慘烈拆遷和地方 　　政府“公司化” 　　 　　歲末年終,有人評選年度漢字,有人主張將“拆”字列為年度漢字。其實,暴力拆遷并非始自今年,甚至于并未在2009年表現(xiàn)得更為嚴(yán)重�！安稹弊帜軌蛎逼鋵嵆蔀槟甓葷h字。以下就是幾件引起廣泛關(guān)注的強(qiáng)拆事件。
　　事件一:重慶一六旬老人因不滿拆遷者少付補(bǔ)償款,在15米高的樹上住了3個月。老人每天高聲放著喇叭給官員“宣講”政策。后經(jīng)當(dāng)?shù)孛襟w協(xié)調(diào)有關(guān)單位同意支付22萬補(bǔ)償費(fèi)�？墒钱�(dāng)老人走下樹的當(dāng)天下午,他被當(dāng)?shù)鼐揭陨嫦泳郾姅_亂社會秩序罪刑拘。
　　事件二:上海虹橋居民潘蓉,為了維護(hù)自家一幢建筑面積480平米的四層小樓,以汽油瓶企圖抵制強(qiáng)行拆遷。就在她站在房上抵抗的時候,推土機(jī)破窗而入,很快把這幢房子給推平了。
　　更為悲慘的是:成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)一女主人唐福珍以死相爭,未能阻止政府組織的破拆隊伍,最后“自焚”于樓頂天臺,燒得面目全非。事后數(shù)人被政府以暴力抗法拘留。
　　最新的例子發(fā)生在黑龍江東寧縣。該縣今年提出三年內(nèi)拆除縣城內(nèi)剩余的60萬平方米平房,這個總共七八萬人的縣城,保守估計,拆遷人口竟然超過3萬。此前,東寧拆遷引發(fā)了拆遷戶被打、甚至自焚等諸多沖突。公檢法等部門領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)稱“全力支持強(qiáng)遷”,當(dāng)?shù)卣�告誡“釘子戶”:“不要與東寧人民為敵�！�
　　大規(guī)模拆遷的背后蘊(yùn)藏著巨大的利益。東寧縣從拆遷所得來的利益是實實在在的真金白銀―――全縣連續(xù)3年土地出讓金超過5000萬元,當(dāng)?shù)卣貌煌玫刂g存在的巨大價差,通過強(qiáng)制命令壓低征收價,先得計劃手段之便,再在市場上進(jìn)行拍賣,又得市場手段之利,從中賺取差價。
　　類似這種“土地財政”的實現(xiàn),手段多和東寧縣相似。不少地方政府實際上已經(jīng)“公司化”,只不過這個公司不是一般的“公司”,為了利益追求,不僅可以制訂規(guī)則,還可以隨意修改規(guī)則,既是運(yùn)動員,又是裁判員,還是監(jiān)督員、審判員,它無論做什么都可以說是“依法辦事”。在這種情況下,便出現(xiàn)了東寧縣長對“釘子戶”的雷人之語。在東寧拆遷的背后,隱藏著“拆遷聽證會光聽不證”、“拆遷主管部門同時也是拆遷人”、“地方政府利用權(quán)力制作‘拆遷人’所需文件資料,再自己審查自己的‘申請資料’,自己給自己頒發(fā)《拆遷許可證》,最后再自己給自己仲裁”等一連串問題。
　　
　　
　　公民權(quán)利就是最大的公共利益
　　
　　當(dāng)人們對憲法充滿期望的時候,憲法并沒能?擋地方政府對土地和城市開發(fā)的貪婪,也絲毫不能改變有關(guān)制度給拆遷者留下的致命傷害。這個制度就是2001年6月的制定的《城市房屋管理拆遷條例》,這個拆遷條例成了違法暴力拆遷的合法依據(jù)和保護(hù)傘。在以上幾個慘烈拆遷案件中,政府和拆遷者都是以《城市房屋管理拆遷條例》為依據(jù),高高舉起推土機(jī)鏟,不可阻擋地橫掃一切擋在政府和開發(fā)商面前的公民住宅。
　　自唐福珍案發(fā)生,事情終于有了轉(zhuǎn)機(jī),不但有北大五教授聯(lián)名建議審查《拆遷條例》,并且國務(wù)院的態(tài)度也明朗起來,開始積極推動修訂《拆遷條例》。死者已逝,若能將無辜的房屋從推土機(jī)的威脅下解救出來,既是當(dāng)政者之功德,也是對逝者最好的安慰。縱觀整個事件的發(fā)展,作為一名法律工作者,在拜讀了多位學(xué)者關(guān)于《拆遷條例》的討論之后,我覺得仍有幾個問題需要澄清。
