中國可轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力正在迅速減少。這一“減少”趨勢明顯難以支撐中國城鎮(zhèn)化率70％乃至更高的目標(biāo)，中國城鎮(zhèn)化“人口供需失衡”的“困境”已經(jīng)浮出水面。 　　
　　中央“十二五”規(guī)劃多次提到城鎮(zhèn)化，并高度重視農(nóng)民工的市民化，其原因何在?改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化率大幅提升，尤其是19世紀(jì)90年代中期后，更是進(jìn)入了“跑步前進(jìn)”階段。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1996―2009年，中國城鎮(zhèn)化率年均增長近1.2個(gè)百分點(diǎn)，是中國城鎮(zhèn)化歷史上增長最快的時(shí)期。但是，近10年我國城鎮(zhèn)化增速卻在逐漸減緩，“十五”時(shí)朗年均增長14個(gè)百分點(diǎn)，“十一五”時(shí)期年均增長約0.9個(gè)百分點(diǎn)，回落0.5個(gè)百分點(diǎn)。近期出現(xiàn)的“勞工荒”現(xiàn)象及相關(guān)學(xué)者的研究表明，中國可轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力正在迅速減少。這一“減少”趨勢明顯難以支撐我國城鎮(zhèn)化率70％乃至更高的目標(biāo)，我國城鎮(zhèn)化“人口供需失衡”的“困境”已經(jīng)浮出水面。
　　
　　“供需失衡”之憂
　　
　　農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是支撐上一輪城鎮(zhèn)化水平提高的主體。未來，我國城鎮(zhèn)化增長空間廣闊，仍然有巨大的“人口需求”。
　　2009年末我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.59％，城鎮(zhèn)化人口為6.22億人，其中包括1.67億農(nóng)民工。我國農(nóng)村人口仍有7.13億人左右，需要有2.5億～3億的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化才足以支撐起我國城鎮(zhèn)化70％的目標(biāo)；考慮到更長遠(yuǎn)的未來，從農(nóng)村與城鎮(zhèn)勞動(dòng)生產(chǎn)率大致相同、城鄉(xiāng)收入水平大體一致的視角看，農(nóng)村勞動(dòng)力僅需要1億人左右，需轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口則是5億左右。
　　但從“人口供給”來看，目前我國農(nóng)村盡管仍有3億多勞動(dòng)力，但主要集中在40歲以上，這部分是難以城鎮(zhèn)化的人口。
　　蔡?教授對我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量測算表明，目前40歲以下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，絕對數(shù)量只有5212萬；哈佛大學(xué)教授ScottRozzHe對中國的農(nóng)村進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，其結(jié)論是目前中國農(nóng)村勞動(dòng)力主要是40歲以上人口，這部分人群繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的可能性很小。國務(wù)院發(fā)展研究中心2006年對全國17個(gè)省2749個(gè)行政村進(jìn)行的調(diào)查表明，74.3％的村莊認(rèn)為本村能夠外出打工的青年勞動(dòng)力都已經(jīng)轉(zhuǎn)移完畢。筆者在四川、云南、甘肅等地開展的調(diào)查也表明，這些地區(qū)的大部分村莊已經(jīng)無剩余勞動(dòng)力可轉(zhuǎn)移。綜合來看，進(jìn)一步向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力可能性不大。
　　綜合“供、需”兩方面來看，一方面中國每年仍需要實(shí)現(xiàn)1300萬左右的人口城鎮(zhèn)化，以必要的城鎮(zhèn)化增速支撐我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但另一方面農(nóng)村又無剩余勞動(dòng)力可轉(zhuǎn)，也即上一階段的城鎮(zhèn)化主體難以帶動(dòng)未來城鎮(zhèn)化率的提高，“供”與“需”之間出現(xiàn)了不平衡。
　　　誰是“失衡”的推手
　　
　　首先。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式是導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化“人口供需失衡”的“第一推手”。
　　過去，我國主要采取的是“勞動(dòng)力進(jìn)城、家屬留鄉(xiāng)村”的城鎮(zhèn)化模式。這種城鎮(zhèn)化模式是“低成本擴(kuò)張”的模式，主要通過增加城市就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，但勞動(dòng)工資較低，由此限制了農(nóng)民工家屬同步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，通過勞動(dòng)人口和供養(yǎng)人口的空間分離，從而降低城鎮(zhèn)化成本。
　　根據(jù)國家發(fā)展改革委公布的數(shù)據(jù)，目前中國167億農(nóng)民工人口中，僅有3000萬家屬。以此計(jì)算，農(nóng)民工群體的帶眷系數(shù)僅為0.22。這種模式產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題，也影響到中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。
　　該模式的產(chǎn)生有其必然性。改革開放以來我國長期處于勞動(dòng)力絕對剩余階段，勞動(dòng)力優(yōu)勢是支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。許多產(chǎn)業(yè)部門依靠壓低勞動(dòng)力成本以獲得競爭優(yōu)勢，這意味著進(jìn)城農(nóng)民工工資很長一段時(shí)間內(nèi)維持較低水平，直至目前許多崗位工資僅僅略高于一些大中城市的最低生活保障水平(如表所示)，再加上城市生活成本相對較高，由此造成了農(nóng)民工“進(jìn)城賺錢、回村生活”，很少有農(nóng)民工的撫養(yǎng)人口同步轉(zhuǎn)移到城市。
