摘要：《里斯本條約》改革的核心實(shí)際上在于政治層面，從此歐洲一體化的重心從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟轉(zhuǎn)向了政治聯(lián)盟的建設(shè)。政治聯(lián)盟的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，里約對(duì)歐盟進(jìn)行了不少重要的制度創(chuàng)新和制度調(diào)整。里約改革使得原有的國(guó)家與超國(guó)家歐洲一體化分析范式面臨挑戰(zhàn)，國(guó)家與超國(guó)家的區(qū)分在新的歐盟中不再那么明顯，把里約后的歐盟理解為一個(gè)超級(jí)國(guó)家，也許更能反映里約改革的真正意圖。
　　關(guān)鍵詞：歐盟　里斯本條約　制度改革　超級(jí)國(guó)家
　　中圖分類號(hào)：D81　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005－4812(2011)01－0044－51
　　
　　2009年12月1日《里斯本條約》正式生效。從2001年12月歐盟布魯塞爾峰會(huì)發(fā)表“萊肯宣言”，成立討論歐盟未來的制憲委員會(huì)(Convention on the Future of Europe)算起，可以說歷經(jīng)了八年的磨難。期間2004年6月18日歐盟峰會(huì)通過歐盟憲法文本，但在接下來的批準(zhǔn)程序中，由于2005年5月29日和6月1日在法國(guó)和荷蘭這兩個(gè)歐盟的創(chuàng)始國(guó)的公投沒有通過，歐盟憲法條約中途夭折。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在2007年6月21－22日的峰會(huì)上決定召開新一輪政府間會(huì)議，起草一個(gè)修訂現(xiàn)行諸條約的“改革條約”取代胎死腹中的《歐盟憲法條約》。2007年10月18日歐盟里斯本峰會(huì)就改革條約的文本達(dá)成一致，稱為《里斯本條約》(以下簡(jiǎn)稱里約)，并于12月13日簽署，進(jìn)入批準(zhǔn)程序。隨著2009年10月2日愛爾蘭第二次公投通過，條約最終于12月1日如期生效。
　　從《歐盟憲法條約》到《里斯本條約》，許多歐洲一體化的支持者扼腕嘆息，認(rèn)為這是一種退步。不過，客觀公正地講，也有不少人指出這其實(shí)換湯不換藥，改掉的只是過于刺激人們主權(quán)意識(shí)的條約名稱和一些稱謂，《憲法條約》的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容大多都在《里斯本條約》中得以保留�！独锼贡緱l約》“揚(yáng)棄的只是與憲法相關(guān)的那些語言與形態(tài)，因此不應(yīng)該簡(jiǎn)單地以‘倒退’一詞蔽之；它以形式上的后退換取了歐盟東擴(kuò)后必需的改革與調(diào)整，更應(yīng)該說是進(jìn)步。即便就制憲而論，《里斯本條約》將歐盟現(xiàn)有的幾個(gè)條約歸并為《歐盟條約》與《歐盟運(yùn)行條約》，其意義也很明顯：前者主要是務(wù)虛的，具有‘憲法’的作用；后者是務(wù)實(shí)的，維持條約的形態(tài)。因此，《里斯本條約》仍不失為歐盟朝著制憲方向邁出的重要一步�！�
　　這里我們首先來看一下《里斯本條約》給歐盟帶來的主要體制機(jī)制的變化，然后對(duì)條約生效后歐盟政治一年來的發(fā)展做簡(jiǎn)要評(píng)介，最后看看里約后的歐盟政治是否對(duì)我們已有的歐洲一體化理解提出了新的挑戰(zhàn)。
　　
　　一、《里斯本條約》改革的制度分析
　　
　　《里斯本條約》改革的核心實(shí)際上在于政治層面，“經(jīng)由《馬斯特里赫特條約》，歐盟基本完成了經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟建設(shè)”。歐洲一體化的重心由此轉(zhuǎn)向了政治聯(lián)盟的建設(shè)，《里斯本條約》在這方面邁出了重要一步，其“歷史作用不容低估，一個(gè)‘后里斯本’體制與進(jìn)程已經(jīng)開啟，值得我們重視和研究”。
　　政治聯(lián)盟的建設(shè)主要體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，里約對(duì)歐盟所作出的制度創(chuàng)新和制度調(diào)整主要包括：
　　1、歐盟取代歐共體獲得法人資格，成為唯一實(shí)體。這意味著由1992年《馬斯特里赫特條約》創(chuàng)建的歐盟三大支柱結(jié)構(gòu)消失了，其意義在于“1992年的馬約在歐共體之上建立了‘歐盟’，但并沒有賦予它以法人地位。究其原因，在于當(dāng)時(shí)的歐共體終究只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而歐盟的職能明確地超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，給它以法人地位帶有重大的政治含義，雖然這不是所有成員國(guó)都愿意接受的。因此，里約以歐盟取代歐共體，不是簡(jiǎn)單的正名而意味著體制上的突破，或許可以認(rèn)為是朝著創(chuàng)立一個(gè)政治實(shí)體的方向走出了重要一步”。