　　首先,《拆遷條例》這一法律形式的合法性尚未受到質(zhì)疑。拆遷行為是以征收公民財產(chǎn)為基礎(chǔ)的,征收與拆遷是皮與毛的關(guān)系,沒有合法的征收,就不能進(jìn)行拆遷。依據(jù)《憲法》和《立法法》相關(guān)規(guī)定,可以斷定,以國務(wù)院條例規(guī)定征收關(guān)系,賦予各級政府擁有剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力,是違憲的。遺憾的是,迄今為止,我們?nèi)匀粵]有正視建立違憲審查程序的必要性問題。現(xiàn)在,國務(wù)院已經(jīng)開始討論如何修訂《拆遷條例》,這一進(jìn)步固然可喜。不過,僅從法律理論言之,仍應(yīng)考慮徹底廢止《拆遷條例》,同時由全國人大起草和頒布《不動產(chǎn)征收法》,將對公民財產(chǎn)的法律保護(hù)提升到它應(yīng)有的規(guī)格上去,再以《不動產(chǎn)征收法》為依據(jù),由國務(wù)院制訂《拆遷條例》。這樣,法律關(guān)系才順暢。
　　但即將出臺的法規(guī)名稱為《征收與拆遷補(bǔ)償條例》,這仍是用行政法規(guī)調(diào)整征收關(guān)系的思路,這樣的結(jié)果,是以另一個違憲的法規(guī)替代已經(jīng)違憲的法規(guī),兩者乃五十步與百步的關(guān)系。當(dāng)然,考慮到事出倉促,廢止舊條例后,必須有新條例來規(guī)范拆遷行為,也是可以理解的。但新條例絕不能再如《拆遷條例》一樣,將征收和拆遷雜糅一氣,而應(yīng)當(dāng)將兩種法律關(guān)系嚴(yán)格區(qū)分開來。尤其是不應(yīng)將拆遷等同甚至反過來包含征收,以至于政府既是征收的裁決者,又是征收和拆遷的執(zhí)行者。
　　其次,在拆遷問題的討論中,“公共利益”的概念界定是核心問題之一。
　　所有拆遷事件,都體現(xiàn)著一個可怕的觀念,這一觀念在某些政府官員的頭腦中牢不可破。這一觀念簡單說就是,把公共利益與公民權(quán)利特別是財產(chǎn)權(quán)對立起來,認(rèn)為公共利益理所當(dāng)然地大于公民權(quán)利。最新報道的黑龍江東寧縣縣長任侃公然告誡“釘子戶”,“不要與東寧人民為敵”,就是對這一觀念最生動的注腳。
　　公民權(quán)利是公共秩序的基本體現(xiàn),任何一個社會能夠維持,都必須有一個基本底線,而公民財產(chǎn)不得隨意剝奪,正是社會秩序的最后防線。因此,使公民權(quán)利得到切實保障,就是最有效地維護(hù)了公共秩序,也是最大限度地實現(xiàn)了公共利益,從而在更高程度和更廣泛的意義上捍衛(wèi)了國家的宏觀利益和長遠(yuǎn)利益。那種將公民權(quán)利與公共利益對立起來,動輒以公共利益為借口,打著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的旗號,想方設(shè)法地在公民享有合法權(quán)利的房屋上打主意,甚至大開殺戒的做法,正是殺雞取卵、目光短淺的表現(xiàn),這種做法同時構(gòu)成對公共秩序和公共利益的最大傷害。而推行這種政策的地方官員,且不說其中是否有私人利益作祟,僅從把政府和國民對立起來這一點看,就是沒有政治頭腦,沒有能力理解政治利益的官員。
　　最后,還有一個問題值得一提,據(jù)我觀察,唐福珍自焚案后,尚沒有法學(xué)家從專業(yè)角度認(rèn)真考慮唐福珍的“違法建筑”是否真的應(yīng)該被強(qiáng)制拆遷。當(dāng)?shù)卣裾裼修o地說,唐家的房屋是違法建筑,這成為實施強(qiáng)制拆遷的最有利的借口。這個借口混淆視聽,使人感覺仿佛唐福珍之死確有應(yīng)得之處。我覺得,雖然應(yīng)該關(guān)心立法這樣的大事,卻不能因草民微賤,就可輕忽。何況事關(guān)人命,豈能不辯?
