歐盟在外交政策方面仍然未實行超國家體制，外交政策主要受內部大國的影響，但需要各成員國的一致決定。通過2003年底出臺的《歐盟安全戰(zhàn)略》可以看出，歐盟正在對外戰(zhàn)略方面逐步形成新的共識。
　　
　　 歐盟外交環(huán)境的新變化
　　
　　從歐盟外部而言，美國總統(tǒng)布什2005年初連任后，由于在伊拉克和阿富汗相繼陷入困境，其外交政策中的單邊主義傾向有所收斂，轉而重視其傳統(tǒng)盟友，對歐外交更加柔軟，希望歐盟在解決一些多邊問題時更多地發(fā)揮作用。
　　與此同時，逐漸復蘇的俄羅斯又給歐盟外交帶來冷戰(zhàn)后全新的挑戰(zhàn)。有了經(jīng)濟復興的支撐，普京政府的外交政策更加鋒芒畢露，不時利用能源杠桿對周邊國家施加影響。美國提議在波蘭和捷克建立導彈防御系統(tǒng)后，俄羅斯強烈反彈，近日已經(jīng)暫停履行《歐洲常規(guī)力量條約》，還威脅要將導彈瞄準部署美國反導系統(tǒng)的國家。
　　不僅如此，歐盟還面臨以中國和印度為代表的第三世界國家的快速發(fā)展。目前，中國已經(jīng)成為世界第四大經(jīng)濟體，而且很可能在今年超越位居第三的德國。印度的年經(jīng)濟增長率已經(jīng)接近10％，正在復制中國的經(jīng)濟奇跡。此外，巴西、南非等其他發(fā)展中大國也在快速發(fā)展。非西方世界的經(jīng)濟崛起為歐盟發(fā)展提供了新的機遇，同時，它也對歐盟提出了經(jīng)濟和政治上的挑戰(zhàn)，要求歐盟做出應對。
　　能源問題和氣候變化的重要性日益突出。歐盟一向依賴外部能源供給。隨著俄羅斯和中東等主要能源供應地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，以及能源價格的不斷推高，保障能源供應穩(wěn)定和提高能源利用效率成為歐盟迫切需要應對的問題。此外，全球變暖趨勢加快，氣候變化問題已提升為歐盟各國的核心外交議題。
　　在歐盟內部，德法英三大國領導人相繼更迭，形成了一個全新的歐盟大國領導集體。與各自的前任相比，默克爾、薩科齊和布朗是更為務實的新一代領導人。他們都有很扎實的經(jīng)濟工作背景，在實質利益上精于盤算。三位領導人在歐盟內外政策上也有不少的相似點，如都主張改革歐盟國家的社會市場經(jīng)濟體制，提高歐盟經(jīng)濟活力；主張建立跨大西洋平等伙伴關系；希望盡快為歐盟制憲危機找到解決出路；重視全球能源和氣候變化問題；關注歐盟與發(fā)展中國家關系等。主要成員國的政策趨同為歐盟形成更為清晰有力的外交政策創(chuàng)造了條件。
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的新方向
　　
　　歐盟外交戰(zhàn)略的調整是一個內外兼修的進程。在對外方面，主要是通過修正與主要大國和一些地區(qū)的關系以及凸現(xiàn)能源和氣候變化外交的重要性，來實現(xiàn)歐盟利益，提升歐盟國際影響。
