2007年1月10日，有媒體爆出，中國(guó)關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)2005年度報(bào)表顯示，只收到8208元捐贈(zèng)款，但有企業(yè)稱自己一家就捐助了10萬(wàn)元，基金會(huì)稱10萬(wàn)元是與基金會(huì)合作的管理費(fèi)，而非捐贈(zèng)款，雙方為此各執(zhí)一詞。而根據(jù)民政部網(wǎng)站上公開(kāi)的基金會(huì)年度工作報(bào)告，年收捐贈(zèng)款只有8000余元的該基金會(huì)2005年度有62萬(wàn)多元的“其他與業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的現(xiàn)金流入”，專家認(rèn)為這明顯不正常。公眾對(duì)基金會(huì)的質(zhì)疑再次高漲。
　　從1981年中國(guó)第一家基金會(huì)設(shè)立到現(xiàn)在，26年過(guò)去了，中國(guó)的基金會(huì)一直處在發(fā)展之中。2004年6月正式實(shí)施的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）被認(rèn)為具有很大突破，一些規(guī)定甚至被認(rèn)為具有里程碑的意義。但基金會(huì)的規(guī)模與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不成比例。
　　
　　濃重的官方色彩
　　
　　我國(guó)基金會(huì)在成立之初，從國(guó)外借用了這個(gè)名字，其實(shí)并非標(biāo)準(zhǔn)意義上的基金會(huì)。上世紀(jì)80年代，一些政府部門想做公益事業(yè)，但財(cái)政比較緊張，于是想到通過(guò)募捐獲得資金。所以，當(dāng)時(shí)中國(guó)的基金會(huì)大多脫胎于政府部委，比如中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)是團(tuán)中央辦的，少年兒童基金會(huì)是全國(guó)婦聯(lián)辦的，中國(guó)扶貧基金會(huì)是農(nóng)業(yè)部辦的，“官辦”色彩濃厚。直到1988年國(guó)務(wù)院頒布《基金會(huì)管理辦法》，基金會(huì)還基本相當(dāng)于公共籌款機(jī)構(gòu)。
　　后來(lái)陸續(xù)成立的基金會(huì)，大部分也是源于政府為了拓寬資金來(lái)源或出于工作需要發(fā)起設(shè)立的。有的“官辦”基金會(huì)設(shè)立的目的是專門完成某項(xiàng)政府工作，像是政府增多了一個(gè)部門。甚至基金會(huì)的設(shè)立則是為了解決某些政府部門人員的位置、職務(wù)、待遇問(wèn)題。目前的一些基金會(huì)，負(fù)責(zé)人大多由退休后的政府官員擔(dān)任，當(dāng)然，其中不乏真想做事并頗有成就者，但也有一部分基金會(huì)的存在，是為了解決退而不休的官員“養(yǎng)老”問(wèn)題，個(gè)別基金會(huì)甚至異化成了“干休所”。
　　這些高官雖然人已退，但勢(shì)尚在。據(jù)相關(guān)人士介紹，一些基金會(huì)和企業(yè)之間實(shí)質(zhì)上是變相的權(quán)錢交易，企業(yè)為基金會(huì)捐錢，基金會(huì)則利用關(guān)系為企業(yè)批下項(xiàng)目。目前，基金會(huì)與企業(yè)合作并收取管理費(fèi)的現(xiàn)象非常多，這種合作往往打著公益的旗號(hào)，但實(shí)質(zhì)上企業(yè)和基金會(huì)卻各有所圖。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，它看中的是基金會(huì)“中國(guó)”、“公益”的金字招牌和公益的名義，是為企業(yè)打軟廣告。對(duì)基金會(huì)來(lái)說(shuō)，把募捐的工作包給企業(yè)，自己不但不用投入人力物力，反而可以向企業(yè)收取管理費(fèi)用。這兩類基金會(huì)已經(jīng)不能歸為非營(yíng)利組織。
　　雖然理論上民政部民間組織管理局有權(quán)力管理基金會(huì)，但因?yàn)椴簧倩�金�?huì)的負(fù)責(zé)人是在部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)的位子上退下來(lái)的，民間組織管理局只是一個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)。
