[摘要]分析《中華人民共和國政府信息公開條例》在實施過程中存在著公開意識不強(qiáng)烈、規(guī)則界定不明確、公開程，序不規(guī)范、公開內(nèi)容不具體、公開方式不豐富、救濟(jì)方式不力等現(xiàn)實困境，挖掘產(chǎn)生困境的4個根源，并在此基礎(chǔ)上，從5個方面深入探討完善我國政府信息公開的有效路徑：加強(qiáng)教育，增強(qiáng)政府官員的民本思想和公民的維權(quán)意識；完善立法，建構(gòu)科學(xué)協(xié)調(diào)的制度規(guī)范體系；廣辟信息公開渠道，拓寬信息公開范圍；設(shè)立具有權(quán)威性的國家政府信息公開協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，確保信息公開渠道暢通；強(qiáng)化信息公開工作的內(nèi)部考評和外部監(jiān)督，確保公民權(quán)利的有效救濟(jì)。
　　[關(guān)鍵詞]政府信息公開知情權(quán)陽光政府實施困境路徑選擇
　　[分類號]G203
　　
　　推進(jìn)政府信息公開，是構(gòu)建社會主義和諧社會、實現(xiàn)和諧行政價值目標(biāo)的必然要求。2007年1月17日，國務(wù)院審議通過了我國首部國家級信息公開法規(guī)――《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，并于2008年5月1日起正式實施，這是我國第一次將公開政府信息作為政府的一項法定責(zé)任，以制度的力量推開了政府與社會溝通的又一扇大門，標(biāo)志著我國正式走進(jìn)“陽光政府”、“透明政府”新時代�！稐l例》生效12天后，我國政府“遭遇”了汶川大地震的“考驗”，在這突發(fā)災(zāi)難面前，政府在第一時間通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、短信、新聞發(fā)布會等全方位、多途徑的方式公布災(zāi)情的真實而又權(quán)威的信息，充分顯示了我國政府認(rèn)真履行《條例》，實施好《條例》的決心與信心。然而，我們的信息公開制度還不是很完善，信息公開的面還不是很廣，知曉這個條例的老百姓還不夠多，真正應(yīng)用信息公開條例的人還有限。那么，《條例》的實施究竟遇到了什么障礙，又應(yīng)該如何解決呢?筆者就此進(jìn)行了粗淺的探討，以期拋磚引玉。
　　1 《條例》之實施困境
　　
　　1.1公開意識不強(qiáng)烈
　　《條例》第15條明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則”。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。然而，長期以來形成的慣性管理思維和管理方式與信息公開所要求和依賴的行政體制和行政方式不相符，導(dǎo)致行政主體很難形成與行政主體信息義務(wù)相匹配的主動意識，一些地方政府屢屢以“信息不存在”、“屬于內(nèi)部信息”為由“踢皮球”，不予公開政府信息；一些部門則認(rèn)為信息公開就失去了權(quán)利，出現(xiàn)了忽視或有意模糊、惡意封堵政府信息的行為；一些政府部門還常常以機(jī)密為由拒絕媒體或公眾獲取政府信息，并且公民獲取信息代價較高，甚至出現(xiàn)行政信息商業(yè)化現(xiàn)象。
　　
　　1.2　規(guī)則界定不明確
　　《條例》明確規(guī)定政府信息應(yīng)該以“公開為原則、不公開為例外”，政府信息豁免公開須適用“例外規(guī)則”。《條例》第8條確定了我國政府信息公開例外規(guī)則的設(shè)計宗旨，即在“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”的情況之下，政府信息不予公開�！稐l例》第14條第4款具體規(guī)定了政府不予公開的范圍，即“涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”不予公開。但《條例》對于豁免公開的情形無法涵蓋政府豁免公開信息的所有內(nèi)容。