　　另一方面，地方政府部門也主要通過勞動(dòng)力優(yōu)勢支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于農(nóng)民工及其家屬真正意義上的“城鎮(zhèn)化”關(guān)注不夠，為農(nóng)民工及其家屬提供的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)不足，如教育機(jī)會(huì)、醫(yī)療待遇、各類保險(xiǎn)等，再加上社會(huì)隔離因素的影響，農(nóng)民工始終感覺自己是“外來人口”，對城市的歸屬感不強(qiáng)，在這種情況下很難將撫養(yǎng)人口帶到城市。此外，目前我國農(nóng)村社會(huì)保障水平相比以前有了較大提高，如果農(nóng)民工家屬隨遷進(jìn)城，就會(huì)造成“城市社會(huì)保障無法覆蓋，農(nóng)村社會(huì)保障無法享受”的尷尬局面。為了防止“兩邊落空”，農(nóng)民工家屬也很少同步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。
　　其次，統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的不完善是我國城鎮(zhèn)化“人口供需失衡”的“又一推手”。
　　目前，我國城鎮(zhèn)化人口的統(tǒng)計(jì)口徑以居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口為準(zhǔn)，其中常住人口是指居住某地6個(gè)月以上的人口，主要包括：除離開本地半年以上(不包括在國外工作或?qū)W習(xí)的人)的全部常住本地的戶籍人口；戶口在外地，但在本地居住半年以上者，或離開戶口地半年以上而調(diào)查時(shí)在本地居住的人口；調(diào)查時(shí)居住在本地，但在任何地方都沒有登記常住戶口，如手持戶口遷移證、出生證、退伍證、勞改勞教釋放證等尚未辦理常住戶口的人，即所謂“口袋戶口”的人。這種統(tǒng)計(jì)口徑在“離土不離鄉(xiāng)”人口、部分農(nóng)民工等方面有遺漏。一些在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村人口，其居住地也主要是農(nóng)村，不在城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)；再加上部分工作、居住地并不非常穩(wěn)定的農(nóng)民工，在統(tǒng)計(jì)與核算中容易被遺漏，由此產(chǎn)生了統(tǒng)計(jì)數(shù)與實(shí)際數(shù)的偏差。
　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2009年末，我國約有2.3億農(nóng)民工，其中約有1.67億農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口(國家發(fā)展改革委公布數(shù)據(jù)，2010年)，仍有6000萬-7000萬左右的農(nóng)民工沒有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。隨著這部分農(nóng)民工工作逐步穩(wěn)定，也會(huì)逐漸納入我國城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平。
　　
　　“調(diào)衡”著力點(diǎn)
　　
　　支撐上一輪城鎮(zhèn)化的主體退出“城鎮(zhèn)化舞臺(tái)”后，未來推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化增長的主體將會(huì)是誰?這成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題。
　　筆者認(rèn)為，下一階段我國城鎮(zhèn)化的主體將由農(nóng)民工向農(nóng)民工供養(yǎng)人口轉(zhuǎn)變。因此，要推動(dòng)有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工逐步提高帶眷系數(shù)，以農(nóng)民工家屬轉(zhuǎn)移為主體，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破解我國城鎮(zhèn)化“人口供需不平衡”之困。
　　如果將已有的農(nóng)民工全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，帶眷系數(shù)提高到0.5(相當(dāng)于夫妻二人帶一個(gè)孩子進(jìn)城)，則會(huì)向城鎮(zhèn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移5000萬左右人口；帶眷系數(shù)提高到1(相當(dāng)于每個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員帶一名撫養(yǎng)人進(jìn)城)，則會(huì)向城鎮(zhèn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移2億人左右。在后一種情況下，由農(nóng)民工帶來的城鎮(zhèn)人口增量將達(dá)到4億～4.5億左右，我國城鎮(zhèn)化人口將達(dá)到9億～9.5億左右，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70％的目標(biāo)。
　　要啟動(dòng)農(nóng)民工家屬城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，必須本著系統(tǒng)設(shè)計(jì)、分步推進(jìn)的方式，科學(xué)規(guī)避其中可能的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第一步， 通過全方位的農(nóng)民工完善社會(huì)保障、公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“市民化”；第二步，在農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)上，逐步提高農(nóng)民工群體的帶眷系數(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“帶眷化”，以農(nóng)民工供養(yǎng)人口的城鎮(zhèn)化推動(dòng)全國城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展。
　　
　　“調(diào)衡”之策
　　
