沒有基層民主治理，就沒有成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分發(fā)揮群眾的主體作用。這不僅是實踐說明的道理，也與改革者的抱負有關系。 　　2010年2月20日是新年后的上班第一天，成都市召開了一場共有4000多名干部參加的“深入推進農(nóng)村工作四大基礎工程大會”，通過視頻系統(tǒng)聯(lián)系起來的分會場就有10余個。用從2003年開始就擔任四川省委常委、成都市委書記李春城的話說，這是一個“一竿子插到底”的會議。
　　此時，距離成都被國務院批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)已經(jīng)過去兩年多，距離成都進行城鄉(xiāng)一體化改革已經(jīng)過去了6年多。近7年來，從四川省委政府到中央及眾多部委，無數(shù)人在關注和支持著這場改革，這些來自高層的關注和支持賦予了這場改革更多的“標本意義”。經(jīng)過多年的無間斷實踐，成都的改革者們形成了一套完整的關于城鄉(xiāng)一體化改革的“官方”論述：三個集中(工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中)、六個一體化(城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體制、基礎設施、公共服務、管理體制一體化)、四大基礎工程(農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、新型基層治理機制建設、村級公共服務和社會管理改革、農(nóng)村土地綜合整治)。
　　會議的第一項議程是觀看市委派出的暗訪組對全市范圍內開展“四大基礎工程”工作情況的暗訪錄像。一些地方獲得了正面表揚和評價，但不少被調查的地方卻被曝光、批評，后者全是直接點名，包括地點和基層官員的名字。隨后，市紀委書記通報近期干部處理情況。由于作用發(fā)揮不充分、不能勝任現(xiàn)職崗位等原因，多達30多名干部分別被撤職、免職和提醒談話。
　　最后，邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村黨支部書記楊幫華走上了主席臺。因為緊張，他的聲音有些顫抖，但他所介紹的“馬巖村經(jīng)驗”卻讓許多人都聽得很認真。來自基層的創(chuàng)新者在這里受到了禮遇，而獲得禮遇的背后，其自身的角色也在基層官民關系變化中隨之改變。
　　“不落實要求，就讓你讓路”
　　
　　　熟悉成都政治現(xiàn)實的人對這一幕并不陌生。2004年4月19日，市委書記李春城帶著10多人隨機到基層檢查工作。來到金堂縣淮口鎮(zhèn)時，看到當?shù)丨h(huán)境狀況極差，鎮(zhèn)黨委書記對如何推進城鄉(xiāng)一體化、開展舊城改造等問題十分陌生，他對淮口黨委進行了嚴厲批評。很快，金堂縣委對淮口黨委書記作出了免職的處理決定，免職原因最終被歸結為工作“不在狀態(tài)”。
　　半個月后的5月12日到16日，短短5天之內，因為相同的理由，成都先后又有15名科級干部被免職或停職，數(shù)名干部受到了其他處分。成都的這場“不在狀態(tài)”運動，被媒體稱為“官場大地震”而被廣為關注。
　　對于推動城鄉(xiāng)一體化的改革者而言，從改革一開始就面臨著如何動員已經(jīng)習慣了城鄉(xiāng)二元結構和思維方式的干部們這一難題。這一難題一直在考驗著改革者。李春城關于成都市干部管理的諸多提法也一直在流傳：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有局外人；對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有認識、沒有辦法的干部是不合格的；部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中找不到位置，這個部門就沒有存在的必要；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是真正的一把手工程，重大的事情必須出面協(xié)調……在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中考核干部，這也成為成都市這些年來管理多數(shù)干部的一個顯著特點。