　　1、改善與美國的關系。美歐關系曾因伊拉克陷入二戰(zhàn)以來的最大危機，在默克爾出任總理后，德國率先修補與美國的關系。2007年5月，親美的薩科齊在法國總統(tǒng)選舉中勝出，法美關系也有望明顯改善。在伊朗核問題、黎巴嫩內亂、科索沃獨立、阿富汗北約軍事行動、歐盟解除對華武器禁運、防止全球變暖等諸多問題上美歐之間明顯增加了協(xié)調。而且在2007年4月30日結束的美歐峰會上，一直停擺不前的跨大西洋經(jīng)濟一體化計劃取得了實質性進展，雙方簽訂了推進跨大西洋經(jīng)濟一體化框架協(xié)定，加強美歐經(jīng)濟融合，共同應對非西方世界的經(jīng)濟崛起。當然，歐盟國家改善美歐關系的目的是要建立美歐平等伙伴關系，而不是對美國的曲意奉承。布朗上任后就表示將傾聽英國大多數(shù)公眾的民意，在保持英美特殊關系的同時避免像布萊爾那樣對美國言聽計從。
　　2、疏遠俄羅斯。如果說2005年之前的歐俄關系是漸行漸近的話，那么之后的發(fā)展大有漸行漸遠之勢，正經(jīng)歷著冷戰(zhàn)結束以來最嚴重的誤解和不信任。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，俄羅斯實力再度增強后，努力在周邊地區(qū)重新確立主導地位，與一直試圖將影響擴展到東歐、巴爾干、高加索和中亞地區(qū)的歐盟形成正面沖撞。其次，東擴后一些中東歐國家與俄羅斯的各種矛盾轉化為歐俄矛盾。在歐盟內部，德國前總理施羅德和法國前總統(tǒng)希拉克曾大力推動與俄羅斯發(fā)展戰(zhàn)略伙伴關系。如今，德國新總理更關心俄羅斯內部的人權狀況，對發(fā)展德俄、歐俄關系缺乏熱情。
　　對于俄羅斯的強勢外交，歐盟大多數(shù)國家都心存戒心，支持對俄羅斯進行一定程度的牽制。不過，在如何牽制以及牽制力度上，歐盟國家內部意見明顯不一。一些歐盟國家對目前過度冷卻的歐俄關系并不滿意，也不愿意看到中東歐國家掌控歐盟對俄政策的狀況。畢竟，俄羅斯在一個長時期內將是歐盟國家的主要能源供應來源，而且美俄沖突的升級給歐盟國家的安全帶來嚴重的不確定因素，也妨礙了歐盟共同外交政策的發(fā)展。因此，歐盟未來對俄政策的中心問題是在疏遠的過程中如何穩(wěn)定與俄羅斯的關系。
　　3、調整周邊外交重點。歐盟經(jīng)過多次擴大從原來的6個成員國發(fā)展到今天的27個�？梢哉f，擴大是歐盟過去周邊外交的主軸，通過接納周邊國家加入歐盟，完成對周邊國家內部體制的改造。但是，隨著2004年10個新成員國的加入，歐盟周邊外交重心正轉向歐盟睦鄰政策，即在不承諾入盟前景的情況下，向周邊國家提供一個高于合作伙伴但低于歐盟成員的合作機制。歐盟將通過提供各種激勵措施，促進周邊國家在國內體制和法律方面向歐盟靠攏，鼓勵政治經(jīng)濟改革，擴大和歐盟的經(jīng)濟一體化。
　　在與此同時，重要性相對下降的歐盟擴大政策雖并沒有終結，但出現(xiàn)四方面的新變化。第一，擴大對象國暫時凍結。第二，關注歐盟內部吸納能力。第三，嚴格應用入盟標準。第四，法國新總統(tǒng)薩科齊上臺后，力阻土耳其入盟,土耳其入盟問題再掀波瀾。
　　4、關注來自中國的挑戰(zhàn)。歐盟與中國的關系自1995年以來發(fā)展迅猛，并已提升到全面戰(zhàn)略伙伴關系層次。不過，從2005年以來，全球格局和中歐關系中的一系列變化也促使歐盟開始調整其對華戰(zhàn)略。歐盟委員會在2006年提出新的對華政策文件，即題為《歐盟與中國：更緊密的伙伴、擴大的責任》的總文件，和題為《競爭和伙伴關系》的貿(mào)易投資政策姐妹文件，以相當直率的言辭闡述了歐盟對中國的戰(zhàn)略思考和政策目標。