　　第一，充分激發(fā)地方政府的積極主動(dòng)性。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、提高農(nóng)民工帶眷系數(shù)，地方政府是解決我國城鎮(zhèn)化“人口供求失衡”的關(guān)鍵。促使地方政府從思想上認(rèn)識(shí)這種轉(zhuǎn)變對于城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。一方面，我國勞動(dòng)力優(yōu)勢開始逐漸削弱，改革開放以來的“人口紅利”逐漸開始向“人口負(fù)債”轉(zhuǎn)變，這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長期趨勢。因此，推動(dòng)農(nóng)民工市民化是保證本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中勞動(dòng)力供給的必要措施。另一方面，農(nóng)民工及其家屬的市民化將會(huì)帶來消費(fèi)的擴(kuò)張，進(jìn)而帶動(dòng)地方服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也會(huì)帶來地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
　　第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“完整的、高水平”市民化。目前，部分地區(qū)已經(jīng)開始探索推進(jìn)農(nóng)民工市民化，但該“市民化”又是不完整的。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“低水平”的市民化，各地主要通過為農(nóng)民工提供“公共服務(wù)包，’實(shí)現(xiàn)市民化，但這一“公共服務(wù)包”的水平和質(zhì)量較低，與原有的城鎮(zhèn)人口“公共服務(wù)包”內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)有較大差異，這相當(dāng)于在市民和農(nóng)民公共服務(wù)之間又增加了一個(gè)層次，不利于長遠(yuǎn)上解決這一問題，也不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的帶眷化。二是“重物質(zhì)、輕精神”的市民化，各地政府只注重物質(zhì)層面，對精神層面重視不夠，由于文化層次、生活習(xí)慣等的差異，農(nóng)民工與本地居民之間以及農(nóng)民工群體內(nèi)部矛盾糾紛頻發(fā)，再加上缺少完整的利益訴求和權(quán)益維護(hù)渠道，農(nóng)民工群體往往游離在城市社會(huì)之外，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的完整市民化，必須“物質(zhì)”、“精神”兩手抓。
　　要實(shí)現(xiàn)完整的市民化，必須為符合條件的農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)戶籍人口相同的“公共服務(wù)包”，通過分步推進(jìn)化解市民化標(biāo)準(zhǔn)提高后帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從我國農(nóng)民工的產(chǎn)生增長速度來看，年均約為500萬人，要在未來10年到15年內(nèi)完成市民化轉(zhuǎn)變，每年約需要轉(zhuǎn)化1200萬-1500萬左右，考慮到農(nóng)民工市民化會(huì)帶來較大的財(cái)政壓力，“十二五”時(shí)期每年安排轉(zhuǎn)化1000萬～1200萬左右的農(nóng)民工較為適宜。
　　此外，還應(yīng)加快建設(shè)有利于社會(huì)融合的社會(huì)管理體制和機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高層次的市民化。鼓勵(lì)外來務(wù)工人員踴躍參加社會(huì)公益活動(dòng)，為外來務(wù)工人員營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城區(qū)生活環(huán)境，推動(dòng)完成農(nóng)民與市民之間的身份重構(gòu)和角色轉(zhuǎn)換。
　　第三，逐步推動(dòng)農(nóng)民工的帶眷化。創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)已經(jīng)市民化的農(nóng)民工和就業(yè)相對穩(wěn)定、收入水平相對較高的農(nóng)民工接出留守兒童和留守老人，逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)人口和供養(yǎng)人口的空間彌合。
　　筆者建議在為市民化農(nóng)民工提供的公共服務(wù)包里，逐步給予農(nóng)民工家屬戶口隨遷，尤其是在一些條件合適的沿海地區(qū)中小城鎮(zhèn)，盡快放開戶口限制。提高這些地區(qū)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加社會(huì)保障等方面的能力。逐步實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)向農(nóng)民工家屬拓展，豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，未來提供的城市公共服務(wù)不僅僅局限到子女教育，更應(yīng)充分考慮到老年人的需求，綜合考慮養(yǎng)老、醫(yī)療等多個(gè)方面。
　　第四，以農(nóng)村綜合改革推動(dòng)城鎮(zhèn)化。我國仍有3億左右農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，仍然需要大規(guī)模向外轉(zhuǎn)移，之所以出現(xiàn)剩余勞動(dòng)力不足，是因?yàn)槲覈�農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制方面仍存在一些束縛因素。沒有農(nóng)村的支持，城鎮(zhèn)化水平難以大幅提高。應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展新時(shí)期的農(nóng)村綜合配套改革，通過農(nóng)地、林地等確權(quán)和產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地的適度集約經(jīng)營，并使擁有產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民獲得相應(yīng)收益。同時(shí)，為已經(jīng)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工及其家屬設(shè)立一定的過渡期，使他們在擁有城鎮(zhèn)戶籍的初期能夠同時(shí)獲得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收益，消除其城鎮(zhèn)化過程中的顧慮，為城鎮(zhèn)化更好地輸送“人口”。加快提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，在西部地區(qū)加快推廣型農(nóng)業(yè)機(jī)械和土地集約經(jīng)營，進(jìn)一步釋放更多的勞動(dòng)力。

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