地方政府熱衷于溢價(jià)出賣水權(quán)，其根源是地方財(cái)政嚴(yán)重困難，要對(duì)10年間水務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行吸收和反思。 　　 　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱“住建部”)城建司和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)正在擬定新的“水改”思路，目前還沒(méi)有成文，不過(guò)指導(dǎo)思路是解決“溢價(jià)”問(wèn)題、推行水務(wù)資產(chǎn)出讓方式的改革。水改新政將在供水和污水處理兩大領(lǐng)域展開(kāi)，同時(shí)對(duì)于外資競(jìng)購(gòu)水企，將會(huì)制訂嚴(yán)格的審查機(jī)制等“從嚴(yán)”規(guī)定。9月10日，是住建部向各地征詢關(guān)于市政公用事業(yè)改革意見(jiàn)的最后時(shí)限，住建部會(huì)就各地在市政公用事業(yè)方面的改革經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題、監(jiān)管辦法及價(jià)格變動(dòng)等情況形成一份“市政公用事業(yè)改革總體評(píng)估”，相關(guān)改革政策也會(huì)隨之浮出水面。
　　“新的水改必須強(qiáng)調(diào)水務(wù)行業(yè)的公益性，政府要清楚行業(yè)定位，明確改革的方向和目的，供水行業(yè)不能市場(chǎng)化，只能引入市場(chǎng)機(jī)制，合理解決經(jīng)營(yíng)和定價(jià)問(wèn)題。”住建部城市水務(wù)專家組專家洪覺(jué)民表示，產(chǎn)權(quán)改革在有了經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的方向。使供水行業(yè)改革在一定程度上演變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)改革，這種演變使資產(chǎn)權(quán)重進(jìn)一步加大�！笆袌�(chǎng)化改革不能簡(jiǎn)單復(fù)制到公益性和社會(huì)性很強(qiáng)的公用行業(yè)，否則就會(huì)為有的地方甩包袱將公用事業(yè)一賣了之、一改了之的做法創(chuàng)造政策依據(jù)。新的水改應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，即以政府為投資主體、責(zé)任主體和特許經(jīng)營(yíng)主體、價(jià)格控制主體，而企業(yè)在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制、資本運(yùn)作等方面按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。所有權(quán)依然由政府控制，經(jīng)營(yíng)權(quán)形成適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從理論和政策上為實(shí)現(xiàn)政府控制下的兩權(quán)分離創(chuàng)造條件�！�
　　早在5月份國(guó)務(wù)院就下發(fā)通知，要求在建部制訂市政公用事業(yè)改革工作方案，清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示，“住建部不可能在年底推出當(dāng)年的改革工作方案，所以新的水改方案應(yīng)在近期出臺(tái)�！�
　　
　　第一輪水改外資異象
　　
　　新一輪水改急迫推出的背后是市政尤其是水務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化后所產(chǎn)生的嚴(yán)重的社會(huì)后遺癥，自6月以來(lái)，各地紛紛提出提高水價(jià)，社會(huì)反應(yīng)很大，“外資已經(jīng)在第一輪水改期間攻城略地，現(xiàn)在到了最佳收果子時(shí)期，但是真能夠放任水價(jià)上漲嗎?”中央黨校研究室副主任周天勇分析，在用水問(wèn)題上，單一的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制是滿足不了社會(huì)的多元需求的。
　　2002年以來(lái)，國(guó)家相繼發(fā)布如建設(shè)部《關(guān)于加快我國(guó)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》等多項(xiàng)政策，對(duì)包括水務(wù)在內(nèi)的公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，明確了城市水業(yè)改革與推薦市場(chǎng)化為主要方向，自此中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)得以盤活。2004年3月，建設(shè)部再發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為外資與國(guó)內(nèi)水廠合資掃清了障礙。在資本自由流動(dòng)和資源重新組合背景下，政府和資本相互作用，通過(guò)兼并和收購(gòu)，水務(wù)行業(yè)開(kāi)始了大整合。
　　中國(guó)水務(wù)增長(zhǎng)巨大的市場(chǎng)潛力吸引了法國(guó)威立雅、蘇伊士、英國(guó)泰晤士、德國(guó)柏林等外資水務(wù)巨頭和以首創(chuàng)股份為代表的大型國(guó)企。但是經(jīng)過(guò)了近8年的“角力”，結(jié)果是外資企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)、資金實(shí)力，甚至是和當(dāng)?shù)卣�府的良好關(guān)系，所向披靡，一步一步地完成了每個(gè)戰(zhàn)略布局。而國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)屢屢敗走“水場(chǎng)”。但令人疑惑的是，以威立雅為典型代表的外資巨頭，每次的投資額度動(dòng)輒高出凈資產(chǎn)2至3倍，如此高的溢價(jià)收購(gòu)，難道只表明了外資“高瞻遠(yuǎn)矚”地看到中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)未來(lái)誘人的利潤(rùn)嗎?