　　2、新設(shè)了歐洲理事會(huì)常任主席，俗稱“歐盟總統(tǒng)”，任期二年半，可連任一次。
　　3、調(diào)整了原先的共同外交與安全政策高級(jí)代表(High Representative)，新的高級(jí)代表被外界稱為“歐盟外長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)歐盟外長(zhǎng)理事會(huì)，同時(shí)兼任歐盟委員會(huì)副主席，掌管歐洲對(duì)外行動(dòng)署(EEAS：European External Action Service)，包括所有歐盟駐外使團(tuán)。新的高級(jí)代表比原來的代表在權(quán)力和管理事務(wù)方面都更進(jìn)一步。
　　4、歐盟委員會(huì)委員的數(shù)量將減少到成員國(guó)的三分之二，在管理的事務(wù)領(lǐng)域上有了很大的突破。
　　5、歐洲議會(huì)權(quán)力擴(kuò)大了，同時(shí)成員國(guó)議會(huì)也被引入了一體化范圍中。里約議定書中“關(guān)于成員國(guó)議會(huì)在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書”對(duì)此作了詳細(xì)規(guī)定，特別是規(guī)定“遞交歐洲議會(huì)與理事會(huì)的立法性法令草案應(yīng)轉(zhuǎn)送各國(guó)議會(huì)”�！俺蓡T國(guó)議會(huì)可以根據(jù)由‘關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的議定書’規(guī)定的程序，就某項(xiàng)立法性法令草案是否遵循了輔助性原則，向歐洲議會(huì)議長(zhǎng)、理事會(huì)主席和委員會(huì)主席提交一份附理由的意見�！�
　　6、擴(kuò)大了特定多數(shù)的表決范圍，除非條約另有規(guī)定，理事會(huì)以特定多數(shù)議決。具體地說，“通過修改《羅馬條約》，里約將特定多數(shù)程序的實(shí)施范圍擴(kuò)大至44個(gè)領(lǐng)域，其中23個(gè)是歐盟原有的，21個(gè)是這次新增加的�！�
　　總體說來，里約的改革在幾個(gè)主要的目標(biāo)上獲得了較大進(jìn)步：一是增加了歐盟的民主性。有助于減少人們對(duì)其“民主赤字”的批評(píng)；二是提高了效率，有助于解決因成員國(guó)的大幅擴(kuò)大而導(dǎo)致的制度擁塞問題；三是增強(qiáng)了歐盟決策和執(zhí)行的連續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性。如果進(jìn)一步深入觀察，這些制度設(shè)計(jì)或調(diào)整透露了哪些關(guān)于里約后歐盟的政治信息呢?下面就幾個(gè)核心機(jī)構(gòu)作簡(jiǎn)要的制度分析。
　　歐洲理事會(huì)主席的角色定位很難，它可以有很大的權(quán)力空間。但也可以說幾乎沒有什么權(quán)力。它原本設(shè)想為可以取代歐盟的輪值主席國(guó)制度，但實(shí)際上輪值主席國(guó)的制度還是大部分被保留下來了，只不過外交與一般性事務(wù)方面的討論已經(jīng)不再由輪值主席負(fù)責(zé)罷了。這一方面說明里約所帶來的一體化新發(fā)展的一個(gè)重要方面就是外交，另外也預(yù)示“歐盟總統(tǒng)”和輪值主席國(guó)的關(guān)系會(huì)比較微妙。除了對(duì)外關(guān)系方面明確由理事會(huì)主席代表聯(lián)盟外，其他領(lǐng)域的事務(wù)討論究竟是輪值主席國(guó)主導(dǎo)還是理事會(huì)主席主導(dǎo)，這個(gè)問題并不明確。也有猜測(cè)認(rèn)為它會(huì)削弱輪值主席國(guó)的地位，因?yàn)檩喼抵飨瘒?guó)是6個(gè)月輪換一次，時(shí)間上要比理事會(huì)主席任期短。而且每次理事會(huì)會(huì)議后，向歐洲議會(huì)遞交報(bào)告的工作也由理事會(huì)主席完成。
　　共同外交與安全政策(CFSP：Common Foreign and Security Policy)高級(jí)代表的職權(quán)大大擴(kuò)大了，不過它與歐洲理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席都有部分的重疊關(guān)系，因而其權(quán)力的大小在很大程度上取決于它能發(fā)揮多大的協(xié)調(diào)作用。高級(jí)代表負(fù)責(zé)歐盟的外交與安全政策，但如果是元首或首腦層面的峰會(huì)，卻又需要理事會(huì)主席出面。同時(shí)，《歐洲聯(lián)盟條約》又規(guī)定“歐洲理事會(huì)主席以其級(jí)別和身份在與聯(lián)盟共同外交與安全政策有關(guān)的事項(xiàng)上對(duì)外代表聯(lián)盟，但不得影響聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的職權(quán)�！