以美國《情報自由法》為例，規(guī)定了九類不予公開的信息，包括涉及國防或外交政策的國家安全機(jī)密資料；純粹涉及機(jī)構(gòu)內(nèi)部人事規(guī)則與慣例的資料；其它法律規(guī)定豁免公開的資料；受到法律特權(quán)保護(hù)或保密的貿(mào)易機(jī)密、商業(yè)信息和財務(wù)信息；政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部或政府機(jī)構(gòu)之間的備忘錄或信件；一旦公開將使個人隱私遭到明顯不正當(dāng)侵害的人事、醫(yī)療和類似資料；為執(zhí)法目的而匯集的檔案或信息；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中的報告；涉及礦井的地質(zhì)和地球物理信息與數(shù)據(jù)(包括地圖)等…。雖然美國的規(guī)定不一定完全適合我國的國情，卻也暴露出《條例》對豁免公開情形界定不明確、過于粗疏的缺陷，導(dǎo)致在操作過程中無法把握信息公開與保密，知情權(quán)與隱私權(quán)這兩種此消彼長的關(guān)系，政府往往以“例外”為借口而拒絕將信息公開。
　　
　　1.3　公開程序不規(guī)范
　　受觀念、體制和政府信息公開、內(nèi)外部環(huán)境等限制，《政府信息公開條例》實施初期，行政機(jī)關(guān)信息公開與公民申請公開的實際操作過程都將遇到各種難題，導(dǎo)致一些政府部門的信息公開工作流于形式，保質(zhì)不保量，或未經(jīng)整理就公布，使公眾在混雜的信息中無所適從等問題，致使公民知情權(quán)在落實中發(fā)生扭曲。中國法學(xué)會信息法研究會副會長周漢華認(rèn)為，《條例》實施帶來的首要的巨大的挑戰(zhàn)是我國目前非常粗放的政府信息資源管理方式：長期忽視對信息的整理、保存，使政府面對信息公開申請時找不到信息可以公開。
　　
　　1.4　公開內(nèi)容不具體
　　將政府信息向全社會公開，是本來就應(yīng)該有的自然而然的事情，并非“額外施恩”。然而有的地方政府雖然也對一些政府信息進(jìn)行了公開，但是公開信息不具體，存在模糊地帶。比如廣州市政府在2009年10月對廣州市114個政府部門的2009年部門預(yù)算均上網(wǎng)公開，供免費(fèi)下載，這是廣州首次網(wǎng)上公開年度“賬本”。許多信息只是“點(diǎn)到為止”，較為含糊，如廣州市委辦公廳的“支出預(yù)算總表”，只簡單羅列了行政運(yùn)行、專項服務(wù)、專項業(yè)務(wù)、事業(yè)運(yùn)行等幾項，而預(yù)算總額達(dá)到9 548，83萬元，公眾根本不知道每個部門預(yù)算的收入來源和支出去向。公眾十分關(guān)注的公款招待、公車消費(fèi)和公費(fèi)出國這“三公”消費(fèi)在預(yù)算支出中沒有找到相應(yīng)蹤跡。
　　
　　1.5　公開方式不豐富
　　《條例》第十六條規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。條例的實施對現(xiàn)行文件的服務(wù)主體提出更高的要求。然而，檔案館、圖書館作為政府信息管理與查閱的主要場所，其建設(shè)、服務(wù)現(xiàn)狀離政府信息公開的要求還有一定差距，這導(dǎo)致政府信息公開方式單一化，依申請公開信息的數(shù)量嚴(yán)重不足。中國政法大學(xué)副校長、北京市法治政府研究基地主任馬懷德教授在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專訪時說：“本以為5月份實施的條例可以引發(fā)公眾索取信息的熱潮，但是后來發(fā)現(xiàn)申請信息公開的數(shù)量并不多。到8月底，老百姓向某直轄市兩級政府申請信息公開的數(shù)量只有1 080條。據(jù)我了解，在1 080條申請信息數(shù)中，得到滿足的只有50，8％�！�
　　
　　1.6　救濟(jì)方式不力
　　西方有一句古老的諺語：沒有救濟(jì)便沒有權(quán)利�！稐l例》所規(guī)定的舉報、行政復(fù)議、行政訴訟等均是為知情權(quán)設(shè)立的救濟(jì)方式，其中行政訴訟當(dāng)屬最有效也是最終極的捍衛(wèi)力量。但是在媒體報道的許多信息公開案中，法院總是遲遲不予立案或不作裁定，司法救濟(jì)似乎不如人們期望的那樣強(qiáng)硬那樣游刃有余，原因在于《條例》的可操作性不強(qiáng)，目前也缺乏對于這類新案件的權(quán)威的司法解釋；司法機(jī)關(guān)沒有先例可循，面對這“第一只螃蟹”顯得格外謹(jǐn)慎，甚至對挑戰(zhàn)行政權(quán)威顧 慮重重。如果沒有相關(guān)考核、責(zé)任追究制度來保障救濟(jì)方式，維護(hù)公民知情權(quán)，那么《條例》的順利實施是很難的。