　　中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)劉維新在接受采訪時(shí)指出，水務(wù)市場(chǎng)本身就具有風(fēng)險(xiǎn)低、回報(bào)穩(wěn)定、利潤(rùn)相對(duì)較高的特點(diǎn)，而一旦外資在某個(gè)城市抓住主動(dòng)權(quán)后，必然產(chǎn)生附帶影響，使收益額度出現(xiàn)遞增�！爸袊�(guó)城市供水價(jià)格及污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的普遍偏低，自來(lái)水價(jià)和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將逐年上調(diào)的趨勢(shì)是明顯的。中國(guó)企業(yè)不會(huì)看不到這一點(diǎn)。那么，能讓威立雅有如此大的決心和手筆連連攻城拔寨的原因是什么呢?”
　　傅濤表示，大型水務(wù)集團(tuán)在對(duì)城市水務(wù)資產(chǎn)收購(gòu)時(shí)能積累深厚的政府資源，不但可以有效通過(guò)對(duì)水價(jià)上漲進(jìn)程的約定與服務(wù)范圍的約定來(lái)降低長(zhǎng)期投資的風(fēng)險(xiǎn)，而且一旦運(yùn)作得當(dāng)，很容易在單個(gè)城市或者城市群間形成同類項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)收益，還可能使一些非關(guān)聯(lián)的投資項(xiàng)目回避競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獲得預(yù)期以外的額外回報(bào)�！皣�(guó)際資本通過(guò)溢價(jià)收購(gòu)手段獲得國(guó)內(nèi)動(dòng)輒30至50年的水務(wù)投資項(xiàng)目之后，完全可以借助各利，有效途徑獲得短期、中期乃至長(zhǎng)期的復(fù)合收益。擁有雄厚資金實(shí)力、成熟資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)大關(guān)聯(lián)交易能力和成本轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際水務(wù)巨鱷，往往擁有國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)難望項(xiàng)背的高超手腕�！�
　　威立雅水務(wù)全球首席執(zhí)行官安東尼?弗萊羅毫不諱言：“水務(wù)行業(yè)是一個(gè)需要想象力空間的行業(yè)，我們對(duì)項(xiàng)目的報(bào)價(jià)通常是我們對(duì)一個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量的評(píng)估與衡量�！�
　　此外，外資的大量收購(gòu)最終不可避免地會(huì)形成壟斷，進(jìn)而操控水價(jià)。如天津自1997年與威立雅合作起，到2007年的10年間，天津居民生活用水的價(jià)格已由每噸0.68元提高到3.40元，水價(jià)上漲近5倍。今年天津亦醞釀再次提高水價(jià)。地方政府為了實(shí)現(xiàn)投資套現(xiàn)，答應(yīng)招標(biāo)咨詢中介如能高溢價(jià)引進(jìn)投資，可按溢價(jià)比例獲得額外“獎(jiǎng)勵(lì)”。而為了豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)，招標(biāo)中介游說(shuō)于外商和地方政府之間，外商通過(guò)添加附加條款溢價(jià)收購(gòu)水權(quán)，政府獲得溢價(jià)變現(xiàn)收入。而到一定時(shí)機(jī)，外商控制的水企就會(huì)按照相關(guān)條款提出“虧損要漲水價(jià)”的要求。
　　目前盛行的BOT等合作模式所涉及的資產(chǎn)回購(gòu)問(wèn)題。根據(jù)協(xié)議，在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，運(yùn)營(yíng)企業(yè)一般會(huì)通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓和無(wú)償轉(zhuǎn)讓的方式，將水務(wù)資產(chǎn)移交當(dāng)?shù)卣�府。以蘭州項(xiàng)目為例，威立雅與蘭州市政府簽訂的是有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議。蘭州市政府最終要從威立雅手上把這些資產(chǎn)買回來(lái)。在30年的特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，產(chǎn)權(quán)的權(quán)重和不確定性必將加大，威立雅能把這些資產(chǎn)做到多大，至今沒(méi)有也不會(huì)有一個(gè)確切數(shù)字，但可以肯定的是，30年后的威立雅一定會(huì)把投資和預(yù)期利潤(rùn)全部收回。
　　洪覺(jué)民表示水務(wù)改革爭(zhēng)議比較大的就是產(chǎn)權(quán)改革問(wèn)題。自2002年以來(lái)，由地方政府主導(dǎo)的水務(wù)改革模式，將水務(wù)行業(yè)和服務(wù)與一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)混為一談。地方政府都以賣水務(wù)資產(chǎn)和國(guó)有股權(quán)為改革主要方式，而由于特許經(jīng)營(yíng)制度不完善和企業(yè)對(duì)地方政府不信任，最終也導(dǎo)致了擁有一部分水務(wù)公司資產(chǎn)或股權(quán)成了特許經(jīng)營(yíng)的前提。
