例》,在全國公共部門推廣政府績效管理與評估制度。完善審計法規(guī)體系,出臺《績效審計法》。實行政府部門績效報告制度,政府部門績效成果要向行政首長報告。建立政府績效報告的定期公開發(fā)布制度,便于公眾及時獲取政府部門的績效信息。建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實行績效與財政預(yù)算撥款掛鉤,以強化立法機關(guān)對行政機關(guān)的績效監(jiān)督。
　　加快責(zé)任政府建設(shè),推行政府問責(zé)制。以推行行政問責(zé)制為重點,加快建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制度,完善公共行政監(jiān)督體制。加強異體問責(zé),強化人民代表大會對干部的問責(zé)、社會輿論和新聞媒體對干部的問責(zé)等。重點完善人民代表大會對干部問責(zé)的主要手段,包括重大事項決定權(quán)、人事任命權(quán)、法律和工作的監(jiān)督權(quán),以及質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán),完善罷免程序、引咎辭職制度、質(zhì)詢制度、國政調(diào)查制度等等。加快出臺政府官員財產(chǎn)申報制度。
　　
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　　“十一五”期間的政府職能轉(zhuǎn)變
　　黨的十六大以來,特別是“十一五”期間,我國行政管理體制經(jīng)過多次改革,取得了很大成績,初步建立起了與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的公共行政體制。
　　在“十一五”期間,政府職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐,市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強。通過推進政企分開,減少了政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù),政府國有資產(chǎn)所有者職能與公共管理職能基本分開了。通過充分發(fā)揮市場競爭機制和經(jīng)濟杠桿的作用,在資源配置方式上基本實現(xiàn)了由國家計劃配置為主向市場配置為主的轉(zhuǎn)變。市場體系基本建立,宏觀調(diào)控體系框架已初步形成。大力推進行政審批制度改革,國務(wù)院有關(guān)部門和單位原來共有行政審批項目3605項,經(jīng)過五次改革,共取消和調(diào)整審批項目2178項,占總數(shù)的60.4%。
　　政府公共服務(wù)職能不斷完善,公共服務(wù)投入不斷增加,公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴大,在各項社會事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域都取得了長足進展。例如,2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)23498萬人,比上年末增加1607萬人;參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險的人數(shù)40061萬人,增加8239萬人;其中,參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)21961萬人,參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)18100萬人。而1994年參加醫(yī)療保險人數(shù)僅為400.3萬人;1989年參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)僅為5700萬人。2005年8月國務(wù)院常務(wù)會議決定,擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點范圍。2009年,參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的人數(shù)已達8.15億,基本實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)人口的全覆蓋。
　　同時,政府運行機制和政府自身建設(shè)也不斷完善,依法行政在全面推進。中央政府高度重視決策科學(xué)化、民主化,不斷完善公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機制,完善重大決策的規(guī)則和程序。對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題,如“十一五”規(guī)劃、國家中長期科技規(guī)劃、資源能源安全、公共衛(wèi)生等,都組織專家學(xué)者和有關(guān)研究、咨詢機構(gòu)論證評估。
　　2007年1月17日,國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》,政務(wù)公開已成為各級政府施政的一項基本制度;電子政務(wù)深入推進;行政問責(zé)制度建設(shè)大力推進,問責(zé)力度不斷加大。此外,政府還加強了應(yīng)急管理的體制、機制和法制建設(shè),全國應(yīng)急預(yù)案體系初步形成了。
　　
　　李軍鵬國家行政學(xué)院公共管理教研部教授

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