　　而在2010年的2月20日這次大會上，李春城表達了對于下一步改革的擔心：少數(shù)干部中出現(xiàn)了各行其是的苗頭。
　　在此次大會上，李春城再次放下狠話：“不但出了問題要嚴肅追究責任，而且經(jīng)過考察，你不勝任現(xiàn)職，不能夠落實市委、政府的工作要求，就讓你讓路�！�
　　成都實驗的愿景是美好的：農(nóng)村經(jīng)濟要素自由流動，農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入；基層群眾當家作主；征地規(guī)模逐漸減少，由此社會矛盾緩解；城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，大城市擺脫純粹的“鋼筋水泥”，保留田園風光……但改革一開始就面臨著兩種結局的可能性：實現(xiàn)愿景和改革變質。對于成都實驗的所有質疑，核心在于：農(nóng)民的權利最終落空，或者墮入新的規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟風險之中。
　　而改革者非常清楚，一些改革的措施到了具體執(zhí)行者那里，有時會遇到改革的阻力。農(nóng)村改革從來就不是單純的經(jīng)濟改革，涉及農(nóng)民之間的關系，也涉及政府和農(nóng)民、干部和農(nóng)民的關系。長期的二元結構和積累的社會矛盾不僅使很多干部頭腦中形成了“二元”思想，也使得官民關系長期處于不健康的狀態(tài)。比如成都農(nóng)村產(chǎn)權改革之初，有的農(nóng)民最初的理解是：官員又來算計我們了?土地流轉，事關農(nóng)民身家大事，更需要改革者約束好干部。
　　這是一次深刻的利益調整過程。畢竟農(nóng)村改革需要大量細致、耐心的工作，對干部個人又沒有多大好處(以后征地反而麻煩了)；有的可能對于改革的理解出現(xiàn)偏差，比如對于農(nóng)村土地綜合治理和產(chǎn)權改革，主要是對可能產(chǎn)生的土地指標感興趣；有的可能對于政府下?lián)芙o農(nóng)村用于公共服務的資金，沒有發(fā)揮好群眾的主體議事作用，結果反而是加深了干群矛盾。
　　因此，在整個改革過程中，人們可以看到，改革者經(jīng)常借助暗訪、隨機抽查、要求改革內容讓每一個農(nóng)民通曉等手段，以規(guī)避改革被“截留”。也正因為如此，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革一直伴隨著對于干部隊伍或輕或重的整頓行動。
　　
　　從還債到共享
　　
　　成都市統(tǒng)籌委一名負責人認為，2004年～2007年城鄉(xiāng)一體化改革主要是解決對農(nóng)民農(nóng)村的歷史欠賬問題。第一個就是大量的失地農(nóng)民。這在全國也是普遍性問題。當時普遍盛行貨幣化補償辦法，這其實是一種強制性的買賣，低價拿走農(nóng)村的土地牟取暴利。由此造成了大量的三無(務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份)農(nóng)民。土地拆遷也成為群體性事件高發(fā)的重要誘因。當時成都約有30萬失地農(nóng)民沒有社保。成都市經(jīng)過測算，為這些農(nóng)民建立社保約需要40億元。在招商引資壓力并未減少的情況下，成都市還是決心依靠市縣兩級財政10年解決這個問題。
　　而共享，就是在中國已經(jīng)進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村”的階段之后，開始改變城鄉(xiāng)差距過大的問題，讓城鄉(xiāng)老百姓都能分享改革和發(fā)展的成果。核心就是農(nóng)村產(chǎn)權改革，對于農(nóng)民的土地和房屋的確權。
　　一個有意思的問題是，地方政府如何--有動力去保護產(chǎn)權?眾所周知，改革開放后中國對于產(chǎn)權的保護是行政化的，不是來自于法治。對于農(nóng)民，改革之初，為了解決溫飽問題，給了農(nóng)民承包權。但國家一直是用多少年不變的契約方式來穩(wěn)定農(nóng)民的預期。成都實驗中的“長久不變”是怎么來的?
