慘烈拆遷和地方 　　政府“公司化” 　　 　　歲末年終,有人評選年度漢字,有人主張將“拆”字列為年度漢字。其實,暴力拆遷并非始自今年,甚至于并未在2009年表現(xiàn)得更為嚴重�！安稹弊帜軌蛎�副其實成為年度漢字。以下就是幾件引起廣泛關(guān)注的強拆事件。
　　事件一:重慶一六旬老人因不滿拆遷者少付補償款,在15米高的樹上住了3個月。老人每天高聲放著喇叭給官員“宣講”政策。后經(jīng)當?shù)孛襟w協(xié)調(diào)有關(guān)單位同意支付22萬補償費�？墒钱斃先俗呦聵涞漠斕煜挛�,他被當?shù)鼐�方以涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪刑拘。
　　事件二:上海虹橋居民潘蓉,為了維護自家一幢建筑面積480平米的四層小樓,以汽油瓶企圖抵制強行拆遷。就在她站在房上抵抗的時候,推土機破窗而入,很快把這幢房子給推平了。
　　更為悲慘的是:成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)一女主人唐福珍以死相爭,未能阻止政府組織的破拆隊伍,最后“自焚”于樓頂天臺,燒得面目全非。事后數(shù)人被政府以暴力抗法拘留。
　　最新的例子發(fā)生在黑龍江東寧縣。該縣今年提出三年內(nèi)拆除縣城內(nèi)剩余的60萬平方米平房,這個總共七八萬人的縣城,保守估計,拆遷人口竟然超過3萬。此前,東寧拆遷引發(fā)了拆遷戶被打、甚至自焚等諸多沖突。公檢法等部門領(lǐng)導表態(tài)稱“全力支持強遷”,當?shù)卣�府還告誡“釘子戶”:“不要與東寧人民為敵�！�
　　大規(guī)模拆遷的背后蘊藏著巨大的利益。東寧縣從拆遷所得來的利益是實實在在的真金白銀―――全縣連續(xù)3年土地出讓金超過5000萬元,當?shù)卣�府利用不同用地之間存在的巨大價差,通過強制命令壓低征收價,先得計劃手段之便,再在市場上進行拍賣,又得市場手段之利,從中賺取差價。
　　類似這種“土地財政”的實現(xiàn),手段多和東寧縣相似。不少地方政府實際上已經(jīng)“公司化”,只不過這個公司不是一般的“公司”,為了利益追求,不僅可以制訂規(guī)則,還可以隨意修改規(guī)則,既是運動員,又是裁判員,還是監(jiān)督員、審判員,它無論做什么都可以說是“依法辦事”。在這種情況下,便出現(xiàn)了東寧縣長對“釘子戶”的雷人之語。在東寧拆遷的背后,隱藏著“拆遷聽證會光聽不證”、“拆遷主管部門同時也是拆遷人”、“地方政府利用權(quán)力制作‘拆遷人’所需文件資料,再自己審查自己的‘申請資料’,自己給自己頒發(fā)《拆遷許可證》,最后再自己給自己仲裁”等一連串問題。
　　
　　
　　公民權(quán)利就是最大的公共利益
　　
　　當人們對憲法充滿期望的時候,憲法并沒能?擋地方政府對土地和城市開發(fā)的貪婪,也絲毫不能改變有關(guān)制度給拆遷者留下的致命傷害。這個制度就是2001年6月的制定的《城市房屋管理拆遷條例》,這個拆遷條例成了違法暴力拆遷的合法依據(jù)和保護傘。在以上幾個慘烈拆遷案件中,政府和拆遷者都是以《城市房屋管理拆遷條例》為依據(jù),高高舉起推土機鏟,不可阻擋地橫掃一切擋在政府和開發(fā)商面前的公民住宅。
　　自唐福珍案發(fā)生,事情終于有了轉(zhuǎn)機,不但有北大五教授聯(lián)名建議審查《拆遷條例》,并且國務(wù)院的態(tài)度也明朗起來,開始積極推動修訂《拆遷條例》。死者已逝,若能將無辜的房屋從推土機的威脅下解救出來,既是當政者之功德,也是對逝者最好的安慰�？v觀整個事件的發(fā)展,作為一名法律工作者,在拜讀了多位學者關(guān)于《拆遷條例》的討論之后,我覺得仍有幾個問題需要澄清。
