[摘要]政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對政府信息資源管理活動所進(jìn)行的一種專門性審計(jì)，而確立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系則是其有效開展的基礎(chǔ)。在定義政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)成，進(jìn)而構(gòu)建政府信息資源管理效益審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系，以推動政府信息資源管理效益審計(jì)理論與實(shí)踐活動的開展。
　　[關(guān)鍵詞]效益審計(jì)　審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)　評價(jià)指標(biāo)　政府信息管理
　　[分類號]D630 F239
　　
　　政府信息資源管理效益審計(jì)是指運(yùn)用效益審計(jì)的理論和方法對政府信息資源管理活動所進(jìn)行的一種專門性審計(jì)。在該活動中，效益審計(jì)者根據(jù)國家審計(jì)法規(guī)和國際慣例的要求，按照授權(quán)和規(guī)定的程序通過收集、分析、評價(jià)政府信息資源管理部門在其工作活動中形成的審計(jì)證據(jù)，對其信息資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性(簡稱為“3E”)等進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)問題，找出產(chǎn)生這些問題的根源，提出改進(jìn)政府信息資源管理的建議，將審計(jì)結(jié)果反饋給相關(guān)部門，幫助政府信息資源管理部門更好地履行其職能。在這項(xiàng)活動中，標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，因?yàn)閷徲?jì)工作是在判斷基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，而所有的判斷工作又都是建立在一定標(biāo)準(zhǔn)之上的。
　　
　　1　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)含義
　　
　　1.1　效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
　　什么是效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)呢?在回答這個(gè)問題之前，先弄清楚什么是標(biāo)準(zhǔn)、什么是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》(2002年版)解釋，標(biāo)準(zhǔn)是“衡量事務(wù)的準(zhǔn)則”，而“準(zhǔn)則”是指“言論、行動等所依據(jù)的原則”。相應(yīng)地，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為在審計(jì)工作中為了便于審計(jì)工作有效開展并根據(jù)審計(jì)對象而制定的一些判斷準(zhǔn)則或原則。同理，作為審計(jì)工作重要組成部分的效益審計(jì)來講，其標(biāo)準(zhǔn)就可以理解為衡量被評價(jià)對象效益狀況的準(zhǔn)則或原則，它是用來考察和評價(jià)被審計(jì)活動是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《世界審計(jì)組織績效審計(jì)指南》的解釋，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映待檢查事項(xiàng)所應(yīng)具備的規(guī)范化控制模式，應(yīng)當(dāng)代表良好的實(shí)踐行為――即一個(gè)理性、有知識的人所認(rèn)為的“應(yīng)當(dāng)是什么”。
　　
　　1.2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)
　　政府信息資源管理效益審計(jì)屬于效益審計(jì)，其審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地為效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合上述效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的理解，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就可以界定為用來判斷政府信息資源管理效益的基準(zhǔn)或原則，也即是用來衡量政府信息資源管理活動是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。其中，經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)是用來評價(jià)政府信息資源管理活動資源消耗方面的標(biāo)準(zhǔn)。效率性標(biāo)準(zhǔn)是用來評價(jià)政府信息資源管理活動中其產(chǎn)出與消耗資源之間的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。效果性標(biāo)準(zhǔn)是用來評價(jià)政府信息資源管理活動既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及政府信息資源管理活動的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)與效果性標(biāo)準(zhǔn)共同測度政府信息資源管理工作是否履行節(jié)約、是否實(shí)現(xiàn)高效、是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是評判政府信息資源管理效益高低的尺度和參照物，一方面它可以為效益審計(jì)工作提供測評基準(zhǔn)，減少人為主觀性，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面它還可以引導(dǎo)政府信息管理部門向既定的目標(biāo)邁進(jìn)，更好地履行職能。
　　
　　2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成
　　
　　2.1　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的層次構(gòu)成