　　首先，維持歐盟對華接觸和伙伴政策的主基調，并從更高戰(zhàn)略高度加以重新確認。文件表示，歐盟歡迎中國的繼續(xù)發(fā)展，將堅持其接觸和伙伴戰(zhàn)略，并要善加利用中國崛起所帶來的機會，以服務歐盟的利益。其次，重點關注中國發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)。文件將中國視為“對歐盟貿(mào)易政策最重要的單個挑戰(zhàn)”，關注歐盟與中國之間日益擴大的貿(mào)易逆差。第三，文件以“責任”為名強調對等互惠。歐盟以往的對華政策實踐側重通過援助來幫助中國在國內推進改革，在國外融入國際社會。新文件則認為中國應該在發(fā)展中歐雙邊關系和解決國際問題上承擔更多的責任。第四，文件要求以中歐《伙伴關系和合作協(xié)定》的談判為主軸來推進歐盟的政策目標。歐盟新的對華文件出臺，標志著中歐之間原有的蜜月關系已經(jīng)告一段落。新的中歐關系也許會更加成熟，有更為深厚的合作基礎支撐，但也需要更大的努力來管理日益眾多的矛盾和摩擦。
　　5、重新重視與非洲國家關系。在冷戰(zhàn)之后，歐盟作為發(fā)展援助的主要提供方，將民主、人權和善治等政治條件與經(jīng)濟援助掛鉤，大力在發(fā)展中國家，特別是非洲國家推廣西方制度。近年來，非洲經(jīng)濟快速騰飛，尼日利亞、安哥拉、蘇丹等新產(chǎn)油國紛紛崛起，促使歐盟重新認識到非洲市場和能源的重要性。而且，隨著非洲與中國和其他發(fā)展中大國的經(jīng)濟合作飛速發(fā)展，歐盟逐漸認識到，如果歐盟政策不加調整，歐盟在非洲的影響和利益將日益受到削弱。歐盟委員會已經(jīng)在準備制定一個歐盟－非洲共同戰(zhàn)略，以便經(jīng)歐非峰會采納后指導歐盟和非洲新型關系的發(fā)展。根據(jù)目前透露的信息，該共同戰(zhàn)略將包含四個方面：一是超越發(fā)展合作，也就是單純的發(fā)展援助提供者和接受者的關系，而將歐非合作擴展至各種其他議題；二是超越非洲，即歐非關系不僅限于歐盟和非洲之間的雙邊關系，也要尋求歐非在其他地區(qū)和全球問題上的戰(zhàn)略合作；三是超越分化，強調歐盟要支持非洲作為一個區(qū)域組織應對各種挑戰(zhàn)的能力；四是超越機構，要鼓勵歐洲和非洲人民之間的民間交流，加強公民社會建設�；�于上述總體戰(zhàn)略思路，歐盟準備與非洲在能源、氣候變化、移民和就業(yè)，民主治理等領域建立多項伙伴關系。
　　6、整合能源和氣候變化政策。面對日益凸現(xiàn)的能源安全和全球變暖問題，歐盟一方面大幅提升上述兩個問題在歐盟總體外交中的地位，另一方面則努力整合歐盟能源政策與防止全球變暖政策。歐盟在今年春季峰會上決定實施首個歐盟能源行動計劃，以實現(xiàn)供應穩(wěn)定、能效提高和環(huán)境相容三大目標。為了保證供應穩(wěn)定，歐盟一方面要鞏固與中東國家和俄羅斯的能源伙伴關系，以穩(wěn)定主要供應來源。同時，為減少對這些國家的能源依賴，歐盟正在大力發(fā)展與非洲和中亞新能源生產(chǎn)國的關系，以實現(xiàn)供應多元化。在提高能源使用效率方面，歐盟能源行動計劃要求成員國到2020年使一次性能源消耗量比目前減少20%，可再生能源在能源消費總量中的比重達到20％。其中，生物燃料要占到可再生能源的一半。提高能源效率的政策也為歐盟在全球防止變暖的談判中發(fā)揮主導作用奠定基礎。歐盟各國同意，到2020年歐盟的溫室氣體排放量要比1990年的水平低20％。如果其他發(fā)達國家愿意跟進，這一比例可提高到30％。
