農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財產(chǎn)不能落實為財產(chǎn)性收入，農(nóng)民工不能在城市享受同等社會公共產(chǎn)品和福利，很大程度上與城鄉(xiāng)二元體制有關(guān)。 　　 　　建國60年來，我國的農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)都發(fā)生了前所未有的巨大變化。特別是從1978年實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，對由理想主義主導的以人民公社為代表的農(nóng)村制度的務(wù)實改革，使得農(nóng)村壓抑的生產(chǎn)力得到了釋放，廣大農(nóng)民在政治、經(jīng)濟權(quán)利上得到一定程度的“解放”，糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收，很大比例的青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，農(nóng)民生活得到改善的同時，也獲得了更多的自由和權(quán)利。
　　但另一方面，一些農(nóng)村制度仍然在制約“三農(nóng)”問題的解決，如農(nóng)村集體土地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度和城鄉(xiāng)二元體制等沒有得到真正的突破。
　　在我國，目前土地分為國有和農(nóng)村集體兩種所有制形式，農(nóng)村土地不能直接進入開發(fā)市場的限制，法定的征地補償是按“彌補現(xiàn)有直接損失”的思路而非按照土地市場價格補差，共同造成農(nóng)村土地不能實現(xiàn)最大價值，把“利”讓給了政府或開發(fā)商。而農(nóng)村土地的集體所有制，造成土地補償不是直接給予受影響的農(nóng)戶，而要經(jīng)過村等集體經(jīng)濟組織的分配。這其中存在的不透明、腐敗等問題，直接影響到農(nóng)戶的利益。
　　農(nóng)村現(xiàn)行的集體經(jīng)濟組織制度，仍受到“社會主義公有制”的極大影響，而缺少現(xiàn)代法律因素，難以保障農(nóng)民個人在其中的利益和支配權(quán)。它既非法律規(guī)定的“按份共有”，也不是“共同共有”，農(nóng)民的這部分財產(chǎn)權(quán)是“虛化”的。現(xiàn)代化社會的基礎(chǔ)之一，是個人財產(chǎn)及派生權(quán)利的明晰和自由處置，這種無法落實到個人頭上的集體財產(chǎn)，顯然不利于農(nóng)民的發(fā)展。即使在廣東、浙江、江蘇、北京等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，部分集體經(jīng)濟組織進行了股份合作制改造，成員可以憑股份領(lǐng)取分紅，但對如何分紅并沒有太多發(fā)言權(quán)，并且仍受到“身份”的限制，不能自由轉(zhuǎn)讓這些股份，很多時候放棄原戶籍就等于放棄這部分財產(chǎn)。這無論對村民個人進城還是整個村莊的城市化進程都起到了阻礙作用。
　　而城鄉(xiāng)二元體制，不僅是戶籍管理上區(qū)分“農(nóng)民”和“居民”，背后更代表不一樣的福利待遇和治理方式，意味著一國之內(nèi)存在兩種國家與國民間關(guān)系。國家區(qū)別對待國民，對其承擔不同的責任，違反了《憲法》中中華人民共和國公民法律面前一律平等的神圣宣言，是農(nóng)民身上難以去除的身份“枷鎖”。農(nóng)民的土地權(quán)利和集體財產(chǎn)不能落實為財產(chǎn)性收入，農(nóng)民工不能在城市享受同等社會公共產(chǎn)品和福利，很大程度上與此有關(guān)。如果說以前的農(nóng)民主要是被束縛在土地上，在土地對農(nóng)民的重要性日益減低的今天，他們首先是被農(nóng)民這種“身份”所約束。
　　因此，我主張對以上農(nóng)村基本制度進行改革，以破除其中不適合農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，束縛農(nóng)民致富能力的因素。具體有以下幾個層面的工作要做。
　　第一，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這一模糊概念需要在法律上進行明確，其性質(zhì)、地位、與組織成員的關(guān)系、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、議事規(guī)則、分紅方式，其成員的資格、權(quán)利義務(wù)、加入與退出，其與“村”和“村民委員會”的關(guān)系等，必須以法律的語言重新表述。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”雖然在現(xiàn)行法律法規(guī)中并不少見，但它只是一個由歷史形成的既成事實，是特定部分農(nóng)民的集合，而不是具有嚴格內(nèi)涵和外延的法律概念，更不是經(jīng)過嚴格注冊登記的法人或團體。因此它只是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地及其他生產(chǎn)資料、財產(chǎn)等進行有效監(jiān)督和管理的集合群體，而不是法律關(guān)系的主體。這嚴重不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，亟需改變。