　　
　　2　《政府信息公開條例》實施困境之原因探析
　　
　　2.1 思想觀念落后是我國政府信息公開的內(nèi)生性困難
　　信息公開，是“我要公開”，還是“要我公開”，重要的是一個主動和被動的問題。如果信息主體把公開信息看成是消解自身權(quán)威和挑戰(zhàn)自我利益的威脅，就難免產(chǎn)生不想、不愿公開心理，帶著此心理，在目前《條例》尚不完善的情況下，他們總能找到各種各樣不公開的理由。實際上，政府具有“先天性”的信息優(yōu)勢，據(jù)統(tǒng)計，目前我國政府占有全社會信息資源的80％，擁有3 300個大中型數(shù)據(jù)庫。然而，由于受我國傳統(tǒng)政治觀念“民可使由之，不可使知之”的影響，我國公務(wù)員中有一部分人民主法制觀念淡薄，官本位思想根深蒂固，缺乏政府信息公開的責(zé)任意識，漠視公眾的知情權(quán)，這給行政權(quán)力的運(yùn)行蒙上了一層神秘的面紗。加之，由于社會歷史及諸多綜合原因，公民作為信息公開的對象，權(quán)利意識不夠強(qiáng)，他們習(xí)慣了對政府工作的“不知性”，相對制約了政府信息公開。這樣一來，一方面，公眾成為政府管理的從屬，喪失權(quán)利意識，也沒有行使要求政府公開信息的權(quán)利；另一方面，政府作為信息發(fā)布的主體，他們往往本能地反對信息公開或者想方設(shè)法采取各種方式阻撓信息公開，有的甚至利用自身的特權(quán)地位和身份以及所掌握的稀缺信息進(jìn)行公共信息尋租，追求自身利益的最大化，從而使我國政府信息公開的真正實現(xiàn)面臨者巨大的內(nèi)生性困境。
　　
　　2.2　法律制度滯后是我國政府信息公開的保障性困難
　　從一些發(fā)達(dá)國家行政公開的演進(jìn)歷史過程及趨勢來看，行政公開最終表現(xiàn)為專門的政府信息公開法律。早在1766年，北歐的瑞典就制定了具有憲法效力的《新聞自由法》；芬蘭于1951年制定了《官方文件公布法》；美國于1966年制定了《信息自由法》，后來又相繼制定了《隱私權(quán)法》、《陽光下的政府法》、《電子信息自由法》；法國于1978年公布了《行政文書公開法》；在亞州國家中，韓國率先于1996年制定了《公共機(jī)關(guān)情報公開法》；日本隨后于1999年也制定了《情報公開法》。到目前為止，全世界共有40余個國家制定了政府信息公開方面的法律。而在我國，政府信息公開措施往往被視為一種政府辦事制度，被看作是政府的一種職權(quán)，而不是一項義務(wù)，這導(dǎo)致政府信息公開存在很大的隨意性和不穩(wěn)定性，信息公開難以落到實處。而且我國憲法和法律都沒有對公民的知情權(quán)――政府信息公開的法理基礎(chǔ)進(jìn)行明確規(guī)定，至今沒有一部適合我國國情的比較完善的政府信息公開法。同時，我國對政府信息公開沒有相應(yīng)的管理部門，各種形式的公開往往各自為政，相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，對于信息時代的信息公開缺少全盤規(guī)劃和部署，這導(dǎo)致了“政府信息部門化、部門信息利益化”現(xiàn)象的發(fā)生。
　　
　　2.3　信息技術(shù)落后是我國政府信息公開的技術(shù)性困難
　　當(dāng)今世界已進(jìn)入了信息化時代，從世界范圍來看，推進(jìn)政府部門辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化，實現(xiàn)信息全面共享已是大勢所趨。事實上，電子政府已經(jīng)被迅速列入了所有工業(yè)化國家的政治日程。電子政府建立了一個政府與社會、企業(yè)、公民等不同社會主體進(jìn)行平等的信息交流與資源共享和交互服務(wù)的平臺，是一種嶄新的政府與公民雙向互動方式，有利于促使政府公正地行政。在電子政務(wù)狀態(tài)下，政府與公眾之間是一種新型的合作關(guān)系，公民有權(quán)依法保障自身的各項利益，要求政府提供各種法定信息和服務(wù)。但是，目前我國電子政府的發(fā)展還比較滯后，這表現(xiàn)在：①“思想”滯后，習(xí)慣勢力對變革的抵制，領(lǐng)導(dǎo)的信息化意識不高；②“硬件”滯后，存在資金短缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、市場規(guī)模小等問題；③“軟件”滯后，公務(wù)員和公眾利用信息技術(shù)的能力不強(qiáng)，應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的研究開發(fā)緩慢。這些都嚴(yán)重限制了政府信息公開的順利實現(xiàn)。
