中國迄今尚未把立法視為政治科學，而主要是當作領導布置的工作來看待。 　　 　　過去的2008年全國人大常委會通過或者修正了一批重要法律，以及審議了一批法律草案。涉及民眾勞動、社會保障、食品安全等各個方面。執(zhí)政黨十七大指出中國特色社會主義法律體系已基本形成，但要將其完善。其強調(diào)的“完善”，核心就是“立法質(zhì)量”。全國人大委員長吳邦國曾經(jīng)強調(diào)說：“立法質(zhì)量是法律體系建設的生命線，立法質(zhì)量的高低，直接關系到法律實施的效果。”
　　而對于立法質(zhì)量影響法律體系的完善及法律實施效果等深層問題，北京大學立法學研究中心主任、法學理論專業(yè)博士生導師周旺生教授認為：“迄今人們談論中國法之難行的根源，所注目的主要是法的實施問題，認為有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究是法之難行的癥結所在。實際上，前提性的癥結在于立法質(zhì)量不良。”
　　
　　良法理念
　　
　　法治和人治、民主和專制的根本區(qū)別，不在于有沒有法和要不要法，而在于有什么法和要法做什么。在人治和專制環(huán)境下，通常也有法，許多時候也能依法辦事。中國歷史上差不多每一個大的王朝都有體系龐大的法典，立法文化傳統(tǒng)綿延不絕，并且涌現(xiàn)了不少像秦始皇、朱元璋那樣的高度重視法律作用，力求完備法律和嚴格依法辦事的專制帝王。今天建設法治國家一定要有良法理念，而不能僅僅提出要有法和用好法，否則我們的法治就同舊法治難分界限。
　　“我們所制定的法律，是來維護社會公平正義的。因此，判斷一個法律質(zhì)量高低的標準，首先是看它能否實現(xiàn)和維護社會公平正義的目標。”中國社會科學院法學所憲法學博士后游勸榮如此認為。
　　而周旺生教授的解讀是，“十一屆三中全會提出‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究’的方針，在當時是難能可貴的，其歷史功績是巨大的。但今天以其指導現(xiàn)代法治國家建設就顯然不敷需要。因為這十六字方針只有兩個要素：一要有法，二要用好法，而沒有良法的理念。遺憾的是，這十六字方針至今還被許多不能與時俱進的人們認作指導方針。”
　　事實上，立法者通常不至于處心積慮制定壞法以剝奪人民權利和阻礙社會進步，因而惡法在中國也輕易不能得見。既不是良法也不是惡法，那是什么法呢?“在現(xiàn)今中國，實際的情形是：法律、法規(guī)、規(guī)章主要出自不大懂得甚至全然不懂立法技術的人員之手，質(zhì)量低下，大多數(shù)法是富有特色的笨法或劣法，是法中的殘次品，因而難以有效實行�！弊鳛閲鴥�(nèi)著名的立法學和法理學專家，周旺生直言不諱。
　　這些笨法或劣法突出的問題是：許多法的規(guī)定政策性色彩過濃，缺乏操作性，或是混同了法和道德的界限，無法有效實行：許多法的規(guī)定不嚴謹、有漏洞、不合法理，或是不合國情、地情、民情，不切實際，難以貫徹實施；大量法的規(guī)定不完整，只有行為模式，沒有后果模式，或是缺少配套規(guī)定；大量法的規(guī)定嚴重滯后，有的規(guī)定不適當?shù)爻�前，前者往往阻礙社會發(fā)展，后者往往失卻必要的社會基礎；有些法的規(guī)定所立所禁不能恰到好處，或是寬嚴失度，或是過簡過繁，在實施中往往引出不利結果。 文章內(nèi)容：
　　
　　周旺生說，實例不勝枚舉。比如，婦女權益保障法關于“國家鼓勵婦女自尊、自信、自立、自強”的規(guī)定，就是一個例證。這一規(guī)定要求太高，混淆了道德和法律的界限。道德和法律的根本界限在于，道德要求人們做好人，法律要求人們不做壞人�！八淖浴憋@然是道德要求。婦女權益保障法是保護婦女權益的，但這一規(guī)定卻對婦女提出如此高規(guī)格的要求，顯然違背了制定該法的初衷。并且這一規(guī)定就沒有后果模式，無法追究法律責任，因此無法實現(xiàn)。
　　
　　部門立法的“自我授權”
　　
　　據(jù)悉，我國90％以上的地方性法規(guī)草案都是由立法機關委托政府部門起草，弊端顯而易見。與法律有利害關系的部門提供法規(guī)草案，近水樓臺，容易偏重于考慮管理方便和獲取利益，大量地在草案中塞進本部門的“私貨”，進行自我授權，實現(xiàn)立法尋租。
　　這些法律草案，即使在審議階段經(jīng)過一定博弈，也難以完全體現(xiàn)多方利益的平衡，況且草案審議時間短，表決倉促，解“部門利益”之毒甚是艱難。可以說，正是“部門立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法審議、表達的博弈不充分致使“政府權力部門化”、“部門權力利益化”、“部門利益法制化”泛濫。比如說，《反壟斷法》這樣一部對于健全市場秩序極端重要的經(jīng)濟管制立法，在起草階段基本上由行政部門主導，是否合理?
