樹(shù)立立法的“質(zhì)量”意識(shí) 　　 　　眾所周知，20多年來(lái)“有法可依”始終被官方列為耳熟能詳?shù)闹袊?guó)法制建設(shè)16字方針之首�！坝蟹�可依”顯然凸顯了立法在建構(gòu)法治國(guó)家方面的重要性和緊迫性，事實(shí)上立法也的確一直成為中國(guó)法治建設(shè)的重心所在，“加強(qiáng)立法”、“加速立法進(jìn)程”、“將立法推入快車道”、“建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”等提法早已轉(zhuǎn)化為占主導(dǎo)地位的主流法律意識(shí)形態(tài)。每每論及法治建設(shè)的成果，官方的各種白皮書(shū)幾乎毫無(wú)例外地都會(huì)提供大量有關(guān)立法數(shù)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，對(duì)立法成就大書(shū)特書(shū)，似乎法治國(guó)家的大廈依憑立法機(jī)器生產(chǎn)的法律之磚就可以建成�？梢哉f(shuō)，由于時(shí)間的緊迫性和本土法治資源的匱乏，當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)尤其是立法帶有明顯的功利性和趕超性，似乎又從“文革”年代的“法律虛無(wú)”走向了“立法萬(wàn)能”這個(gè)極端。從實(shí)質(zhì)上講，“立法萬(wàn)能”的思維定勢(shì)其實(shí)是盲目迷信人類理性的建構(gòu)性主義的陰影。
　　誠(chéng)然，中國(guó)立法已經(jīng)步入了快車道，但中國(guó)立法卻在觀念上步入了某種誤區(qū)�！读⒎ǚā返念C布只是表明立法在技術(shù)層面上的制度創(chuàng)新，《立法法》的實(shí)施依然會(huì)面臨著一系列隱藏在制度設(shè)計(jì)背后的觀念障礙。惟有認(rèn)真疏理、反思立法在觀念層面的失誤，并在觀念上真正將立法視為一門尊重客觀規(guī)律的科學(xué)、一門講究技術(shù)和追求完美的藝術(shù)，真正實(shí)現(xiàn)立法觀念的嬗變和更新，中國(guó)立法才能最終走上良性發(fā)展的軌道。
　　當(dāng)代中國(guó)的立法近年來(lái)在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢(shì)，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國(guó)立法的一大通病。立法機(jī)關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時(shí)也將關(guān)涉到社會(huì)的安寧乃至國(guó)家的興衰。因而，在立法這個(gè)極其特殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識(shí)，格外強(qiáng)調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識(shí)，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。
　　
　　要懂“立法”，更要懂“不立法”
　　
　　之所以會(huì)出現(xiàn)形形色色的“劣法”甚至“惡法”，除了與立法技術(shù)或立法程序方面的缺陷有關(guān)外，還不能不歸咎于某些參與立法的利益集團(tuán)狹隘的部門或地方利益保護(hù)主義觀念在作祟的緣故。少數(shù)利益集團(tuán)借立法之機(jī)爭(zhēng)權(quán)奪利，以立法之名行謀私、侵權(quán)和壟斷之實(shí)，越權(quán)立法、違規(guī)立法，甚至以立法的形式縱容和庇護(hù)亂收費(fèi)、亂攤派、亂處罰等現(xiàn)象，隨意限制或剝奪公民的基本權(quán)利。相對(duì)于司法腐敗，“立法腐敗”現(xiàn)象顯然還未引起社會(huì)各界的重視和警惕。
　　片面追求數(shù)量與規(guī)模而忽視質(zhì)量和效益的傾向，在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯。在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”、“加快建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系”、“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”等強(qiáng)大的輿論支持下，經(jīng)濟(jì)立法的數(shù)量一直呈飆升態(tài)勢(shì)。然而，這種典型的建構(gòu)理性主義的經(jīng)濟(jì)立法觀在法理上是一種難以自圓其說(shuō)的悖論。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有其內(nèi)在的交往秩序和發(fā)展邏輯，企圖完全通過(guò)立法設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)制市場(chǎng)秩序，不能不說(shuō)是一種過(guò)于天真的愿望和“致命的自負(fù)”（援引哈耶克的說(shuō)法），并且這種過(guò)于執(zhí)著近乎偏執(zhí)的愿望容易蛻變?yōu)橐环N僭妄的、狂熱的信念。