　　《條例》把中國(guó)的基金會(huì)分為公募性基金會(huì)和非公募性基金會(huì)，很大程度上，私募基金會(huì)相當(dāng)于國(guó)外獨(dú)立的基金會(huì)，國(guó)外民間組織的評(píng)估機(jī)構(gòu)很發(fā)達(dá)，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制完善，對(duì)基金會(huì)的低成本運(yùn)作形成了有效的保障。但是，中國(guó)的情況不同，由于中國(guó)的基金會(huì)管理體制決定任何基金會(huì)都脫離不了“官方”即業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)管的職責(zé)仍然是政府主導(dǎo)，這造成了監(jiān)管的漏洞。
　　雖然經(jīng)過(guò)民政部的努力，基金會(huì)監(jiān)管體制已初步建立，但是，除了近年剛剛開(kāi)始強(qiáng)制執(zhí)行的年度公示，公眾依然缺少監(jiān)督途徑，基金會(huì)的運(yùn)作處于半封閉和不透明狀態(tài)。一些基金會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理混亂的問(wèn)題，也為某些基金會(huì)工作人員挪用、私分捐贈(zèng)收入提供了機(jī)會(huì)。據(jù)有關(guān)部門的摸底調(diào)查，許多基金會(huì)在基金運(yùn)作和使用、內(nèi)部決策、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等方面不同程度地存在問(wèn)題，有些還比較嚴(yán)重，有的基金會(huì)背離了章程訂立的公益使命。
　　已有的規(guī)定在執(zhí)行中也存在漏洞�！稐l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的 70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%�；�金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的 10%�！� 但在民政部公示的基金會(huì)2005年度報(bào)表中，不止一家基金會(huì)的工資福利和行政辦公支出超過(guò)了當(dāng)年總支出的10%，有的甚至高達(dá)60%，而審計(jì)結(jié)果依然是“合格”。仔細(xì)查看，《條例》并沒(méi)有對(duì)違反運(yùn)作成本最高標(biāo)準(zhǔn)的行為設(shè)定法律責(zé)任，雖然確定了最基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但并沒(méi)有建立更具體、細(xì)致的基金會(huì)評(píng)估體系。
　　而媒體曝光的中國(guó)關(guān)心下一代健康體育基金會(huì)的案例便是這種漏洞的一個(gè)具體表現(xiàn)。
　　
　　規(guī)模難題
　　
　　社會(huì)分配機(jī)制包括三個(gè)層次：第一次分配通過(guò)市場(chǎng)，按照競(jìng)爭(zhēng)性原則進(jìn)行，出現(xiàn)貧富差距；第二次分配通過(guò)政府，按照強(qiáng)制性原則，以稅收和社會(huì)政策調(diào)節(jié)分配，縮小貧富差距；第三次分配通過(guò)社會(huì)，按照志愿性原則進(jìn)行公益捐贈(zèng)。正是通過(guò)“三次分配”使社會(huì)資源分配趨于公平。如果我們把財(cái)政撥款的政府作為“第一部門”，以營(yíng)利為目的的企業(yè)作為“第二部門”，那么其它非營(yíng)利組織就是“第三部門”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，我們會(huì)遭遇政府失靈和市場(chǎng)失靈，這時(shí)候，需要具備第三次分配功能的第三部門的壯大，基金會(huì)的作用舉足輕重。
　　在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)、社會(huì)兩極分化嚴(yán)重的今天，我們似乎還是看不清基金會(huì)通向社會(huì)再分配的道路。因?yàn)橐?guī)模太小，基金會(huì)遠(yuǎn)沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。2006年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2006年12月31日，中國(guó)僅僅有基金會(huì)1138個(gè)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)接近一半的基金會(huì)資產(chǎn)規(guī)模在人民幣1000萬(wàn)元以下，每年向社會(huì)提供的資助約在40億元左右。在美國(guó)，基金會(huì)在2000年就已達(dá)到56600多家，資產(chǎn)總額達(dá)4860億美元，每年向社會(huì)提供的資助達(dá)290億美元。