　　問題不言而喻，通常負責起草法律法規(guī)的部門，也就是未來依據(jù)此法對某一行業(yè)進行主管或監(jiān)管的部門，因而在立法過程中，起草者很自然地傾向于擴張自己的主管或監(jiān)管權力，給自己留出較大的自由裁量空間；被監(jiān)管企業(yè)的權利和利益則往往不能得到較為充分的考慮。于是，在監(jiān)管的權力―責任與企業(yè)的權利―義務之間，往往出現(xiàn)不對稱的局面：監(jiān)管部門權力很大，而責任很��；企業(yè)則是義務多多，而權利很少。
　　其實立法的過程就是利益博弈的過程，不同利益群體通過博弈、妥協(xié)、讓步，最終找到一個兼顧各方利益的平衡點。不容忽視的是，這種博弈應體現(xiàn)在立法的每一個環(huán)節(jié)，如此方能顯現(xiàn)法律公平公正的精髓。然而，這種既當運動員又當裁判員還當規(guī)則制定者的立法行為，顯然不能體現(xiàn)立法程序公平、實體公正，而所謂的公眾參與立法，就僅僅停留于表層，即部門先起草相關法案，而后公眾才能“指手畫腳”，這就使得公眾在至關重要的法案起草環(huán)節(jié)缺少話語權，影響了立法質(zhì)量。
　　“特別是在立法的最后階段，群眾很少有機會發(fā)言，但是政府部門可以做到在提交表決前的最后一分鐘都有發(fā)言權�！比珖�人大法律委員會副主任委員李重庵認為，“作為一名常委委員，能夠做到抵制不必要的部門利益法制化，保障公民的基本權利不被過多的公權力所侵占，這個任務也是比較重的�！�
　　
　　對策
　　
　　如何提高立法質(zhì)量，涉及國家的立法機制，涉及國家、地方立法部門的立法意識和組織方式，也涉及現(xiàn)代立法的技術能力。
　　首要的，應敞開公眾參與立法的大門。黨的十七大報告提出，“制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見�！钡�在通常情況下，只有當代議機關認為需要公民參與立法時，公民才能通過這道不定期打開的民主立法之門。對此，十屆、十一屆兩屆全國人大常委委員方新就有心得，他說：“要想提高立法質(zhì)量，必須多聽聽利益相關方的意見和利益無關方的意見。在立法的過程中，多向人民請教，總能得到很好的指點�！�
　　其次，要提高人們對法律的認知度。立法質(zhì)量與人們對法律的認知有關，有些法律由于人們的了解或關心程度不夠，至于法律的適用及立法的質(zhì)量如何人們并不關心，因此這些法律的質(zhì)量無人在意。以往制定的法律法規(guī)中，有的出臺很長一段時間人們并不關心，等到用到時才發(fā)現(xiàn)與實際需要相差甚遠。
　　有一種現(xiàn)象叫做“法律效力的倒置”：憲法的效力本來是最高的，但是憲法的效力在一般人看來不如基本法，基本法的效力似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，法規(guī)好像又不如某種文件，而某種文件又不如領導的直接批示，批示又不如領導直接交辦，這些問題被稱之為效力的倒置。這也影響了法律的威信。
　　其三，立法質(zhì)量需要專業(yè)團隊的保障。然而人大及其常委會的會期短，全國人大及其常委會的人員又多，與會代表或委員難以充分發(fā)表意見�！傲⒎ㄙ|(zhì)量問題，說到底是立法者的質(zhì)量問題。我們應該提高立法人員的職業(yè)化和專業(yè)化的水準。”周旺生教授道出問題的要害。
　　他同時指出，中國迄今尚未把立法視為政治科學，而主要是當作完成領導或上級布置的工作來看待。工作自然是任何人都可以通過邊干邊學來從事的。這樣的立法，自然影響質(zhì)量。
　　其四，要執(zhí)行審次制度，對于法律關系復雜、分歧意見較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識的基礎上再提請表決。
　　目前，全國人大常委會對法律案進行審議采取了三審制，但是有些法律法規(guī)(特別是地方性的法律法規(guī))還需要四審和五審，才能適應需要和切合實際。比如，物權法草案七次審議就創(chuàng)造了全國人大立法史上單部法律草案審議次數(shù)之最。
　　其五，建立部門回避制度。這方面，重慶市嘗試建立政府立法回避制度，根據(jù)該制度，在立法起草環(huán)節(jié)，如主管部門有直接明顯利益關系的，原則上應該回避；專業(yè)性極強、需要借助專家智慧的，原則上相關部門可以回避；綜合性跨部門的立法項目，部門間難以達成共識的，原則上部門予以回避；此外，在評審、審查環(huán)節(jié)，相關人員如與立法項目有直接利害關系，也應主動回避或強制回避。

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