倍�事實(shí)上，高級(jí)代表又不需要向歐洲理事會(huì)主席報(bào)告和負(fù)責(zé)，不存在被領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在與歐盟委員會(huì)的關(guān)系上，由于高級(jí)代表同時(shí)兼任歐盟委員會(huì)副主席，這使得它對(duì)歐盟的貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境甚至討論中的共同投資政策具有發(fā)言權(quán)。在對(duì)外行 動(dòng)領(lǐng)域，委員會(huì)只能支持由高級(jí)代表向理事會(huì)提出建議，失去了原先獨(dú)家擁有的提議權(quán)。委員會(huì)主席對(duì)其他委員甚至副主席有任命權(quán)，但對(duì)高級(jí)代表沒有任命權(quán)。這也意味著高級(jí)代表可以不向委員會(huì)主席負(fù)責(zé)，不過也很難想象委員會(huì)主席會(huì)把所有對(duì)外關(guān)系方面的權(quán)力都讓給高級(jí)代表，因?yàn)槲瘑T會(huì)里有不少職能都是對(duì)外的。由于歐洲理事會(huì)擁有對(duì)高級(jí)代表的任命權(quán)(特定多數(shù)程序，委員會(huì)主席同意)，因而事實(shí)上高級(jí)代表在委員會(huì)和理事會(huì)之間也許會(huì)更傾向后者。
　　委員會(huì)在司法領(lǐng)域的權(quán)力有所擴(kuò)大，因?yàn)檫@一塊原先屬于第三支柱，現(xiàn)在成員國(guó)或委員會(huì)都可提議，《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第76條規(guī)定它可以由委員會(huì)提議，或經(jīng)四分之一成員國(guó)動(dòng)議，然后由理事會(huì)按普通立法程序決議。委員會(huì)還獲得了一項(xiàng)權(quán)力，即《歐洲聯(lián)盟條約》第11條規(guī)定，只要來自相當(dāng)數(shù)量成員國(guó)的總數(shù)為一百萬的公民就可以要求委員會(huì)提出建議。采取他們認(rèn)為聯(lián)盟應(yīng)該采取的行動(dòng)。委員會(huì)主席的產(chǎn)生方式有所變化，原先由歐洲理事會(huì)提議，歐洲議會(huì)通過，里約把它變成了由歐洲理事會(huì)提議，然后歐洲議會(huì)選舉。這等于是加強(qiáng)了歐洲議會(huì)的權(quán)力，也意味著委員會(huì)要同時(shí)保持與理事會(huì)和議會(huì)的重要關(guān)系。這是強(qiáng)化還是弱化委員會(huì)主席的權(quán)力還很難說，實(shí)際上可以說三者關(guān)系變得更平衡了一點(diǎn)，因?yàn)槲瘑T會(huì)主席如果由議會(huì)選舉，他在議會(huì)那里獲得了某種合法性支持，對(duì)理事會(huì)的依賴就可以少些了。而且該條第8款明確委員會(huì)集體對(duì)歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)。而理事會(huì)在提議委員會(huì)主席人選時(shí)也得考慮他或她能否在議會(huì)中被選上。委員會(huì)主席還獲得了一項(xiàng)權(quán)力，那就是可以不需要委員會(huì)同時(shí)同意而解職某位委員甚至副主席(高級(jí)代表除外)。
　　歐洲理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席似乎沒什么職權(quán)上的交集。但不少人擔(dān)心理事會(huì)主席會(huì)削弱委員會(huì)主席原有的影響，因?yàn)樗�在共同外交與安全政策有關(guān)事項(xiàng)上獲得了首腦層面對(duì)外代表聯(lián)盟的權(quán)力。再加上理事會(huì)主席屬于歐洲理事會(huì)―邊，它就可能獲得更多的外界關(guān)注。小國(guó)更擔(dān)心這種權(quán)力平衡的改變會(huì)更有利于大國(guó)，因?yàn)橐话阏J(rèn)為代表超國(guó)家機(jī)構(gòu)的委員會(huì)主席原本可以是小國(guó)利益的保障。
　　歐洲議會(huì)在共同立法、人事任命和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面的權(quán)力都擴(kuò)大了，但離真正意義上的立法機(jī)構(gòu)的目標(biāo)還相差甚遠(yuǎn)，因?yàn)樗�并沒有獲得自己的立法動(dòng)議權(quán)。
　　歐盟獲得整體的法人資格，這意味著歐洲理事會(huì)成為歐盟正式機(jī)構(gòu)的一部分。這也意味著歐洲理事會(huì)原先那種相對(duì)獨(dú)立于一體化機(jī)構(gòu)之外的超然性沒有了，它成了歐洲法院可以管轄的對(duì)象。
　　
　　二、里約生效以來的制度運(yùn)行考察
　　