　　
　　2.4　信息環(huán)境不和諧是我國政府信息公開的外部性困難
　　政府以及政府信息總是處于一定的信息環(huán)境中，一個社會的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)以及文化生態(tài)等因素都會對政府信息公開的實現(xiàn)產(chǎn)生直接或間接的影響。目前我國政府的信息環(huán)境在一定程度上限制了政府信息公開的實現(xiàn)，比如全社會整體上“公民意識”的淡薄，難以對政府信息公開形成有力的輿論壓力，也阻礙了在全社會層面形成一種良好的、廣泛的、深人人心的信息民主觀念；社會政治參與力量難以對政府權(quán)力形成一種強(qiáng)大的民主威懾和監(jiān)督力量，這必然會影響人民的政治參與力量與政府的控制和管理力量之間的博弈；公眾獲取政府信息的能力不平衡，容易造成信息“馬太效應(yīng)”；長期的傳統(tǒng)保密文化慣性對信息公開的制約；政府信息公開缺乏監(jiān)督、責(zé)任追究和救濟(jì)機(jī)制；等等。這些都對政府信息公開的實現(xiàn)產(chǎn)生直接或間接的限制或阻礙作用。
　　
　　3 完善我國政府信息公開的路徑選擇
　　
　　3.1　加強(qiáng)教育，增強(qiáng)政府官員的民本思想和公民的維權(quán)意識
　　政府信息公開實質(zhì)是一場觀念革命，是對政府公共信息這一無形之產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新安排，它有賴于政府官員由官本位意識轉(zhuǎn)變到民本思想、服務(wù)意識，有賴于公民維權(quán)意識的增強(qiáng)。因此，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)公職人員進(jìn)行全面培訓(xùn)，通過廣播電視、報刊、標(biāo)語手冊、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多種方式對《條例》及其立法精神進(jìn)行廣泛而深入的宣傳，克服官員傳統(tǒng)行政思維的沉重慣性，提高政府公開信息的主動性和責(zé)任感，提高人民群眾的民主法治觀念和維權(quán)意識，是《政府信息公開條例》順利實施的首要任務(wù)。在政府信息公開過程中，重點(diǎn)要維護(hù)和實現(xiàn)公民的知情權(quán)。韓國的《信息自由法》明確規(guī)定公民享有知情權(quán)，而我國只在1993年頒布的《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中首次出現(xiàn)知情權(quán)概念，但該法適用范圍非常狹窄。因此，很有必要在現(xiàn)行憲法中對知情權(quán)予以確認(rèn)，只有在國家根本法中明確規(guī)定公民的知情權(quán)，才能提高知情權(quán)的政治地位，使其成為現(xiàn)代信息社會中公民的一項基本權(quán)利。
　　
　　3.2 完善立法，建構(gòu)科學(xué)協(xié)調(diào)的制度規(guī)范體系
　　實行陽光行政，僅僅指望“自身進(jìn)化”顯然是不可取的，在法制社會，必須利用法律為社會改革保駕護(hù)航，這樣才會走得平穩(wěn)。雖然我國已有《條例》，但這只是個過渡或暫時之舉，由全國人大制定《政府信息公開法》才能凸顯權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督。綜觀國外的信息公開法，除確定了信息公開的原則之外，還具體規(guī)定了政府信息公開的具體做法，具有可操作性。因此，可以借鑒國外的立法經(jīng)驗，制定一部符合我國國情的《政府信息公開法》，將人大、政協(xié)、法院、檢察院等黨政機(jī)關(guān)以及群眾團(tuán)體都納入到信息公開的隊伍中來，把我國政府信息公開工作納人法制化軌道。同時，要加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)，并盡快編制和公布相關(guān)實施指南，及公民申請信息公開的操作規(guī)程等，如國家稅務(wù)總局為配合《條例》的實施，出臺了《國家稅務(wù)總局政府 信息公開指南》、《國家稅務(wù)總局依法申請公開政府信息工作規(guī)程》、《國家稅務(wù)總局政府信息公開保密審查辦法》等一系列文件，以此提高《條例》的可操作性。