　　當然，要在法律上加以明確，前提是實踐層面上經(jīng)過了充分的“創(chuàng)新”與“實驗”，并吸取各地方立法的經(jīng)驗與教訓。現(xiàn)在可以做的起碼是不限制對集體經(jīng)濟組織現(xiàn)代化的探索。比如對其進行公司化改造，農(nóng)民作為股東參加管理，對如何分紅有表決權(quán)。農(nóng)民以各種方式獲得城市戶籍時，可以由村集體回購股份、向其他村民轉(zhuǎn)讓股份等，將集體財產(chǎn)中屬于自己的份額“變現(xiàn)”，而不是轉(zhuǎn)變“身份”即要以放棄財產(chǎn)為代價。
　　第二，對農(nóng)村土地所有權(quán)的主體加以明確，改革現(xiàn)有的征地及補償制度，逐步開放農(nóng)村建設(shè)用地市場。依據(jù)我國相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個層級的“農(nóng)民集體”，即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。國家嚴禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀態(tài)。農(nóng)村集體土地所有人――“農(nóng)民集體”只能是象征意義的所有者，而不能將其所有的土地量化確定為具體的財產(chǎn)，更不能進行社會財產(chǎn)交換。為此，就必須改變農(nóng)村現(xiàn)存的土地制度，明確農(nóng)民的權(quán)利。先從法律上把土地還給農(nóng)民，然后再考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地交易方面的制度。只有農(nóng)民擁有了土地的長期使用權(quán)，才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進入城市非農(nóng)部門時能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓和社會保障的成本。
　　第三，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。土地權(quán)利和集體財產(chǎn)中所占份額能不能真正成為農(nóng)民的財產(chǎn)，最后的障礙就是身份的束縛。只有可以自由地向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，向村以外的其他農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)自由流通，才可以使農(nóng)民將其財產(chǎn)向村外轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)民身份、戶籍的轉(zhuǎn)變不影響其財產(chǎn)權(quán)利的行使，從而幫助其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻�，加快城市化的進程。另外，要加大務(wù)工地政府對農(nóng)民工的責任，為其向市民轉(zhuǎn)變提供條件。也就是說，解決“三農(nóng)”問題，不可能局限在農(nóng)村的范圍之內(nèi)，而是需要整個社會的協(xié)調(diào)。
　　這三方面的變革不是各不相干，而是互相影響、制約，是一個系統(tǒng)的工程，變革的難度是有的。但更大的困難則來自社會中的阻力。比如，一些地方政府為保持世界工廠的地位，有繼續(xù)壓迫農(nóng)民以提供廉價勞動力的需要，而保持城鄉(xiāng)二元體制對既得利益者(富裕地區(qū)、城市)更加有利。再比如，維持目前的土地集體所有、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織似乎更能體現(xiàn)我們社會主義的性質(zhì)。但經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展不能以剝削農(nóng)民為代價，執(zhí)政者要有勇氣和決心來加以改變。后者則是假想出的理由，這不僅因為為集體所有制注入現(xiàn)代化因素并非等于要一步到位地廢除，更由于城市的改革實踐已經(jīng)證明，即使多種所有制并存，也不代表國家的社會主義性質(zhì)就會發(fā)生變化。
　　總之，從歷史經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，制度的改革曾帶來農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展。今天要徹底解決“三農(nóng)”問題，也必須從進一步改革農(nóng)村制度入手。畢竟“多予少取”的新農(nóng)村建設(shè)僅是種“輸血”措施，而更重要的是增加農(nóng)村“造血”功能。要讓農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)發(fā)達，必須增強農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造財富的能力，這遠比分配制度的改革更為重要。

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