　　從官方報道看,唐家當(dāng)初建房,占用的是集體土地,不但履行過賠付青苗費(fèi)和土地占用費(fèi)手續(xù),同時與村里還有書面合同,只是多年未曾辦下正式的權(quán)證。這樣的建筑,只能說構(gòu)不成完整的物權(quán),但至少可以說,依據(jù)合同享有未到期的承租權(quán)。依據(jù)合同約定而形成的財產(chǎn)權(quán)仍是合法權(quán)利!這一點毋庸置疑。
　　比如,某承租人與某房主訂立房屋租賃合同,承租人已將若干年租金一并繳納,現(xiàn)在租期未到,房主說翻臉就翻臉,找個借口,立時就要將人趕出去。試問,世間寧有此理乎?唐家的房屋,是合法占用集體土地,房屋上的一磚一瓦都是私人所有,且不說難以構(gòu)成“違法建筑”,即使是“違法建筑”,也“罪不至死”。當(dāng)?shù)卣浴斑`法建筑”這輕飄飄的四個字,就將如此重大的個人財產(chǎn)判了“死刑”,不是視私人財產(chǎn)權(quán)為無物,視民命如兒戲,又能作何解釋?
　　可以說,唐福珍以死抗?fàn)?不僅是她個人的悲劇,而且是我們這個時代的悲劇。唐福珍一案在今天找不到說理的地方,歸根結(jié)底,是因為我國的法律至今仍不承認(rèn)私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則。而同時,作為不動產(chǎn)核心內(nèi)容的土地,雖美其名曰公有制,實際采取的是國家所有制,公民雖有房屋所有權(quán),卻沒有土地所有權(quán),再加上地方政府動輒將土地所有權(quán)說成是公共利益,以至于在所有權(quán)這一私法體系中,形成了國家所有權(quán)高于私人所有權(quán)的不平等制度。
　　實際上,國家或集體既然參與到商品經(jīng)濟(jì)中,就應(yīng)該同樣遵守私法中最基本的平等原則。所有權(quán)不平等的后果,是使公民喪失了獨(dú)立性,只能依附于國家和政府。不過,最近全國律協(xié)發(fā)起的深圳宣言,主要內(nèi)容就是呼吁建立私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則,這讓人們又看到了一絲希望。我相信,隨著文明程度的提高,私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則在中國終有確立的時候。到那一天,冤死的唐福珍會得到一個說法。
　　
　　
　　修改拆遷條例遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠:公眾應(yīng)參與城市規(guī)劃
　　
　　修改拆遷條例只是問題末端
　　在城市化過程中,對公民私有財產(chǎn)的侵犯是政治權(quán)利的缺失,源頭禍因是公民無法參與城市規(guī)劃和他們賴以生存的社區(qū)的規(guī)劃。
　　現(xiàn)在的城市發(fā)展和規(guī)劃往往是政府有關(guān)部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖,在他們的“密室”里畫出來的。規(guī)劃制定的程序不民主,政府制定規(guī)劃,報同級人大常委會審查同意,最后報上級人民政府審批。在此過程中,同級人民代表大會對規(guī)劃沒有批準(zhǔn)權(quán),更不要奢談公民的參與了。往往一些領(lǐng)導(dǎo)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,憑一句話或一個批示,就可以使一個平民小區(qū)變成高檔的金融區(qū)或?qū)懽謽�。�?dāng)按領(lǐng)導(dǎo)意志決定了發(fā)展規(guī)劃后,有關(guān)部門就為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開路,在國土交易所完成與開發(fā)商的土地交易,為他頒發(fā)各種征地、建設(shè)的行政許可。當(dāng)老百姓看到自家房屋寫上“拆”字時,他們房屋的命運(yùn)早已被政府和開發(fā)商“決定”了,剩下的只有推土機(jī)面前的無力反抗。于是只有少數(shù)膽大的“釘子戶”、上訪群體,甚至以生命為代價的暴烈抗?fàn)�。所�?公民不能有效保護(hù)自己的房屋的產(chǎn)權(quán),根本原因在于在城市規(guī)劃、政府的拆遷許可等程序中,缺乏知情權(quán)和有效的公共參與。
　　可見,財產(chǎn)權(quán)的侵害是因為公眾參與權(quán)利的缺失造成的,解決之道也應(yīng)從源頭上建立起城市規(guī)劃和拆遷行政許可的公共參與制度。