　　實(shí)際上，制度設(shè)計(jì)是一回事，制度的實(shí)際運(yùn)行又是另一回事。而在實(shí)際的運(yùn)行中，具體在制度中任職的人許多時(shí)候影響更大。也就是說制度能發(fā)揮多大作用，很大程度上也會(huì)取決于制度中的人，而不完全是制度本身的規(guī)定。因此，在里約即將生效時(shí)，外界對(duì)歐洲理事會(huì)主席和高級(jí)代表兩個(gè)職位由誰擔(dān)任就非常關(guān)注。而范龍佩(Herman Van Rompuy)和阿什頓(Catherine Ashton)二人的出現(xiàn)，對(duì)于許多對(duì)新機(jī)制寄予厚望的人來說可謂是個(gè)不小的打擊，因?yàn)檫@二人的國(guó)際知名度并不是很高。而從這兩個(gè)人的選擇來看，除了成員國(guó)間的利益平衡等其他因素之外，歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的考慮基本上體現(xiàn)了：一是希望這二人保持低調(diào)，二是希望他們能發(fā)揮更多的協(xié)調(diào)組織作用，而不是沖在前面的作用。二人雖然國(guó)際知名度不高，但作為首相，范龍佩在比利時(shí)政治協(xié)調(diào)方面的才能是大家所公認(rèn)的，而阿什頓擔(dān)任新職之前就是委員會(huì)的貿(mào)易委員，對(duì)歐盟委員會(huì)的工作很熟悉。
　　從實(shí)際運(yùn)行來看，歐洲理事會(huì)主席的作用并不像人們想象中的那么矚目，《歐洲聯(lián)盟條約》第15條對(duì)它職責(zé)的規(guī)定也是很虛的。它的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是組織首腦峰會(huì)以及在它的層面上對(duì)外代表歐盟；二是就聯(lián)盟重大的政治性方向問題發(fā)出一些聲音，把握一體化的政治進(jìn)程和方向。如日前范龍佩表示目前歐元面臨嚴(yán)重危機(jī)，歐盟也因此面臨生存考驗(yàn)。這一表態(tài)雖然招致一些批評(píng)，但批評(píng)意見只是認(rèn)為他的言辭有些夸大，而不是越權(quán)。他也批評(píng)了金融危機(jī)中歐洲暴露的一些民族主義和自我中心主義。因此我們有理由假定理事會(huì)主席一職可以就歐盟發(fā)展中的重大問題發(fā)出聲音，代表歐盟共同的整體利益，保證歐盟政治的發(fā)展不偏離條約宗旨的方向。這樣的聲音由哪一個(gè)成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出都不合適，都會(huì)被聯(lián)系到他或她本國(guó)的利益，唯有理事會(huì)主席例外。另外，理事會(huì)主席和委員會(huì)主席一起在最高層面上對(duì)外代表聯(lián)盟，如在2010年6月1日舉行的歐俄峰會(huì)上，范龍佩成了歐方主角，委員會(huì)主席和高級(jí)代表則站在了旁邊。在比利時(shí)舉行的10月5日的第八屆亞歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。以及10月6日的第十三次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上，也都是由范龍佩主持的。不過，在推進(jìn)理事會(huì)工作方面，輪值主席國(guó)和理事會(huì)主席的關(guān)系就沒那么容易理順。在理事會(huì)主席上任的第一個(gè)半年，輪值主席國(guó)西班牙和理事會(huì)主席在歐洲理事會(huì)的議程設(shè)定和主導(dǎo)方面就出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，西班牙希望借此推動(dòng)歐盟與拉美國(guó)家的關(guān)系。而理事會(huì)主席對(duì)此興趣顯然沒那么濃厚。與以往一樣，每屆輪值主席國(guó)都會(huì)對(duì)其任內(nèi)的工作重點(diǎn)有自己的想法，即將于2011年上半年擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)的匈牙利就表示，其工作重心之一就是提升中歐地區(qū)的影響力和自信心，改善與俄羅斯和歐盟東部伙伴關(guān)系國(guó)的關(guān)系，向西加強(qiáng)與奧地利和歐盟其他成員國(guó)的關(guān)系。匈牙利也期待在歐盟的進(jìn)一步擴(kuò)大上有所作為，期待西巴爾干國(guó)家的入盟進(jìn)程能取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。希望克羅地亞的入盟談判能夠在2011年6月底結(jié)束。因此，保證歐洲理事會(huì)工作的連續(xù)性和整體性是條約賦予理事會(huì)主席的職責(zé)，但在實(shí)施執(zhí)行上會(huì)面臨不小的挑戰(zhàn)。