　　首先,《拆遷條例》這一法律形式的合法性尚未受到質(zhì)疑。拆遷行為是以征收公民財產(chǎn)為基礎(chǔ)的,征收與拆遷是皮與毛的關(guān)系,沒有合法的征收,就不能進行拆遷。依據(jù)《憲法》和《立法法》相關(guān)規(guī)定,可以斷定,以國務(wù)院條例規(guī)定征收關(guān)系,賦予各級政府擁有剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的權(quán)力,是違憲的。遺憾的是,迄今為止,我們?nèi)匀粵]有正視建立違憲審查程序的必要性問題。現(xiàn)在,國務(wù)院已經(jīng)開始討論如何修訂《拆遷條例》,這一進步固然可喜。不過,僅從法律理論言之,仍應考慮徹底廢止《拆遷條例》,同時由全國人大起草和頒布《不動產(chǎn)征收法》,將對公民財產(chǎn)的法律保護提升到它應有的規(guī)格上去,再以《不動產(chǎn)征收法》為依據(jù),由國務(wù)院制訂《拆遷條例》。這樣,法律關(guān)系才順暢。
　　但即將出臺的法規(guī)名稱為《征收與拆遷補償條例》,這仍是用行政法規(guī)調(diào)整征收關(guān)系的思路,這樣的結(jié)果,是以另一個違憲的法規(guī)替代已經(jīng)違憲的法規(guī),兩者乃五十步與百步的關(guān)系。當然,考慮到事出倉促,廢止舊條例后,必須有新條例來規(guī)范拆遷行為,也是可以理解的。但新條例絕不能再如《拆遷條例》一樣,將征收和拆遷雜糅一氣,而應當將兩種法律關(guān)系嚴格區(qū)分開來。尤其是不應將拆遷等同甚至反過來包含征收,以至于政府既是征收的裁決者,又是征收和拆遷的執(zhí)行者。
　　其次,在拆遷問題的討論中,“公共利益”的概念界定是核心問題之一。
　　所有拆遷事件,都體現(xiàn)著一個可怕的觀念,這一觀念在某些政府官員的頭腦中牢不可破。這一觀念簡單說就是,把公共利益與公民權(quán)利特別是財產(chǎn)權(quán)對立起來,認為公共利益理所當然地大于公民權(quán)利。最新報道的黑龍江東寧縣縣長任侃公然告誡“釘子戶”,“不要與東寧人民為敵”,就是對這一觀念最生動的注腳。
　　公民權(quán)利是公共秩序的基本體現(xiàn),任何一個社會能夠維持,都必須有一個基本底線,而公民財產(chǎn)不得隨意剝奪,正是社會秩序的最后防線。因此,使公民權(quán)利得到切實保障,就是最有效地維護了公共秩序,也是最大限度地實現(xiàn)了公共利益,從而在更高程度和更廣泛的意義上捍衛(wèi)了國家的宏觀利益和長遠利益。那種將公民權(quán)利與公共利益對立起來,動輒以公共利益為借口,打著發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號,想方設(shè)法地在公民享有合法權(quán)利的房屋上打主意,甚至大開殺戒的做法,正是殺雞取卵、目光短淺的表現(xiàn),這種做法同時構(gòu)成對公共秩序和公共利益的最大傷害。而推行這種政策的地方官員,且不說其中是否有私人利益作祟,僅從把政府和國民對立起來這一點看,就是沒有政治頭腦,沒有能力理解政治利益的官員。
　　最后,還有一個問題值得一提,據(jù)我觀察,唐福珍自焚案后,尚沒有法學家從專業(yè)角度認真考慮唐福珍的“違法建筑”是否真的應該被強制拆遷。當?shù)卣�府振振有辭地說,唐家的房屋是違法建筑,這成為實施強制拆遷的最有利的借口。這個借口混淆視聽,使人感覺仿佛唐福珍之死確有應得之處。我覺得,雖然應該關(guān)心立法這樣的大事,卻不能因草民微賤,就可輕忽。何況事關(guān)人命,豈能不辯?