　　2004年6月實(shí)施的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，很大程度上是對(duì)基金會(huì)的規(guī)范，希望弱化官方色彩，促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。但是，《條例》出臺(tái)兩年半以來(lái)，中國(guó)基金會(huì)的規(guī)模并沒(méi)有像人們希望的那樣迅速壯大。
　　公募性基金會(huì)的規(guī)模上不去，是稅收政策問(wèn)題，特別是捐贈(zèng)抵稅政策不能得到有效落實(shí)。減免稅方面，美國(guó)規(guī)定，企業(yè)捐出善款，如數(shù)額超過(guò)應(yīng)繳稅收10%，應(yīng)減免10%稅款，如不到10%，可在稅收里扣除已捐出的善款。中國(guó)這方面的規(guī)定卻只有3%，而且在實(shí)際的操作過(guò)程中仍沒(méi)有得到落實(shí)。目前實(shí)行的是特事特批的原則，企業(yè)只有向事先得到國(guó)家批準(zhǔn)的少數(shù)基金會(huì)捐款才能得到減免稅收的優(yōu)惠。我們的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和相關(guān)稅法均規(guī)定，公益捐贈(zèng)可以享受免稅政策。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)民政系統(tǒng)一年內(nèi)共收到個(gè)人捐贈(zèng)17億元，而個(gè)人退稅率為零。
　　沒(méi)有大量新的基金會(huì)成立，則是基金會(huì)整體規(guī)模上不去的根本原因。公募與私募基金會(huì)注冊(cè)時(shí)800萬(wàn)與200萬(wàn)的高額度原始資本金前置條件也對(duì)基金會(huì)的發(fā)展形成了一種限制。
　　《條例》鼓勵(lì)民間力量積極參與，也就是說(shuō)，像美國(guó)那樣由企業(yè)和個(gè)人出資成立的基金會(huì)，在中國(guó)獲得了“準(zhǔn)生證”。
　　美國(guó)的基金會(huì)中，獨(dú)立的私人基金會(huì)約占85%，公司基金會(huì)約占5%，兩項(xiàng)在數(shù)量和總資產(chǎn)上占90%以上，它們均屬于我國(guó)意義上的“非公募基金會(huì)”一類；而面向公眾籌款的社區(qū)基金會(huì)和運(yùn)作型基金會(huì)的總數(shù)和資產(chǎn)加起來(lái)還不及10%。在美國(guó)，私人基金會(huì)占據(jù)著絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，最大的基金會(huì)幾乎都是私人基金會(huì)，有若干家資產(chǎn)超過(guò)百億美元。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為國(guó)家創(chuàng)造了過(guò)半的GDP和近一半的財(cái)政收入，但是因?yàn)閷?duì)官方色彩濃重的公募性基金會(huì)缺乏信任，很多企業(yè)不愿意捐錢，自己出資成立非公募性基金會(huì)，無(wú)疑是更好的途徑。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，非公募性基金會(huì)的大力發(fā)展，是中國(guó)第三部門蓬勃的希望。
　　2004年6月1日《條例》正式實(shí)施后，一些私人資本隨即進(jìn)入，成立非公募性基金會(huì)。廣東香江集團(tuán)翟美卿，出資5000萬(wàn)元，成立香江社會(huì)救助基金會(huì)。浙江省政協(xié)委員、旅美華僑葉康松捐贈(zèng)原始基金200萬(wàn)元人民幣，成立溫州市葉康松慈善基金會(huì)。上海福島自然災(zāi)害減災(zāi)基金會(huì)等4家基金會(huì)也獲得了上海市政府有關(guān)部門頒發(fā)的“出生證”。搜狐張朝陽(yáng)、神州數(shù)碼郭為、萬(wàn)通馮侖、TCL李東生的名字，也悄然出現(xiàn)在華夏慈善基金會(huì)發(fā)起人名單中。曾有人預(yù)測(cè)，越來(lái)越多私立基金將投入公益事業(yè)，未來(lái)中國(guó)最具實(shí)力的基金會(huì)也將是由私人設(shè)立的非公募基金會(huì)。
　　
　　雙重管理下的無(wú)奈
　　