　　相比之下，高級(jí)代表的職權(quán)就要實(shí)得多。其上任第一件大事就是組建歐洲對(duì)外行動(dòng)署(EEAS：European External Action Service)，而各成員國(guó)也圍繞高級(jí)官員和駐外大使職位的分配展開了游說競(jìng)爭(zhēng)。2010年7月8日，歐洲議會(huì)投票通過了阿什頓提出的“歐洲對(duì)外行動(dòng)署”機(jī)構(gòu)方案，同意新機(jī)構(gòu)于12月1日正式開始運(yùn)作。根據(jù)新方案，歐洲對(duì)外行動(dòng)署這個(gè)“外交部”由7000多人組成，歐盟將在世界上130多個(gè)國(guó)家設(shè)立使團(tuán)，派駐大使，當(dāng)然這其中許多是由原委員會(huì)駐外使團(tuán)轉(zhuǎn)變過來的。新的歐盟駐外使團(tuán)開始代表歐盟，而不像原來歐盟委員會(huì)駐外使團(tuán)那樣代表的是歐洲共同體。由于共同外交與安全政策被納入進(jìn)了歐盟的整體機(jī)制。因此歐盟駐外使團(tuán)開始具有政治職能，并接受高級(jí)代表的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，歐盟對(duì)外事務(wù)的體制建設(shè)與主權(quán)國(guó)家的外交部更類似了，形成了一整套完整體系，使得歐盟成為世界上第一個(gè)設(shè)立“外交部”的主權(quán)國(guó)家間組織。對(duì)外行動(dòng)署的設(shè)立及其駐外使團(tuán)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一大大增強(qiáng)了歐盟共同外交與安全政策的能力建設(shè)，“歐盟外長(zhǎng)”因此擁有了自己的情報(bào)信息來源和外交執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，改變了原來的高級(jí)代表只有很小的一個(gè)班子輔助其工作的不足。
　　高級(jí)代表一職帶來的最大變化是終止了對(duì)外關(guān)系事務(wù)上的輪值主席國(guó)制度，“雖然改變輪值主席制度不會(huì)根本解決CFSP政策中的效率和能力問題，但卻能有效避免輪值主席制度所引發(fā)的共同外交與安全政策戰(zhàn)略重點(diǎn)隨主席國(guó)的重點(diǎn)變化而變化的情況”。不過，在 有些場(chǎng)合，輪值主席國(guó)還是同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮作用，如2010年5月26日的第十八屆歐盟和東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議就是由高級(jí)代表和西班牙輪值主席國(guó)外交大臣共同代表歐方主持的。這也就是說，在這樣的區(qū)域間或雙邊機(jī)制化對(duì)話中，輪值主席國(guó)即使不再主導(dǎo)，至少也會(huì)參與其中，尤其是在對(duì)話的內(nèi)容不只限于外交與安全問題的情況下。而且，就像和理事會(huì)主席的關(guān)系處理一樣，輪值主席國(guó)也會(huì)利用對(duì)外關(guān)系不可能完全與其他事務(wù)脫離成為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域的制度模糊，在議程設(shè)定和推動(dòng)上插手影響對(duì)外事務(wù)和高級(jí)代表的工作。
　　除了管理好歐盟的外交團(tuán)隊(duì)外，高級(jí)代表一職的重要作用從其產(chǎn)生以來的運(yùn)行看，主要在于：(1)執(zhí)行和規(guī)劃對(duì)外關(guān)系。在中歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議舉行前，阿什頓和中國(guó)外長(zhǎng)在貴陽舉行了一個(gè)會(huì)議，規(guī)劃討論中歐關(guān)系。利用北約峰會(huì)之際，阿什頓和美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里也舉行了―個(gè)會(huì)議。被媒體稱為迷你峰會(huì)，主要討論雙方的能源合作問題；(2)委員會(huì)職能和原共同外交與安全政策職能的協(xié)調(diào)和整合。阿什頓和希拉里討論的核心議題之?是美歐的能源合作，這原先是屬于委員會(huì)職能的一部分。另一個(gè)例子是協(xié)調(diào)對(duì)海地的救援，阿什頓剛上任沒多久，2010年1月12日海地就發(fā)生大地震，13日她就召集歐盟委員會(huì)對(duì)外關(guān)系、發(fā)展與環(huán)境等部門官員，以及歐洲理事會(huì)和歐盟情報(bào)信息中心的專家商討對(duì)策。決定提供300萬歐元的緊急援助，南貿(mào)易發(fā)展委員德古特(Karel de Gucht)簽署，并討論是否從委員會(huì)2800萬歐元的年度對(duì)外援助預(yù)算中再專門撥款救助海地，以及決定成立小組協(xié)調(diào)英、法、瑞典等一些成員國(guó)的援助承諾。在這樣的討論中，輪值主席國(guó)西班牙就坐到了后面，主要是高級(jí)代表主持和協(xié)調(diào)。阿什頓也參加了成員國(guó)駐歐盟大使組織的相應(yīng)會(huì)議，這也說明了這一職位的第三個(gè)作用，即協(xié)調(diào)歐盟與成員國(guó)的對(duì)外行動(dòng)。