　　從衡量的結(jié)構(gòu)層次來看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為微觀層次標(biāo)準(zhǔn)、中觀層次標(biāo)準(zhǔn)和宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)。微觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)的角度來考察該部門或該機(jī)構(gòu)信息資源管理工作的效益狀況，如在經(jīng)濟(jì)性方面其成本是否低于財(cái)政預(yù)算、效率性方面是否比以往提供了更多的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)等。中觀層次標(biāo)準(zhǔn)主要是從某一區(qū)域范圍的角度來考察該政府信息資源部門工作是否在這一范圍內(nèi)有效益，如是否實(shí)現(xiàn)了信息共享、共享是否有效、共享成本是否經(jīng)濟(jì)等。宏觀層次標(biāo)準(zhǔn)主是從國家層面來看政府信息資源管理部門工作的效益狀況，如是否有利于促進(jìn)社會信息化進(jìn)程，是否有利于改善政府管理和服務(wù)等。
　　
　　2.2　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容構(gòu)成
　　從衡量的內(nèi)容范圍來看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)、效率性標(biāo)準(zhǔn)和效果性標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測度政府信息資源管理部門或機(jī)構(gòu)是否以最低的成本為政府和公眾提供符合質(zhì)量要求的信息服務(wù)等；效率性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測度政府信息資源管理活動是否以一定的投入實(shí)現(xiàn)了最大的產(chǎn)出，如在不增加政府信息資源管理費(fèi)用和保證質(zhì)量的前提下，政府信息資源管理部門將納稅人的錢是否“錢盡其用”等；效果性標(biāo)準(zhǔn)主要用來測度政府信息資源管理工作是否為政府決策帶來了明顯的好處，是否改善了政府與公眾信息之間的不對稱，是否完成既定目標(biāo)任務(wù)等。
　　
　　2.3　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)構(gòu)成
　　從衡量的效益性質(zhì)上來看，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可劃分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)。定量標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作中可以量化的效益指標(biāo)，是評判政府信息資源管理工作效益程度的重要依據(jù)或準(zhǔn)則。如考查資金運(yùn)用是否符合經(jīng)濟(jì)性要求時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該以定量標(biāo)準(zhǔn)為宜；定性標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于政府信息資源管理工作的結(jié)論判斷或難以量化的內(nèi)容。在考察、衡量政府信息資源管理效益時(shí)，應(yīng)注意標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用，因?yàn)檎�府信息資源管理效益主要是以社會效益為主，而這種社會效益具有難以量化、滯后性、模糊性和“心理價(jià)值”等特點(diǎn)，定量標(biāo)準(zhǔn)難以測度。
　　
　　3　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇的要求
　　
　　作為具體的政府信息資源管理效益審計(jì)工作來講，選擇什么樣的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)具體問題具體分析。一般來講，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)滿足如下要求：
　　
　　3.1　符合效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一般性要求
　　根據(jù)《亞審組織效益審計(jì)指南》第3章22款規(guī)定，合適的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有可靠性、客觀性、有用性、易懂性、可比性、可接受性等特點(diǎn)。理所當(dāng)然，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)符合這些要求。其中，可靠性要求是指在相同的環(huán)境下，不同的審計(jì)工作者運(yùn)用同樣的標(biāo)準(zhǔn)對政府信息資源管理效益審計(jì)能夠得出同樣的結(jié)論；客觀性是指審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能最大限度地不受審計(jì)人員或管理部門偏見的影響；有用性是指通過這些判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠得出滿足用戶信息需求的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和結(jié)論；易懂性是指這些政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容清晰，不會產(chǎn)生誤解，方便理解；可比性，指運(yùn)用在政府信息資源管理效益審計(jì)中的標(biāo)準(zhǔn)能與其他類似活動中的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)相比，并且還能進(jìn)行同期比較等；可接受性是指這些審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)能夠被審計(jì)單位、立法機(jī)構(gòu)、媒體和一般社會公眾所理解，并且愿意認(rèn)可。
　　
　　3.2　標(biāo)準(zhǔn)必須圍繞政府信息資源管理目標(biāo)來選擇
　　效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是對審計(jì)對象目標(biāo)的注解、轉(zhuǎn)化和展開，使之變成可以進(jìn)行取證與計(jì)量的各項(xiàng)質(zhì) 量數(shù)量指標(biāo)體系。在信息時(shí)代，政府信息資源管理效益審計(jì)的對象目標(biāo)可以分解為以下方面：①為政府部門決策提供有效的信息或知識支持；②為公眾提供及時(shí)有效的信息服務(wù)；③做好政府信息資源管理工作，提升自身工作效益。在確定政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須考慮這些職能目標(biāo)，圍繞目標(biāo)來選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹挥羞@樣，才能有的放矢，效益審計(jì)工作才能得出有針對性的審計(jì)結(jié)論，提出有價(jià)值的審計(jì)建議。
　　
　　3.3　選擇標(biāo)準(zhǔn)的來源應(yīng)是廣泛的