　　其實(shí)，大多數(shù)生命力較強(qiáng)的法律制度的形成和語(yǔ)言、風(fēng)俗等具有某種相似之處，亦即在相當(dāng)程度上都是人類社會(huì)經(jīng)由博弈、演化的方式逐步發(fā)展而來(lái)的，而不單純是依憑人類理性預(yù)先設(shè)計(jì)而成的。市民社會(huì)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)秩序尤其具有強(qiáng)烈的自發(fā)性和演進(jìn)性，往往與長(zhǎng)期積淀而成的交易規(guī)則、民間慣例等制度資源有著較強(qiáng)的親和力，而與帶有行政干預(yù)或行政管制色彩的官方法令難以兼容。立法實(shí)踐中，某些帶有濃厚的行政色彩甚至長(zhǎng)官意志的官方政策，正是借立法之機(jī)搖身變?yōu)榫哂蟹�律效力的�?guī)范性法律文件，冠冕堂皇地披上了法律的外衣，這無(wú)疑為政府人為地干預(yù)經(jīng)濟(jì)秩序提供了合法的依據(jù)。從本質(zhì)上講，經(jīng)濟(jì)立法（尤其是私法的制定）真正的原動(dòng)力及其歸宿都在于民間，在于市民社會(huì)，而并不是在于政府部門。因而，有必要防止立法對(duì)市場(chǎng)秩序人為的扭曲和破壞，要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培育一個(gè)寬松且和諧的法律環(huán)境。從這個(gè)意義上講，立法者要懂“立法”，更要懂“不立法”。
　　
　　官氣十足難稱“良法”
　　
　　立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能按照部門意志畫(huà)瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉��?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實(shí)行開(kāi)門立法，建立立法聽(tīng)證制度，通過(guò)媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會(huì)各界的意見(jiàn)。用句中國(guó)式的政治話語(yǔ)講，就是立法要堅(jiān)持走群眾路線。實(shí)踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實(shí)施清除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對(duì)法治的期望和信心。
　　遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中的不少法律官氣十足，長(zhǎng)官意志或行政管制色彩頗濃。以禁止燃放煙花爆竹的立法為例，近年來(lái)不少城市紛紛出臺(tái)了有關(guān)“禁放”的地方性法規(guī)或規(guī)章，在民間源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的節(jié)日風(fēng)俗一夜之間就銷聲匿跡了，違者輕則警告，重者罰款甚至拘留。然而，迄今已有個(gè)別城市在民意和輿論的壓力下被迫解禁，允許市民燃放煙花爆竹，不少城市也在重新反思這項(xiàng)禁令的可行性并在醞釀進(jìn)一步的修改。實(shí)際上，多數(shù)實(shí)行“禁放”的城市在立法之初并未作科學(xué)的可行性論證，并未認(rèn)真探討用立法手段簡(jiǎn)單粗暴地取締或改造正常的民間習(xí)俗是否妥當(dāng)和正當(dāng)，并未充分聽(tīng)取社會(huì)各界不同的意見(jiàn)和呼聲，至少?zèng)]有充分體諒和考慮老百姓為此而付出的無(wú)法估量也無(wú)人問(wèn)津的心理代價(jià)。因而，這項(xiàng)禁令很難說(shuō)真正充分體現(xiàn)了公意，而更像是官意的化身，立法的真實(shí)動(dòng)機(jī)似乎主要是為了滿足政府有關(guān)部門（如環(huán)保、消防等）行政管理的便利。