　　“我國(guó)的基金會(huì)必須有主管單位，這導(dǎo)致很多基金會(huì)無(wú)法成立。”對(duì)基金會(huì)素有研究的學(xué)者資中筠如是說(shuō)。根據(jù)目前的規(guī)定，我國(guó)的民間組織須由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理，也就是說(shuō)，如果要成立基金會(huì)，必須找到一個(gè)主管部門才有資格在民政部門登記。以往設(shè)立基金會(huì)，設(shè)立主體主要是政府的部門、政府部門支持的力量或者依靠政府部門的力量，自然有主管單位�！痘�金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，允許個(gè)人或企業(yè)發(fā)起設(shè)立基金會(huì)，可以個(gè)人或企業(yè)的名稱命名，找主管單位就成了問(wèn)題。
　　隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，越來(lái)越多的領(lǐng)域沒(méi)有專門的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，使基金會(huì)找主管單位難度加大。此外，政府部門在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則下，不愿意參與基金會(huì)的管理、不愿意充當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。很多部門對(duì)于不是“自己人”的基金會(huì)不愿意管，這里面既有利益的關(guān)系，也有不愿承擔(dān)責(zé)任的關(guān)系�！痘�金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布以后，很多個(gè)人、企業(yè)有發(fā)起成立基金會(huì)的意圖，遇到的最大障礙就是找不到業(yè)務(wù)主管單位，特別是一些私募基金會(huì)想找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門更不容易，客觀上造成一些民間財(cái)富不能很好地造福于社會(huì)。和只有1000余個(gè)基金會(huì)形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的民辦非企業(yè)單位達(dá)15.9萬(wàn)個(gè)。
　　在《條例》起草過(guò)程中，一度沒(méi)有了非公募基金會(huì)需要業(yè)務(wù)主管部門的條款，但是最終頒布的《條例》還是保留了“業(yè)務(wù)主管部門”，不少人感到悲觀，擔(dān)心這是一道邁不過(guò)去的坎�！胺彩菢I(yè)內(nèi)人士都呼吁取消基金會(huì)要有主管部門這一條。這樣的規(guī)定是害怕少數(shù)人做壞事，結(jié)果妨礙了多數(shù)人做好事。”資中筠說(shuō)，“從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，基金會(huì)及其他公益組織首先是獨(dú)立于政府的�！北本┐髮W(xué)外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)研究中心副主任、中國(guó)金融教育發(fā)展基金會(huì)理事夏業(yè)良認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基金會(huì)應(yīng)該是獨(dú)立的，主要通過(guò)稅法等法律法規(guī)來(lái)管理。有業(yè)內(nèi)人士建議，作為一個(gè)折衷辦法，可以確定一個(gè)專門機(jī)構(gòu)作為這一類基金會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，統(tǒng)一管理。
　　從社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)的基金會(huì)存在如何從官辦到民辦的轉(zhuǎn)化和發(fā)展過(guò)程；這一過(guò)程的進(jìn)展速度主要取決于政府政策的導(dǎo)向。中國(guó)社會(huì)對(duì)發(fā)展基金會(huì)的需求早已超出目前基金會(huì)的發(fā)育水平，一旦遇到合適的政策導(dǎo)向，中國(guó)基金會(huì)必將快速發(fā)展。
　　《條例》關(guān)于非公募基金會(huì)的規(guī)定，雖然因?yàn)殡p重管理的局限，非公募性基金會(huì)成立存在一定困難，但畢竟給非公經(jīng)濟(jì)留下了一條狹窄的通道，是真正民間非營(yíng)利組織“準(zhǔn)入”的開(kāi)始。門上的鎖已經(jīng)打開(kāi)，門再沉重，推開(kāi)也是早晚的事。

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