　　《世界審計(jì)組織效益審計(jì)指南》指出，規(guī)范性的效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以從以下渠道獲得：管轄被審計(jì)單位運(yùn)作的法律和規(guī)定；立法機(jī)構(gòu)或者行政部門采取的決策、政策和程序；與最佳實(shí)務(wù)的比較；與歷史材料的比較；專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值；獨(dú)立專家建議和專長；新的或既定的科學(xué)知識以及其他可靠信息；以前在類似審計(jì)中用過的標(biāo)準(zhǔn)或者其他最高審計(jì)機(jī)關(guān)用過的標(biāo)準(zhǔn)；開展類似活動或項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)；效益準(zhǔn)則或者立法機(jī)構(gòu)以前開展的問詢活動；關(guān)于一般管理和被審計(jì)事項(xiàng)的文字等。作為效益審計(jì)工作范疇之一的政府信息資源管理效益審計(jì)，其標(biāo)準(zhǔn)來源于也應(yīng)是多渠道的，它既可以來源于國家的法律、法規(guī)和政策，也可以來源于部門制定的計(jì)劃、預(yù)算和定額，既可以是其歷史業(yè)績水平、行業(yè)水平或國際水平，還可以是相關(guān)的理論依據(jù)或科學(xué)計(jì)算數(shù)據(jù)。在選擇相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府信息資源管理效益審計(jì)工作要拓寬眼界，注意標(biāo)準(zhǔn)來源的廣泛性。
　　
　　3.4　標(biāo)準(zhǔn)的選擇必須與環(huán)境相一致
　　效益審計(jì)工作總是在一定環(huán)境下展開的，政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇必須與環(huán)境相一致。應(yīng)注意以下問題：①標(biāo)準(zhǔn)選擇要與政府信息資源管理活動中存在的問題相適應(yīng)，如當(dāng)政府信息資源管理活動中浪費(fèi)較嚴(yán)重時(shí)，經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)必然處于該項(xiàng)目審計(jì)的核心地位；②與社會對政府信息資源管理的要求相適應(yīng)，如公眾要求政府部門提供公平的信息服務(wù)時(shí)，效果性標(biāo)準(zhǔn)就顯得更為重要了；③要注意與被審計(jì)單位意見的協(xié)調(diào)，被審計(jì)單位的意見是其工作開展的基礎(chǔ)人文環(huán)境，在開展效益審計(jì)時(shí)必須考慮這一環(huán)境因素。
　　
　　4　政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)系的構(gòu)建
　　
　　一個(gè)科學(xué)合理且實(shí)用的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是政府信息資源管理效益審計(jì)工作有效開展的前提保障。經(jīng)過綜合考慮，本文采取對審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體轉(zhuǎn)化(即評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì))，并給各指標(biāo)賦予權(quán)重的思路來完成政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建工作。
　　
　　4.1　評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)
　　根據(jù)政府信息資源管理效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的含義、構(gòu)成和選擇要求，結(jié)合政府信息資源管理效益審計(jì)的三大業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)――經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，從實(shí)用的角度出發(fā)，經(jīng)過反復(fù)討論、篩選，設(shè)計(jì)出了由3個(gè)一級指標(biāo)、9個(gè)二級指標(biāo)、23個(gè)三級指標(biāo)組成的評價(jià)指標(biāo)體系，具體如表1所示：
　　
　　4.2　給各個(gè)指標(biāo)賦予合適的權(quán)重
　　權(quán)重的賦值是效益審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過程中非常關(guān)鍵的一個(gè)步驟，對于能否客觀、真實(shí)地反映政府信息資源管理效益起著至關(guān)重要的作用。這可由專家小組根據(jù)經(jīng)驗(yàn)或一些專門的方法來確定，本文采用層次分析法來確定各指標(biāo)權(quán)重。層次分析法(AnalyticHierarchy Process，簡稱AHP)是美國運(yùn)籌學(xué)家T.L.saaty教授于20世紀(jì)70年代初期提出的，對定性問題進(jìn)行定量分析的一種簡便、靈活而又實(shí)用的多準(zhǔn)則決策方法。其核心思想是把復(fù)雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟�，使之條理化，根據(jù)對一定客觀現(xiàn)實(shí)的主觀判斷結(jié)構(gòu)(主要是兩兩比較)把專家意見和分析者的客觀判斷結(jié)果直接而有效地結(jié)合起來，將一層次元素兩兩比較的重要性進(jìn)行定量描述，而后利用數(shù)學(xué)方法計(jì)算反映每一層次元素的相對重要性次序的權(quán)值，通過所有層次之間的總排序計(jì)算所有元素的相對權(quán)重并進(jìn)行排序。
　　由于構(gòu)建的政府信息資源管理效益審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系共分為三層，為了求出最低層次所有因素對于最高層相對重要性的權(quán)重，在此采用逐層計(jì)算的方法，從最高層開始，由高向低逐層進(jìn)行計(jì)算。具體到某一層，其操作方法是：對于某一層次準(zhǔn)則c，假如有元素D1和D2，其中哪一個(gè)更重要，重要的程度如何，通常按1-9比例標(biāo)度對重要性程度賦值。對于準(zhǔn)則c，n個(gè)元素之間相對重要性的比較得到一個(gè)兩兩比較判斷矩陣A=(aijnxn其中aaij，就是元素Di和Daj相對于c的重要性的比例標(biāo)度，且aaij>0，aji=1／aij，aij=1。再對該矩陣進(jìn)行運(yùn)算，求得特征向量，并計(jì)算判斷矩陣的最大特征值入、一致性指標(biāo)cI和隨機(jī)一致性比率CR，進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最后將符合一致性檢驗(yàn)的特征向量作為指標(biāo)的權(quán)重�，F(xiàn)以效果性方面的“用戶滿意情況”為例進(jìn)行分析。經(jīng)過專家打分取平均值的方法得到判斷矩陣(見表2)，經(jīng)過運(yùn)算，該判斷矩陣的特征向量w=(0.078，0.487，0.435)T，最大特行征值λ=3.013，cI=0.006，CR=0.010

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