　　現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)即議會(huì)是典型的民意代表機(jī)構(gòu)，議員（在中國(guó)稱人民代表）應(yīng)當(dāng)成為傳達(dá)民意的喉舌和社會(huì)各階層的代言人，而不能淪為少數(shù)利益集團(tuán)操縱和利用的工具。當(dāng)然，立法者除了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之外，還包括擁有行政立法權(quán)的政府機(jī)關(guān)。但因立法起草工作通常采取由對(duì)口的行政管理部門承擔(dān)的方式，極易滋生立法中的部門利益保護(hù)主義現(xiàn)象，所以有必要在行政立法中樹(shù)立“立法回避”觀念并落實(shí)為可操作的具體制度，亦即凡直接涉及某行政部門利益的立法起草工作，該行政部門原則上應(yīng)當(dāng)回避，不能參與更不能主持該法案的起草工作，而應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的有關(guān)專門委員會(huì)或者委托有關(guān)方面的專家學(xué)者進(jìn)行起草。另外，在行政立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡可能舉行立法聽(tīng)政會(huì)，充分聽(tīng)取和吸納有關(guān)利益團(tuán)體及各方人士的合理意見(jiàn)�？傊�，實(shí)行立法回避和立法聽(tīng)證的主旨就是要將“程序主義”的憲政理念融入立法活動(dòng)，通過(guò)正當(dāng)程序的力量最大限度地抑制立法者自身的恣意，并最大限度地吸納和表達(dá)民意。只有充分吸納民意的立法才具有真正的民主性、正當(dāng)性和合理性；只有充分表達(dá)民意的法律才堪稱以民為本的“良法”。
　　
　　以對(duì)人權(quán)的尊重和關(guān)懷為基石
　　
　　立法既是利益的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分配機(jī)制，同時(shí)也是人權(quán)的保障機(jī)制。在現(xiàn)代法治國(guó)家，人權(quán)的立法保障顯然是實(shí)現(xiàn)司法保障的基本前提和重要條件。因而，以人為本，尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代立法的題中應(yīng)有之義，也是立法的終極目標(biāo)所在。在我國(guó)，公民的基本權(quán)利受憲法的保護(hù)，不能隨意限制和剝奪。從嚴(yán)格意義上講，凡涉及限制和剝奪公民政治權(quán)利、人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，原則上只能由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)以法律的形式設(shè)定，這是基本的憲政原理。令人不可思議的是，某些行政法規(guī)、地方性法規(guī)或規(guī)章以立法的方式隨意限制和剝奪公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，這類違憲現(xiàn)象其實(shí)并不鮮見(jiàn)。例如，某些地方性法規(guī)明確要求公民參加義務(wù)獻(xiàn)血，這種表面上頗具人道主義的立法顯然缺乏充分的憲法依據(jù)。生命健康權(quán)是每個(gè)人賴以生存的基本權(quán)利，地方性法規(guī)或規(guī)章無(wú)權(quán)強(qiáng)迫公民犧牲自己的健康而為他人無(wú)償奉獻(xiàn)自己的鮮血，公民是否參加義務(wù)獻(xiàn)血其實(shí)完全屬于道德規(guī)范而非法律規(guī)范調(diào)整的范疇。這種地方立法現(xiàn)象從形式上講屬于違規(guī)立法，但從實(shí)質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)屬于違憲行為。另外，這種越權(quán)立法現(xiàn)象表面上是立法權(quán)限界定不清所造成的，實(shí)質(zhì)上與立法者人權(quán)意識(shí)和憲政常識(shí)的匱乏有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)以對(duì)人權(quán)的尊重和關(guān)懷為價(jià)值取向，尊重和保障人權(quán)堪稱“良法”的道德基石。
　　學(xué)術(shù)大師哈耶克在其名著《法律、立法與自由》中高屋建瓴地指出：“立法，即審慎地制定法律，已被恰如其分地描述為人類所有發(fā)明中隱含著最嚴(yán)峻后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和彈藥的發(fā)明還要深遠(yuǎn)……立法被人們操縱成一種威力巨大的工具。人們需要運(yùn)用它來(lái)求善，可是人們尚未學(xué)會(huì)駕馭它使之避免產(chǎn)生巨大的惡�！惫�耶克的這番忠告頗值得人們尤其是立法者品味和深思。
　　一言以蔽之，立法者應(yīng)當(dāng)?shù)�化“�?shù)量”意識(shí)，強(qiáng)化“質(zhì)量”意識(shí)，樹(shù)立質(zhì)量和效益至上的觀念；強(qiáng)化以民為本的立法理念，廣泛吸納民意；強(qiáng)化立法的“程序正義”理念和“人權(quán)保障”意識(shí)，以制定體現(xiàn)正義、公平和善的“良法”為神圣使命。中國(guó)立法只有盡快走出觀念上的誤區(qū)，才能真正走上良性發(fā)展的軌道。□（編輯：張良）

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