　　從官方報道看,唐家當初建房,占用的是集體土地,不但履行過賠付青苗費和土地占用費手續(xù),同時與村里還有書面合同,只是多年未曾辦下正式的權(quán)證。這樣的建筑,只能說構(gòu)不成完整的物權(quán),但至少可以說,依據(jù)合同享有未到期的承租權(quán)。依據(jù)合同約定而形成的財產(chǎn)權(quán)仍是合法權(quán)利!這一點毋庸置疑。
　　比如,某承租人與某房主訂立房屋租賃合同,承租人已將若干年租金一并繳納,現(xiàn)在租期未到,房主說翻臉就翻臉,找個借口,立時就要將人趕出去。試問,世間寧有此理乎?唐家的房屋,是合法占用集體土地,房屋上的一磚一瓦都是私人所有,且不說難以構(gòu)成“違法建筑”,即使是“違法建筑”,也“罪不至死”。當?shù)卣�府以“違法建筑”這輕飄飄的四個字,就將如此重大的個人財產(chǎn)判了“死刑”,不是視私人財產(chǎn)權(quán)為無物,視民命如兒戲,又能作何解釋?
　　可以說,唐福珍以死抗爭,不僅是她個人的悲劇,而且是我們這個時代的悲劇。唐福珍一案在今天找不到說理的地方,歸根結(jié)底,是因為我國的法律至今仍不承認私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則。而同時,作為不動產(chǎn)核心內(nèi)容的土地,雖美其名曰公有制,實際采取的是國家所有制,公民雖有房屋所有權(quán),卻沒有土地所有權(quán),再加上地方政府動輒將土地所有權(quán)說成是公共利益,以至于在所有權(quán)這一私法體系中,形成了國家所有權(quán)高于私人所有權(quán)的不平等制度。
　　實際上,國家或集體既然參與到商品經(jīng)濟中,就應該同樣遵守私法中最基本的平等原則。所有權(quán)不平等的后果,是使公民喪失了獨立性,只能依附于國家和政府。不過,最近全國律協(xié)發(fā)起的深圳宣言,主要內(nèi)容就是呼吁建立私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則,這讓人們又看到了一絲希望。我相信,隨著文明程度的提高,私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則在中國終有確立的時候。到那一天,冤死的唐福珍會得到一個說法。
　　
　　
　　修改拆遷條例遠遠不夠:公眾應參與城市規(guī)劃
　　
　　修改拆遷條例只是問題末端
　　在城市化過程中,對公民私有財產(chǎn)的侵犯是政治權(quán)利的缺失,源頭禍因是公民無法參與城市規(guī)劃和他們賴以生存的社區(qū)的規(guī)劃。
　　現(xiàn)在的城市發(fā)展和規(guī)劃往往是政府有關(guān)部門根據(jù)領(lǐng)導的意圖,在他們的“密室”里畫出來的。規(guī)劃制定的程序不民主,政府制定規(guī)劃,報同級人大常委會審查同意,最后報上級人民政府審批。在此過程中,同級人民代表大會對規(guī)劃沒有批準權(quán),更不要奢談公民的參與了。往往一些領(lǐng)導為了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,憑一句話或一個批示,就可以使一個平民小區(qū)變成高檔的金融區(qū)或?qū)懽謽�。當按領(lǐng)導意志決定了發(fā)展規(guī)劃后,有關(guān)部門就為經(jīng)濟發(fā)展開路,在國土交易所完成與開發(fā)商的土地交易,為他頒發(fā)各種征地、建設(shè)的行政許可。當老百姓看到自家房屋寫上“拆”字時,他們房屋的命運早已被政府和開發(fā)商“決定”了,剩下的只有推土機面前的無力反抗。于是只有少數(shù)膽大的“釘子戶”、上訪群體,甚至以生命為代價的暴烈抗爭。所以,公民不能有效保護自己的房屋的產(chǎn)權(quán),根本原因在于在城市規(guī)劃、政府的拆遷許可等程序中,缺乏知情權(quán)和有效的公共參與。