　　今天成都市有一整套完整的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。但歷史卻往往是戲劇性的，絕非事后總結的那樣井然有序、有條不紊。實際上，正是在不斷嘗試中，成都實驗才落到了產(chǎn)權改革這個關節(jié)點上。
　　在成都城市化和城鄉(xiāng)一體化的過程中，改革者最初認準了+集中的方向。這與成都的具體情況有關系。農(nóng)民處于特殊的散居狀況。改革前，成都自然村落集中20戶以上的不到30％。因為地理條件溝壑縱橫， 用水很方便，也促進了散居狀況。聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村一直沒有規(guī)劃概念，宅基地選址也沒有要求。比如集中居住樣板的新津縣袁山村總共有371戶農(nóng)家，1008人。以前，所有農(nóng)家散居在4平方公里的地域內，2007年前，人均年收入只有2160元。由于窮，村民們住的大多都是衰敗的老式舊農(nóng)房。正是因為這樣的散居，為農(nóng)村的基礎設施配套帶來了極大困難。
　　成都市官員經(jīng)常講到這樣一個極端的例子。2004年，住在成都大邑縣西嶺雪山半山腰的一位農(nóng)民給市長寫信，渴求給他們家裝上電燈。成都經(jīng)濟已經(jīng)高速發(fā)展了幾十年，竟然還有人家里沒能用上電，市長當即要求給予解決。
　　按照測算，即使用最原始的方法，僅拉條電線到這戶農(nóng)家也要5萬元。而這樣做后，電的損耗會很大，即便通了電，這戶農(nóng)民也無法承擔高昂的電費。而他將來需要的還有水、氣甚至光纖，這樣一來，將是一個無比龐大的開支。
　　從理論上講，工業(yè)、土地和人口集中了，分工深化，收入提高。改革者開始用產(chǎn)業(yè)集中把農(nóng)民集中起來，在集中區(qū)建學校和醫(yī)院。但又形成了一個非常微妙的現(xiàn)象：一方面農(nóng)民勤于到城鎮(zhèn)打工，農(nóng)民有天然進城的愿望，但對于政府推動的集中居住并不像想象中那么熱衷。改革者認識到，農(nóng)村經(jīng)濟要素不市場化，城市化是推不動的。要市場化，那就必須確權。這正是“長久不變”的來由。
　　走到這一步，改革實際上已經(jīng)在先行先試的名義下突破了固有的一些框架。這也是成都實驗同時也強調“封閉運行”的原因之所在。改革者謹慎把握著其中的界限。
　　成都方面有人將初期的改革稱為“自費改革”。統(tǒng)籌委的一名官員在接受記者采訪時，談到政府在改革中做了哪些財政投入時，經(jīng)常使用“咬牙”這個詞匯。無論是解決歷史欠賬，還是每個村下?lián)?0萬元做公共服務和社會管理，都是如此。這位官員也坦承，單純給錢的話，今天班子開明一些，就多給一些；如果明天換了一個班子，可能就少給一些。
　　“自費”某種意義上說是體現(xiàn)了政府的“良知”。國務院總理溫家寶2月27日下午3時與廣大網(wǎng)友在線交流時曾說：如果說把做大社會財富這個“蛋糕”看作是政府的責任，那么，把社會財富這個“蛋糕”分好，那就是政府的良知�！白再M”常常就是良心錢。還債，是良知；切一塊蛋糕，讓農(nóng)民享有基本公共服務，也是良知。在成都的采訪過程中，就有官員談到，國家對18億畝耕地保護紅線有著嚴格的管制辦法，但糧食安全是政府的責任，而不是農(nóng)民的責任，讓農(nóng)民過多承擔是沒有道理的，更何況農(nóng)民也沒有能力承擔。成都市實行耕地保護資金和農(nóng)民養(yǎng)老掛鉤，實際上也是政府出一部分“良心錢”激勵農(nóng)民承擔本無力也無責承擔的國家任務。
　　但成都的實驗說明，走向真正的共享最終是要觸及深層次體制問題：第一是農(nóng)民農(nóng)村自身有持續(xù)發(fā)展的動力；第二是從制度構建上實現(xiàn)社會公平正義；第三是民主權益有效發(fā)揮和得到保障。
　　
　　深水區(qū)的懸念
　　
　　正如成都的改革者所說，現(xiàn)在的改革是為以后打下牢固的基礎。在政府主導在全市全面推開四大基礎工程的時候，成都實驗也進入了深水區(qū)。基層民主是否能繼續(xù)改進官民關系?土地集中后的產(chǎn)業(yè)支持是否足夠，以便農(nóng)民能不斷分享權益?醫(yī)療、教育等城市優(yōu)質公共資源向鄉(xiāng)村傾斜的動力是否能持久?更多的懸念留給了未來。
　　農(nóng)民的城市化仍是一個漫長的過程，成都農(nóng)民的城鎮(zhèn)化現(xiàn)在仍集中于縣城、重點鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。其中，數(shù)千個農(nóng)村新型社區(qū)是主體。成都實驗實際上帶來了農(nóng)村社區(qū)的復活。