　　城市規(guī)劃應(yīng)由本級人大而非上級政府決定。
　　首先,要讓城市規(guī)劃由民主程序決定,而非當(dāng)前的單純由行政程序決定。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法,城市規(guī)劃基本上是一個行政程序,規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)在上級政府。這就產(chǎn)生了兩個問題:一是它違背涉及人民群眾利益的重大事項應(yīng)由民主程序決定的基本法律原理;同時也造成了規(guī)劃因不經(jīng)人大的批準(zhǔn)而不具有法律效力的后果。城市和社區(qū)規(guī)劃無疑是本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大事項,應(yīng)由本級人大決定,城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)劃行政決定程序應(yīng)當(dāng)修改。
　　
　　公眾應(yīng)參與規(guī)劃制定
　　市規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃都必須有公共參與的程序。大到一個城市,小到一個社區(qū),凡涉及影響到本地發(fā)展的公共項目,都必須有事先的規(guī)劃,規(guī)劃的過程都應(yīng)有公眾參與的具體程序安排。特別是受規(guī)劃影響的利害關(guān)系人必須參與,不僅保證他們的知情權(quán),而且要讓其參與到?jīng)Q策過程和行政許可程序中,才可以從根本上避免政府對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害,也可以減少政府付出不必要的代價。
　　比如,在廈門PX事件中,如果政府在項目規(guī)劃階段有一個主動的公眾參與的安排,就不會在項目建設(shè)開始后出現(xiàn)市民的強(qiáng)烈抵制,以至于最終被迫改變決策。這個事件說明,不搞公眾參與,不僅造成大量的經(jīng)濟(jì)損失,更損害了政府形象,也是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的一個誘因。
　　
　　利害關(guān)系人同意才能發(fā)放行政許可
　　政府在批準(zhǔn)許可時,都必須通知受該建設(shè)項目影響的利害關(guān)系人,征得他們的同意,方可發(fā)放許可證。未經(jīng)過公共參與的程序擅自發(fā)放許可是違法的,當(dāng)事人可以向法院申請撤銷該許可�？梢�,這種保護(hù)公民財產(chǎn)的制度安排是事先的政治參與,而不是事后的司法救濟(jì)和暴力抵抗。這是建立和諧社會的有效制度安排。
　　試想,如果一個城市的規(guī)劃、一個項目的決策、一個拆遷行政許可,都有公眾參與,特別是有利害關(guān)系人的參與,項目獲批后怎么會出現(xiàn)大批上訪和暴力抗法者的情形?只有建立城市規(guī)劃和行政許可的公眾參與制度,才能解決中國城市化過程中的暴力拆遷、群體上訪,甚至自焚抗?fàn)幀F(xiàn)象,這也是發(fā)達(dá)國家在城市化、現(xiàn)代化過程中的經(jīng)驗、教訓(xùn)。發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)五六十年代的快速城市化過程中,也曾出現(xiàn)大規(guī)模的城市更新,侵害弱者權(quán)利的現(xiàn)象,由此而導(dǎo)致了大量的社會抗議運(yùn)動和事件。為了解決這種社會矛盾與沖突,他們建立了城市規(guī)劃的公共參與制度。這些制度的建立對社會穩(wěn)定起了極大的作用,不但緩解了社會沖突,而且均衡了開發(fā)商和被拆遷者的經(jīng)濟(jì)利益。所以,財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不僅僅是完善司法制度,更重要的是在政治和行政層面上來加強(qiáng)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一言以蔽之,經(jīng)濟(jì)利益的損害需要政治權(quán)利的加強(qiáng)才能得到根本保護(hù)!
　　(材料據(jù)自《華商報》、《南方周末》、《東方早報》)

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