　　有了歐盟共同政策的支持，德國在6月?lián)�任八國峰會主席國期間，得以說服美國同意在聯(lián)合國框架內就氣候變化問題進行談判，并在2009年之前結束談判，為2012年《京都議定書》失效后確立“后京都體制”；美國也同意“認真考慮”歐盟、加拿大、日本等提出的關于到2050年全球溫室氣體排放量比1990年至少降低50％的建議�？梢灶A見，將于2007年12月在印度尼西亞啟動的后京都體制談判進程中，歐盟將繼續(xù)推進氣候外交。
　　
　　改革條約和外交能力建設
　　
　　在內部，歐盟調整中的外交戰(zhàn)略需要一個有力的外交協(xié)調體制來支持。2004年簽署的歐盟憲法條約原本提出了一系列體制改革，但在法國和荷蘭的全民公決中遭到否決，歐盟陷入嚴重的制憲危機。經(jīng)過將近兩年的所謂“反思期”，歐盟領導人在今年6月下旬召開的首腦峰會上終于達成共識，決定放棄憲法條約，轉而談判訂立一項改革條約，以便將憲法條約的大多數(shù)條款塞入其中。
　　改革條約的關鍵目的是要讓歐盟在國際舞臺擁有更大和更為可信的行動能力。根據(jù)歐盟峰會達成的共識，新的改革條約將包含兩部分實質性條款。第一部分是對現(xiàn)有《歐洲聯(lián)盟條約》進行修改；第二部分對現(xiàn)有《建立歐洲共同體條約》進行修改，并將其改名為《聯(lián)盟運作條約》。改革條約將對歐盟的整個對外政策體制進行大幅調整，大大加強其政策的延續(xù)性、一致性和有效性。改革條約將宣布歐共體被歐盟繼承和取代，歐盟將獲得國際法人資格。歐盟將設立任期兩年半可連選一屆的歐洲理事會常任主席，主持歐盟峰會。同時，歐盟還將設立“聯(lián)盟外交和安全政策高級代表”，任期5年，負責主持歐盟外交部長理事會。兩個職位的設置將在對外政策領域取消輪值主席國制度，使歐盟對外政策的連續(xù)性大大強化。高級代表也將兼任歐盟委員會負責對外關系的專員，掌管歐盟的對外援助資金，領導新建的歐盟對外行動機構，包括歐盟130個左右遍布世界的駐外使團。如此，高級代表將統(tǒng)一掌管歐盟分散在理事會和委員會的幾乎所有的對外職權、財力和人力資源，從而顯著提升歐盟對外政策的內部一致性和外部有效性。但是，此次對外政策體制的調整仍不是革命性的，各國仍然保留在歐盟外交和安全政策上的否決權，以及各國在第三國的外交代表機構和在國際組織的國家席位。
　　根據(jù)6月峰會的共識，歐盟將在7月底之前啟動政府間會議，最晚在2007年底之前形成條約的最后文本，在2009年6月的歐洲議會選舉前完成條約的各國批準程序。由于歐盟領導人已就主要關鍵爭議議題達成了妥協(xié)，而新條約在大多數(shù)國家無需訴諸全民公決來進行批準，歐盟此次通過改革條約的機會將會很大。一個更新后的歐盟無疑將在世界舞臺上具有更大的外交行動能力。但是，這種能力要得到完全釋放，還要依賴成員國外交政策的趨同，以及英、法、德三大國新領導集體在歐盟內部的政策協(xié)調和領導能力。
　　（作者系復旦大學國際政治系
　　主任、教授）
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