　　這個方向和中央政府的努力方向是一致的：新型農(nóng)村是穩(wěn)定中國社會的蓄水池。不過，這卻部分影響了沿海廉價用工問題，間接帶來民工荒，倒逼了社會改革。正如中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說：中央l號文件明確提出城鎮(zhèn)化要以中小城市、小城鎮(zhèn)為重點，是非常符合現(xiàn)在這個階段實際的，只有通過這種方式，讓高度集聚在大城市的產(chǎn)業(yè)適當遷往內地，遷往中小城鎮(zhèn)，適當轉移出去一部分，人也就不必都跑到大城市中來了，在家門口就可以就業(yè)。記者在采訪中理解到，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，也客觀上會帶來西部勞動力就地消化的結果。
　　成都的改革者普遍在思考改革的可持續(xù)性問題�？陀^而言，成都的實驗有兩個大的外部約束條件沒有變化，一個是戶籍制度，一個是現(xiàn)有的財稅制度。這兩個外部約束條件決定了，一方面，改革者需要不斷強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是一把手工程，不斷督促各級一把手出面協(xié)調重大問題，保證對鄉(xiāng)村傾斜政策的落實。并且是副書記、常務副市長具體牽頭，協(xié)調各個部門。另一方面，基層干部的角色要發(fā)生重大變化。正如改革者所說，“市管干部我們能管，區(qū)市縣，特別是基層干部應該交給群眾去管�！�
　　成都實驗能夠真正繼續(xù)下去的動力來自于基層的創(chuàng)新。這有兩方面的含義。一方面，和中國過去的改革一樣，成都實驗采取了試點的辦法，在試點中基層進行了創(chuàng)新。比如東岳社區(qū)的產(chǎn)權改革，油榨鄉(xiāng)馬巖村公共服務和社會管理改革，袁山社區(qū)集中居住，邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村的集體經(jīng)濟，等等。都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村等議事會的興起，也是起源于基層在確權中如何解決各種糾紛的創(chuàng)新。官方稱，“村民議事會”是農(nóng)村產(chǎn)權改革的一個“意外”收獲，這個“意外”如今卻成了改革最關鍵的環(huán)節(jié)。
　　另一方面，這些試點無不是充分彰顯了基層真正自主自治后的活力。正是在統(tǒng)籌改革對農(nóng)民“還權賦能”(經(jīng)濟學家周其仁語)的過程中，基層民主治理煥發(fā)了生機，擺脫了以前單純的選舉爭斗，甚至淪為“黑金政治”的劣質狀態(tài)�？梢哉f，沒有基層民主治理，就沒有成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的成功。成都的改革者提出，不要代民作主，要充分發(fā)揮群眾的主體作用。記者在采訪中的感受是，這絕非講講而已。這不僅是實踐說明的道理，也與改革者的抱負有關系。
　　因為，記者了解到，有國內權威的專家曾經(jīng)力勸改革者不要把改革推向全市，在幾個點上做好了就夠了。道理也很簡單，改革充滿風險和各種不可控因素，一旦出現(xiàn)問題，那也將是全市范圍的事情。但改革者決心推行“全域成都”的理念。那么多村子，情況千差萬別，那么多干部要全部動員起來推進“利益調整”的改革，如果沒有基層治理機制的到位，那么改革者的愿景就將淪為一句空話。
　　歷史教訓是有過的。以前有的地方也搞過類似農(nóng)民土地人股的改革，最終由于民主治理機制的缺位，出現(xiàn)了大量的內部人腐敗現(xiàn)象，制造了大量矛盾。尤其是土地規(guī)模經(jīng)營和政府投入鄉(xiāng)村的資源，如果沒有健全的民主治理機制，極可能的后果是，不但不是城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的開始，反而是新一輪基層官民矛盾醞釀、積累然后爆發(fā)的周期的開始。
　　正如成都市委書記李春城提醒下屬們說的那樣：四大基礎工程，既要按照時間計劃、要求來干，但又必須保證質量，一定要經(jīng)得起歷史檢驗，不要今天確了權，明天涉及動田動地就不算數(shù)了，你不算數(shù)，老百姓也不算數(shù)，將來他是要找你算賬的。

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