　　不過，雖然高級(jí)代表一職有利于提高歐盟機(jī)制間以及歐盟與成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)性和對(duì)外的統(tǒng)一性，但并不意味著它的獨(dú)立自主性會(huì)有很大提高。事實(shí)上，各國(guó)都極力在對(duì)外行動(dòng)署和駐外機(jī)構(gòu)中安排自己的人員，同時(shí)也直接影響高級(jí)代表本人。大國(guó)在這方面表現(xiàn)得尤其積極，高級(jí)職位的分配大多都被大國(guó)瓜分了。成員國(guó)對(duì)高級(jí)代表本人工作的影響也毫不掩飾，法國(guó)外長(zhǎng)庫(kù)什內(nèi)(Bernard Kouchner)就曾批評(píng)阿什頓不接受美國(guó)中東問題特使米歇爾(George Mitchell)2010年9月2日到華盛頓的晚餐邀請(qǐng)而情愿去中國(guó)，作為四方談判的一方以及巴勒斯坦的最大捐助者，歐盟因此失去了一個(gè)影響中東問題進(jìn)程的重要機(jī)會(huì)。之前，法國(guó)歐盟事務(wù)副部長(zhǎng)勒魯歇(Pierre Lellouche)也曾批評(píng)阿什頓在海地救援問題上太低調(diào)了。這與以前的輪值主席制度有很大不同，輪值主席國(guó)可以根據(jù)自己的考慮來設(shè)定對(duì)外關(guān)系問題上的優(yōu)先議程，而其他成員國(guó)也不太好公開批評(píng)輪值主席國(guó)的工作，但高級(jí)代表的工作則更容易受到成員國(guó)，特別是大成員國(guó)的影響。
　　與理事會(huì)主席和高級(jí)代表相比。委員會(huì)主席的可見度確實(shí)比以前有所降低。過去一年最大的一個(gè)可見度就是委員會(huì)和法國(guó)政府在驅(qū)逐羅姆人事件上的沖突，而事實(shí)上這個(gè)事件在某種意義上以法國(guó)取得上風(fēng)結(jié)束。這也從一個(gè)方面說明在委員會(huì)與大成員國(guó)的較勁中，后者往往會(huì)處在比較有利的位置。歐洲人認(rèn)為這就是歐盟的政治現(xiàn)實(shí)。
　　歐洲議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)大在今年的運(yùn)行中主要表現(xiàn)在對(duì)歐盟委員會(huì)的任命和歐洲對(duì)外行動(dòng)署機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案批準(zhǔn)上，阿什頓提出的對(duì)外行動(dòng)署第一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案就沒獲通過，只能重新設(shè)計(jì)。這種共享的人事權(quán)加上共同的立法權(quán)以及財(cái)政監(jiān)督權(quán)，使得歐洲議會(huì)朝真正的議會(huì)方向更邁近一步。
　　當(dāng)然，里約的制度設(shè)計(jì)和調(diào)整遠(yuǎn)不只這些，不過就其變化的意義和主干架構(gòu)來看，這些機(jī)構(gòu)無疑處于最受人關(guān)注的位置。而就其生效的第一年運(yùn)行來看，雖然沒能給歐盟帶來脫胎換骨的變化，但許多新的跡象已值得我們重視和認(rèn)真對(duì)待，許多方面的運(yùn)行原理和機(jī)制已和以往有很大的不同。
　　
　　三、國(guó)家、超國(guó)家與超級(jí)國(guó)家
　　
　　對(duì)歐洲一體化的分析和評(píng)判，長(zhǎng)期以來我們形成了國(guó)家或政府間與超國(guó)家的兩種范式，認(rèn)為歐洲一體化之初的設(shè)計(jì)走的是超國(guó)家的道路，而后來成員國(guó)的介入和影響越來越多，政府間(intergovernmental)因素加入到了歐洲一體化進(jìn)程中，歐洲一體化的發(fā)展就是在國(guó)家與超國(guó)家的博弈中前進(jìn)的。從靜態(tài)分析來看，國(guó)家與超國(guó)家的因素也同時(shí)存在于歐盟的體制結(jié)構(gòu)中，歐盟委員會(huì)和歐洲共同體被認(rèn)為是超國(guó)家機(jī)構(gòu)，而歐洲理事會(huì)和共同外交與安全政策這樣的機(jī)構(gòu)機(jī)制則被認(rèn)為是政府間的。在體制機(jī)制的每一次調(diào)整中，超國(guó)家因素多了，我們就認(rèn)為歐洲一體化取得了進(jìn)展；反之，政府間機(jī)制的地位上升了，則歐洲一體化似乎就出現(xiàn)了倒退。
　　從這次里約的改革及其生效后的實(shí)際運(yùn)行來看，這種既有的分析范式似乎遇到了挑戰(zhàn)，它表明這樣的分析范式即使不能說過時(shí)了，也可以比較公正地說，顯得有些不妥當(dāng)，或者說國(guó)家與超國(guó)家的區(qū)分已經(jīng)顯得意義不大了。
　　這里來梳理一下舊的分析范式在里約的改革上碰到了哪些挑戰(zhàn)。