　　
　　3.3 廣辟信息公開渠道，拓寬信息公開范圍
　　可以借鑒美國的《電子信息法案》的做法，推行電子政務(wù)，規(guī)定政府機(jī)關(guān)在其網(wǎng)站上建立電子閱覽室來公布政府信息，建立信息公開資料的電子引導(dǎo)，公布上年度政府機(jī)關(guān)的信息公開執(zhí)行情況等。這樣，既可以減少民眾的信息申請和相應(yīng)的成本負(fù)擔(dān)，極大地降低獲得政府信息的成本，使全體民眾可以平等地行使知情權(quán)，又減少政府大量的事務(wù)性工作，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運(yùn)作模式。還可以建立首席信息官和新聞發(fā)言人制度，規(guī)定定期地發(fā)布政府信息，使民眾更加通暢地與政府平等交流和共享政府信息，加快政府信息公開化建設(shè)進(jìn)程。同時，還要加大信息公開深度，拓寬信息公開范圍，最大限度地將那些關(guān)系群眾切身利益，涉及政府和公共部門具體運(yùn)作的實質(zhì)性信息公之于眾，并且使已經(jīng)公開的信息處于不斷更新的過程中，實現(xiàn)最大量的、最充分的信息公開。
　　
　　3.4　設(shè)立具有權(quán)威性的國家政府信息公開協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，確保信息公開渠道暢通
　　當(dāng)前，我國政府信息公開是各部門、各地區(qū)實踐的產(chǎn)物，各部門、各地區(qū)的信息公開往往各自為政，各級政府部門之間以及同級政府部門之間缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，這樣難免會政出多門或者信息重復(fù)公開，信息公開的界限和標(biāo)準(zhǔn)難以把握，形成信息死角、信息盲區(qū)。這在一定程度上浪費(fèi)了資源，提高了行政成本，而且沒有很好地為公眾提供服務(wù)，偏離了服務(wù)型政府的工作軌道。因此，對于我國的政府信息公開來說，有必要設(shè)立具權(quán)威性的國家政府信息公開的管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全盤規(guī)劃和部署政府信息公開工作，制定統(tǒng)一的政府信息公開政策，建立統(tǒng)一的制度，設(shè)立統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督檢查各政府部門的信息公開工作，從而使政府信息資源得到優(yōu)化配置，使政府信息公開渠道暢通。
　　
　　3.5 強(qiáng)化信息公開工作的內(nèi)部考評和外部監(jiān)督，確保公民權(quán)利的有效救濟(jì)
　　沒有監(jiān)督，即使制度規(guī)定再好也無濟(jì)于事。當(dāng)務(wù)之急是建立起一套比較符合實際的內(nèi)部考評機(jī)制；同時要強(qiáng)化外部的監(jiān)督，尤其是司法和媒體等社會監(jiān)督。因此，有必要建立一套科學(xué)合理、法制化、制度化、簡約公正、良好暢通的政府信息公開的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，更好地發(fā)揮行政訴訟對政府的強(qiáng)大監(jiān)督作用和對權(quán)利的終極救濟(jì)作用。既要強(qiáng)化各級人民代表大會對各級政府信息公開工作的監(jiān)督、上級政府部門對下級政府部門信息公開工作的監(jiān)督以及人民法院、人民檢察院對政府信息公開工作的監(jiān)督，又要有效發(fā)揮社會公眾和新聞媒體對政府信息公開工作的監(jiān)督，構(gòu)成嚴(yán)密的監(jiān)督體系，有效監(jiān)督政府信息公開工作，規(guī)范政府行為。同時，為了使公民的知情權(quán)得到保障，本著“有權(quán)利必有救助”的原則，可以規(guī)定公民有權(quán)依法申請行政復(fù)議，或是通過司法途徑尋求救濟(jì)。

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