　　
　　模糊不清的水價(jià)構(gòu)成
　　
　　被外資鉆空子的根源除了地方政府招商引資以及甩包袱的雙重沖動(dòng)外，中國(guó)水價(jià)成本的模糊構(gòu)成也給外資留下了長(zhǎng)長(zhǎng)的可供公關(guān)的尾巴，更何況在高價(jià)可以節(jié)水的“表面正義”，地方政府很容易和外資一拍即合，反正最終埋單的是傳導(dǎo)鏈條最低端的普通大眾。
　　根據(jù)2004年修訂的《城市供水價(jià)格管理辦法》，城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)構(gòu)成。成本和費(fèi)用按國(guó)家財(cái)政主管部門頒發(fā)的《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等有關(guān)規(guī)定 核定。
　　其中城市供水成本包括供水生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的原水費(fèi)、電費(fèi)、原材料費(fèi)、資產(chǎn)折舊費(fèi)、修理費(fèi)、直接工資、水質(zhì)檢測(cè)和監(jiān)測(cè)費(fèi)以及其他應(yīng)計(jì)入供水成本的直接費(fèi)用。同時(shí)，輸水、配水等環(huán)節(jié)中的水損可合理計(jì)入成本。污水處理成本按管理體制單獨(dú)核算。
　　《辦法》給出的供水企業(yè)合理盈利的平均水平是凈資產(chǎn)利潤(rùn)率的8％～10％。其中，主要靠政府投資的，企業(yè)凈資產(chǎn)利潤(rùn)率不得高于6％；主要靠企業(yè)投資的，包括利用貸款、引用外資、發(fā)行債券或股票等方式籌資建設(shè)供水設(shè)施的供水價(jià)格，還貸期間凈資產(chǎn)利潤(rùn)率不得高于12％。還貸期結(jié)束后，供水價(jià)格應(yīng)按本條規(guī)定的平均凈資產(chǎn)利潤(rùn)率核定。
　　“8％～10％的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率很難實(shí)現(xiàn)，就我所知，幾乎所有的自來(lái)水公司都處于負(fù)利潤(rùn)，它們?cè)谡�體上都處于虧損狀態(tài)�！备禎�表示，如果不找出原因，虧損局面長(zhǎng)時(shí)間不能得到解決，水價(jià)將會(huì)因此持續(xù)上漲。
　　“從原水成本來(lái)看，主要對(duì)應(yīng)的是水資源費(fèi)。我國(guó)人均水資源占有量只有2200立方米，相當(dāng)于世界人均水平的1／4，同時(shí)年缺水量達(dá)400億立方米，近2／3的城市存在不同程度的缺水，所以從節(jié)約資源角度來(lái)講，可以看作是提高價(jià)格的一個(gè)因素�！眳⑴c新水改征詢意見(jiàn)的北京國(guó)融大通財(cái)務(wù)顧問(wèn)公司總經(jīng)理李智慧對(duì)記者表示。
　　李智慧同時(shí)還認(rèn)為，輸配成本也是造成虧損或漲價(jià)的原因之一。“加工為成品水后，要將水輸送到居民或者工商企中去，就需要龐大的供水輸配管網(wǎng)，由其產(chǎn)生的輸送線折舊、維護(hù)和跑冒滴漏等費(fèi)用也是運(yùn)營(yíng)成本的支出重頭。其中跑冒滴漏造成的水損失多者能達(dá)到運(yùn)送量的40％，也就是說(shuō)，這些費(fèi)用最終要攤到用水人身上去。這時(shí)就出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，這些錢有多少，它們應(yīng)該由政府財(cái)政支出還是由用水人平攤?”
　　除了這些看得見(jiàn)的漲價(jià)因素，傅濤認(rèn)為還有很多看不見(jiàn)的因素。“其實(shí)，自來(lái)水公司承擔(dān)著很多公共責(zé)任。比如自來(lái)水公司每年都要幫助公眾廣場(chǎng)灌水，而這些錢國(guó)家一般是不會(huì)給的，到最后這些錢都要攤到價(jià)格上去。諸如此類還有很多，政府沒(méi)有公開(kāi)這些成本，企業(yè)也不會(huì)公開(kāi)。”
　　就在這些基本問(wèn)題都沒(méi)有厘清之前，摸著石頭水改走到了十字路口。
　　10年前，全國(guó)供水企業(yè)的虧損面尚不足10％，現(xiàn)今虧損達(dá)70％，老百姓也并未從中受惠。水務(wù)行業(yè)改革，要從行業(yè)規(guī)律出發(fā)，不能盲目推行市場(chǎng)化，更不能搞一刀切�！暗胤秸�府通過(guò)出售水企，以為可以甩掉包袱，同時(shí)變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)，但直接后果是給當(dāng)?shù)厥忻窈臀磥?lái)政府背上更沉重的負(fù)擔(dān)。”李智慧表示，由于政企不允地方政府附加給水企大量的不合理成本，如冗員、供水設(shè)施過(guò)度超前建設(shè)和其他不合理費(fèi)用及為實(shí)現(xiàn)招商引資的政績(jī)需要，不顧支付能力地引進(jìn)外資，形成了政府談判、企業(yè)埋單的局面。
　　顯然，第二次水改即將到來(lái)，但是方向卻并不明朗。

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