　　原先，我們往往會(huì)把歐洲一體化的一些機(jī)構(gòu)歸為政府間的，另一些機(jī)構(gòu)歸為超國(guó)家的，然后根據(jù)哪方面的機(jī)構(gòu)權(quán)力擴(kuò)大了，以此來判斷歐洲一體化國(guó)家與超國(guó)家屬性的此消彼長(zhǎng)。譬如，1975年歐洲理事會(huì)的設(shè)立，被認(rèn)為是國(guó)家對(duì)超國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)大，超國(guó)家的歐盟委員會(huì)要更多地受制于歐洲理事會(huì)�？墒�，里約改革把歐洲理事會(huì)也納入了歐盟的一體化機(jī)制范圍，成為歐盟機(jī)構(gòu)的一部分。《歐洲聯(lián)盟條約》第13條規(guī)定，歐洲理事會(huì)屬于歐盟的七大機(jī)構(gòu)之一。根據(jù)條約第15條，歐洲理事會(huì)不行使立法職能。它對(duì)歐洲一體化提供總的政治和戰(zhàn)略指導(dǎo)，立法職能由歐洲議會(huì)和理事會(huì)共同行使，而保證條約遵守和監(jiān)督法律執(zhí)行的是歐洲法院。那么，從理論上講，歐洲理事會(huì)的行為也可成為歐洲法院監(jiān)督的一部分。在這種情況下，歐洲理事會(huì)是否還是原來意義上的政府間機(jī)構(gòu)就很難判斷了。它仍然代表歐洲各國(guó)自己的利益，但它的活動(dòng)和決定也得遵守條約的精神和規(guī)定。
　　第二，超國(guó)家機(jī)構(gòu)歐盟委員會(huì)的權(quán)力受到了政府間力量的侵入，因?yàn)樵趯?duì)外關(guān)系領(lǐng)域它喪失了對(duì)外代表權(quán)，高級(jí)代表的職責(zé)就是要保證委員會(huì)和其他機(jī)構(gòu)在對(duì)外關(guān)系上的一致性。因此，在諸如對(duì)外援助甚至商業(yè)關(guān)系等原先專屬共同體職權(quán)范圍的問題上，高級(jí)代表也可以把成員國(guó)的一些想法帶進(jìn)討論中來。
　　第三，高級(jí)代表本身的政府間和超國(guó)家屬性也很難區(qū)分。它即要保證聯(lián)盟對(duì)外代表的一致性，同時(shí)它又屬于理事會(huì)的一部分，政治上接受歐洲理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。也可以說這一機(jī)制同時(shí)兼具國(guó)家和超國(guó)家的屬性。
　　第四，成員國(guó)與聯(lián)盟的力量和影響難以截然區(qū)分，這并非條約本身的規(guī)定造成的，相反，它是因條約沒有規(guī)定，或者說沒有禁止導(dǎo)致的。一些大成員國(guó)往往以聯(lián)盟的名義獲得或謀取更大的國(guó)際影響力，而這樣的行為既沒有得到歐盟的整體背書，也沒有遭到歐盟和其他成員國(guó)的反對(duì)。在這樣的情況下，對(duì)于受影響的外界來說，它應(yīng)被理解為某個(gè)成員國(guó)的國(guó)家行為還是歐盟的整體考慮就很難判斷了。如英國(guó)首相卡梅倫在2010年11月24日致電韓國(guó)總統(tǒng)李 明博，針對(duì)韓朝23日在有爭(zhēng)議海域互射炮彈一事表示如有需要，英國(guó)隨時(shí)會(huì)與韓國(guó)同在，而且表示歐盟其他國(guó)家的看法和英國(guó)相同。這里英國(guó)認(rèn)為歐盟其他國(guó)家與其想法一致的說法明顯沒有獲得合法授權(quán)，但實(shí)際上誰也不會(huì)去追究其責(zé)任。這樣的例子絕不是少數(shù)，而就其對(duì)外界產(chǎn)生的影響來說，究竟是國(guó)家的還是歐盟的就很難區(qū)分。
　　最后，國(guó)家主義歐洲一體化論的最后底線是認(rèn)為歐盟總體上還是屬于成員國(guó)授權(quán)的，每一次條約的修訂就屬于最主要的授權(quán)行為。不過，莫?jiǎng)诜蚱婵?Andrew Moravcsik)的政府間主義解釋的有效性實(shí)際上只存在于就條約修改進(jìn)行談判的政府間會(huì)議舉行的那個(gè)時(shí)間點(diǎn)，條約修改完成后，其運(yùn)行已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出主權(quán)國(guó)家間的性質(zhì)。歐洲一體化進(jìn)程啟動(dòng)半個(gè)多世紀(jì)來。歐盟在布魯塞爾的機(jī)構(gòu)已大幅膨脹，各種為影響歐盟決策而駐扎布魯塞爾的代表機(jī)構(gòu)的數(shù)量急劇擴(kuò)大，這本身也可以說明歐盟這一布魯塞爾“怪物”的重要性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡(jiǎn)單的政府間組織性質(zhì)。里約新設(shè)了退出條款，這也被堅(jiān)守政府問主義的一體化論者當(dāng)作一條新的守衛(wèi)底線。但與其說這是對(duì)成員國(guó)的主權(quán)保護(hù)，還不如說是一種威懾手段�！袄锛s寫入這個(gè)條款，同然可認(rèn)為是對(duì)成員國(guó)權(quán)利的維護(hù)，但反過來，是否又可理解為是對(duì)個(gè)別要求過度、動(dòng)輒阻斷一體化進(jìn)程的成員國(guó)的一種威懾?”