　　可見,財產(chǎn)權(quán)的侵害是因為公眾參與權(quán)利的缺失造成的,解決之道也應從源頭上建立起城市規(guī)劃和拆遷行政許可的公共參與制度。
　　城市規(guī)劃應由本級人大而非上級政府決定。
　　首先,要讓城市規(guī)劃由民主程序決定,而非當前的單純由行政程序決定。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法,城市規(guī)劃基本上是一個行政程序,規(guī)劃的批準權(quán)在上級政府。這就產(chǎn)生了兩個問題:一是它違背涉及人民群眾利益的重大事項應由民主程序決定的基本法律原理;同時也造成了規(guī)劃因不經(jīng)人大的批準而不具有法律效力的后果。城市和社區(qū)規(guī)劃無疑是本地經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項,應由本級人大決定,城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)劃行政決定程序應當修改。
　　
　　公眾應參與規(guī)劃制定
　　市規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃都必須有公共參與的程序。大到一個城市,小到一個社區(qū),凡涉及影響到本地發(fā)展的公共項目,都必須有事先的規(guī)劃,規(guī)劃的過程都應有公眾參與的具體程序安排。特別是受規(guī)劃影響的利害關(guān)系人必須參與,不僅保證他們的知情權(quán),而且要讓其參與到?jīng)Q策過程和行政許可程序中,才可以從根本上避免政府對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害,也可以減少政府付出不必要的代價。
　　比如,在廈門PX事件中,如果政府在項目規(guī)劃階段有一個主動的公眾參與的安排,就不會在項目建設(shè)開始后出現(xiàn)市民的強烈抵制,以至于最終被迫改變決策。這個事件說明,不搞公眾參與,不僅造成大量的經(jīng)濟損失,更損害了政府形象,也是導致社會不穩(wěn)定的一個誘因。
　　
　　利害關(guān)系人同意才能發(fā)放行政許可
　　政府在批準許可時,都必須通知受該建設(shè)項目影響的利害關(guān)系人,征得他們的同意,方可發(fā)放許可證。未經(jīng)過公共參與的程序擅自發(fā)放許可是違法的,當事人可以向法院申請撤銷該許可�？梢�,這種保護公民財產(chǎn)的制度安排是事先的政治參與,而不是事后的司法救濟和暴力抵抗。這是建立和諧社會的有效制度安排。
　　試想,如果一個城市的規(guī)劃、一個項目的決策、一個拆遷行政許可,都有公眾參與,特別是有利害關(guān)系人的參與,項目獲批后怎么會出現(xiàn)大批上訪和暴力抗法者的情形?只有建立城市規(guī)劃和行政許可的公眾參與制度,才能解決中國城市化過程中的暴力拆遷、群體上訪,甚至自焚抗爭現(xiàn)象,這也是發(fā)達國家在城市化、現(xiàn)代化過程中的經(jīng)驗、教訓。發(fā)達國家在上世紀五六十年代的快速城市化過程中,也曾出現(xiàn)大規(guī)模的城市更新,侵害弱者權(quán)利的現(xiàn)象,由此而導致了大量的社會抗議運動和事件。為了解決這種社會矛盾與沖突,他們建立了城市規(guī)劃的公共參與制度。這些制度的建立對社會穩(wěn)定起了極大的作用,不但緩解了社會沖突,而且均衡了開發(fā)商和被拆遷者的經(jīng)濟利益。所以,財產(chǎn)權(quán)的保護不僅僅是完善司法制度,更重要的是在政治和行政層面上來加強公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一言以蔽之,經(jīng)濟利益的損害需要政治權(quán)利的加強才能得到根本保護!
　　(材料據(jù)自《華商報》、《南方周末》、《東方早報》)

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