　　當(dāng)我們?cè)趪?guó)家與超國(guó)家的爭(zhēng)論中裹步不前時(shí)，許多專家學(xué)者開始探索新的第三種視角，譬如伍貽康教授就提出了多元一體的區(qū)域共治模式，即“以和平、團(tuán)結(jié)、繁榮、穩(wěn)定、社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展為目標(biāo)，在多元一體和主權(quán)共享的原則指導(dǎo)下，遵循共同法規(guī)和共同機(jī)制，通過協(xié)調(diào)、均衡、互利、漸進(jìn)和不斷妥協(xié)的方式，推動(dòng)區(qū)域一體化，實(shí)行以國(guó)家和區(qū)域?yàn)橹鞯亩鄬哟螀f(xié)調(diào)、雙向互動(dòng)的區(qū)域共同治理�！边@是學(xué)者對(duì)歐洲一體化發(fā)展和運(yùn)行最完整簡(jiǎn)明的歸納之一，真正跳出了舊有范式的分析困境，提煉了作者對(duì)歐洲一體化長(zhǎng)期觀察研究的精華。
　　對(duì)于歐盟這樣一種大型的區(qū)域共治體系(歐盟現(xiàn)已有27個(gè)成員國(guó)，但它的擴(kuò)大還在繼續(xù)進(jìn)行中)，我們也許可以嘗試從另一個(gè)角度來理解，那就是它在一定程度上已成為，或者正在走向一個(gè)超級(jí)國(guó)家(superstate)。
　　中文里國(guó)家一詞在英文中至少有三個(gè)詞匯可以表達(dá)。一是country，它更接近于我們所講的領(lǐng)土國(guó)家，側(cè)重于管轄和代表的地域范圍；二是nation，它強(qiáng)調(diào)的是組成國(guó)家的人。側(cè)重于民族意義上的使用，nation本身也就是民族的意思；三是state，它指的是國(guó)家的管理系統(tǒng)。更多的是在政府的意義上而言的。當(dāng)我們要在主權(quán)意義上討論國(guó)家時(shí)，則更多地使用了nation和state的組合詞，即民族國(guó)家(nation-state)。當(dāng)我們講歐盟成為或會(huì)成為一個(gè)超級(jí)國(guó)家時(shí)，它更多的是指state的意義。
　　超級(jí)國(guó)家的提法很容易被等同于超級(jí)大國(guó)(superpower)，實(shí)際上兩者還是可以作比較清楚的區(qū)分。超級(jí)大國(guó)一詞首先來源于冷戰(zhàn)時(shí)期的美蘇，是指力量特別是軍事力量強(qiáng)大，對(duì)國(guó)際體系產(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般國(guó)家所具有的影響的大國(guó)。從這個(gè)意義上講，歐盟顯然還不能和當(dāng)初的美蘇相提并論，歐洲一體化還遠(yuǎn)未完成國(guó)家化。超級(jí)國(guó)家一詞重在其管理的意義，可以指由許多國(guó)家組成的，管理幅員廣闊、組織體系龐大、機(jī)構(gòu)運(yùn)行類國(guó)家化的區(qū)域共治體系。從這個(gè)意義上講，我們把歐盟理解為一個(gè)超級(jí)的國(guó)家系統(tǒng)也并無不妥。受民族國(guó)家一詞的啟發(fā)，state這個(gè)詞曾在許多組合中使用，如虛擬國(guó)家、區(qū)域國(guó)家等，它們共同的意思在于這些形態(tài)并不是我們習(xí)以為常的國(guó)家，但均發(fā)揮著類似國(guó)家的一些管理作用。超級(jí)國(guó)家當(dāng)然不會(huì)是國(guó)家的簡(jiǎn)單復(fù)制，否則就不需要專門另創(chuàng)一個(gè)新詞，它實(shí)際上包含了許多國(guó)家，但在許多方面(當(dāng)然不會(huì)是全部)它已采取了和國(guó)家一樣的管理形式。里約改革后的歐盟，在許多方面已越來越像一個(gè)超級(jí)國(guó)家，而非普通意義上的國(guó)際組織。在其所管理的領(lǐng)域，它已擁有自己的立法能力、政策過程和政策工具，成員國(guó)在這個(gè)系統(tǒng)中只是組成的一分子或運(yùn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不再居于壟斷的、發(fā)號(hào)施令的支配地位。
　　本文沒有足夠的篇幅來展開分析超級(jí)國(guó)家的方方面面，只能嘗試指出里約改革后的歐盟也許可以理解為一個(gè)超級(jí)國(guó)家，國(guó)家與超級(jí)國(guó)家的區(qū)分在這里不再顯得那么重要。對(duì)于歐盟各國(guó)及其生活于其中的人們來說，歐盟這個(gè)龐大系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)他們的影響是實(shí)實(shí)在在的；對(duì)于歐盟的外部行為體來說，把歐盟理解為一個(gè)一體的系統(tǒng)，而不再是27個(gè)個(gè)體的簡(jiǎn)單聚集也是有其現(xiàn)實(shí)意義的。
　　

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